COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 4.1.2018
COM(2017) 559 final/2
2017/242(COD)
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Proposition de
DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Géorgie
{SWD(2017) 321}
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
La Géorgie continue à faire face à une conjoncture extérieure défavorable, qui a contribué, du fait de la réduction des exportations et des envois de fonds, à l’atonie relative de la croissance de son PIB en 2016 (2,7 % contre 2,9 % en 2015 et 4,6 % en 2014). Soutenue par la consommation et l’investissement, la croissance du PIB devrait augmenter progressivement pour atteindre 3,5 % en 2017. La croissance régionale et mondiale devrait elle aussi repartir à la hausse en 2017, mais elle restera soumise aux facteurs de risque que sont l’instabilité géopolitique, le protectionnisme et la volatilité sur les marchés financiers.
Le déficit budgétaire de la Géorgie reste significatif (4,1 % du PIB en 2016 et, selon les prévisions du Fonds monétaire international, en 2017). Le ratio de la dette publique au PIB s’est accru, passant de 35,6 % en 2014 à 44,6 % en 2016, principalement du fait que la dette publique est libellée pour environ 80 % en devises étrangères, et que la monnaie nationale (le lari géorgien, GEL) s’est fortement dépréciée au cours de cette période. En outre, la situation de la balance des paiements reste fragile du fait de l’ampleur considérable du déficit courant (12,4 % du PIB en 2016) et du niveau élevé de la dette extérieure (111,8 % du PIB en 2016). Depuis 2011, les réserves de change de la Géorgie sont globalement stables en termes absolus (2,8 milliards d’USD fin 2016), mais les besoins de réserves n’ont cessé d’augmenter d’après l’indicateur composite du FMI. En conséquence, les réserves se situent actuellement au-dessous du niveau jugé suffisant par cette organisation. Par ailleurs, la Géorgie continue de s’adapter aux exigences de l’accord de libre-échange approfondi et complet (ALEAC) conclu avec l’UE et qui, s’il ouvre de nombreuses perspectives au pays, implique également des coûts d’ajustement.
C’est dans ce contexte que, le 12 avril 2017, la Géorgie et le FMI ont conclu un accord de trois ans (2017-2020) au titre du mécanisme élargi de crédit (MEDC). Le MEDC représente 100 % de la quote-part de la Géorgie dans le Fonds (soit 210,4 millions de DTS ou environ 285 millions d’USD). L’objectif du programme du MEDC est de faciliter la mise en œuvre d’un programme de réforme économique qui aidera la Géorgie à réduire ses faiblesses économiques, et de promouvoir une croissance économique plus forte et plus inclusive.
Le gouvernement géorgien a par ailleurs demandé une assistance macrofinancière (AMF) à l’UE le 16 juin 2017. Compte tenu de cette demande et de la situation économique du pays, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil une proposition d’AMF en faveur de la Géorgie, fondée sur l’article 212, paragraphe 2, du TFUE, d’un montant maximal de 45 millions d’EUR ainsi réparti: 35 millions d’EUR sous forme de prêts et 10 millions d’EUR sous forme de dons.
Cette nouvelle AMF serait la troisième dont bénéficierait la Géorgie après le conflit militaire qui l’a opposée à la Russie en août 2008. Au mois d’octobre 2008, lors de la conférence internationale des donateurs de Bruxelles, l’Union européenne s’est engagée à mettre en place deux opérations d’AMF de 46 millions d’EUR chacune: la première de ces opérations (intégralement sous forme de dons) a été mise en œuvre sur la période 2009-2010 et la seconde (pour moitié sous forme de dons et pour moitié sous forme de prêts) sur la période 2015-2017. La dernière tranche de cette deuxième AMF a été décaissée en mai 2017.
La nouvelle AMF envisagée aidera la Géorgie à couvrir une partie de ses besoins de financement externe sur la période 2017-2020, qui sont estimés à 752 millions d’USD (671 millions d’EUR). Cette opération permettra au pays de réduire ses problèmes de balance des paiements et ses difficultés budgétaires à court terme. Elle sera conçue et mise en œuvre en coordination avec les programmes d’ajustement et de réforme que la Géorgie a convenus avec le FMI et la Banque mondiale, ainsi qu’avec les réformes convenues dans le cadre des opérations d’appui budgétaire de l’UE et de l’ALEAC.
Ainsi que le montre de façon plus détaillée le document de travail de ses services joint à la présente proposition, la Commission considère, au vu également de l’appréciation que le Service européen pour l’action extérieure (SEAE) a faite de la situation politique, que les conditions politiques et économiques indispensables à l’octroi de l’AMF proposée sont remplies.
•Contexte général
Les perspectives macroéconomiques de la Géorgie restent fragiles. L’assainissement budgétaire en cours pourrait affaiblir la demande intérieure et ralentir la croissance économique en Géorgie. De plus, les incertitudes liées à l’économie régionale et mondiale, certains déséquilibres extérieurs (notamment le déficit important et croissant de la balance courante et la dette extérieure considérable) ainsi que le niveau insuffisant des réserves de change font peser des risques sur l’économie géorgienne.
Le ralentissement de l’activité économique dans la région et la forte dépréciation des monnaies des principaux partenaires commerciaux du pays observée depuis la fin de l’année 2014 ont freiné les exportations de la Géorgie et les envois de fonds depuis l’étranger. Tous ces éléments expliquent en partie le ralentissement de la croissance économique à 2,7 % en 2016 (après 2,9 % en 2015 et 4,6 % en 2014). En 2016, l'investissement a été le principal moteur de la croissance du PIB en Géorgie, alors que la consommation privée est restée relativement faible en raison de la réduction du revenu disponible induite par l’augmentation de la valeur en lari des obligations de remboursement des ménages liées aux prêts libellés en USD, dans un contexte de forte dépréciation de la monnaie nationale. La croissance du PIB devrait atteindre progressivement 3,5 % en 2017, tirée par la consommation et l’investissement, et 5,0 % en 2020 (année où expirera l’accord récemment conclu avec le FMI).
Le taux de change USD/GEL (moyenne de la période) est passé de 1,77 en 2014 à 2,27 en 2016, ce qui correspond à une dépréciation du lari géorgien d’environ 22 %. Les effets de cette volatilité sont amplifiés par la dollarisation encore forte de l’économie géorgienne, où 70 % des dépôts et 65 % des prêts étaient libellés en USD en 2016.
Le taux de chômage (11,8 % fin 2016) a tendance à diminuer depuis 2009 (année où il atteignait 16,9 %), mais il reste néanmoins un problème majeur. En dépit des possibilités d’emploi qu’offrent de nouveaux secteurs de croissance, en particulier celui du tourisme et d’autres services, le taux de chômage demeure élevé du fait de problèmes liés à l’inadéquation des compétences et aux fortes disparités régionales. La Géorgie ne dispose par ailleurs d’aucun régime d’assurance-chômage.
En ce qui concerne le secteur extérieur, le déficit de la balance courante de la Géorgie s’est encore aggravé en 2016, pour atteindre 12,4 % du PIB (contre 12,0 % du PIB en 2015 et 10,6 % en 2014), et reste, comme nous l’avons indiqué plus haut, une source majeure de vulnérabilité. Le déficit de la balance courante s’est creusé sur la période 2014-2016, malgré le ralentissement de la croissance économique, la faiblesse des exportations ayant largement compensé l’atonie de la demande intérieure pour les importations, ce qui a aggravé le déficit des échanges de marchandises. Le déficit de la balance courante devrait se creuser encore et s’établir à 12,9 % du PIB en 2017, avant de se résorber légèrement en 2020, pour atteindre 11 %, selon les projections figurant dans le programme du FMI. Le déficit très important de la balance courante est dû principalement au déficit des échanges de marchandises, qui n’est que partiellement compensé par l’excédent de la balance des services et par les revenus et transferts provenant de l’étranger, dont les envois de fonds.
Le déficit courant a été principalement financé par les entrées d’investissements directs étrangers, mais ces derniers devraient diminuer légèrement, de 11 % du PIB en 2016 à 10,3 % du PIB en 2017, et se maintenir à un niveau similaire jusqu’en 2020. De plus, des flux financiers créateurs de dette ont également contribué au financement du déficit courant. La dette extérieure de la Géorgie, qui oscillait autour de 80 % du PIB sur la période 2008-2014, a de ce fait considérablement augmenté au cours des années qui ont suivi, pour s’établir à 111,8 % du PIB à la fin de 2016. La dette extérieure devrait continuer d’augmenter, à 120,2 % en 2020. La dette extérieure étant essentiellement libellée en USD, la dépréciation du lari a joué un rôle important dans cette augmentation.
