COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 20.9.2017
COM(2017) 538 final
2017/0232(COD)
Proposition de
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
modifiant le règlement (UE) n° 1092/2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
{SWD(2017) 313 final}
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
Au lendemain de la crise financière 1 , l’UE a créé le système européen de surveillance financière (SESF), qui repose sur deux piliers dédiés, l’un à la surveillance microprudentielle et l’autre à la surveillance macroprudentielle.
Le Comité européen du risque systémique (CERS), établi en décembre 2010, est le pilier macroprudentiel du SESF. Il est responsable de la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne. Ses tâches consistent notamment: i) à contribuer à la prévention ou à l’atténuation des risques systémiques pour la stabilité financière de l’Union qui peuvent apparaître au sein du système financier, en tenant compte des évolutions macroéconomiques, de façon à éviter des périodes de difficultés financières généralisées; ii) à contribuer au fonctionnement harmonieux du marché intérieur, assurant ainsi une contribution durable du secteur financier à la croissance économique.
Le CERS compte un large éventail de membres, dont les banques centrales nationales, les autorités de surveillance et les institutions européennes. Il dispose d’outils spécifiques, tels que recommandations et alertes, pour façonner la politique macroprudentielle dans l’UE. Le fait que le mandat du CERS couvre l’ensemble du systéme est particulièrement pertinent s’agissant du suivi et de l’évaluation des risques et des effets d’entraînement transsectoriels et transfrontières, et son rôle de coordination limite le risque de contagion. En outre, en facilitant la reconnaissance des mesures macroprudentielles nationales, le CERS fait en sorte de réduire au minimum les effets transfrontières (fuites et arbitrages réglementaires). Par conséquent, le CERS a un effet direct sur l’efficacité des mesures macroprudentielles des États membres de l’UE et, de ce fait, sur le degré de stabilité financière dans l’Union européenne. Dans ce contexte, améliorer le fonctionnement du CERS devrait rendre la politique macroprudentielle plus efficace.
Depuis sa création, le CERS a:
·adressé des recommandations et des alertes à un large éventail de destinataires;
·contribué à l’élaboration en cours d’un cadre macroprudentiel dans l’UE;
·utilisé avec fruit les ressources et l’expertise de sa large palette d’institutions membres ainsi que les contributions académiques indépendantes du comité scientifique consultatif;
·joué un rôle important dans la coordination et l’évaluation des notifications de mesures macroprudentielles au sein de l’UE.
L’importance du CERS est corroborée par ses travaux, en tant que plateforme de coordination et pôle d’information, sur le suivi des risques dans une perspective européenne et la fixation d’orientations sur l’utilisation des instruments macroprudentiels.
Toutefois, les récents changements institutionnels liés à l’union bancaire et aux efforts visant à créer une union des marchés des capitaux font que le contexte dans lequel le CERS a été créé diffère de celui dans lequel il opère aujourd’hui. Cela a des conséquences essentiellement pour la composition du CERS et la manière dont il est organisé. Cette composition doit être améliorée, ainsi que son mode de coopération avec les institutions européennes, afin de tenir compte des changements apportés progressivement au cadre macroprudentiel et des vagues successives de modifications réglementaires.
En outre, des modifications s’imposent pour que le CERS soit en mesure de mener à bien une surveillance macroprudentielle du système financier dans son ensemble, étant donné l’importance croissante des financements de marché, avec notamment la mise en place de l’union des marchés des capitaux.
Le renforcement de l’efficience et de l’efficacité du CERS améliorera la coordination des politiques macroprudentielles au sein de l’Union européenne et lui permettra de mieux s’acquitter de sa mission. La proposition est expliquée plus en détails dans l’analyse d’impact.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
La présente proposition doit être replacée dans le contexte du réexamen en cours portant sur les agences européennes de surveillance (AES). Le CERS et les AES sont les piliers macro- et microprudentiels du SESF.
