Avis du Comité européen des régions — Évaluation de la mise en œuvre du programme urbain de l’Union européenne

(2018/C 387/03)

Rapporteur: Kieran McCARTHY (IE/AE), membre du conseil municipal de Cork Texte de référence: Rapport de la Commission au Conseil relatif au programme urbain de l’Union européenne COM(2017) 657 final

RECOMMANDATIONS POLITIQUES

LE COMITÉ EUROPÉEN DES RÉGIONS

Reconnaissance du travail accompli

1.

réaffirme son engagement à renouveler sa stratégie initiale de suivi de la mise en œuvre du programme urbain de l’Union européenne et à définir la contribution, au niveau politique, qu’il prévoit d’apporter à l’application des mesures qui lui sont associées;

2.

se félicite des efforts consentis par les institutions de l’Union européenne pour reconnaître le rôle et l’influence sans cesse croissants des villes d’Europe en tant que contributrices clés à la réalisation des objectifs stratégiques de l’Union européenne et à l’instauration d’une Europe inclusive, ambitieuse en matière de mise en œuvre des objectifs de développement durable et compétitive à l’échelle mondiale;

3.

note que le point essentiel du programme urbain est qu’il vise à mobiliser l’expérience et l’expertise des collectivités urbaines et à leur permettre de contribuer au développement et à la mise en œuvre des processus et instruments politiques de l’Union européenne qui ont les plus fortes incidences sur les villes;

4.

souscrit au point de vue selon lequel le processus lié au programme urbain de l’Union a suscité, dans une certaine mesure, un regain d’intérêt dans certains États membres pour l’élaboration ou le renforcement des politiques urbaines nationales;

5.

accueille favorablement les méthodes de travail inédites des partenariats du programme urbain en ce qu’elles associent pour la première fois directement les collectivités urbaines au processus décisionnel de l’Union européenne et promeuvent une méthodologie du bas vers le haut (bottom-up); considère que cette approche est étroitement corrélée au débat sur l’avenir de l’Europe en ouvrant la voie à une implication locale et décentralisée des citoyens;

6.

demande instamment la mise en œuvre, dans le cadre du processus relatif à l’avenir de l’Europe, du renforcement du partage des connaissances et de la coopération entre les villes, afin de promouvoir les échanges de bonnes pratiques quant à la manière dont ces dernières opèrent, de réduire au minimum la charge administrative liée aux affaires européennes, de trouver des moyens de mettre en œuvre les politiques qui présentent un rapport coût-efficacité plus favorable, et d’éviter les doubles emplois, en particulier en ce qui concerne la conception appropriée des instruments de financement de l’Union européenne et d’autres initiatives politiques;

7.

admet qu’à l’heure actuelle, le programme urbain est essentiellement un travail en cours; note que le rapport de novembre 2017 de la Commission européenne fait état d’une satisfaction générale tout en soulignant que le constat est entièrement fondé sur un retour d’information des participants; il est dès lors favorable à une consultation sur cette évaluation;

8.

soutient l’approche de gouvernance à plusieurs niveaux suivie dans le cadre du programme urbain et sa méthode de travail qui s’articule autour des douze grands thèmes politiques prioritaires recensés dans le pacte d’Amsterdam et tient compte de la nécessité de repenser les approches en matière d’élaboration des règles et réglementations existantes, d’améliorer la facilité d’utilisation de l’éventail des ressources de financement disponibles qui ciblent le milieu urbain ainsi que le partage des connaissances et la coopération concernant les questions urbaines entre les différentes parties prenantes;

9.

souligne que la méthode des partenariats fournit une plateforme permettant d’intégrer les angles de vue intéressants d’experts du secteur pour toute une série de questions reconnues comme étant hautement prioritaires pour l’Union européenne ainsi que leur expérience de terrain quant à la manière dont les affaires européennes produisent un impact sur la vie quotidienne des villes et des citoyens;

Considérations et synergies transversales

10.