La Banque nationale de Géorgie s’est généralement abstenue de toute intervention de grande ampleur sur le marché des changes et a laissé le lari se déprécier. De ce fait, le niveau des réserves internationales brutes est resté globalement stable, atteignant 2,7 milliards d’USD fin février 2017 (soit environ 3 mois d’importations de l’année suivante). Le programme du FMI récemment conclu vise une augmentation des réserves de 54 %, ce qui les ferait passer de 2,8 milliards d’USD fin 2016 à 4,2 milliards d’USD en 2020 (environ 4 mois de couverture des importations).
L’inflation moyenne (indice des prix à la consommation, IPC) a ralenti à 2,1 % en 2016, après avoir atteint 4,0 % en 2015. L’IPC devrait augmenter pour s’établir à 5,7 % en 2017, sous l’effet de l’augmentation des droits d’accise qui est entrée en vigueur en janvier 2017, mais il devrait diminuer à 3,0 % en 2018 et se maintenir à un niveau similaire en 2019 et 2020.
Après une longue période d’assainissement budgétaire engagée en 2009, le déficit budgétaire des administrations publiques a commencé à se creuser en 2015 (3,8 % du PIB), en raison non seulement d’une augmentation des dépenses sociales destinée à remédier aux hauts niveaux de pauvreté et d’inégalité dans le pays, mais aussi de l’incidence négative du ralentissement de l’activité économique sur les recettes fiscales. La situation budgétaire s’est encore détériorée en 2016, le déficit des administrations publiques étant estimé par le FMI à 4,1 % du PIB, du fait à la fois du niveau moins élevé que prévu des recettes et d’augmentations des dépenses dans la perspective des élections législatives du mois d’octobre (principalement dans les secteurs de la défense, des transports publics, des infrastructures et de la santé). Il est désormais prévu que le déficit budgétaire (qui, selon les prévisions dévoilées avant la conclusion du nouveau programme du FMI, devait augmenter encore pour atteindre environ 6 % du PIB cette année) se maintienne au même niveau (4,1 %) en 2017 puis diminue progressivement, jusqu’à atteindre 3,1 % en 2020. La dette publique a elle aussi augmenté pour atteindre un niveau estimé à 44,6 % du PIB en 2016 (contre 35,6 % en 2014) et devrait continuer à croître pour atteindre un pic d’environ 47 % en 2019, avant de diminuer progressivement par la suite.
La stratégie budgétaire des autorités géorgiennes repose sur une poursuite de l'assainissement. Plus particulièrement, les autorités géorgiennes envisagent de réduire les dépenses courantes (réduction de la masse salariale et des frais administratifs, gains d’efficacité dans les dépenses de santé et nouveaux contrôles des dépenses des administrations locales), tout en augmentant les dépenses d’investissement, notamment dans les infrastructures, et en instaurant un régime de retraite par capitalisation (deuxième pilier). Pour ce qui concerne les recettes, les autorités géorgiennes ont augmenté les taxes (notamment, les droits d’accise sur les produits du tabac, les véhicules et le carburant) afin de compenser les pertes de recettes qui ont suivi l’entrée en vigueur, au mois de janvier 2017, de la réforme de l’impôt sur les sociétés, et sont disposées à prendre des mesures supplémentaires en cas de nécessité.
L’assainissement budgétaire est complété par le programme de réformes structurelles, qui met l’accent sur l’amélioration de l’environnement des entreprises, l’enseignement et l’administration publique, ainsi que sur les investissements dans les infrastructures. Les mesures supplémentaires comprennent des réformes budgétaires (notamment, l’amélioration de la gestion des risques découlant des partenariats public-privé et des entreprises publiques), le renforcement du secteur financier (par exemple, la mise en place d’un système de garantie des dépôts et l’amélioration des cadres de réglementation, de surveillance et de résolution applicables aux banques), ainsi que l’adaptation – actuellement en cours – aux exigences de l’ALEAC.
Les projections du FMI de mars 2017 mettent en évidence d’importants besoins de financement externe pour la période 2017-2020, avec un déficit de financement externe estimé à 752 millions d’USD au total (256 millions d’USD en 2017, 222 millions en 2018, 183 millions en 2019 et 91 millions en 2020). Ce déficit de financement tient principalement à trois facteurs: un déficit relativement important de la balance courante, la nécessité d’accroître les réserves de change et des échéances majeures qui se profilent en matière d’amortissement de la dette.
Les 45 millions d’EUR (environ 50 millions d’USD) de l’AMF proposée, qui s’ajouteraient aux 23 millions d’EUR (26 millions d’USD environ) décaissés en mai 2017 au titre de l’opération d’AMF précédente, permettraient de couvrir 10 % du déficit de financement total estimé et 33 % du déficit de financement résiduel (après déduction du concours net du FMI et du versement escompté des prêts à l'appui de réformes de la Banque mondiale).
Les autres contributions indispensables à la couverture du déficit de financement résiduel incluent les appuis budgétaires de l’Agence française de développement (62 millions d’USD en 2017) et de la Banque asiatique de développement (100 millions d’USD prévus pour la période 2018-2019).
•Dispositions en vigueur dans le domaine couvert par la proposition
La décision nº 778/2013/UE accordant l’assistance macrofinancière précédente à la Géorgie, d’un montant de 46 millions d’EUR (pour moitié sous forme de dons et pour moitié sous forme de prêts) a été adoptée par le Parlement européen et le Conseil le 12 août 2013. Cette aide a été intégralement mise en œuvre sur la période 2015-2017, le dernier versement ayant eu lieu au mois de mai 2017.
•Cohérence avec les autres politiques et les objectifs de l’Union
L’UE et la Géorgie ont tissé des relations économiques et politiques étroites au fil des ans, ce qui a conduit à la conclusion d’un accord d’association, couvrant notamment l’ALEAC, qui a été signé en 2014 et est entré en vigueur en juillet 2016. Cet accord d’association, qui remplace le précédent accord de partenariat et de coopération, permettra l’association politique et l’intégration économique de la Géorgie à l’UE. Les secteurs prioritaires de la coopération avec la Géorgie financés par l’instrument européen de voisinage sont répertoriés dans le cadre unique d’appui de l’UE. Le cadre unique d'appui 2017-2020 est en voie de finalisation.
Les liens économiques de la Géorgie avec l’UE sont déjà bien développés. En 2016, l’UE était le premier partenaire commercial de la Géorgie, avec une part de 32,6 % dans les échanges commerciaux du pays, loin devant les autres principaux partenaires commerciaux (la Turquie et la Russie, respectivement 17,2 % et 8,1 %). L’UE est également le premier partenaire d’investissement de la Géorgie et son principal bailleur de fonds.
Les pays couverts par la politique européenne de voisinage peuvent prétendre à une assistance macrofinancière. Cette assistance macrofinancière compléterait les subventions accordées au titre de l’instrument européen de voisinage et d’autres programmes de l’UE, en particulier les programmes d’appui budgétaire conditionnel. En soutenant l’adoption, par les autorités géorgiennes, d’un cadre approprié pour la politique macroéconomique et les réformes structurelles, elle renforcerait la valeur ajoutée et l’efficacité de l’intervention financière globale de l’Union, y compris de l’action menée au moyen d’autres instruments financiers.
La Géorgie a consolidé son régime démocratique et l’état de droit, et renforcé encore le respect des droits de l’homme. Les dernières élections législatives, en octobre 2016, étaient ouvertes et bien organisées. Dans le domaine de la justice, les réformes entreprises par la Géorgie ont renforcé l’indépendance, le professionnalisme et l’obligation de rendre compte de l'appareil judiciaire.
Compte tenu de ce qui précède, les conditions politiques préalables à l’octroi d’une AMF à la Géorgie, et notamment celle concernant la proximité politique et économique du pays avec l’Union, peuvent être considérées comme remplies. Une appréciation circonstanciée du respect des critères politiques, réalisée par le Service européen pour l’action extérieure (SEAE), est annexée au document de travail des services de la Commission joint à la présente proposition.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Résumé des mesures proposées
L’opération d’assistance macrofinancière considérée s’élèverait à 45 millions d’EUR au maximum. La Commission propose de fournir cette assistance sous la forme de prêts à moyen terme à concurrence de 35 millions d’EUR et de dons à concurrence de 10 millions d’EUR. Étant donné le volume qu’il est proposé de donner à l’opération, la Commission envisage de libérer l’aide en deux tranches. La première tranche devrait être, à titre indicatif, composée d’un volet «prêt» de 15 millions d’EUR et d’un volet «don» de 5 millions d’EUR, et la deuxième d’un volet «prêt» de 20 millions d'EUR et d’un volet «don» de 5 millions d’EUR.
L’assistance sera gérée par la Commission. Des dispositions spécifiques sur la prévention de la fraude et d’autres irrégularités, conformes au règlement financier, sont applicables.
