Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de recommandation du Conseil relative à l’accès des travailleurs salariés et non salariés à la protection sociale»

[COM(2018) 132 final]

(2018/C 440/22)

Rapporteure:

Giulia BARBUCCI

Consultation	Commission européenne, 14.5.2018
Base juridique	Article 292, en liaison avec l’article 153, paragraphe 1, point c), l’article 153, paragraphe 2, troisième alinéa, et l’article 352 du TFUE
Compétence	Section spécialisée «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section spécialisée	19.7.2018
Adoption en session plénière	20.9.2018
Session plénière no	537
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	148/39/32

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE estime, conformément aux instruments internationaux fondamentaux, que toute personne devrait avoir droit à une vie décente, à la protection sociale et à la protection contre tous les risques majeurs sur son lieu de travail et tout au long de sa vie, ce qui englobe notamment les soins de santé ainsi que le droit à une retraite digne une fois âgé. Une couverture appropriée des travailleurs occupant des formes d’emploi atypiques et des indépendants contribuerait à cet objectif, conforme aux principes définis par le socle européen des droits sociaux qui doivent à présent devenir réalité. Il convient en effet de leur garantir un accès et une contribution aux soins de santé ainsi qu’à des allocations de maternité, parentales, de handicap ou de vieillesse.

1.2.

Le CESE rappelle qu’un accès à des systèmes de protection sociale est indispensable si l’on veut créer des sociétés plus justes, et que celui-ci est une composante essentielle d’une population de travailleurs actifs, productifs et en bonne santé. Rétablir la durabilité sociale (1) en tant que principe de la définition et de la mise en œuvre des politiques européennes, dans l’objectif plus large de créer des conditions équitables sur le plan social, selon lesquelles toute personne soumise aux mêmes règles et se trouvant dans des conditions comparables peut bénéficier de l’accès à la protection sociale, devrait être un objectif commun des institutions à tous les niveaux, de la société civile organisée et des partenaires sociaux.

1.3.

Le CESE recommande que les États membres mettent en œuvre la recommandation à l’examen là où c’est nécessaire et qu’ils rendent compte, au moyen de plans d’action spécifiques élaborés notamment sur la base des insuffisances repérées par l’analyse d’impact de la Commission européenne qui accompagne la recommandation, et auxquels participeront pleinement les partenaires sociaux et la société civile organisée.

1.4.

Le CESE se félicite des principaux effets attendus de la mise en œuvre de cette recommandation étant donné que ceux-ci seront positifs pour les citoyens, les travailleurs et les entreprises: il s’agit notamment d’augmenter la mutualisation des risques, la sécurité des revenus, le dynamisme du marché du travail et la productivité, de mieux répartir les ressources et de réduire l’insécurité et la pauvreté des individus.

1.5.

«S’agissant des travailleurs qui sont engagés dans les nouvelles formes de travail propres à l’ère numérique, le CESE estime qu’il serait possible de dégager une solution globale pour les problèmes liés à la reconnaissance de leurs droits touchant à la sécurité sociale en procédant à une réforme générale du mode de financement du système. Il demande aux États membres de chercher des solutions qui permettent de financer les systèmes de sécurité sociale en recourant à des instruments qui en assurent la viabilité tout en répondant à la nécessité d’offrir un accès aux personnes exerçant leur activité dans les nouvelles formes de travail.» (2)

1.6.

Le CESE recommande que les initiatives prises dans le cadre de la recommandation aboutissent à des dispositions et prestations adéquates, et notamment à des filets de sécurité pour les personnes qui ne sont pas en capacité d’atteindre les seuils minimaux ouvrant des droits, en particulier les personnes incapables de travailler et leurs familles. Le CESE regrette que le revenu de base ait été supprimé de la recommandation, comme l’indique le document de travail des services de la Commission — Analyse d’impact (3). Le CESE avait, dès 2013, appelé de ses vœux une directive européenne instaurant un revenu minimum européen, estimant qu’il «contribuerait à assurer la cohésion économique, sociale et territoriale, à protéger les droits fondamentaux de la personne, à garantir un équilibre entre les objectifs d’ordre économique et d’ordre social et à redistribuer équitablement les ressources et les revenus» (4).