•Cohérence avec les autres politiques de l’Union
La révision des modalités de fonctionnement du CERS se déroule également avec, en toile de fond, la mise en place d’une union bancaire et d’une union des marchés des capitaux. Les perspectives d’approfondissement et de poursuite de l’intégration des marchés des capitaux de l’UE nécessitent un ajustement d’une ampleur comparable du cadre de contrôle des risques systémiques.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
La base juridique de la proposition de modification est la même que celle de l’acte législatif à modifier, à savoir l’article 114 du TFUE. Le règlement instituant le CERS est complété par un règlement du Conseil confiant à la Banque centrale européenne (BCE) la gestion du secrétariat du CERS.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
Le CERS est un organisme dépourvu de personnalité juridique. Il est chargé de la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne. Les objectifs de la proposition, qui sont de rendre le CERS plus efficace et de renforcer la coordination macroprudentielle au sein de l’UE, peuvent être atteints en complétant la législation existante de l’UE, ce qui signifie qu’ils peuvent être mieux réalisés au niveau de l’Union que par différentes initiatives nationales. En outre, le CERS jouant un rôle appréciable dans l'application réciproque des mesures macroprudentielles nationales, il aide les autorités nationales à parer aux risques systémiques qui peuvent surgir au niveau national.
•Proportionnalité
La proposition modifie un règlement existant. Les modifications sont ciblées et visent à clarifier ou à renforcer les dispositions existantes et sont donc proportionnées aux problèmes recensés. La structure fondamentale du CERS demeurera globalement inchangée.
•Choix de l’instrument
Modification d’une réglementation existante.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D'IMPACT
•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante
Comme le lui demandait le règlement sur le CERS, la Commission a procédé à un examen pour déterminer s’il convenait d’actualiser les missions et l’organisation du CERS. La première révision du règlement instituant le CERS a eu lieu en 2014.
•Consultation des parties intéressées
Une consultation publique sur le cadre macroprudentiel ainsi qu’une audition publique ont été organisées au cours du second semestre de 2016. D’une manière générale, les parties intéressées ont jugé que le mandat et les tâches du CERS étaient propres à garantir l’efficience et l’efficacité des politiques macroprudentielles, et se sont montrées assez favorables à une adaptation de ses pratiques de travail qui renforcerait encore son efficacité. La plupart des répondants se sont prononcés pour le maintien du président de la BCE comme président du CERS. Certains ont plaidé pour que le mécanisme de surveillance unique et le conseil de résolution unique soient représentés au conseil général du CERS afin de tenir compte de la mise en place de l’union bancaire, mais la plupart ne voyaient pas la nécessité de modifier trop largement la composition de ce conseil. Enfin, certains répondants ont soutenu l’idée d’un renforcement du secrétariat du CERS ainsi que du rôle du CERS dans la rationalisation des procédures de notification au niveau de l’UE.
•Obtention et utilisation d'expertise
Sans objet — via la consultation des parties intéressées et l’audition publique, voir ci-dessus.
•Analyse d'impact
La Commission a analysé l’effet qu’auraient les modifications proposées du règlement instituant le CERS. Une analyse d’impact formelle n’a pas été effectuée, étant donné la nature ciblée des changements introduits par la proposition législative.
•Réglementation affûtée et simplification
Sans objet
•Droits fondamentaux
Sans objet
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
Le coût budgétaire relatif au secrétariat du CERS est supporté par la BCE et n’a aucune incidence directe sur le budget de l’UE.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d'évaluation et d'information
Le règlement sera réexaminé au bout de 5 ans.
•Documents explicatifs (pour les directives)
Sans objet
•Explication détaillée des différentes dispositions de la proposition
Présidence
Dans la configuration actuelle, le CERS est présidé par le président de la BCE. Cette formule confère autorité et crédibilité au CERS et garantit qu’il puisse effectivement s’appuyer et se fonder sur l’expertise de la BCE en matière de stabilité financière. Il est donc proposé que le président de la BCE assure la présidence du CERS sur une base permanente.