Les décaissements au titre de l’AMF proposée seraient subordonnés au succès des revues menées dans le cadre du programme du FMI et à l’utilisation effective, par la Géorgie, des fonds du FMI. En outre, la Commission – agissant au nom de l’UE – et les autorités géorgiennes conviendraient ensemble d’un train de réformes structurelles à définir dans un protocole d'accord. Ces mesures de réforme soutiendraient le programme de réforme des autorités et compléteraient les programmes convenus avec le FMI, la Banque mondiale et d’autres bailleurs de fonds, ainsi que les programmes liés aux opérations d'appui budgétaire de l'UE. Elles seraient cohérentes avec les principales priorités en matière de réformes économiques convenues entre l’UE et la Géorgie dans le cadre du plan d’association, qui couvre l’ALEAC et le programme d'association.
La décision de décaisser environ 22 % de l’aide proposée sous forme de dons (10 millions d’EUR sur un total de 45 millions) et le reste sous forme de prêts est justifiée par le niveau de développement économique et social de la Géorgie (tel qu’il est mesuré par le revenu par habitant, sachant que la Banque mondiale classe la Géorgie parmi les pays à revenu intermédiaire de la tranche inférieure, et l’incidence de la pauvreté), ainsi que par son endettement relativement élevé. La Géorgie ne peut plus prétendre à un financement concessionnel, ni du FMI ni de la Banque mondiale, bien que son éligibilité à ce type de financement soit relativement récente. Néanmoins, le fait qu’elle y ait été éligible milite en faveur de l’octroi d’une AMF donnant la priorité au volet «prêt».
•Base juridique
La base juridique de la présente proposition est l’article 212, paragraphe 2, du TFUE.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
Le principe de subsidiarité est respecté dans la mesure où l'objectif consistant à rétablir la stabilité macroéconomique de la Géorgie à court terme ne peut pas être réalisé de manière satisfaisante par les seuls États membres et peut l'être mieux par l'Union européenne. Cela tient essentiellement aux contraintes budgétaires rencontrées au niveau national et à la nécessité d’une coordination très étroite entre donateurs pour maximiser l’ampleur et l’efficacité de l’aide.
•Proportionnalité
La proposition respecte le principe de proportionnalité: elle se limite au minimum requis pour atteindre l’objectif de stabilisation macroéconomique à court terme et n’excède pas ce qui est nécessaire à cette fin.
Ainsi que la Commission l’a déterminé à partir des estimations faites par le FMI dans le cadre du programme relevant du mécanisme élargi de crédit, le montant de la nouvelle AMF proposée, qui s'ajouterait au dernier décaissement effectué en mai 2017 au titre de l’opération d’AMF précédente, correspond à 10 % du déficit de financement total estimé pour la période 2017-2020 et à 33 % de l’écart de financement résiduel (c’est-à-dire hors concours net du FMI et versements escomptés des prêts à l'appui de réformes de la Banque mondiale). Ce chiffre est conforme aux pratiques courantes en matière de partage de la charge pour les opérations d’assistance macrofinancière, compte tenu de l’aide promise à la Géorgie par d’autres donateurs bilatéraux et multilatéraux.
•Choix de l’instrument
Le financement de projets ou l'assistance technique ne constitueraient pas des instruments adéquats ou suffisants pour atteindre ces objectifs macroéconomiques. L'AMF aurait pour principale valeur ajoutée, par rapport aux autres instruments de l'UE, de réduire la contrainte financière extérieure et de contribuer à créer des conditions macroéconomiques stables, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, et des conditions propices aux réformes structurelles. En soutenant la mise en place d’un cadre global approprié, l’assistance macrofinancière peut accroître l’efficacité des mesures qui, en Géorgie, sont financées par d’autres instruments financiers plus ciblés de l’UE.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Consultation des parties intéressées
L'AMF fait partie intégrante du soutien international au programme de stabilisation économique de la Géorgie. Pour préparer la présente proposition d’AMF, les services de la Commission ont consulté le FMI et la Banque mondiale, qui ont déjà mis en place d’importants programmes de financement et en préparent de nouveaux. La Commission a aussi eu des contacts réguliers avec les autorités géorgiennes.
•Obtention et utilisation d’expertise
Conformément aux exigences du règlement financier, les services de la Commission européenne ont procédé à une évaluation opérationnelle des circuits administratifs et financiers de la Géorgie, afin de s’assurer que les procédures en place pour la gestion des programmes d’aide, y compris l’assistance macrofinancière, offraient des garanties adéquates. Les conclusions préliminaires d’une mission effectuée par une société de conseil pour les besoins de cette évaluation opérationnelle ont été reçues en septembre 2017. Il y est indiqué que les circuits administratifs et financiers de la Géorgie, même s’ils accusent encore quelques faiblesses, sont dans un état adéquat pour la gestion d’une nouvelle opération d’assistance macrofinancière. Le projet de rapport final sur cette évaluation opérationnelle devrait être reçu en novembre 2017. Les développements à cet égard continueront à être suivis de près, notamment par l’intermédiaire des rapports d’avancement produits régulièrement par la délégation de l’UE à Tbilisi sur la réforme de la gestion des finances publiques.
•Analyse d’impact
L’assistance macrofinancière de l’UE est un instrument d’aide d’urgence exceptionnelle, visant à répondre à de graves difficultés de balance des paiements de pays tiers. C’est pourquoi la présente proposition d’assistance macrofinancière est exemptée de l’obligation de procéder à une analyse d’impact, conformément aux lignes directrices de la Commission pour une meilleure réglementation [SWD(2015) 111 final].
Plus généralement, les propositions d’assistance macrofinancière de la Commission s’appuient sur les enseignements tirés des évaluations ex post d’opérations conduites précédemment dans des pays du voisinage de l’UE. La nouvelle assistance macrofinancière et le programme d’ajustement et de réforme économiques qui l’accompagne contribueront à couvrir les besoins de financement à court terme de la Géorgie, tout en soutenant les mesures prises pour renforcer la balance des paiements et la viabilité des finances publiques à moyen terme et promouvoir une croissance durable, complétant de la sorte le programme conclu avec le FMI. Les conditions fixées devraient cibler certaines des faiblesses dont souffrent depuis des années l’économie et le système de gouvernance économique de la Géorgie. En principe, l'aide pourrait être conditionnée à la conduite de réformes visant à renforcer le système de sécurité sociale et la gestion des finances publiques, à améliorer le climat d’investissement et à faciliter la mise en œuvre de l'accord de libre-échange approfondi et complet.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
L’assistance prévue sera fournie sous forme de prêts et de dons. Le volet «prêt» sera financé par une opération d’emprunt que la Commission mènera au nom de l’UE. Son incidence budgétaire correspondra au provisionnement du Fonds de garantie relatif aux actions extérieures, à un taux de 9 % des montants versés, à partir de la ligne budgétaire 01 03 06 («Provisionnement du Fonds de garantie»). Dans l’hypothèse où les deux tranches du prêt (15 millions d’EUR pour la première et 20 millions d’EUR pour la deuxième) seraient versées en 2018, le provisionnement serait inscrit au budget 2020, conformément aux règles régissant le mécanisme du Fonds de garantie, pour un montant de 3,15 millions d’EUR.
Le volet «don» de l’assistance (10 millions d’EUR au total, soit 5 millions d’EUR par tranche) sera financé par des crédits d’engagement du budget 2018, sur la ligne budgétaire 01 03 02 («Aide macrofinancière»), et les paiements auraient aussi lieu en 2018.
À la lumière des projections actuelles concernant l’utilisation des lignes budgétaires 01 03 02 et 01 03 06, la Commission estime que l’incidence budgétaire de l’opération d’AMF proposée en faveur de la Géorgie pourra être absorbée.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Clause de réexamen/révision/suppression automatique
La proposition contient une clause de limitation dans le temps. L’assistance macrofinancière proposée serait mise à disposition pour une période de deux ans et demi à compter du jour suivant l’entrée en vigueur du protocole d’accord.
2017/242 (COD)
Proposition de
DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
accordant une assistance macrofinancière supplémentaire à la Géorgie
LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 212, paragraphe 2,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d’acte législatif aux parlements nationaux,
statuant conformément à la procédure législative ordinaire,
considérant ce qui suit:
(1)Les relations entre l’Union européenne (ci-après l'«Union») et la Géorgie continuent d’évoluer dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV) et du partenariat oriental. La Géorgie a adhéré au partenariat oriental de l’Union en 2009, à la suite de quoi un accord d’association UE-Géorgie a été négocié. Cet accord, qui prévoit notamment la mise en place progressive d’une zone de libre-échange approfondi et complet (ALEAC), a été signé en juin 2014 et est entré en vigueur le 1er juillet 2016.
(2)La Géorgie continue à faire face à une conjoncture extérieure défavorable, qui, du fait de la réduction des exportations et des envois de fonds, a contribué à l’atonie relative de la croissance de son PIB en 2016. La croissance régionale et mondiale devrait certes se redresser en 2017, mais elle restera soumise à des facteurs de risque.