1.7.

L’âge comme le sexe jouent un très grand rôle dans l’exclusion de certaines personnes des systèmes de protection sociale: ces facteurs doivent donc faire l’objet d’une prise en compte spécifique lors de la définition des actions relevant du champ d’application de la recommandation à l’examen.

1.8.

Le CESE constate qu’il convient de viser et d’assurer la réalité de la couverture et de l’accès à ces systèmes, surtout dans la définition et la mise en œuvre des actions à l’échelon national; la transférabilité des droits sociaux doit être prise en considération lorsque les individus passent d’un type de contrat de travail à un autre, d’un système à l’autre et qu’ils ont accumulé des droits.

1.9.

Le CESE a la conviction qu’il convient de remédier à la complexité des règles et de corriger d’autres aspects administratifs de manière à garantir une transparence totale, et ainsi renforcer la prise de conscience et la connaissance, par les travailleurs, de leurs obligations et de leurs droits; cela serait également possible en renforçant la qualité des données statistiques (ventilées par type de relation de travail, âge, sexe, éventuel handicap, nationalité, etc.).

2.   Introduction

2.1.

La recommandation relative à la protection sociale est l’une des initiatives adoptées par la Commission au titre du socle européen des droits sociaux. La recommandation et ses principes directeurs sont conformes et cohérents au regard de plusieurs des vingt principes clés du socle européen des droits sociaux et du document de travail des services de la Commission qui l’accompagne. Le principe 12 du socle dispose notamment que «[l]es travailleurs salariés et, dans des conditions comparables, les travailleurs non salariés ont droit à une protection sociale adéquate, quels que soient le type et la durée de la relation de travail (5)».

2.2.

Cette initiative a pour principal objectif de garantir à tous les travailleurs, en particulier à ceux qui pratiquent des formes de travail atypiques et aux indépendants, un accès concret et véritable aux régimes de protection sociale. Elle vise également à soutenir les États membres et à compléter leur action pour combler les écarts et accorder à toutes les personnes qui travaillent, indépendamment de leur statut, un accès juste et proportionné à la protection sociale (6)

2.3.

Premièrement, la recommandation vise «à éliminer ou à limiter les obstacles qui empêchent les systèmes de protection sociale de fournir aux personnes une protection sociale adéquate indépendamment de leur type de relation de travail ou de leur statut sur le marché du travail, tout en respectant les compétences des États membres pour ce qui est de la conception de leurs systèmes de protection sociale» (7).

2.4.

La recommandation vise également à garantir qu’un niveau adéquat de protection sociale soit accessible à tous: «les seuils de revenu et de durée (périodes d’acquisition, délais d’attente, périodes minimales de travail, durée des prestations) peuvent constituer un obstacle exagéré à l’accès à la protection sociale pour certains groupes de travailleurs salariés atypiques et pour les travailleurs non salariés» (8).

2.5.

Le CESE regrette que le revenu de base ait été supprimé de la recommandation du Conseil. L’OCDE fait dans une étude récente (9) le constat suivant: «étant donné la rapidité de l’évolution du marché de l’emploi, les discussions en cours sur le revenu de base apportent cependant une contribution utile au sujet du type de protection sociale que veulent les sociétés». Le CESE avait indiqué dans un précédent avis (10) que «l’instauration d’un revenu minimum européen contribuera à assurer la cohésion économique, sociale et territoriale, à protéger les droits fondamentaux de la personne, à garantir un équilibre entre les objectifs d’ordre économique et d’ordre social et à redistribuer équitablement les ressources et les revenus»; il demandait également dans cet avis qu’on adopte une directive-cadre et qu’on «[examine] les possibilités de financement d’un revenu minimum européen».