Secrétariat du CERS
Le conseil général du CERS ne possédant aucun membre à temps plein, président et vice-présidents inclus, aucun d’entre eux n’est en mesure de consacrer tout son temps aux questions et obligations relevant du comité. En outre, les tâches officielles du chef du secrétariat du CERS sont restreintes, ce qui peut limiter la visibilité des travaux du comité, en dépit de la participation régulière de son président aux auditions du Parlement. Confier un rôle plus important au chef de son secrétariat renforcerait l’impact et l’efficacité des alertes et des recommandations du CERS.
Il est proposé ici d’instaurer une procédure de concertation au cours de laquelle le conseil général évalue les candidats proposés par la BCE pour le poste de chef du secrétariat du CERS et vérifie en particulier s’ils possèdent les qualités et l’expérience nécessaires pour diriger le secrétariat. Le Parlement et le Conseil seraient tenus informés de la procédure. Le lien avec la BCE serait ainsi maintenu, de même que la responsabilité du chef du secrétariat devant le conseil général. Cela permettrait également de rendre le processus plus transparent, tout en renforçant la visibilité du chef du secrétariat. Il est proposé de préciser davantage les tâches attribuées au chef du secrétariat, y compris la possibilité pour le président de lui donner mission de le représenter auprès des tiers.
Composition du CERS
La proposition vise à actualiser le règlement sur le CERS afin de tenir compte de la création de l’Union bancaire et d’ajouter le mécanisme de surveillance unique et le mécanisme de résolution unique parmi les membres votants du conseil général du CERS. Les adaptations correspondantes devraient aussi être apportées au comité technique consultatif et au comité directeur.
Destinataires des alertes et des recommandations du CERS
Il est par ailleurs proposé d’inclure la BCE en tant que destinataire possible des alertes et des recommandations du CERS relatives aux tâches qui sont conférées à la BCE par le règlement instituant le mécanisme de surveillance unique (règlement (UE) n° 1024/2013), c’est-à-dire aux tâches de surveillance qui ne sont pas liées à la conduite de la politique monétaire. Cela permettrait de remédier à l’asymétrie actuelle qui fait que les autorités nationales peuvent recevoir ces alertes et recommandations en tant que membres du conseil général, mais que celles-ci ne sont pas envoyées à la BCE en tant qu’autorité compétente ou autorité désignée au niveau de l’union bancaire.
Amélioration de la réglementation
Conformément aux principes de l’accord «Mieux légiférer», et le cas échéant, les comités consultatifs du CERS devraient consulter les parties intéressées, telles que les acteurs du marché, les associations de consommateurs et les experts, au sujet de ses avis, recommandations et décisions.
2017/0232 (COD)
Proposition de
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
modifiant le règlement (UE) n° 1092/2010 relatif à la surveillance macroprudentielle du système financier dans l’Union européenne et instituant un Comité européen du risque systémique
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
LE PARLEMENT EUROPÉEN ET LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 114,
vu la proposition de la Commission européenne,
après transmission du projet d'acte législatif aux parlements nationaux,
vu l’avis du Comité économique et social européen 2 ,
statuant conformément à la procédure législative ordinaire,
considérant ce qui suit:
(1)Conformément à l’article 20 du règlement (UE) n° 1092/2010 3 (règlement instituant le CERS), le Parlement européen et le Conseil ont, sur la base d’un rapport 4 de la Commission, examiné le règlement en question afin de déterminer s’il convenait de revoir la mission et l’organisation du CERS. Les modalités de désignation du président du CERS ont également été réexaminées.
(2)Le rapport de 2017 de la Commission sur la mission et l’organisation du CERS 5 conclut que, bien que le CERS soit généralement efficace, des améliorations s’imposent sur certains points spécifiques.