(3)Le déficit budgétaire de la Géorgie demeure significatif, et son ratio dette publique-PIB va croissant. La situation de la balance des paiements reste également une source de fragilité en raison de l'ampleur du déficit courant et du niveau élevé de la dette extérieure. Les réserves de change du pays sont restées stables en termes absolus, mais – en raison de l’augmentation des besoins de réserve – elles sont tombées au-dessous du niveau jugé suffisant par le Fonds monétaire international (FMI). La Géorgie continue par ailleurs de s’adapter aux exigences de l’ALEAC conclu avec l’Union.
(4)C’est dans ce contexte que les autorités géorgiennes et le FMI sont convenus, en avril 2017, d’un accord triennal (2017-2020) au titre du mécanisme élargi de crédit (MEDC), portant sur un montant de 285,3 millions d’USD. Cet accord a été approuvé par le conseil d’administration du FMI le 12 avril 2017. Il vise à faciliter la mise en œuvre d’un programme de réforme économique qui aidera la Géorgie à réduire ses faiblesses économiques, ainsi qu’à promouvoir les conditions d’une croissance économique plus forte et plus inclusive.
(5)Compte tenu des besoins de financement externe résiduels de la Géorgie, les autorités géorgiennes ont demandé une assistance macrofinancière complémentaire à l’Union en juin 2017.
(6)Depuis le conflit militaire qui l’a opposée à la Russie en août 2008, la Géorgie a bénéficié de deux opérations d’AMF, promises par l’Union en octobre 2008 lors de la conférence internationale des donateurs de Bruxelles. La première de ces opérations (46 millions d’EUR intégralement versés sous forme de dons) a été mise en œuvre sur la période 2009-2010 et la seconde (46 millions d’EUR également, versés pour moitié sous forme de dons et pour moitié sous forme de prêts) sur la période 2015-2017. L’Union a également mis à la disposition de la Géorgie entre 610 et 746 millions d’EUR au titre de l’instrument européen de voisinage (IEV) pour la période 2014-2020, appui budgétaire et assistance technique compris. En outre, la Géorgie bénéficie de la Facilité d’investissement pour le voisinage (FIV), qui a contribué à hauteur d’environ 86 millions d’EUR à la réalisation de plusieurs projets dans le pays au cours de la période 2008-2017.
(7)La Géorgie étant couverte par la politique européenne de voisinage, il y a lieu de considérer qu’elle peut prétendre à une assistance macrofinancière de l’Union.
(8)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait constituer un instrument financier de caractère exceptionnel destiné à apporter un soutien, non lié et sans affectation particulière, à la balance des paiements du bénéficiaire en réponse à ses besoins urgents de financement externe, et elle devrait appuyer la mise en œuvre d’un programme de mesures vigoureuses et immédiates d’ajustement et de réforme structurelle visant à améliorer la situation de la balance des paiements à court terme.
(9)Étant donné que la balance des paiements de la Géorgie continue de présenter un important besoin de financement externe résiduel, qui dépasse les ressources octroyées par le FMI et d’autres institutions multilatérales, l’assistance macrofinancière que doit fournir l’Union à la Géorgie est considérée, dans les circonstances exceptionnelles du moment, comme une réponse appropriée à la demande du pays de soutenir la stabilisation de son économie en combinaison avec le programme du FMI. L’assistance macrofinancière de l’Union faciliterait l’exécution du programme de réformes structurelles et de stabilisation économique de la Géorgie, en complément des ressources mises à disposition au titre de l’accord financier du FMI.
(10)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait viser à soutenir le rétablissement de la viabilité des finances extérieures de la Géorgie, ce qui permettrait de stimuler son développement économique et social.
(11)Le montant de l’assistance macrofinancière de l’Union est déterminé à partir d’une évaluation quantitative complète du besoin de financement externe résiduel de la Géorgie et tient compte de la capacité de celle-ci à se financer par ses propres ressources, en particulier grâce aux réserves internationales qu’elle détient. L’assistance macrofinancière de l’Union devrait compléter les programmes du FMI et de la Banque mondiale ainsi que les ressources provenant de ces institutions. La détermination du montant de l’assistance tient également compte des contributions financières attendues des bailleurs de fonds bilatéraux et multilatéraux et de la nécessité d’assurer un partage équitable de la charge entre l’Union et les autres bailleurs de fonds, ainsi que du déploiement antérieur des autres instruments de financement extérieur de l’Union en Géorgie et de la valeur ajoutée de la contribution globale de l’Union.
(12)Compte tenu des besoins de financement externe résiduels de la Géorgie, de son niveau de développement économique et social (tel qu’il est mesuré par le revenu par habitant et l’incidence de la pauvreté) ainsi que de son niveau d’endettement, il convient qu’une partie de l’assistance soit octroyée sous forme de dons.
(13)La Commission devrait veiller à ce que l’assistance macrofinancière de l’Union soit cohérente, juridiquement et sur le fond, avec les principes, les objectifs et les mesures de base relevant des différents domaines d’action extérieure de l’Union et de ses autres politiques pertinentes.
(14)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait appuyer la politique extérieure de l’Union à l’égard de la Géorgie. Il convient que les services de la Commission et le Service européen pour l’action extérieure collaborent étroitement durant toute l’opération pour coordonner la politique extérieure de l’Union et assurer sa cohérence.
(15)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait renforcer l’adhésion de la Géorgie aux valeurs qu’elle partage avec l’Union, notamment la démocratie, l’État de droit, la bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme, le développement durable et la réduction de la pauvreté, ainsi qu’aux principes d’un commerce ouvert et équitable, fondé sur des règles.
(16)L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union devrait être subordonné à la condition préalable que la Géorgie respecte des mécanismes démocratiques effectifs – dont le pluralisme parlementaire – et l’État de droit et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme. En outre, l’assistance macrofinancière de l’Union devrait avoir pour objectifs spécifiques une efficacité, une transparence et une responsabilisation accrues dans le domaine de la gestion des finances publiques en Géorgie, et la promotion des réformes structurelles destinées à soutenir une croissance durable et inclusive, la création d’emplois et l’assainissement budgétaire. Tant le respect de la condition préalable précitée que la réalisation de ces objectifs devraient faire l’objet d’un suivi régulier par la Commission et le Service européen pour l’action extérieure.
(17)Afin de protéger efficacement les intérêts financiers de l’Union liés à son assistance macrofinancière, la Géorgie devrait prendre des mesures appropriées de prévention et de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité liée à cette assistance. En outre, des dispositions devraient prévoir que la Commission effectue des vérifications et que la Cour des comptes réalise des audits.
(18)Le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union est sans préjudice des pouvoirs du Parlement européen et du Conseil (en tant qu’autorité budgétaire).
(19)Les montants d’assistance macrofinancière accordés sous forme de subventions et les montants des provisions nécessaires pour l’assistance macrofinancière accordée sous forme de prêts devraient être compatibles avec les crédits budgétaires inscrits dans le cadre financier pluriannuel.
(20)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait être gérée par la Commission. Afin que le Parlement européen et le Conseil puissent suivre la mise en œuvre de la présente décision, la Commission devrait régulièrement les informer des développements liés à l’assistance et leur fournir les documents y afférents.
(21)Afin d’assurer des conditions uniformes d’exécution de la présente décision, il convient de conférer des compétences d’exécution à la Commission. Ces compétences devraient être exercées conformément au règlement (UE) nº 182/2011 du Parlement européen et du Conseil.
(22)L’assistance macrofinancière de l’Union devrait être subordonnée à des conditions de politique économique, qui doivent être arrêtées dans un protocole d’accord. Pour garantir des conditions de mise en œuvre uniformes et pour des raisons d’efficacité, la Commission devrait être habilitée à négocier ces conditions avec les autorités géorgiennes sous la supervision du comité composé des représentants des États membres, conformément au règlement (UE) nº 182/2011. En vertu de ce règlement, la procédure consultative devrait, en règle générale, être appliquée dans tous les cas autres que ceux qu’il prévoit. Étant donné l'impact potentiellement important d'une assistance d'un montant supérieur à 90 millions d'EUR, il convient d'appliquer la procédure d'examen aux opérations dépassant ce seuil. Compte tenu du montant de l’assistance macrofinancière de l’Union à la Géorgie, la procédure consultative devrait être appliquée à l’adoption du protocole d’accord et à toute réduction, suspension ou annulation de l’assistance,
ONT ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1.
L'Union met à la disposition de la Géorgie une assistance macrofinancière (ci-après l'«assistance macrofinancière de l'Union») d'un montant maximal de 45 millions d'EUR en vue de faciliter la stabilisation de son économie et l'exécution d'un vaste programme de réformes. Sur ce montant maximal, 35 millions d’EUR au maximum sont versés sous forme de prêts, et 10 millions d’EUR au maximum sous forme de dons. Le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union est soumis à l’approbation, par le Parlement européen et le Conseil, du budget de l’Union pour l’exercice concerné. Cette assistance contribue à couvrir les besoins de financement de la balance des paiements de la Géorgie, tels qu’ils sont chiffrés dans le programme du FMI.