2.6.

Les mesures et principes énoncés dans la recommandation auront pour objectifs, d’une part, d’assurer à toutes les personnes qui travaillent (en particulier les travailleurs qui occupent des emplois atypiques et les travailleurs indépendants) l’accès à la protection sociale et, d’autre part, de veiller à ce qu’une protection sociale adéquate leur soit garantie en toutes circonstances.

2.7.

Les partenaires sociaux européens et nationaux ont largement abordé la question d’une garantie de l’accès à une protection sociale adéquate pour tous les travailleurs à l’occasion de précédents accords, déclarations communes et négociations collectives nationales. Par exemple, le préambule des accords convenus entre partenaires sociaux européens sur les contrats à durée déterminée et sur le travail à temps partiel attire l’attention sur la nécessité de «veiller à ce que les mécanismes de protection sociale soient adaptés à l’évolution des formes de travail flexibles». Dans leur programme de travail 2015-2017 (11), les partenaires sociaux européens ont indiqué qu’il était nécessaire de «veiller à ce que l’ensemble des citoyens aient accès à une protection sociale durable».

2.8.

Les partenaires sociaux européens ont exprimé leurs préoccupations dans une «Analyse approfondie de l’emploi», négociée en 2015 (12), dans laquelle ils recommandaient que «les États membres et la Commission coopèrent de manière renforcée pour lutter contre la corruption, la fraude et l’évasion fiscales, qui ont un effet délétère sur les systèmes de protection sociale, les entreprises et les individus responsables». Ils préconisaient en outre que les États membres passent en revue leurs systèmes de protection sociale pour déterminer, en collaboration avec les partenaires sociaux, leurs éventuelles insuffisances au regard de leur caractère durable et approprié, et qu’ils s’efforcent de garantir que ces systèmes continuent à l’avenir de répondre aux besoins des individus, en particulier ceux qui sont les plus vulnérables et qui risquent l’exclusion sociale (13).

3.   Observations générales: contexte

3.1.

Un monde du travail en mutation: la numérisation, l’évolution démographique, la transition énergétique, la mondialisation et de nouvelles formes d’emploi peuvent représenter à la fois des opportunités et un défi pour les gouvernements, la société civile organisée et les partenaires sociaux.

3.2.

Des marchés du travail en mutation: les réformes structurelles des marchés de l’emploi ont diversifié ces derniers, et certains types de contrats sont actuellement exclus des régimes de protection sociale fondamentale dans certains États membres. Il existe une diversité croissante des types de contrats, et les contextes comme les systèmes présentent d’importantes différences en fonction des pays: en 2016, dans l’Union européenne, 14 % des travailleurs étaient indépendants, 8 % salariés temporaires à temps plein, 4 % salariés temporaires à temps partiel et 13 % salariés permanents à temps partiel (14).

3.3.

Il existe des différences entre les systèmes de protection sociale des différents pays, mais tous sont confrontés à des difficultés semblables: la transformation des marchés du travail et les modifications de la législation; le vieillissement des travailleurs et une tendance à reculer l’âge légal de la retraite; la faible participation, qualitative et quantitative, des jeunes et des femmes au marché du travail; l’insertion des personnes les plus éloignées du marché du travail ou les plus susceptibles de rester en dehors de celui-ci; la numérisation et les nouvelles formes d’emploi. Certains systèmes de protection sociale sont conçus de telle manière que les cotisations sociales font partie du salaire du travailleur. Cet élément doit être pris en considération lorsque l’on cherche à résoudre ces nouvelles difficultés.

3.4.

L’incidence du sexe sur l’accès au marché du travail et le maintien dans celui-ci, de même que sur la possibilité ou l’exclusion de l’accès à la protection sociale, doit faire l’objet d’une évaluation. Avec les jeunes et les migrants, les femmes sont souvent surreprésentées dans les nouvelles formes d’emploi (15), ce qui a des répercussions sur leurs droits en matière de protection sociale.