(3)La diversité des membres du conseil général du CERS est un atout majeur. Cependant, l’évolution récente de l’architecture de surveillance financière de l’Union, et notamment la mise en place d’une union bancaire, ne se reflète pas dans la composition du conseil général. Pour cette raison, le président du conseil de surveillance de la BCE de même que celui du conseil de résolution unique devraient avoir la qualité de membres votants du conseil général du CERS. Les adaptations correspondantes devraient aussi être apportées au comité directeur et au comité technique consultatif.
(4)Le président de la BCE a présidé le CERS pendant les cinq premières années de son existence, puis il a continué de le faire sur une base intérimaire. Pendant cette période, il a conféré autorité et crédibilité au CERS et permis que celui-ci se fonde et s’appuie effectivement sur l’expertise de la BCE en matière de stabilité financière. Il est donc approprié que le président de la BCE assure la présidence du CERS de manière permanente.
(5)Afin de renforcer la visibilité du CERS en tant qu’organe distinct de ses divers membres, le président du CERS devrait être en mesure de déléguer des tâches liées à la représentation extérieure du CERS au chef du secrétariat de ce dernier.
(6)L’article 3, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1096/2010 du Conseil 6 prévoit que le chef du secrétariat du CERS est nommé par la BCE en consultation avec le conseil général du CERS. Afin de renforcer la visibilité du chef du secrétariat du CERS, il convient que le conseil général du CERS évalue, dans le cadre d’une procédure ouverte et transparente, si les candidats présélectionnés pour le poste de chef de ce secrétariat possèdent les qualités et l’expérience requises pour diriger ledit secrétariat. Le conseil général devrait tenir le Parlement européen et le Conseil informés de la procédure d’évaluation. En outre, les tâches du chef du secrétariat du CERS devraient être clarifiées.
(7)Conformément à l’article 5, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1092/2010, le premier vice-président du CERS a été élu jusqu’à présent par les membres du conseil général de la BCE au sein de celui-ci, eu égard à la nécessité d’une représentation équilibrée des États membres dans leur ensemble ainsi qu’entre les États membres dont la monnaie est l’euro et ceux dont la monnaie n’est pas l’euro. Compte tenu de la création de l’union bancaire, il convient de remplacer la référence aux États membres dont la monnaie est l’euro et à ceux dont la monnaie n’est pas l’euro par une référence aux États membres qui participent à l’Union bancaire et à ceux qui n’y participent pas.
(8)Étant donné les modifications de l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) 7 , et en particulier l’adoption du règlement (UE) n° 1092/2010 par les États membres de l’EEE, l’article 9, paragraphe 5, de ce règlement n’est plus pertinent et devrait donc être supprimé.
(9)Afin de réduire les coûts et de renforcer l’efficacité des procédures, le nombre de représentants de la Commission au sein du comité technique consultatif du CERS devrait être réduit et passer de deux à un seul représentant.
(10)L’article 16, paragraphe 3, du règlement (UE) n° 1092/2010 stipule que les alertes et recommandations du CERS sont transmises au Conseil et à la Commission et, lorsqu’elles sont adressées à une ou plusieurs autorités nationales de surveillance, aux autorités européennes de surveillance (AES). Afin de renforcer le contrôle démocratique et la transparence, ces alertes et recommandations devraient également être communiquées au Parlement européen et aux AES.
(11)Pour assurer la qualité et la pertinence des avis, recommandations et décisions du CERS, le comité technique consultatif et le comité scientifique consultatif devraient, quand il y a lieu, consulter les parties intéressées à un stade précoce et de façon ouverte et transparente.
