COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 29.6.2017
COM(2017) 366 final
2017/0151(NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la sixième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus sur une affaire ayant trait au respect des dispositions (ACCC/C/2008/32)
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
(1)Introduction
L’Union européenne (UE) a signé la convention d’Aarhus en 1998. Alors déjà - et aujourd’hui encore - cet acte revêtait une importance majeure pour l’UE et ses États membres, ainsi que pour les pays d’Europe de l’Est et les pays de l’ex-Union soviétique parties à la convention. La convention d’Aarhus a pour principal objectif de permettre au public de s'intéresser davantage aux problèmes d'environnement et de contribuer activement à une meilleure préservation et protection de l'environnement.
La convention d’Aarhus est à l’origine directe de l’adoption du règlement Aarhus, tandis que les précédentes règles de l’UE en matière d’accès aux documents ont contribué à façonner la convention. Au fil des ans, la convention d’Aarhus et l’UE se sont donc renforcées mutuellement et ont contribué au développement l’une de l’autre.
Les conclusions du comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus dans l’affaire ACCC/C/2008/32 posent un problème à l’UE car lesdites conclusions ne reconnaissent pas son ordre juridique particulier.
L’UE continue de soutenir les importants objectifs de la convention d’Aarhus.
(2)La convention d'Aarhus
La convention sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (la «convention d’Aarhus») 1 est un accord environnemental multilatéral conclu sous l’égide de la Commission économique des Nations unies pour l’Europe (CEE-ONU).
Elle consacre les droits du public en matière d’accès à l'information, de participation au processus décisionnel et d'accès à la justice en matière d'environnement. Il s’agit là d’outils essentiels qui contribuent à renforcer l’efficacité des politiques de protection de l’environnement.
La convention d’Aarhus est entrée en vigueur en 2001 et compte actuellement 47 parties, dont l’UE et ses États membres. Elle a été approuvée au nom de la Communauté européenne le 17 février 2005 2 .
Lors de la signature et de l’approbation de la convention d’Aarhus, l’UE a fait une déclaration (la «déclaration de l’UE») dans laquelle elle faisait part aux instances de ladite convention du «cadre institutionnel et juridique de la Communauté» et de la répartition des compétences avec ses États membres dans les domaines couverts par la convention 3 .
Les obligations de la convention ont été mises en œuvre, en ce qui concerne les institutions et organes de l’UE, notamment par le règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (le «règlement Aarhus») 4 .
(3)Contexte de l’affaire
Le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus (le «comité») vérifie que les parties respectent les dispositions de la convention. Le 17 mars 2017, il a rendu ses conclusions dans l’affaire ACCC/C/2008/32, introduite par l’organisation non gouvernementale (ONG) ClientEarth, en ce qui concerne l’accès à la justice au niveau de l’UE 5 . Le comité a considéré que les dispositions du traité en matière d’accès à la justice devant les juridictions de l’UE, telles qu’interprétées par ces dernières, et les critères relatifs à l’accès au contrôle administratif en vertu du règlement Aarhus étaient contraires aux dispositions de la convention.
(4)Contexte juridique
Le comité a constaté une violation de l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention d’Aarhus. L’article 9, paragraphe 3, dispose que «chaque partie veille à ce que les membres du public qui répondent aux critères éventuels prévus par son droit interne puissent engager des procédures administratives ou judiciaires pour contester les actes ou omissions de particuliers ou d'autorités publiques allant à l'encontre des dispositions du droit national de l'environnement». Le paragraphe 4 exige que ces procédures offrent «[des recours] suffisants et effectifs, […] [et soient] objectives, équitables et rapides sans que leur coût soit prohibitif».
2.LE PROBLÈME EN JEU
(1)Les conclusions du comité
Selon le comité, ni la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) qui interprète les termes du traité en matière d’accès des particuliers aux juridictions de l’UE au sens de l’article 263, quatrième alinéa, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), ni le règlement Aarhus qui prévoit le contrôle administratif d’actes environnementaux adoptés par la Commission n’octroient aux ONG et aux citoyens un accès suffisant aux procédures de recours.