2.
Pour financer le volet «prêts» de l’assistance macrofinancière de l’Union, la Commission est habilitée, au nom de l’Union, à emprunter les fonds nécessaires sur les marchés des capitaux ou auprès d’établissements financiers et à les prêter à la Géorgie. Ces prêts ont une durée moyenne maximale de 15 ans.
3.
La Commission gère le décaissement de l’assistance macrofinancière de l’Union, dans le respect des accords ou conventions conclus entre le Fonds monétaire international (FMI) et la Géorgie, ainsi que des principes et objectifs fondamentaux de la réforme économique énoncés dans l’accord d’association entre l’Union et la Géorgie, y compris l’accord de libre-échange approfondi et complet, conclu dans le cadre de la politique européenne de voisinage (PEV).
La Commission informe régulièrement le Parlement européen et le Conseil de l’évolution de la situation concernant l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris les versements de cette assistance, et elle communique à ces institutions, en temps voulu, les documents y afférents.
4.
L’assistance macrofinancière de l’Union est mise à disposition pour une durée de deux ans et demi, à compter du jour suivant l’entrée en vigueur du protocole d’accord visé à l’article 3, paragraphe 1.
5.
Si, au cours de la période de versement de l’assistance macrofinancière de l’Union, les besoins de financement de la Géorgie diminuent de manière importante par rapport aux projections initiales, la Commission, statuant conformément à la procédure consultative visée à l’article 7, paragraphe 2, réduit le montant de l’assistance, ou suspend ou supprime cette dernière.
Article 2
1.
L’octroi de l’assistance macrofinancière de l’Union est subordonné à la condition préalable que la Géorgie respecte des mécanismes démocratiques effectifs – dont le pluralisme parlementaire – et l’État de droit et qu’elle garantisse le respect des droits de l’homme.
2.
La Commission et le Service européen pour l’action extérieure contrôlent le respect de cette condition préalable pendant toute la durée de l’assistance macrofinancière de l’Union.
3.
Les paragraphes 1 et 2 du présent article s'appliquent conformément à la décision 2010/427/UE du Conseil.
Article 3
1.
La Commission, conformément à la procédure consultative visée à l’article 7, paragraphe 2, convient avec les autorités géorgiennes de conditions de politique économique et de conditions financières clairement définies, axées sur des réformes structurelles et des finances publiques saines, auxquelles l’assistance macrofinancière de l’Union doit être subordonnée, qui doivent être inscrites dans un protocole d’accord (ci-après le «protocole d’accord») comportant un calendrier pour la réalisation de ces conditions. Les conditions de politique économique et les conditions financières énoncées dans le protocole d’accord sont cohérentes avec les accords ou conventions visés à l’article 1er, paragraphe 3, y compris les programmes d’ajustement macroéconomique et de réformes structurelles mis en œuvre par la Géorgie avec le soutien du FMI.
2.
Les conditions visées au paragraphe 1 ont notamment pour but de renforcer l’efficacité, la transparence et la responsabilisation des systèmes de gestion des finances publiques de la Géorgie, y compris pour l’utilisation de l’assistance macrofinancière de l’Union. Lors de l’élaboration des mesures, les avancées réalisées en matière d’ouverture réciproque des marchés, le développement d’un commerce équitable et fondé sur des règles et d’autres priorités de la politique extérieure de l’Union sont aussi dûment pris en considération. La Commission suit régulièrement les progrès accomplis dans la réalisation de ces objectifs.
3.
Les modalités financières détaillées de l’assistance macrofinancière de l’Union sont prévues dans un accord de prêt et un accord de don à conclure entre la Commission et les autorités géorgiennes.
4.
La Commission vérifie périodiquement que les conditions visées à l’article 4, paragraphe 3, continuent d’être respectées, et notamment si les politiques économiques de la Géorgie sont conformes aux objectifs de l’assistance macrofinancière de l’Union. La Commission exerce cette tâche en étroite coordination avec le FMI et la Banque mondiale et, si nécessaire, avec le Parlement européen et le Conseil.
Article 4
1.
Sous réserve des conditions visées au paragraphe 3, la Commission met l’assistance macrofinancière de l’Union à disposition en deux tranches, comportant chacune un élément de prêt et un élément de don. Le montant de chaque tranche est fixé dans le protocole d’accord visé à l’article 3.
2.
Les montants de l’assistance macrofinancière de l’Union octroyés sous forme de prêts sont provisionnés, si nécessaire, conformément au règlement (CE, Euratom) nº 480/2009 du Conseil.
3.
La Commission décide du versement des tranches sous réserve du respect de l’ensemble des conditions suivantes:
(a)la condition préalable prévue à l’article 2;
(b)un état, continuellement satisfaisant, de mise en œuvre d’un programme de mesures fortes d’ajustement et de réforme structurelle, soutenu par un accord de crédit du FMI qui ne soit pas un accord de précaution; et
(c)la réalisation satisfaisante des conditions de politique économique et des conditions financières fixées dans le protocole d’accord.
En principe, le versement de la deuxième tranche intervient au minimum trois mois après le versement de la première tranche.
4.
Lorsque les conditions prévues au paragraphe 3 ne sont pas remplies, la Commission suspend provisoirement ou annule le versement de l’assistance macrofinancière de l’Union. En pareil cas, elle informe le Parlement européen et le Conseil des motifs de cette suspension ou de cette annulation.
5.
L’assistance macrofinancière de l’Union est versée à la Banque nationale de Géorgie. Sous réserve des dispositions qui doivent être arrêtées dans le protocole d’accord, dont une confirmation des besoins de financement budgétaire résiduels, les fonds de l’Union peuvent être transférés au ministère des finances de la Géorgie en tant que bénéficiaire final.
Article 5
1.
Les opérations d’emprunt et de prêt liées à l’élément de prêt de l’assistance macrofinancière de l’Union sont effectuées en euros avec application de la même date de valeur et n’impliquent pas pour l’Union de transformation d’échéance, ni ne l’exposent à un quelconque risque de change ou de taux d’intérêt, ou à un quelconque autre risque commercial.
2.
Lorsque les circonstances le permettent, et si la Géorgie le demande, la Commission peut prendre les mesures nécessaires pour qu’une clause de remboursement anticipé soit incluse dans les conditions du prêt, avec une clause correspondante dans les conditions des opérations d’emprunt.
3.
Lorsque les circonstances permettent une amélioration du taux d’intérêt du prêt, et si la Géorgie le demande, la Commission peut décider de refinancer tout ou partie de ses emprunts initiaux ou peut réaménager les conditions financières correspondantes. Ces opérations de refinancement ou de réaménagement sont réalisées conformément aux paragraphes 1 et 4 et n’ont pas pour effet de reporter l’échéance des emprunts concernés ni d’augmenter le montant du capital restant dû à la date de ces opérations.
4.
Tous les frais exposés par l'Union qui ont trait aux opérations d'emprunt et de prêt prévues par la présente décision sont à la charge de la Géorgie.
5.
La Commission informe le Parlement européen et le Conseil du déroulement des opérations visées aux paragraphes 2 et 3.
Article 6
1.
L’assistance macrofinancière de l’Union est mise en œuvre conformément au règlement (UE, Euratom) nº 966/2012 du Parlement européen et du Conseil, ainsi qu’au règlement délégué (UE) nº 1268/2012 de la Commission.
2.
La mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union fait l’objet d’une gestion directe.
3.
L’accord de prêt et l’accord de don à conclure avec les autorités géorgiennes contiennent des dispositions:
(d)garantissant que la Géorgie vérifie régulièrement que les fonds provenant du budget de l’Union sont utilisés correctement, prend des mesures propres à prévenir les irrégularités et les fraudes et, si nécessaire, engage des poursuites pour récupérer les fonds octroyés au titre de la présente décision qui auraient été détournés;
(e)garantissant la protection des intérêts financiers de l’Union, et en particulier prévoyant des mesures spécifiques pour prévenir et combattre la fraude, la corruption et toute autre irrégularité en relation avec l’assistance macrofinancière de l’Union, conformément au règlement (CE, Euratom) nº 2988/95 du Conseil, au règlement (Euratom, CE) nº 2185/96 du Conseil et au règlement (UE, Euratom) nº 883/2013 du Parlement européen et du Conseil;
(f)autorisant expressément la Commission, y compris l’Office européen de lutte antifraude, ou ses représentants, à effectuer des contrôles, notamment des contrôles et des vérifications sur place;
(g)autorisant expressément la Commission et la Cour des comptes à effectuer des audits, pendant et après la période de mise à disposition de l’assistance macrofinancière de l’Union, y compris des audits sur pièces et sur place, tels que des évaluations opérationnelles;
(h)garantissant que l’Union est habilitée à procéder au recouvrement anticipé du prêt et/ou au recouvrement intégral du don s’il est établi que la Géorgie a participé, dans la gestion de l’assistance macrofinancière de l’Union, à un quelconque acte de fraude ou de corruption ou à toute autre activité illicite préjudiciable aux intérêts financiers de l’Union.