3.5.

L’âge est également un facteur important au regard de l’accès à la protection sociale: les jeunes générations ont tendance à être davantage concernées par les formes de travail atypique («La proportion de jeunes travailleurs âgés de 20 à 30 ans sous contrat temporaire ou sous un autre type de contrat ou sans contrat est deux fois plus importante que dans les autres tranches d’âge» (16)). Les périodes de transition entre l’éducation et des formes d’emploi classiques sont devenues plus longues et peuvent avoir des répercussions néfastes en ce qui concerne tant l’accès à la protection sociale que les droits à la retraite futurs, en raison notamment de l’extrême fragmentation de la carrière professionnelle (17).

3.6.

Les disparités en matière d’accès à la protection sociale, en fonction du statut sur le marché du travail et du type d’emploi, peuvent empêcher les individus de saisir l’opportunité de passer d’un statut à un autre sur le marché du travail, lorsque cela signifie la perte de leurs droits, ce qui peut se traduire en fin de compte par une croissance moindre de la productivité des travailleurs. Ainsi, elles peuvent également être défavorables à l’esprit d’entreprise et constituer un frein à la compétitivité et à la croissance durable.

3.7.

Elles peuvent aussi donner lieu à des abus en matière de statut professionnel et entraîner une concurrence déloyale entre les entreprises qui continuent de contribuer à la protection sociale et celles qui ne le font pas.

3.8.

À long terme, c’est la viabilité sociale et économique des systèmes nationaux de protection sociale qui est en jeu, en particulier compte tenu des tendances démographiques et des taux de chômage actuels.

4.   Observations particulières: contenu essentiel de la recommandation

4.1.

Le CESE fait remarquer que la législation antérieure au niveau européen [notamment les directives 2010/41/UE, 2014/50/UE et (UE) 2016/2341] a tenté de combler les écarts entre les systèmes de protection sociale, mais des résultats préliminaires, par exemples ceux relatifs à la directive 2010/41/UE, montrent qu’il existe un certain nombre de cas dans lesquels elle n’est pas parvenue à garantir un véritable accès à la protection sociale pour les travailleurs indépendants (18).

4.2.

Le CESE note également que la Commission européenne insiste, dans son examen annuel de la croissance 2018, sur le fait que le revenu de remplacement assuré par la protection sociale est essentiel pour combler les inégalités et encourager la cohésion sociale ainsi que la croissance inclusive (19).

4.3.

Globalement, le nombre de travailleurs indépendants en Europe a légèrement diminué (20) au cours de ces dernières années. Cela est dû en partie à l’insuffisance du niveau de protection ou à l’absence de protection de ces travailleurs en cas de maladie ou d’autres motifs liés à la vie privée (maternité, paternité, soins à apporter à un membre de la famille, etc.). Un niveau acceptable de protection pourrait donc permettre d’augmenter le nombre de travailleurs indépendants tout en améliorant leur situation. Néanmoins, il est absolument essentiel que les institutions, à tous les niveaux, combattent toutes les formes de recours frauduleux au statut d’indépendant, y compris à l’échelon transnational.

4.4.

Le CESE accueille favorablement et soutient à cet égard la décision figurant dans la recommandation à l’examen, d’aller plus loin que ce qui avait été initialement proposé dans l’analyse d’impact, et de recommander «d’étendre la couverture formelle sur une base obligatoire à tous les travailleurs» et de garantir aux travailleurs indépendants un accès à la protection sociale en étendant leur couverture formelle «sur une base obligatoire pour les prestations de maladie et de soins de santé, les prestations de maternité/paternité, les prestations de vieillesse et d’invalidité ainsi que les prestations concernant les accidents du travail et les maladies professionnelles; et sur une base volontaire pour les prestations de chômage». Le CESE estime que le faible taux d’affiliation des indépendants (allant de moins de 1 % à 20 %) aux régimes volontaires, lorsqu’ils existent, justifie le fait de renforcer les mesures destinées à promouvoir une couverture et une protection plus larges.