Le comité a estimé que l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE, qui porte sur les recours en annulation formés par des personnes physiques ou morales, tel qu’interprété par la CJUE, est trop restrictif en ce qu’il est limité aux actes réglementaires qui concernent directement la personne et qui ne comportent pas de mesures d’exécution 6 .
Le comité a ajouté que le règlement Aarhus ne pouvait pallier ces déficiences étant donné qu’il est lui aussi contraire à la convention sur les points suivants:
–le mécanisme de contrôle Aarhus devrait être accessible, au-delà des ONG, aux membres du public;
–le contrôle devrait englober les actes de portée générale, et pas seulement les actes de portée individuelle;
–tout acte administratif, dès qu’il est «relatif» à l’environnement, devrait être susceptible de recours, et pas seulement les actes «au titre du droit de l’environnement»;
–les actes qui ne produisent pas d’effet juridiquement contraignant et extérieur devraient également pouvoir faire l’objet d’un contrôle 7 .
Le comité a également considéré que la jurisprudence des juridictions de l’UE n’avait pas pris de nouvelle direction garantissant la conformité avec la convention 8 .
Enfin, le comité a recommandé que la jurisprudence de la CJUE intègre pleinement la convention ou, à titre subsidiaire, que l’UE modifie son règlement Aarhus ou adopte une nouvelle législation 9 .
(2)Position de la Commission sur les conclusions
Ainsi qu’il a été rappelé ci-dessus, les organes de la convention d’Aarhus ont été informés des spécificités de l’ordre juridique européen dans la déclaration de l’UE.
Or, il n’a été fait aucun cas de cette déclaration dans les conclusions.
Le caractère spécifique du système de contrôle juridictionnel est bien soigneusement inscrit dans les traités de l’UE, de sorte que chaque citoyen européen ait accès à la justice. Les voies de recours juridictionnel contre des mesures de l’UE ne se limitent pas aux recours introduits directement auprès des juridictions de l’UE mais comprennent aussi les recours formés devant une juridiction nationale, qui peut – et parfois, qui doit – demander à la CJUE de statuer sur la légalité de l’acte ou de la mesure de l’UE en cause, et les déclarer invalides, s’il y a lieu.
En particulier, pour ce qui est des procédures engagées par des personnes physiques ou morales devant les juridictions de l’UE en vue de contester des mesures de l’UE relevant du droit de l’environnement, l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE dispose que «[t]oute personne physique ou morale peut former [...] un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d'exécution».
Les conditions fixées dans cette disposition et celles qui l’ont précédée ont été interprétées par la CJUE dans sa jurisprudence, l’affaire historique concernant l’interprétation du critère de l’effet individuel («qui la concernent [...] individuellement») étant l’affaire Plaumann 10 , dans laquelle la CJUE a jugé que «les sujets autres que les destinataires d’une décision ne sauraient prétendre être concernés individuellement que si cette décision les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et de ce fait les individualise d’une manière analogue à celle du destinataire». Au fil des ans, la CJUE a enrichi la jurisprudence établie dans son arrêt Plaumann et l’a appliquée et adaptée à des circonstances juridiques ou factuelles particulières, indépendamment de la nature de la partie requérante 11 .
Le traité de Lisbonne a élargi les règles relatives à l’introduction de recours en annulation par des entités privées, en ajoutant le dernier segment de phrase du quatrième alinéa («[...] ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution»). Lorsque ces conditions s’appliquent, la partie requérante n’a pas à démontrer qu’elle est individuellement concernée par l’acte contesté.
Le législateur du droit dérivé de l’UE ne peut modifier les règles prévues à l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE et doit respecter la jurisprudence élaborée par les juges de l’UE, qui détermine la bonne interprétation du traité. De même, la convention d’Aarhus ne saurait justifier une quelconque dérogation à l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE 12 .