4.
Avant la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union, la Commission apprécie, au moyen d’une évaluation opérationnelle, la fiabilité des dispositifs financiers de la Géorgie, ainsi que des procédures administratives et des mécanismes de contrôle interne et externe applicables à ladite assistance.
Article 7
1.
La Commission est assistée par un comité. Il s'agit d'un comité au sens du règlement (UE) nº 182/2011.
2.
Dans le cas où il est fait référence au présent paragraphe, l'article 4 du règlement (UE) nº 182/2011 s'applique.
Article 8
1.
Le 30 juin de chaque année au plus tard, la Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport qui rend compte de la mise en œuvre de la présente décision au cours de l’année précédente et comporte une évaluation de cette mise en œuvre. Ce rapport:
(i)examine les progrès accomplis dans la mise en œuvre de l’assistance macrofinancière de l’Union;
(j)évalue la situation et les perspectives économiques de la Géorgie, ainsi que les avancées réalisées dans la mise en œuvre des mesures visées à l’article 3, paragraphe 1;
(k)fait le lien entre les conditions de politique économique définies dans le protocole d’accord, les résultats économiques et budgétaires de la Géorgie à cette date et les décisions de la Commission de libérer les tranches de l’assistance macrofinancière de l’Union.
2.
Au plus tard deux ans après l’expiration de la période de mise à disposition prévue à l’article 1er, paragraphe 4, la Commission soumet au Parlement européen et au Conseil un rapport d’évaluation ex post, qui évalue les résultats et l’efficacité de l’assistance macrofinancière que l’Union a déjà octroyée et la mesure dans laquelle elle a atteint ses objectifs.
Article 9
La présente décision entre en vigueur le troisième jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Fait à Bruxelles, le
Par le Parlement européen
Par le Conseil
Le président
Le président
FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE
1.CADRE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE
1.1.Dénomination de la proposition/de l’initiative
1.2.Domaine(s) politique(s) concerné(s) dans la structure ABM/ABB
1.3.Nature de la proposition/de l’initiative
1.4.Objectif(s)
1.5.Justifications de la proposition/de l’initiative
1.6.Durée et incidence financière
1.7.Mode(s) de gestion prévu(s)
2.MESURES DE GESTION
2.1.Dispositions en matière de suivi et de compte rendu
2.2.Système de gestion et de contrôle
2.3.Mesures de prévention des fraudes et irrégularités
3.INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE
3.1.Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s)
3.2.Incidence estimée sur les dépenses
3.2.1.Synthèse de l’incidence estimée sur les dépenses
3.2.2.Incidence estimée sur les crédits opérationnels
3.2.3.Incidence estimée sur les crédits de nature administrative
3.2.4.Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel actuel
3.2.5.Participation de tiers au financement
3.3.Incidence estimée sur les recettes
FICHE FINANCIÈRE LÉGISLATIVE
1.CADRE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE
1.1.Dénomination de la proposition/de l’initiative
Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil portant attribution d'une assistance macrofinancière à la Géorgie
1.2.Domaine(s) politique(s) concerné(s) dans la structure ABM/ABB
Domaine politique:
Titre 01 – Affaires économiques et financières
Activité:
03 - Affaires économiques et financières internationales
1.3.Nature de la proposition/de l’initiative
X La proposition/l’initiative porte sur une action nouvelle
1.4.Objectifs
1.4.1.Objectif(s) stratégique(s) pluriannuel(s) de la Commission visé(s) par la proposition/l’initiative
«Un nouvel élan pour l’emploi, la croissance et l’investissement: promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne»
Les principaux domaines d’activité intéressant la DG ECFIN sont les suivants:
(a)soutenir la stabilité macrofinancière et encourager les réformes favorisant la croissance à l’extérieur de l’UE, y compris par un dialogue économique régulier avec les partenaires clés et par l’octroi d’une assistance macrofinancière» et
(b)soutenir le processus d’élargissement, la mise en œuvre de la politique européenne de voisinage de l’UE et les priorités de l’Union dans d’autres pays tiers par la réalisation d’analyses économiques et la fourniture d’évaluations et de conseils.
1.4.2.Objectif(s) spécifique(s) et activité(s) ABM/ABB concernée(s)
Objectif spécifique: «Promouvoir la prospérité au-delà de l’Union européenne:
Activité(s) ABM/ABB concernée(s):
(a)soutenir la stabilité macrofinancière et encourager les réformes favorisant la croissance à l’extérieur de l’UE, y compris un dialogue économique régulier avec les partenaires clés et par l’octroi d’une assistance macrofinancière; et
(b)soutenir le processus d’élargissement, la mise en œuvre de la politique européenne de voisinage de l’UE et les priorités de l’Union dans d’autres pays tiers par la réalisation d’analyses économiques et la fourniture d’évaluations et de conseils.
1.4.3.Résultat(s) et incidence(s) attendus
L’assistance qu’il est proposé d’apporter à la Géorgie en vue de contribuer à redresser la situation de sa balance des paiements consiste en un prêt d’un montant maximal de 35 millions d’EUR et en un don d’un montant maximal de 10 millions d’EUR. Cette assistance, qui sera versée en deux tranches, devrait aider le pays à surmonter les difficultés économiques qu’il traverse actuellement et à rééquilibrer sa balance des paiements. Elle favorisera aussi la conduite de réformes structurelles destinées à permettre une croissance économique plus forte et durable, à réduire les vulnérabilités macroéconomiques et à améliorer la gestion des finances publiques.
1.4.4.Indicateurs de résultats et d’incidences
Les autorités géorgiennes devront rendre compte régulièrement aux services de la Commission de l’évolution d’un ensemble d’indicateurs et fournir un rapport complet sur le respect des conditions convenues, préalablement au décaissement de l’ensemble des tranches de l’assistance.
Les services de la Commission continueront de contrôler la gestion des finances publiques, après l’évaluation opérationnelle des circuits financiers et des procédures administratives de la Géorgie réalisée en préparation de cette opération. La délégation de l’Union européenne en Géorgie fournira aussi des rapports réguliers sur des aspects utiles au contrôle de l’utilisation de l’assistance. Les services de la Commission resteront en contact étroit avec le FMI et la Banque mondiale, afin de bénéficier des informations qu'ils retirent de leurs activités actuelles en Géorgie.
La proposition de décision législative prévoit la présentation au Conseil et au Parlement européen d’un rapport annuel contenant une évaluation de l’exécution de cette opération. Une évaluation ex post indépendante de l’assistance sera réalisée dans les deux ans qui suivent l’expiration de la période de mise à disposition.
1.5.Justifications de la proposition/de l’initiative
1.5.1.Besoin(s) à satisfaire à court ou à long terme
Le décaissement de l’assistance sera subordonné à l’accomplissement de progrès satisfaisants dans la mise en œuvre du futur programme économique entre la Géorgie et le FMI, qui a été approuvé par le conseil d’administration de ce dernier le 12 avril 2017. La Commission et les autorités géorgiennes doivent en outre arrêter dans un protocole d’accord les conditions de politique économique qui devront être remplies de manière satisfaisante pour que la seconde tranche puisse être débloquée.
1.5.2.Valeur ajoutée de l’intervention de l’UE
L’AMF proposée devrait aider la Géorgie à surmonter les conséquences d’une conjoncture extérieure défavorable, qui, du fait de la réduction des exportations et des envois de fonds, a contribué à l’atonie de la croissance du PIB en 2016, ainsi qu’à réduire sa vulnérabilité liée à la situation de sa balance des paiements et à s’adapter aux exigences de l’ALEAC. Ce faisant, elle favorisera aussi la stabilité macroéconomique et la conduite de réformes structurelles dans le pays. En complétant les ressources mises à disposition par les institutions financières internationales, d’autres instruments de l’UE et d’autres bailleurs de fonds, l’AMF renforcera l’efficacité globale de l’enveloppe d’aide financière accordée par la communauté internationale des donateurs.
Le programme proposé encouragera également le gouvernement dans sa volonté de réforme et son aspiration à un resserrement des relations avec l’UE. Pour que ce résultat soit atteint, le versement de l’assistance sera notamment subordonné à des conditions appropriées. Plus largement, le programme constituera, pour les autres pays de la région, le signe que l’UE continue d’aider, en période de difficultés économiques, les pays qui s’engagent clairement sur la voie des réformes politiques.
