COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 23.3.2017

COM(2017) 138 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

Vérification ex post de l'additionnalité 2007-2013

1.INTRODUCTION

L’additionnalité est un principe de la politique de cohésion de l’Union européenne qui vise à garantir que les Fonds structurels 1 complètent, mais ne remplacent pas, les dépenses publiques assimilables d'un État membre.

L’article 15 du règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil dispose que la Commission doit procéder à la vérification de l’additionnalité pour l’objectif de convergence, en coopération avec chaque État membre concerné, avant la fin de 2016 et qu’elle doit publier les résultats de cet exercice. Bien que la réglementation octroie à la Croatie un délai supplémentaire d’un an pour ce processus de vérification, les autorités croates ont décidé de présenter tous les documents avec un an d’avance.

En conséquence, le présent rapport clôture la vérification de l’additionnalité pour la période de programmation 2007-2013, après les vérifications ex ante et à mi-parcours effectuées respectivement en 2007 et en 2011-2012.

L’additionnalité est considérée comme respectée si les dépenses structurelles moyennes 2 par l’État membre au cours de la période 2007-2013 ont été, en termes réels 3 , au moins égales au niveau déterminé en début de période, ou au niveau révisé lors de la vérification à mi-parcours en 2011 et 2012 (ci-après le «niveau de référence»), afin de tenir compte des changements significatifs intervenus dans la situation économique 4 .

Le présent rapport constitue une synthèse des résultats de la vérification ex post effectuée en 2016 pour l’ensemble de la période de programmation 2007-2013 5 . Respecter l’additionnalité au cours de cette période a sans doute constitué l’entreprise la plus difficile à ce jour; il s’agit en effet de la pire période de récession économique que l’UE ait connue en plusieurs décennies. La forte baisse de l’activité économique amorcée en 2008 a eu une profonde incidence sur les finances publiques des États membres et a donné lieu à des plans d’assainissement budgétaire drastiques visant principalement à garantir la viabilité des finances publiques. Il en a résulté un net recul des investissements publics 6 .

La vérification ex post a donné lieu à trois grandes constatations:

D’abord, le niveau cumulé des dépenses structurelles des États membres dans les régions de convergence au cours de la période 2007-2013 (94,4 milliards d’EUR en moyenne annuelle sur la période 2007-2013) était inférieur de quelque 1,2 milliard d’EUR au niveau fixé ex ante (95,6 milliards d’EUR) et supérieur de 13 milliards d’EUR au niveau cumulé fixé à mi-parcours (81,4 milliards d’EUR), en dépit de certaines différences notables entre États membres. Dans l’ensemble, les écarts les plus marqués sont concentrés dans les États membres les plus durement touchés par la récession économique et la crise des finances publiques.

Ensuite, tous les États membres, à l’exception de la Grèce, ont respecté leurs niveaux de référence aux fins de l'additionnalité pour la période 2007-2013, à savoir le niveau fixé initialement lors de la vérification ex ante dans les différents cadres de référence stratégiques nationaux (CRSN) ou celui révisé lors de la vérification à mi-parcours. Six États membres se situent en deçà du niveau de référence fixé lors de la vérification ex ante, mais sont au-dessus du niveau de référence final (République tchèque, Allemagne, Italie, Lituanie, Hongrie et Portugal), à la suite de la révision à la baisse décidée lors de la vérification à mi-parcours.

Enfin, la vérification ex post a confirmé les lacunes de la méthode de vérification de l’additionnalité, qui avaient été constatées dès la vérification à mi-parcours. Le volume des informations à fournir constitue une charge considérable pour les États membres et pose à la Commission des difficultés en matière de vérification en raison de problèmes de comparabilité entre les différentes méthodes appliquées par les États membres pour vérifier l’additionnalité et les statistiques officielles disponibles dans l’UE. C’est notamment pour ces raisons que la vérification de l’additionnalité pour la période 2014-2020 a été considérablement simplifiée et alignée sur la gouvernance économique de l’Union. L’additionnalité, quoique révisée, demeure un élément essentiel de l’architecture de la politique de cohésion pendant la période 2014-2020 pour favoriser les investissements générateurs de croissance.