plaide en faveur d’un programme urbain de l’Union européenne qui concernerait toutes les zones urbaines, y compris les zones fonctionnelles qui sont souvent rurales, afin de parvenir à une approche plus intégrée et globale de la politique et de la législation de l’Union européenne, en vue de faire participer plus étroitement les agglomérations et les villes à toutes les étapes de l’élaboration de ces politiques, compte tenu de la nécessité d’étendre la participation au maximum pour vraiment associer toutes les zones urbaines;

11.

souligne que bon nombre des thèmes du partenariat sont eux-mêmes étroitement liés à d’autres thèmes et que, dans l’esprit de la pensée intégrée, ceux-ci ne devraient pas être traités de manière isolée; insiste sur la nécessité d’une coordination très renforcée entre les plans d’action car leurs mesures respectives pourraient avoir des impacts réciproques importants, par exemple pour ce qui est i) des partenariats sur l’utilisation durable des terres et les solutions axées sur la nature, le logement et l’adaptation au changement climatique; ii) des partenariats sur l’adaptation au changement climatique, la transition énergétique et la qualité de l’air et iii) des partenariats sur la pauvreté urbaine, le logement et l’inclusion des migrants et des réfugiés;

12.

se félicite de l’amélioration générale, au cours de ces dernières années, des données disponibles au sujet des thématiques urbaines, tout en estimant encore nécessaire de disposer d’une meilleure représentation des niveaux infranational, local et régional, de manière à permettre de fonder l’élaboration des politiques sur des données probantes;

13.

souligne, en se référant au paragraphe 12.6 du pacte d’Amsterdam, que le programme urbain de l’Union européenne doit également contribuer à l’équité ainsi qu’à l’égalité entre hommes et femmes. Les outils adaptés à cet effet sont les méthodes d’évaluation d’impact selon le genre, une base de données sexospécifique, mais également une analyse des programmes et des projets intégrant la dimension hommes-femmes;

14.

soutient l’appel à ce que les autres questions transversales du programme urbain soient également prises en considération dans les actions de partenariat: gouvernance urbaine et planification urbaine, établissement de liens entre zones urbaines et zones rurales, gestion des incidences en matière de changements sociétaux, défis et perspectives pour les villes de petite et moyenne dimension, régénération urbaine, changements démographiques, services publics d’intérêt général et liens avec le nouvel agenda urbain de l’ONU;

15.

souligne que de nombreuses questions relevées par les partenariats ont un rapport avec les avis et les résolutions du CdR, dans la mesure où les travaux qu’il mène sur des sujets présentant une dimension urbaine évidente devraient effectivement servir de boîte à outils pour les plans d’action; de même, les réalisations et les résultats issus du programme urbain pourraient être diffusés en tant que bonnes pratiques lors de manifestations et de publications de sensibilisation du CdR; souligne que les collectivités locales dans les pays de nombreux membres du CdR sont représentées au sein des partenariats urbains et demande à être dûment informé des activités de ces derniers;

16.

fait observer que de nombreuses activités urbaines sont directement ou indirectement liées à la coopération entre les villes et les collectivités territoriales voisines (leur périphérie), voire dépendent de cette coopération, et qu’elles devraient donc être dûment prises en compte lors de la mise en œuvre et de l’évaluation du programme urbain de l’Union européenne;

17.

rappelle son avis sur la régénération des villes et des zones portuaires et la nécessité d’examiner leurs difficultés particulières qui requièrent une approche intégrée du développement urbain durable et de l’urbanisme;

18.

constate que d’autres synergies ciblées pourraient être créées avec des organisations représentées dans le cadre de plusieurs partenariats, tels que le Conseil des communes et régions d’Europe (CCRE), les réseaux EUROCITIES, le programme URBACT 3 sur le développement urbain durable et le réseau européen des centres de ressources des politiques urbaines (EUKN);

Affectation des ressources au programme urbain

19.

se félicite des partenariats en ce qu’ils permettent que l’affectation de leurs ressources propres (les frais de participation n’étant pas couverts) et des efforts déployés par la Commission européenne pour faciliter la mise en œuvre du programme urbain;

20.