4.5.

Des mesures visant à assurer une couverture pleine et entière aux travailleurs indépendants sont donc les bienvenues. Elles portent également, le cas échéant, sur les conjoints aidants, c’est-à-dire le conjoint ou le partenaire de la personne qui travaille en tant qu’indépendant, et qui contribue de façon régulière et active à l’activité du travailleur non salarié, de telle manière que cela puisse être considéré comme sa principale activité.

4.6.

Tous les citoyens devraient avoir accès à des régimes de protection sociale qui leur permettent de bénéficier de prestations adéquates. Ceux-ci peuvent être financés par l’impôt et/ou par une assurance à laquelle les travailleurs contribuent de façon équitable et proportionnelle à leurs capacités (sauf dans les cas où ils sont exonérés de ces contributions), et dont ils bénéficient en fonction de leurs besoins, au moins en ce qui concerne des prestations minimales adéquates et des filets de sécurité en cas de nécessité.

4.7.

Il faut garantir l’aspect durable et le financement de l’accès à une protection sociale adéquate pour accompagner les mutations des marchés du travail (21), de manière à faciliter l’insertion, l’adéquation, l’équité et l’égalité dans une perspective plus large de croissance économique et de progrès social.

4.8.

Des mesures devraient être conçues au préalable à l’échelle de l’Union comme au niveau national pour parvenir à l’égalité de traitement et à l’égalité des chances: les dépenses publiques sociales en Europe «font partie intégrante du modèle social européen»; l’Europe a toujours été un continent très attractif en raison du niveau élevé de la sécurité sociale, si l’on compare avec d’autres régions du monde.

4.9.

Les régimes de protection sociale devraient reposer sur la solidarité et l’égalité sans qu’aucune discrimination puisse se fonder sur la diversité des situations et/ou des histoires personnelles ou encore des statuts professionnels.

4.10.

Lorsque l’on conçoit des mesures de protection sociale qui s’adressent à des personnes en situation de handicap, cela doit se faire en fonction d’une approche reposant sur les droits de l’homme et à la lumière de la Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées. Les personnes en situation de handicap qui ne peuvent travailler, ainsi que leurs familles, doivent être protégées contre le risque de pauvreté et se voir garantir des niveaux de vie adéquats (22).

4.11.

Le CESE demande que la recommandation soit pleinement mise en œuvre par les États membres afin que les travailleurs occupant des emplois atypiques et les travailleurs indépendants bénéficient d’une meilleure protection. Il conviendrait de (re)définir les systèmes de protection sociale de manière à les rendre de plus en plus inclusifs, et conformes également à la recommandation suivante de l’examen annuel de la croissance 2018: «Améliorer la complémentarité entre le marché du travail et les systèmes d’intégration sociale aidera tous les groupes vulnérables, générera une prospérité accrue pour tous et renforcera la cohésion sociale».

4.12.

Lutter contre la concurrence déloyale au sein de l’Union européenne et agir contre le travail non déclaré (également dans le cadre des activités de la plateforme européenne de lutte contre le travail non déclaré) serait bénéfique aux entreprises, étant donné qu’une protection sociale accrue et une diminution de la concurrence déloyale pourraient avoir une incidence positive sur la productivité.

4.13.

Un accès universel aux soins de santé est un autre élément clé de la recommandation, conformément au principe no 16 du socle européen des droits sociaux (23). Comme l’a montré l’analyse d’impact de la Commission dans un petit nombre de pays, les travailleurs occupant des emplois atypiques et les travailleurs indépendants peuvent être confrontés à un accès limité aux soins de santé en raison de clauses contractuelles ou de la réglementation du marché du travail. L’accès aux soins de santé pour tous les citoyens occupant un emploi salarié ou indépendant devrait être obligatoire.