2.LE CONTEXTE ÉCONOMIQUE DE LA PÉRIODE DE PROGRAMMATION 2007-2013

La mise en œuvre de la politique de cohésion de l’UE au cours de la période 2007-2013 s’est déroulée dans le pire contexte économique depuis l’instauration de cette politique. En 2013, le PIB réel dans l’UE était toujours inférieur à celui de 2007 en raison de la forte incidence de la récession économique qui a commencé en 2008 et s’est intensifiée par la suite. La croissance annuelle du PIB 7 était négative en 2009 (-4,4 %) et en 2012 (-0,5 %) et proche de la stagnation en 2008 (0,4 %) et en 2013 (0,2 %). La croissance annuelle moyenne du PIB attendue pour l’UE-27 sur la période 2007-2009 8 au moment où ont été décidés les niveaux de référence était de 2,6 %, alors que le taux observé s’est établi à -0,3 %.

Le ralentissement économique a entraîné une forte détérioration du marché du travail. Le taux de chômage harmonisé dans l’UE-28 a enregistré une hausse continue, passant de 7 % en 2008 à 10,9 % en 2013. L’incidence sur le marché du travail a été particulièrement importante dans les États membres les plus touchés par une contraction de l’activité économique. Par exemple, en Grèce, le taux de chômage est passé de 7,8 % en 2008 à 27,5 % en 2013, et en Espagne, de 8,2 % en 2007 à 26,1 % en 2013. De plus, le climat social s’est fortement dégradé dans l’ensemble de l’UE et dans certains États membres en particulier. La part de la population exposée au risque de pauvreté et d’exclusion sociale a augmenté, passant de 23,7 % en 2008 à 24,5 % en 2013, quelques États membres ayant largement dépassé la moyenne de l’UE à la fin de la période de programmation, comme la Bulgarie (48 %), la Roumanie (41,9 %) ou la Grèce (35,7 %).

La contraction de l’activité économique et la dégradation du marché du travail et du climat social ont exercé une pression croissante sur les dépenses publiques. Celles-ci ont fortement augmenté en 2008 et en 2009, portant à plus de 50 % du PIB de l’UE le ratio moyen des dépenses totales des administrations publiques au PIB dans l’Union, soit le niveau le plus élevé depuis 1995. Il s’agit principalement de l’effet de stabilisateurs automatiques, ce qui explique aussi pourquoi les recettes publiques n’ont absolument pas augmenté; en fait, la principale source de recettes publiques (impôts et cotisations sociales) s’est réduite en termes absolus 9 . Les stabilisateurs automatiques sont généralement définis comme étant les éléments de la politique budgétaire qui réduisent les charges fiscales et augmentent les dépenses publiques sans intervention discrétionnaire des pouvoirs publics. Ils procurent, par exemple, des revenus de remplacement dès que le chômage commence à augmenter. En fait, la hausse du ratio des dépenses publiques au PIB se reflète essentiellement dans les dépenses en faveur de la protection sociale, qui, à partir de 2009, étaient en moyenne supérieures d’environ 2,5 points de pourcentage du PIB aux niveaux observés avant la crise. L’augmentation des dépenses de protection sociale a été encore plus forte dans certains États membres plus durement touchés par la contraction du PIB. De même, la charge croissante des intérêts sur la dette publique était considérable dans ces pays, atteignant plus de 2 points de pourcentage du PIB par rapport aux niveaux observés avant la crise dans certains d’entre eux.

La pression croissante sur les dépenses publiques et la stagnation des recettes publiques ont eu pour résultat une forte augmentation du ratio du déficit au PIB dans la plupart des États membres. Le chiffre a atteint jusqu’à -6,6 % en moyenne dans l’UE en 2009, contre -0,9 % en 2007, et il était encore supérieur à -3 % (-3,3 % du PIB) en 2013. Plus de 20 États membres étaient placés en 2010 sous la procédure concernant les déficits excessifs, qui constitue le volet correctif du pacte de stabilité et de croissance. La dette publique brute dans l’UE est passée de 57,6 % du PIB en 2007 à 85,7 % en 2013. Cette évolution a suscité certaines inquiétudes quant à la viabilité des finances publiques dans certains pays, ce qui s’est parfois traduit par une assistance financière extérieure fournie par des institutions européennes et internationales sous réserve de la mise en œuvre de programmes d’ajustement économique.