(12)Il convient dès lors de modifier le règlement (UE) n° 1092/2010 en conséquence,
ONT ADOPTÉ LE PRÉSENT RÈGLEMENT:
Article premier
Le règlement (UE) n° 1092/2010 est modifié comme suit:
1) L’article 4 est modifié comme suit:
a) le paragraphe 2 bis suivant est inséré:
«2 bis. Lorsqu’il est consulté sur la nomination du chef du secrétariat du CERS conformément à l’article 3, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1096/2010 du Conseil*, le conseil général évalue, dans le cadre d’une procédure ouverte et transparente, si les candidats présélectionnés pour ce poste possèdent les qualités et l’expérience requises pour diriger le secrétariat du CERS. Le conseil général tient le Parlement européen et le Conseil informés de la procédure d’évaluation.
* Règlement (UE) n° 1096/2010 du Conseil du 17 novembre 2010 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques relatives au fonctionnement du Comité européen du risque systémique (JO L 331 du 15.12.2010, p. 162).»;
_______________________________________________________________________________
b) le paragraphe 3 bis suivant est inséré:
«3 bis. Les orientations que le président du CERS et le comité directeur donnent au chef du secrétariat du CERS, conformément à l’article 4, paragraphe 1, du règlement (UE) n° 1096/2010 du Conseil, peuvent traiter en particulier des sujets suivants:
a) la gestion au jour le jour du secrétariat du CERS;
b) toutes questions administratives et budgétaires relatives au secrétariat du CERS;
c) la coordination et la préparation des travaux et de la prise de décision du conseil général du CERS;
d) la préparation de la proposition de programme annuel du CERS et sa mise en œuvre;
e) la préparation du rapport annuel sur les activités du CERS et le rapport au conseil général sur sa mise en œuvre»;
2) L’article 5 est modifié comme suit:
a) les paragraphes 1 et 2 sont remplacés par le texte suivant:
«1. Le CERS est présidé par le président de la BCE.
2. Le premier vice-président est élu par les membres du conseil général de la BCE au sein de celui-ci pour un mandat de cinq ans, eu égard à la nécessité d’une représentation équilibrée des États membres dans leur ensemble ainsi qu’entre ceux qui sont des États membres participants au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1024/2013 du Conseil** et ceux qui ne le sont pas. Le premier vice-président peut être réélu une fois.
__________________________________________________________________
** Règlement (UE) n° 1024/2013 du Conseil du 15 octobre 2013 confiant à la Banque centrale européenne des missions spécifiques ayant trait aux politiques en matière de surveillance prudentielle des établissements de crédit (JO L 287 du 29.10.2013, p. 63).»;
b) le paragraphe 8 est remplacé par le texte suivant:
«8. Le président représente le CERS auprès des tiers. Le président peut déléguer au chef du secrétariat des tâches liées à la représentation extérieure du CERS.»;
3) L’article 6 est modifié comme suit:
a) le paragraphe 1 est modifié comme suit:
i) les points f bis) et f ter) suivants sont insérés:
«f bis) le président du conseil de surveillance de la BCE;
f ter) le président du conseil de résolution unique;»;
ii) le point g) est remplacé par le texte suivant:
«g) le président du comité scientifique consultatif;»;
b) le paragraphe 2 est modifié comme suit:
i) le point a) est remplacé par le texte suivant:
«a) un représentant à haut niveau par État membre, soit des autorités nationales compétentes soit des autorités nationales désignées pour l’application des mesures destinées à faire face aux risques systémiques ou macroprudentiels, conformément au paragraphe 3.»;
c) le paragraphe 3 est remplacé par le texte suivant:
«3. En ce qui concerne la représentation des autorités nationales visées au paragraphe 2, point a), les représentants à haut niveau concernés font l’objet d’un roulement en fonction du point débattu, à moins que les autorités nationales d’un État membre donné ne soient convenues d’un représentant commun.»;
4) À l’article 9, le paragraphe 5 est supprimé;
5) L’article 11 est modifié comme suit:
a) le paragraphe 1 est modifié comme suit:
i) le point c) est remplacé par le texte suivant:
«c) de quatre autres membres du conseil général qui sont aussi membres du conseil général de la BCE, eu égard à la nécessité d’une représentation équilibrée des États membres dans leur ensemble ainsi qu’entre ceux qui sont des États membres participants au sens de l’article 2, paragraphe 1, du règlement n° 1024/2013 du Conseil et ceux qui ne le sont pas. Ils sont élus par et parmi les membres du conseil général qui sont aussi membres du conseil général de la BCE, pour un mandat de trois ans;»;
ii) les points g bis) et g ter) suivants sont insérés:
«g bis) le président du conseil de surveillance de la BCE;
g ter) le président du conseil de résolution unique;»;
6) L’article 12 est modifié comme suit:
a) le paragraphe 5 est remplacé par le texte suivant:
«5. S’il y a lieu, le comité scientifique consultatif organise des consultations avec des parties concernées à un stade précoce et sur un mode ouvert et transparent, tout en tenant compte de l’impératif de confidentialité.»;
7) L’article 13 est modifié comme suit:
a) le paragraphe 1 est modifié comme suit:
i) le point f) est remplacé par le texte suivant:
«f) d'un représentant de la Commission;»;
ii) les points f bis) et f ter) suivants sont insérés:
«f bis) d'un représentant du conseil de surveillance de la BCE;
f ter) d'un représentant du conseil de résolution unique;»;
b) le paragraphe 4 bis suivant est inséré:
«4 bis. S’il y a lieu, le comité technique consultatif organise des consultations avec des parties concernées à un stade précoce et sur un mode ouvert et transparent, tout en tenant compte de l’impératif de confidentialité.»;
8) L’article 16 est modifié comme suit:
a) au paragraphe 2, la première phrase est remplacée par le texte suivant:
«Les alertes ou recommandations formulées par le CERS conformément à l’article 3, paragraphe 2, points c) et d), peuvent être de nature générale ou spécifique et sont adressées, notamment, à l’ensemble de l’Union, à un ou plusieurs États membres, à une ou plusieurs AES ou autorités nationales compétentes, ou à la BCE en ce qui concerne les missions conférées à celle-ci conformément à l’article 4, paragraphes 1 et 2, et à l’article 5, paragraphe 2, du règlement (UE) n° 1024/2013.»;
b) le paragraphe 3 est remplacé par le texte suivant:
«3. Dans le même temps qu’elles sont transmises aux destinataires conformément au paragraphe 2, les alertes ou recommandations sont transmises selon des règles de stricte confidentialité au Conseil, au Parlement européen, à la Commission et aux AES.»;
9) À l’article 17, les paragraphes 1 et 2 sont remplacés par le texte suivant:
«1. Lorsqu’une recommandation visée à l’article 3, paragraphe 2, point d), est adressée à la Commission, à un ou plusieurs États membres, à une ou plusieurs AES ou autorités nationales compétentes, les destinataires communiquent au Parlement européen, au Conseil et au CERS les mesures qu’ils ont prises en réaction à cette recommandation et fournissent une justification en cas d’inaction. Le cas échéant, le CERS informe sans délai les AES des réponses reçues, sous réserve de règles de stricte confidentialité.»;
2. Si le CERS considère que sa recommandation n’a pas été suivie ou que les destinataires n’ont pas justifié leur inaction de manière appropriée, il en informe, sous réserve de règles de stricte confidentialité, les destinataires, le Parlement européen, le Conseil et les AES concernées.»;
10) L'article 20 est remplacé par le texte suivant:
Au plus tard cinq ans après le [JO, veuillez insérer la date d’entrée en vigueur], la Commission procède au réexamen du présent règlement, dont elle présente les principales conclusions dans un rapport au Parlement européen, au Conseil et au Comité économique et social européen.».
Article 2
Le présent règlement entre en vigueur le […] jour suivant celui de sa publication au Journal officiel de l’Union européenne.
Le présent règlement est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre.
Fait à Bruxelles, le
Par le Parlement européen Par le Conseil
Le président Le président