insiste sur le fait qu’au cours des deux années de mise en œuvre du programme urbain de l’Union européenne, les principales préoccupations ont porté sur le manque de ressources, en particulier pour couvrir les frais de participation des villes qui sont membres des partenariats (en particulier des petites et moyennes villes);

21.

constate que les grands centres urbains ont généralement des ressources à consacrer à leur engagement dans les affaires européennes, pour accéder à l’information, repérer des possibilités de financement, voire influencer les cours du processus d’élaboration des politiques, ce qui n’est pas le cas des collectivités de plus petite dimension; insiste sur le fait que le programme urbain de l’Union européenne doit répondre comme il se doit aux besoins des collectivités locales plus petites, qui jouent un rôle important dans les économies régionales plus vastes dont elles relèvent, pour leur permettre de mener à bien leur développement urbain durable de manière plus éclairée;

22.

invite à étudier la possibilité de créer un mécanisme à l’intention des villes de plus petite taille afin d’apporter un appui financier à la coopération en faveur du programme urbain en vue de les inciter à déployer une plus grande activité dans le domaine des échanges d’expériences. Il importe tout particulièrement de renforcer le rôle éducatif de la coopération (à savoir la diffusion des informations des entités expérimentées — principalement les centres urbains de taille moyenne et grande — auprès des petites villes et des gros bourgs) afin d’obtenir des économies d’échelle et d’accélérer le rythme de la croissance socio-économique;

23.

s’inquiète de la réelle possibilité d’un manque d’appropriation résultant de la conception et du fonctionnement actuels des partenariats, notamment du caractère volontaire de la structure de gouvernance globale, de la passivité de certains États membres et de certaines questions d’organisation interne découlant d’une absence de règles sur la répartition des tâches et des responsabilités entre les membres; demande instamment que ces questions soient traitées au fur et à mesure que le programme urbain progresse;

24.

se félicite de l’appui apporté par le secrétariat technique dans l’assistance aux partenariats et appelle, dans le même temps, à placer plus fortement l’accent sur l’expertise et les approches axées sur les résultats, de sorte que le soutien technique ne soit pas seulement de nature administrative. Dans ce contexte, davantage de transparence et une plus grande «capacité d’appropriation» de ces partenariats sont indispensables, si l’on veut que ces derniers bénéficient de manière adéquate de l’appui technique qui leur est offert, notamment grâce à la collaboration d’experts;

25.

insiste sur le fait que pour fournir des résultats crédibles et bien planifiés par l’intermédiaire des partenariats, il est de toute évidence nécessaire que le processus du programme urbain puisse s’appuyer sur une dotation budgétaire stable et pluriannuelle;

26.

salue l’initiative de la création du site internet interactif «Futurium», qui a été conçu pour rassembler tous les résultats du partenariat en un seul endroit et fournir à la communauté élargie des parties prenantes des informations actualisées, ainsi que des occasions de débattre et de contribuer aux travaux; avertit toutefois qu’un «guichet unique» en ligne ne devrait pas, en soi, être considéré comme une panacée pour atteindre les objectifs du programme urbain, d’autant plus que cet instrument ne connaît qu’une trop faible diffusion auprès de ses destinataires potentiels;

Amélioration de la réglementation et prise en compte de la dimension urbaine

27.

reconnaît que pour réaliser le programme urbain, il est nécessaire d’instaurer de nouveaux mécanismes juridiques entre les institutions de l’Union européenne, les États membres, les villes et les parties prenantes afin de soutenir la mise en œuvre des actions qui leurs sont confiées et qui relèvent de leur compétence;

28.

réitère son appel à fonder la mise en œuvre du programme urbain sur son caractère contraignant en tant que responsabilité de la Commission de mobiliser toutes les directions générales (DG) concernées pour qu’elles apportent à ce stade leur contribution comme elles le font actuellement s’agissant des partenariats; de même, demande instamment que l’engagement des États membres se fasse au niveau indiqué, celui des ministères concernés, plutôt qu’en se tournant simplement, par défaut, vers le ministère chargé du développement urbain;

29.