1.5.3.Leçons tirées d’expériences similaires
Plus de quinze évaluations ex post d'opérations d'assistance macrofinancière ont été menées depuis 2004. Ces évaluations permettent de conclure que les opérations d’assistance macrofinancière contribuent effectivement, même si ce n’est parfois qu’à une modeste échelle et de façon indirecte, à l’amélioration de la viabilité extérieure, à la stabilité macroéconomique et à la réalisation de réformes structurelles dans le pays bénéficiaire. Dans la plupart des cas, ces opérations ont eu un effet positif sur la balance des paiements du pays bénéficiaire et ont contribué à alléger ses contraintes budgétaires. Elles ont également eu pour effet une croissance économique un peu plus forte.
1.5.4.Compatibilité et synergie éventuelle avec d’autres instruments appropriés
L’UE est le premier bailleur de fonds en Géorgie. L'assistance qu’elle a engagée en faveur de la Géorgie dans le cadre de l’instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) pendant la période 2007-2013 s'est élevée au total à 452 millions d'EUR. Pour la période 2014-2020, l'assistance fournie par l'UE à la Géorgie dans le cadre de l'IEV pourrait atteindre entre 610 et 746 millions d'EUR. Ces fonds sont complétés par des financements d’autres instruments de l’Union tels que la facilité d’investissement pour le voisinage (FIV). Outre les programmes de coopération bilatérale, la Géorgie bénéficie de divers programmes régionaux, principalement dans les secteurs des transports, de l’énergie et de l’environnement. Elle participe également à des initiatives ouvertes à l’ensemble des pays partenaires de la politique européenne de voisinage, telles qu’Erasmus+, TAIEX et SIGMA. Outre l’IEV, la Géorgie peut prétendre à des financements au titre des instruments et programmes thématiques de l’UE: l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH), l’instrument contribuant à la stabilité et à la paix (IcSP), le programme d’appui aux organisations de la société civile et aux autorités locales, le programme sur le développement humain et le programme «Migrations et asile». La Banque européenne d’investissement a, par ailleurs, octroyé des prêts à hauteur de 1 267 millions d’EUR depuis 2010.
Par rapport aux autres instruments de l’UE, l’assistance macrofinancière aurait pour principale valeur ajoutée de contribuer à la création de conditions macroéconomiques stables, notamment en facilitant le rééquilibrage de la balance des paiements et de la situation budgétaire, ainsi que de conditions propices aux réformes structurelles. L’assistance macrofinancière ne constitue pas un soutien financier régulier au développement économique et social à long terme des pays bénéficiaires. Elle doit donc s’interrompre dès que la situation financière extérieure du pays est redevenue soutenable. Par la suite, les instruments de coopération régulière de l’UE sont appelés à prendre le relais.
L’assistance macrofinancière est également supposée compléter les interventions des institutions financières internationales, en particulier le programme d’ajustement et de réforme soutenu par le mécanisme élargi de crédit du FMI et les prêts de politique de développement de la Banque mondiale.
1.6.Durée et incidence financière
X Proposition/initiative à durée limitée
X Proposition/initiative en vigueur pour deux ans et demi à compter de l’entrée en vigueur du protocole d’accord, conformément à l’article 1er, paragraphe 4, de la décision.
X L’incidence financière devrait être ressentie de 2017 à 2020.
1.7.Mode(s) de gestion prévu(s)
X Gestion directe par la Commission
2.MESURES DE GESTION
2.1.Dispositions en matière de suivi et de compte rendu
Cette assistance, de nature macroéconomique, est conçue de façon à être compatible avec le programme économique soutenu par le FMI. Le contrôle de l’action par les services de la Commission portera sur les avancées réalisées dans la mise en œuvre du programme du FMI et des réformes spécifiques qui seront convenues avec les autorités géorgiennes dans un protocole d’accord (voir aussi le point 1.4.4.).
2.2.Système de gestion et de contrôle
2.2.1.Risque(s) identifié(s)
Cette opération d’assistance macrofinancière comporte des risques fiduciaires, des risques liés aux politiques mises en œuvre et des risques liés à la situation politique générale.
Le risque existe que l’assistance macrofinancière puisse être utilisée de manière frauduleuse. L’AMF n’étant pas destinée à financer des dépenses particulières de la Géorgie, ce risque est lié à des facteurs tels que la qualité générale des systèmes de gestion de la Banque centrale et du ministère des finances et l’adéquation des capacités d’audit interne et externe.
Un deuxième risque découle de la possibilité que la Géorgie manque aux engagements financiers que constituent les prêts de l’AMF proposée à l’égard de l’UE (risque de défaut ou de crédit), en raison, par exemple, d’une nouvelle détérioration importante de sa balance des paiements et de sa situation budgétaire.
Un autre risque important résulte de la situation géopolitique régionale, et notamment des relations encore difficiles que la Géorgie entretient avec la Russie et les régions séparatistes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud. Une aggravation de la situation géopolitique régionale pourrait nuire à la stabilité macroéconomique de la Géorgie et de ce fait compromettre l’exécution du programme du FMI et le versement et/ou le recouvrement de l’AMF proposée.
Enfin, l’économie géorgienne est confrontée plus généralement à d’autres risques liés aux perspectives économiques mondiales et régionales incertaines. La croissance régionale et mondiale devrait repartir à la hausse en 2017, mais elle restera relativement modeste et soumise aux facteurs de risque que sont le protectionnisme, la volatilité sur les marchés financiers et l’éventualité d’une nouvelle appréciation du dollar des États-Unis. Si ces risques venaient à se concrétiser, ils pourraient aboutir à un ralentissement de la croissance économique en Géorgie, ce qui, conjugué à la persistance de fortes inégalités et au caractère relativement limité du système de protection sociale, pourrait peser sur le budget et réduire le soutien interne aux réformes structurelles.
2.2.2.Moyen(s) de contrôle prévu(s)
L’assistance macrofinancière sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne.
2.2.3.Coûts et avantages des contrôles et taux probable de non-conformité
Les coûts de base, pour la Commission, des méthodes de vérification et de contrôle sont décrits dans le tableau 3.2.1. Il existe également des coûts pour la Cour des comptes européenne, ainsi que pour l'OLAF en cas d'intervention de sa part. En plus d’aider à évaluer les risques de détournement des fonds, l’évaluation opérationnelle des circuits financiers et administratifs de la Géorgie que doivent réaliser les services de la Commission – avec le concours de consultants externes – en 2017, fournit également des informations utiles sur les réformes à apporter à la gestion des finances publiques, qui peuvent être intégrées dans les conditions de politique attachées à l’opération. En ce qui concerne le taux probable de non-conformité, le bilan des opérations menées depuis la création de l’instrument d’assistance macrofinancière donne à penser que le risque de non-conformité (défaut de remboursement du prêt ou détournement de fonds) est faible.
2.3.Mesures de prévention des fraudes et irrégularités
Pour limiter les risques de détournement des fonds, plusieurs mesures seront prises:
Premièrement, l’accord de prêt et l’accord de don prévoiront un ensemble de dispositions en matière d’inspections, de prévention des fraudes, d’audit et de recouvrement des fonds en cas de fraude ou de corruption. En outre, les fonds seront versés sur un compte spécial de la Banque nationale de Géorgie.
Les services de la Commission, avec le concours de consultants externes, mettent la dernière main au projet d’évaluation opérationnelle de la fiabilité des circuits financiers et des procédures administratives de la Géorgie. Dans leurs conclusions préliminaires (telles que reçues en septembre 2017), les consultants indiquent que, même s'ils accusent encore quelques faiblesses, les circuits administratifs et financiers de la Géorgie sont dans un état adéquat pour la gestion d’une nouvelle opération d’assistance macrofinancière.
Enfin, l’assistance sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d’audit, sous la responsabilité de la Commission, et notamment de l’Office européen de lutte antifraude (OLAF), ainsi que de la Cour des comptes européenne.
3.INCIDENCE FINANCIÈRE ESTIMÉE DE LA PROPOSITION/DE L’INITIATIVE
3.1.Rubrique(s) du cadre financier pluriannuel et ligne(s) budgétaire(s) de dépenses concernée(s)
·Lignes budgétaires existantes
01 03 02: Assistance macrofinancière
01 03 06 – Provisionnement du Fonds de garantie
Dans l’ordre des rubriques du cadre financier pluriannuel et des lignes budgétaires.
|
Rubrique du cadre financier pluriannuel
|
Ligne budgétaire
|
Nature de
la dépense
|
Participation
|
|
|
Nombre
[Description…...….]
|
CD/CND
()
|
de pays AELE
|
de pays candidats
|
de pays tiers
|
au sens de l’article 18, paragraphe 1, point a) bis, du règlement financier
|
|
4
|
01 03 02
Assistance macrofinancière
|
CD
|
NON
|
NON
|
NON
|
NON
|
|
4
|
01 03 06
Provisionnement du Fonds de garantie
|
CND
|
NON
|
NON
|
NON
|
NON
|
Le Fonds de garantie relatif aux actions extérieures doit être provisionné conformément au règlement l’instituant, au moyen des crédits de la ligne budgétaire 01 03 06 («provisionnement du Fonds de garantie»), à hauteur de 9 % de l’encours total des passifs. Le montant du provisionnement, calculé au début de l’exercice «n», correspond à la différence entre le «montant objectif» et les avoirs nets du Fonds à la fin de l’exercice «n-1». Il est introduit durant l’exercice «n» dans le projet de budget «n+1» et est effectivement versé en une seule opération au début de l’exercice «n+1» à partir de la ligne budgétaire «Provisionnement du Fonds de garantie» (01 03 06). La part du montant effectivement décaissé prise en compte dans le «montant objectif» à la fin de l’exercice «n-1» pour calculer le provisionnement du Fonds est par conséquent de 9 % (soit 3,15 millions d’EUR au maximum).