En plus d’élargir l’accès direct aux juridictions de l’UE en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE, le traité de Lisbonne a conféré un poids particulier aux juridictions nationales en vertu de l’article 19, paragraphe 1, deuxième phrase, du TUE, qui prévoit que «[l]es États membres établissent les voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective dans les domaines couverts par le droit de l'Union». Dans le même ordre d’idées, le système de renvoi préjudiciel à la CJUE constitue la clé de voûte de l’ordre juridique de l’UE, ainsi que l’a indiqué la CJUE dans son avis 2/13 concernant l’adhésion de l’UE à la convention européenne des droits de l’homme 13 .
Cet aspect est particulièrement pertinent dans le cadre de la législation environnementale de l’UE, dans laquelle, comme l’a souligné la CJUE en 2015 dans deux arrêts de la grande chambre portant sur la pertinence de la convention d’Aarhus dans l’ordre juridique européen, en l’état actuel du droit de l’UE, les procédures judiciaires et administratives en matière environnementale relèvent «essentiellement» du droit des États membres 14 .
Selon la Commission, les conclusions du comité ne reconnaissent ni le rôle central des juridictions nationales en tant que juges de droit commun de l’ordre juridique de l’UE 15 , ni la procédure de renvoi préjudiciel prévue à l’article 267 du TFUE en tant que voie de recours valide.
Contrairement à ce que prétend le comité dans ses conclusions, l’ordre juridique de l’UE offre un système complet de voies de recours 16 . En effet, les personnes physiques qui ne remplissent pas les critères d’admissibilité de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE, y compris dans la version élargie du traité de Lisbonne, bénéficient malgré tout d’un accès à la justice et d’une protection juridictionnelle de leurs droits contre des mesures législatives de l’UE. Elles peuvent, selon le cas, saisir les juridictions nationales en leur demandant de soumettre à la CJUE une demande de décision préjudicielle sur la validité desdites mesures, ainsi que le prévoit l’article 267 du TFUE, ou invoquer indirectement devant les juridictions de l’UE l’invalidité des actes de portée générale au titre de l’article 277 du TFUE.
En ce qui concerne le contrôle administratif, premièrement, le comité demande à l’UE de permettre le réexamen des actes de portée générale en matière d’environnement. Or, la convention d’Aarhus ne contient aucune disposition prévoyant que ces actes doivent faire l’objet d’un contrôle administratif, et l’on est en droit de se demander dans quelle mesure un tel contrôle peut utilement avoir lieu pour cette catégorie d’actes.
Deuxièmement, l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus ne saurait être interprété en ce sens qu’il exige le contrôle administratif d'actes non contraignants sans effets externes. Les mesures qui ne produisent d’effets que dans la sphère interne de l’administration d’une institution et ne créent pas de droits ou obligations dans le chef de tiers ne constituent pas des décisions faisant grief.
À cet égard, il convient également de rappeler qu’en 2015, la grande chambre de la Cour a estimé que le règlement Aarhus, qui ne concerne que les institutions de l’UE et une seule des voies de recours dont disposent les personnes physiques pour garantir le respect de la législation environnementale de l’UE, n’avait pas vocation à mettre en œuvre les obligations découlant de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus en ce qui concerne les procédures administratives ou juridictionnelles nationales, qui, en l’état actuel du droit de l’UE, relèvent essentiellement du droit des États membres. Étant donné que le règlement Aarhus n’était pas, au regard du droit de l’UE, destiné à mettre en œuvre l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus, le respect de cette disposition peut être garanti, au sein de l’ordre juridique de l’UE, par d’autres moyens que la modification du règlement Aarhus pourtant préconisée par le comité dans ses recommandations.
(3)Implications des conclusions
Le comité a recommandé que la réunion des parties adopte des orientations que la CJUE devrait suivre lorsqu’elle interprète la convention d’Aarhus.