souligne que l’un des aspects essentiels du pacte d’Amsterdam consistait à établir un lien avec le programme «Mieux légiférer» de l’Union européenne; recommande par conséquent de créer des liens directs entre les travaux des partenariats et les membres de la plate-forme REFIT, et d’insister davantage sur l’amélioration du cadre réglementaire de l’Union européenne dans un domaine politique donné pendant les réunions des partenariats;

30.

suggère qu’il serait également utile de lier plus étroitement le travail des partenariats du programme urbain avec celui du comité d’examen de la réglementation (CER) de la Commission européenne;

31.

rappelle les efforts déployés par le CdR dans la mise en œuvre du programme en ce qui concerne son volet «Mieux légiférer» à travers le pilotage, au cours des dernières années, d’évaluations de l’impact urbain (et territorial) destinées à fournir aux rapporteurs une analyse de l’incidence possible de propositions législatives données sur le terrain dans un échantillon de contextes urbains;

32.

estime que la prise en compte de la dimension urbaine devrait devenir un élément essentiel de la conception de la politique de l’Union européenne; souligne que l’on pourrait évaluer de manière plus systématique l’impact que risque d’avoir l’action de l’Union européenne prévue sur les villes (à différentes échelles) afin de garantir que la perspective locale soit correctement reflétée dans la politique ou la législation qui seront adoptées in fine;

33.

se réjouit de la reconnaissance par la DG REGIO de l’importance de la réalisation des évaluations de l’impact territorial lors de l’examen de nouvelles propositions législatives et encourage la Commission à les appliquer plus largement dans l’ensemble des domaines politiques;

34.

lance un appel aux villes et aux zones urbaines pour qu’elles contribuent aux priorités de l’Union européenne qui sont adaptées à leurs besoins spécifiques en matière de développement, et fait valoir que le «développement local» devrait continuer à s’inscrire dans une approche plus large de l’Union européenne en matière de «développement territorial» et être mieux défini au moyen de concepts globaux;

Cadres futurs pour un programme urbain pour l’après-2020

35.

considère que, s’appuyant sur les réalisations collaboratives des premiers partenariats enregistrées à ce jour, le programme urbain de l’Union européenne constitue une base solide d’éléments factuels à même d’informer et d’influencer l’orientation future de la coopération européenne tant dans les Fonds ESI que dans les éléments des programmes gérés au niveau central par la Commission pour la période postérieure à 2020;

36.

demande que la proposition relative au cadre financier pluriannuel (CFP) et la politique de cohésion au-delà de 2020 reflètent à l’avenir le rôle des villes et des zones urbaines, en améliorant les outils et les mécanismes intégrés permettant de renforcer leur autonomie et d’apporter un soutien direct aux villes et aux régions; souligne qu’il est crucial que la politique de cohésion préserve la valeur ajoutée de l’approche territoriale intégrée et qu’elle introduise également, en lien le soutien considérable qu’elle apporte au monde rural, une forte dimension urbaine tout en favorisant une «appropriation de la politique urbaine» sur le terrain dans les villes et les zones urbaines;

37.

fait observer qu’en dépit de l’importance croissante que prennent les échelons les moins élevés des niveaux de gouvernance (par exemple les villes) par rapport à l’échelon central de gouvernance dans l’Union européenne, il se produit dans certains États un mouvement de recentralisation des mécanismes de gestion au prix de la perte du volume de moyens financiers auxquels les villes et les régions peuvent accéder jusqu’à présent et qui permettaient à ces dernières de décider de manière autonome. Il s’agit là d’un phénomène dangereux qui inhibe la croissance multidirectionnelle fondée sur les facteurs locaux de développement et sur les spécificités locales;

38.

admet qu’il est nécessaire que les nouveaux outils intégrés soient plus flexibles et plus proportionnés, et de prévoir des orientations plus adaptées aux situations spécifiques pour garantir une meilleure compréhension de ces outils et une plus grande certitude pour ceux qui veulent y recourir;

39.