4.14.

Le CESE se félicite également de l’annonce d’un renforcement de la coopération avec Eurostat aux fins de la création d’indicateurs appropriés qui permettront d’enregistrer les progrès accomplis en matière de couverture officielle, de couverture effective, de transparence, etc., et des travaux qui seront entrepris par la Commission au sein du comité de la protection sociale en vue de mettre en place un cadre d’évaluation comparative de la protection sociale. Cela contribuera à pallier l’absence d’une base de données fiable et permettra une évaluation plus précise de l’incidence des politiques mises en œuvre dans le cadre de la recommandation à l’examen.

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(1)  JO C 237 du 6.7.2018, p. 1.

(2)  JO C 129 du 11.4.2018, p. 7.

(3)  Document de travail des services de la Commission — Analyse d’impact accompagnant la proposition (disponible en anglais uniquement).

(4)  JO C 170 du 5.6.2014, p. 23.

(5)  JO C 125 du 21.4.2017, p. 10.

(6)  Voir également la recommandation no 202 de l’OIT, qui fournit des orientations pour établir ou maintenir «des socles de protection sociale en tant qu’élément fondamental de leurs systèmes nationaux de sécurité sociale».

(7)  Voir la recommandation concernant la protection sociale, aux pages 9, 16 (point 10), 17 (considérant 4) et 26 (points 8 et 10).

(8)  Voir la recommandation concernant la protection sociale, page 20, considérant 18.

(9)  «Basic Income as a Policy Option: Technical Background Note Illustrating Costs and Distributional Implications for Selected Countries» [Le revenu minimum comme choix de politique: note de dossier technique présentant les implications au regard des coûts et des effets redistributifs dans un échantillon de pays], OCDE, 2017 (disponible en anglais uniquement).

(10)  JO C 170 du 5.6.2014, p. 23.

(11)  https://www.etuc.org/sites/default/files/publication/files/brochure_wp-business_europe_fr_1.pdf

(12)  2015 In-depth employment analysis [Analyse approfondie de l’emploi en 2015] — CES, Businesseurope, CEEP et UEAPME, chapitre 6, p. 92 (en anglais).

(13)  Voir note de bas de page no 12.

(14)  Eurostat, 2016.

(15)  OIT: INWORK édition no 9, mai 2017 (en anglais).

(16)  Voir la recommandation concernant la protection sociale, page 3 (dernier paragraphe).

(17)  JO C 367 du 10.10.2018, p. 15.

(18)  Barnard C. et Blackham A. (2015), «Mise en œuvre de la directive 2010/41/UE concernant l’application du principe de l’égalité de traitement entre hommes et femmes exerçant une activité indépendante», rapport du réseau européen d’experts juridiques dans le domaine de l’égalité hommes-femmes, commandé par la direction générale de la justice de la Commission européenne; voir la proposition de recommandation du Conseil relative à l’accès des travailleurs salariés et non salariés à la protection sociale, pages 10 et 11.

(19)  Semestre européen 2018: examen annuel de la croissance.

(20)  Voir à ce sujet un article de la Fondation européenne pour l’amélioration des conditions de vie et de travail (Eurofound): «The many faces of self-employment in Europe» [Les nombreux visages de l’emploi indépendant en Europe] (en anglais).

(21)  Voir la prise de position de Businesseurope sur la «Recommandation du Conseil sur l’accès à la protection sociale», page 1, premier paragraphe (19 avril 2018).

(22)  Voir la «Résolution visant à promouvoir l’emploi et l’inclusion sociale des personnes handicapées» du FEPH, du 6 novembre 2017: http://www.edf-feph.org/newsroom/news/social-pillar-edf-adopts-resolution-promote-employment-social-inclusion-persons (en anglais).

(23)  Principe no 16 du socle européen des droits sociaux: «Toute personne a le droit d’accéder en temps utile à des soins de santé préventifs et curatifs abordables et de qualité».