Or, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs et du principe de l’équilibre institutionnel, il n’est pas possible de mettre en œuvre les conclusions du comité en s'appuyant sur la jurisprudence de la Cour de justice, car les juridictions de l’UE sont indépendantes dans l’exercice de leur fonction juridictionnelle.
En ce qui concerne le règlement Aarhus, le comité estime que les critères relatifs à la question de savoir qui peut demander un réexamen et ce qui peut faire l’objet d’un tel réexamen (champ d’application ratione personae et ratione materiae) sont trop étroits. Étendre le champ d’application, comme le demande le comité, supposerait d’ouvrir le mécanisme de contrôle juridictionnel — et, en définitive, l’accès à la CJUE — à un énorme réservoir de plaideurs potentiels, à des actes dépourvus d’effets juridiques et à des domaines dont la portée va au-delà de celle de l’environnement.
En effet, si le règlement Aarhus était modifié afin d’élargir le champ d’application du contrôle administratif, cette solution étendrait considérablement l’accès aux juridictions de l’Union, tel que défini dans le TFUE et consolidé dans la jurisprudence. Des mesures qui ne sont pas susceptibles de recours au titre de l’article 263, quatrième alinéa, comme par exemple les décisions adressées aux États membres leur accordant la possibilité d’allouer à titre transitoire des quotas gratuits d’émissions de gaz à effet de serre, pourraient devenir l’objet d’une procédure de contrôle administratif. À son tour, la décision adoptée en réponse à une demande de réexamen administratif serait contestée par un recours en annulation conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, dans lequel un demandeur pourrait également soulever la question de la légalité en ce qui concerne la mesure de l’UE contestée par une demande de contrôle administratif, comme le Tribunal l’a déjà jugé 17 .
De même, la notion d’acte administratif de «portée individuelle» (condition nécessaire pour déclencher le réexamen d'actes administratifs au titre de l’article 10 du règlement Aarhus) a été interprétée par le Tribunal, à ce jour, comme étant une notion qui ne diffère pas substantiellement de celle d’acte susceptible de recours en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE 18 . Il s’ensuit que l’élargissement de la catégorie des actes susceptibles de faire l’objet d’un contrôle administratif aurait pour conséquence de rendre lesdits actes indirectement susceptibles de recours en application de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE.
En substance, si des modifications étaient apportées au droit dérivé, les juridictions de l’UE deviendraient compétentes dans une toute nouvelle catégorie d’affaires dans lesquelles les actes sous-jacents soumis à un contrôle administratif ne seraient pas susceptibles de recours en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, du TFUE. De telles modifications risqueraient de créer un déséquilibre important dans le système de protection juridictionnelle tel que prévu par les traités.
3.Prochaines étapes de la procédure Aarhus
Les conclusions du comité seront soumises pour approbation à la sixième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus, qui aura lieu du 11 au 14 septembre à Budva, au Monténégro, lors de laquelle lesdites conclusions obtiendront le statut d’interprétation officielle de la convention d’Aarhus et, partant, deviendront contraignantes pour les parties contractantes et les organes de la convention.
La réunion des parties prend généralement ses décisions par consensus. Si tous les efforts pour parvenir à un consensus restent vains, les décisions sur les questions de fond sont prises par un vote à la majorité des trois quarts des parties présentes et votantes 19 .
4.Conclusions
Les conclusions du comité remettent en question des principes constitutionnels du droit de l’UE qui revêtent un caractère à ce point fondamental qu’il est juridiquement impossible pour l’UE de suivre ces conclusions et de s’y conformer.
Dans le cadre de la procédure d'examen du respect des dispositions, l’UE a demandé au comité une deuxième audition pour préciser le cadre institutionnel de l’UE. Toutefois, le comité a rejeté cette demande. Il n’existe pas de moyen de recours contre les conclusions du comité. La seule voie dont l’UE dispose pour préserver pleinement ses spécificités institutionnelles et l’autonomie de l’ordre juridique de l’UE consiste, lors de la réunion des parties, à exprimer un vote négatif sur l’approbation de ces conclusions.