préconise que le programme urbain vise en priorité à rendre plus accessible l’environnement très fragmenté du financement de la politique urbaine, et ce dans l’intérêt des villes indépendamment de leur taille, par exemple en associant les principales parties prenantes, y compris les réseaux paneuropéens des gouvernements locaux et régionaux ainsi que le CdR, à la mise au point de matériels d’information ciblés reprenant l’ensemble des possibilités de financement urbain pour chacun des douze thèmes;

40.

demande instamment que l’on s’assure que les collectivités locales et régionales soient bien informées des initiatives de financement existantes (plateforme URBIS et régimes de prêts de la BEI sur mesure) et que l’on rationalise l’actuel environnement de conseil et de financement, en prévoyant de les adapter dans une certaine mesure aux besoins des villes;

41.

est conscient de la nécessité de rationaliser le cadre du financement de l’investissement urbain et d’adapter les services liés au programme de prêts de la BEI aux besoins des différentes villes; reconnaît le rôle que joue la nouvelle plateforme de conseil en investissement urbain URBIS pour orienter les autorités urbaines tout au long des étapes clés de la préparation et de la mise en œuvre de projets urbains intégrés, concernant notamment le développement de stratégies d’investissement, la préparation de réserves de projets et la recherche d’outils de financement innovants (combinaison des Fonds structurels et d’investissement européens avec le Fonds européen pour les investissements stratégiques, par exemple);

42.

souligne l’importance que continue de revêtir la coopération territoriale européenne pour les villes et les collectivités locales, en leur offrant une perspective européenne pour les éclairer dans leur développement; souligne que plus d’un tiers des citoyens de l’Union européenne vivent et travaillent dans des villes et régions frontalières d’Europe et que ces dernières produisent les deux tiers du PIB de l’Union européenne; remarque que les projets Interreg transfrontaliers et transnationaux ont produit de nombreux résultats concrets en faveur des citoyens européens dans des domaines présentant un intérêt pour le programme urbain, notamment la mobilité, l’adaptation au changement climatique, la transition énergétique, la formation et la création d’emplois;

43.

demande que les objectifs et les mécanismes de mise en œuvre de la prochaine génération de tous les programmes de l’Union européenne ne relevant pas de la cohésion et comportant un volet urbain tels que le neuvième programme-cadre pour la recherche et l’innovation ainsi que des initiatives politiques telles que la Convention des maires pour le climat et l’énergie soient pleinement intégrés à la politique urbaine;

44.

souligne que le programme urbain doit figurer en bonne place dans les futurs programmes de travail annuels de la Commission, et demande que les présidences tournantes du Conseil réaffirment leur engagement politique à haut niveau en faveur de ce processus, habilitent les États membres à y contribuer et fassent également rapport officiellement sur le développement des partenariats;

45.

préconise que les villes et les régions aient accès aux groupes de travail du Conseil européen et du Parlement européen sur les questions urbaines et aux «trilogues» par l’intermédiaire de leur représentant institutionnel, le CdR, afin qu’elles puissent suivre les travaux du Conseil et les alimenter d’une manière mieux informée dans les domaines qui ont un impact sur celles-ci et sur leurs compétences;

46.

souligne que les plans d’action proposés doivent s’accompagner d’une feuille de route définissant des buts à atteindre réalistes, des échéances cibles, des indicateurs et des buts fixés pour réaliser les objectifs particuliers, qui reflète le caractère pluripartite des partenariats et qui soit élaborée en collaboration avec les différents niveaux de l’administration, le secteur privé et la société civile;

47.

propose de lancer, une fois que les plans d’action auront été mis au point, une série de campagnes de diffusion, prévoyant des mécanismes de retour d’information appropriés et qui seraient organisées par l’intermédiaire des ministères nationaux et/ou d’autres relais, y compris les bureaux de représentation des villes et des régions basés à Bruxelles;

48.

espère que l’exercice d’évaluation que la Commission européenne mènera en 2019 montrera comment les partenariats ont contribué au programme «Mieux légiférer», à un accès facilité au financement et à un meilleur échange des connaissances et des bonnes pratiques;

49.