Nouvelle ligne budgétaire requise: sans objet.
3.2.Incidence estimée sur les dépenses
3.2.1.Synthèse de l’incidence estimée sur les dépenses
|
Rubrique du cadre financier pluriannuel:
|
4
|
|
|
en Mio EUR (à la 3e décimale)
|
|
DG: ECFIN
|
|
|
Année 2017
|
Année
2018
|
Année
2019
|
Année
2020
|
Année
2021
|
TOTAL
|
|
•Crédits opérationnels
|
|
|
|
|
|
|
|
Ligne budgétaire 01 03 02 – Assistance macrofinancière
|
Engagements
|
(1)
|
|
10
|
|
|
|
10
|
|
|
Paiements
|
(2)
|
|
10
|
|
|
|
10
|
|
Ligne budgétaire 01 03 06 – Provisionnement du Fonds de garantie
|
Engagements
|
(1a)
|
|
|
|
3,15
|
|
3,15
|
|
|
Paiements
|
(2a)
|
|
|
|
3,15
|
|
3,15
|
|
Évaluation opérationnelle et évaluation ex post
|
|
|
|
|
|
|
|
Ligne budgétaire 01 03 02 – Assistance macrofinancière
|
Engagements
|
(3)
|
0,07
|
|
|
0,15
|
|
0,22
|
|
|
Paiements
|
(3a)
|
0,07
|
|
|
|
0,15
|
0,22
|
|
TOTAL des crédits
pour la DG ECFIN
|
Engagements
|
(4) = 1+1a +3
|
0,07
|
10
|
|
3,3
|
|
13,37
|
|
|
Paiements
|
(5) = 2+2a
+3
|
0,07
|
10
|
|
3,15
|
0,15
|
13,37
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL des crédits
pour la RUBRIQUE 4
du cadre financier pluriannuel
|
Engagements
|
= 4
|
0,07
|
10
|
|
3,3
|
|
13,37
|
|
|
Paiements
|
= 5
|
0,07
|
10
|
|
3,15
|
0,15
|
13,37
|
Si plusieurs rubriques sont concernées par la proposition/l’initiative:
en Mio EUR (à la 3e décimale)
|
Rubrique du cadre financier pluriannuel:
|
5
|
|
«Dépenses administratives»
|
|
|
|
Année
2017
|
Année
2018
|
Année
2019
|
Année
2020
|
Année
2021
|
TOTAL
|
|
DG: ECFIN
|
|
|
|
•Ressources humaines
|
0,041
|
0,058
|
0,006
|
0,010
|
0,010
|
0,125
|
|
•Autres dépenses administratives
|
0,010
|
0,020
|
|
|
|
0,030
|
|
TOTAL DG ECFIN
|
Crédits
|
0,051
|
0,078
|
0,006
|
0,010
|
0,010
|
0,155
|
|
TOTAL des crédits
pour la RUBRIQUE 5
du cadre financier pluriannuel
|
(Total engagements = Total paiements)
|
0,051
|
0,078
|
0,006
|
0,010
|
0,010
|
0,155
|
en Mio EUR (à la 3e décimale)
|
|
|
Année
2017
|
Année
2018
|
Année
2019
|
Année
2020
|
Année
2021
|
TOTAL
|
|
TOTAL des crédits
pour les RUBRIQUES 1 à 5
du cadre financier pluriannuel
|
Engagements
|
0,121
|
10,078
|
0,006
|
3,310
|
0,010
|
13,525
|
|
|
Paiements
|
0,121
|
10,078
|
0,006
|
3,16
|
0,16
|
13,525
|
3.2.2.Incidence estimée sur les crédits opérationnels
–◻
La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de crédits opérationnels.
–X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits opérationnels, comme expliqué ci-après:
Crédits d’engagement (en Mio EUR, à la 3e décimale)
3.2.3.Incidence estimée sur les crédits de nature administrative
3.2.3.1.Synthèse
–◻
La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de crédits de nature administrative.
–X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de crédits de nature administrative, comme expliqué ci-après:
en Mio EUR (à la 3e décimale)
|
|
Année
2017
|
Année
2018
|
Année
2019
|
Année
2020
|
Année 2021
|
TOTAL
|
|
RUBRIQUE 5
du cadre financier pluriannuel
|
|
|
|
|
|
|
|
Ressources humaines
|
0,041
|
0,058
|
0,006
|
0,010
|
0,010
|
0,125
|
|
Autres dépenses administratives
|
0,010
|
0,020
|
|
|
|
0,030
|
|
Sous-total RUBRIQUE 5
du cadre financier pluriannuel
|
0,051
|
0,078
|
0,006
|
0,010
|
0,010
|
0,155
|
|
Hors RUBRIQUE 5 du cadre financier pluriannuel
|
|
|
|
|
|
|
|
Ressources humaines
|
|
|
|
|
|
|
|
Autres dépenses
de nature administrative
|
|
|
|
|
|
|
|
Sous-total
hors RUBRIQUE 5
du cadre financier pluriannuel
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL
|
0,051
|
0,078
|
0,006
|
0,010
|
0,010
|
0,155
|
Les besoins en crédits de nature administrative seront couverts par les crédits de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et à la lumière des contraintes budgétaires existantes.
3.2.3.2.Besoins estimés en ressources humaines
–◻
La proposition/l’initiative n’engendre pas l’utilisation de ressources humaines.
–X La proposition/l’initiative engendre l’utilisation de ressources humaines, comme expliqué ci-après:
Estimation à exprimer en équivalents temps plein
|
|
Année
2017
|
Année
2018
|
Année 2019
|
Année 2020
|
Année 2021
|
|
|
|
•Postes du tableau des effectifs (postes de fonctionnaires et d’agents temporaires)
|
|
01 01 01 01 (au siège et dans les bureaux de représentation de la Commission)
|
0,30
|
0,42
|
0,04
|
0,07
|
0,07
|
|
|
|
XX 01 01 02 (en délégation)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
XX 01 05 01 (recherche indirecte)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 01 05 01 (recherche directe)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
•Personnel externe (en équivalent temps plein: ETP)
|
|
XX 01 02 01 (AC, END, INT de l’enveloppe globale)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
XX 01 02 02 (AC, AL, END, INT et JED dans les délégations)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
XX 01 04 yy
|
- au siège
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
- en délégation
|
|
|
|
|
|
|
|
|
XX 01 05 02 (AC, END, INT sur recherche indirecte)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
10 01 05 02 (AC, END, INT sur recherche directe)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
Autres lignes budgétaires (à préciser)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
TOTAL
|
0,30
|
0,42
|
0,04
|
0,07
|
0,07
|
|
|
XX est le domaine politique ou le titre concerné.
Les besoins en ressources humaines seront couverts par les effectifs de la DG déjà affectés à la gestion de l’action et/ou redéployés en interne au sein de la DG, complétés le cas échéant par toute dotation additionnelle qui pourrait être allouée à la DG gestionnaire dans le cadre de la procédure d’allocation annuelle et compte tenu des contraintes budgétaires existantes.
Le coût du personnel requis est estimé sur la base de 30 % des dépenses annuelles pour un fonctionnaire de grade AD5-AD12.
Description des tâches à effectuer:
|
Fonctionnaires et agents temporaires
|
Chef d’unité: superviser et gérer l’opération, négocier le protocole d’accord, diriger des missions et évaluer les progrès concernant le respect des conditions auxquelles l’assistance est subordonnée.
Bureau: préparation du protocole d’accord, contacts avec les autorités et les IFI, contacts avec les experts extérieurs pour les évaluations opérationnelles et les évaluations ex post, missions de contrôle, préparation des rapports des services de la Commission et procédures de la Commission liées à la gestion de l’assistance.
|
|
Personnel externe
|
Sans objet.
|
3.2.4.Compatibilité avec le cadre financier pluriannuel actuel
–X La proposition/l’initiative est compatible avec le cadre financier pluriannuel actuel.
3.2.5.Participation de tiers au financement
–X La proposition/l’initiative ne prévoit pas de cofinancement par des tierces parties.
3.3.Incidence estimée sur les recettes
X
La proposition/l’initiative est sans incidence financière sur les recettes.