Compte tenu de ces considérations, il convient que l’UE rejette les conclusions dans l’affaire ACCC/C/2008/32 lors de la prochaine réunion des parties.
La position de l’UE sur cette question ne réduit pas l’attachement de l’UE aux principes et aux objectifs de la convention d’Aarhus.
Contrairement à des constatations précédentes sur le respect des dispositions, cette affaire spécifique nécessite une décision du Conseil au sens de l’article 218, paragraphe 9, TFUE.
2017/0151 (NLE)
Proposition de
DÉCISION DU CONSEIL
relative à la position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la sixième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus sur une affaire ayant trait au respect des dispositions (ACCC/C/2008/32)
LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 192, paragraphe 1, en liaison avec son article 218, paragraphe 9,
vu la proposition de la Commission européenne,
considérant ce qui suit:
(1)Le 17 février 2005, la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (ci-après la «convention d’Aarhus») 20 a été approuvée, au nom de la Communauté européenne, par la décision n° 2005/370/CE du Conseil 21 .
(2)L’Union a transposé les dispositions de la convention en ce qui concerne ses institutions et organes notamment par le règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (le «règlement Aarhus») 22 .
(3)Conformément à l’article 15 de la convention d’Aarhus, le comité d’examen du respect des dispositions de la convention d’Aarhus (ci-après le «comité») a été établi et est compétent pour vérifier que les parties respectent les dispositions de la convention.
(4)Le 17 mars 2017, l’Union a reçu les conclusions dans l’affaire ACCC/C/2008/32 relative à l’accès à la justice au niveau de l’UE 23 . Le comité a considéré que «la partie concernée ne respecte pas l’article 9, paragraphes 3 et 4, de la convention en ce qui concerne l’accès à la justice par les membres du public car ni le règlement Aarhus ni la jurisprudence de la CJUE n'appliquent ou ne respectent les obligations découlant desdits paragraphes.» (paragraphe 123 des conclusions du comité).
(5)Les organes de la convention d’Aarhus ont été informés par la déclaration que l’UE a faite au moment de la signature et qu’elle a réitérée lors de l’approbation de la convention, que «[d] ans le cadre institutionnel et juridique de la Communauté, [...] ses institutions appliqueront les dispositions de la convention dans le cadre de leurs règles présentes et futures concernant l'accès aux documents et des autres règles applicables du droit communautaire dans le domaine couvert par la convention.»
(6)Les conclusions ne reconnaissent pas le rôle central des juridictions nationales dans l’application de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus pas plus qu’elles ne reconnaissent le système de l'UE de renvois préjudiciels à la Cour de justice de l’Union européenne comme moyen valable de recours 24 .
(7)Dans ses conclusions, le comité recommande à la réunion des parties de suivre une approche qui est de toute évidence contraire aux principes fondamentaux de l’ordre juridique de l’UE et de son système de contrôle juridictionnel. Les conclusions ne reconnaissent pas les spécificités de l’ordre juridique de l’UE.
(8)L’UE continue de soutenir pleinement les importants objectifs de la convention d’Aarhus.
(9)Les conclusions seront présentées à la sixième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus, qui aura lieu en septembre 2017 à Budva, au Monténégro, lors de laquelle lesdites conclusions obtiendront le statut d’interprétation officielle de la convention d’Aarhus et, partant, deviendront contraignantes pour les parties contractantes et les organes de la convention,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La position à prendre, au nom de l’Union européenne, lors de la sixième session de la réunion des parties à la convention d’Aarhus concernant une affaire ayant trait au respect des dispositions (ACCC/C/2008/32) est la suivante:
–vote négatif sur l’approbation des conclusions.
Article 2
La présente décision entre en vigueur le jour de son adoption.
Fait à Bruxelles, le
Par le Conseil
Le président