demande que les partenariats procèdent à leur propre évaluation, assurent un retour d’information sur la question de savoir si le processus a répondu à leurs propres attentes et fassent des suggestions d’améliorations possibles;

50.

préconise la création d’un comité de pilotage pour examiner l’évolution future du programme urbain, et notamment les messages clés émanant des partenariats en vue d’étayer le futur processus décisionnel en matière d’élaboration et de programmation des politiques, les éventuels nouveaux partenariats thématiques, la prise en considération de questions transversales et la diffusion des conclusions des débats; juge approprié d’envisager des thèmes supplémentaires, tels que la sécurité, le patrimoine culturel, les évolutions démographiques, les nœuds urbains et les RTE-T;

51.

insiste toutefois sur la nécessité d’évaluer correctement les résultats atteints ainsi que la structure et les mesures de mise en œuvre des partenariats actuels avant d’en lancer de nouveaux;

52.

propose que le CdR soit associé à l’organisation de la rencontre annuelle de coordination, afin qu’il puisse apporter une contribution, proposer des actions et accueillir des réunions, et recommande en particulier d’éviter les chevauchements avec d’autres manifestations et débats qui pourraient être organisés;

Conclusions

53.

invite les institutions européennes à réaffirmer leur engagement en faveur du programme urbain de l’Union européenne et à officialiser le processus; affirme que le programme urbain offre de trop nombreuses possibilités d’améliorer le fonctionnement futur de nos villes pour se limiter à un simple exercice de mise en réseau et fait valoir qu’il doit être reconnu comme un engagement politique contraignant en vue de l’élaboration et de la mise en œuvre de la législation et des programmes de financement européens et nationaux;

54.

souligne que le pacte d’Amsterdam prévoit pour le CdR un rôle institutionnel renforcé, l’invitant, en tant qu’organe consultatif de l’Union européenne qui représente officiellement les régions et les municipalités à l’échelle de l’Union européenne, à contribuer à la poursuite de la mise en œuvre du programme urbain de l’Union;

55.

suggère aux prochaines présidences du Conseil de l’Union européenne de favoriser des synergies entre les discussions sur l’évaluation de la mise en œuvre du programme urbain de l’Union européenne et le nouvel agenda territorial au-delà de 2020, en vue d’une approche plus intégrée en matière d’aménagement du territoire et d’une gouvernance territoriale, auxquelles doivent être associés les pouvoirs locaux et régionaux et les responsables de l’aménagement du territoire selon une approche ascendante et fondée sur des éléments concrets;

56.

reconnaît l’importance des villes dans la réalisation des objectifs de développement durable à l’horizon 2030; appelle à de très fortes synergies entre le programme de développement durable des Nations unies à l’horizon 2030 et la définition des priorités politiques de l’Union européenne pour l’après-2020;

57.

est convaincu qu’une intégration adéquate des objectifs de développement durable dans les politiques de l’Union stimulera une vision plus intégrée de l’avenir de nos villes et de nos régions dans l’ensemble de l’Union; considère que la dimension urbaine des ODD nécessite une approche globale, intégrée et efficace; et demande par conséquent une coopération étroite avec les partenaires et autres parties prenantes ainsi qu’avec les collectivités locales et régionales pour catalyser l’action associant diverses parties prenantes;

58.

demande que les autorités statistiques européennes et nationales développent et améliorent les données, les indicateurs, les outils et les méthodes pour quantifier et assurer un suivi de la contribution des politiques de l’Union européenne à la réalisation des objectifs en rapport avec les zones urbaines du Programme de développement durable à l’horizon 2030, en fournissant davantage d’indicateurs détaillés ventilés par niveaux de NUTS 2 et NUTS 3 et d’aires urbaines fonctionnelles (FUA);

59.

souligne que le nouveau programme pour les villes des Nations unies guidera les efforts relatifs au développement urbain durable d’un large éventail d’acteurs pour les vingt prochaines années; demande à tous les niveaux de gouvernance de l’Union européenne de travailler ensemble pour utiliser ce nouveau programme pour les villes comme un instrument permettant de parvenir à un développement urbain inclusif et durable.