Graphique 1: Dépenses publiques et investissements publics et déficit et dette publics

La hausse des dépenses publiques par rapport au PIB n’a pas donné lieu à une augmentation des investissements publics dans l’UE au cours de la période de programmation dans son ensemble. Au contraire, les investissements publics ont fortement chuté dans les États membres les plus durement touchés par la contraction de l’activité économique et la crise des finances publiques. Il s’agit, d’une manière générale, des États membres qui ont enregistré les écarts les plus nets par rapport au niveau de référence initial (graphique 2, en abscisse). Les investissements publics ont été de loin le poste de dépenses ayant subi la plus forte contraction, même après les mesures de relance économique décidées aux niveaux tant européen et que national pour lutter contre les effets négatifs de la chute du PIB et du recul de l’emploi au cours des premières années de la crise. Ce phénomène explique pourquoi certains États membres respectent l’additionnalité sans qu’il y ait eu une réduction du niveau de référence lors de la vérification à mi-parcours et en dépit d’une forte baisse des investissements publics durant la seconde partie de la période de programmation.

Graphique 2: Différence entre le niveau de référence ex ante et les dépenses structurelles ex post (abscisse) et la croissance moyenne du PIB sur la période 2007-2013 (ordonnée)

Source: calculs Commission et Eurostat.

3.LE PROCESSUS DE VÉRIFICATION EX POST POUR LA PÉRIODE 2007-2013

Il incombait aux 21 États membres concernés par la vérification de l’additionnalité (à savoir ceux qui comptaient au moins une région relevant de l’objectif de convergence durant la période 2007-2013) de présenter, au plus tard le 31 janvier 2016, les informations requises et les tableaux correspondants avec les données définitives. Ils ont bien présenté ces informations, même si certains d’entre eux ont accusé un certain retard, ayant parfois atteint plusieurs mois.

Après avoir obtenu ces informations des États membres, la Commission a vérifié leur cohérence par rapport aux tendances des investissements publics observées dans la classification des fonctions des administrations publiques 10 (CFAP), qui est fournie par Eurostat conformément au système européen des comptes (SEC 2010). Dans certains cas, la Commission a également utilisé des informations publiquement disponibles sur les dépenses nationales ou a expressément demandé un complément d’information aux autorités nationales lors de divers échanges bilatéraux. Par exemple, la Commission a invité les autorités nationales à fournir davantage de précisions en ce qui concerne les données et les méthodes utilisées pour calculer les dépenses relevant de catégories spécifiques ou de communiquer des informations complémentaires en ce qui concerne les dépenses structurelles par région ou au sein d’entreprises publiques. Cette façon de procéder, qui a permis d’aplanir la plupart des disparités, a, dans plusieurs cas, entraîné la modification du niveau de dépenses initialement proposé à la Commission (comme pour la Bulgarie, l’Espagne, la Lettonie, la Hongrie et la Pologne).

D’un point de vue méthodologique, la détermination des dépenses structurelles effectuées par un État membre a été une tâche difficile, comme il avait déjà été constaté lors de la vérification à mi-parcours. Pour les États membres, cette tâche impliquait de recueillir et d’agréger des données «ad hoc» sur les investissements publics par domaine thématique et en fonction des différents niveaux de pouvoir, y compris d’isoler les dépenses dans certaines régions lorsque seule une partie du pays était éligible à l’objectif «convergence». La méthodologie proposée par les États membres était souvent utilisée uniquement à des fins de vérification de l’additionnalité. Pour la Commission, le principal obstacle a été la comparabilité entre les données non harmonisées communiquées par les États membres et les données disponibles dans les statistiques européennes officielles, lesquelles ne prévoyaient aucune distinction régionale pour les données sur les administrations publiques. La vérification des dépenses effectuées par les entreprises publiques a également posé des problèmes dans la mesure où elles ne sont pas recueillies de manière harmonisée. En pareils cas, la Commission a demandé aux États membres de fournir des rapports publics certifiés par des audits internes ou externes.

Un autre problème a été rencontré chez certains États membres (par exemple la Pologne), à savoir les modifications apportées par les autorités nationales à la méthodologie servant à recenser les dépenses pertinentes pour l’additionnalité. Les améliorations introduites dans les systèmes afin de mieux cerner les dépenses en question ne permettent pas une comparabilité totale des dépenses sur les différentes périodes de programmation.

En outre, les différences dans les méthodes de calcul des dépenses structurelles entre États membres rendent la comparaison difficile et sont susceptibles d’introduire de fortes distorsions dans l’évaluation menée par la Commission. Le mode d’enregistrement et de classement des dépenses aux fins de l’additionnalité varie considérablement d’un État membre à l’autre.

Les divers échanges entre la Commission et les États membres ont permis de procurer une assurance significative quant à la fiabilité et la cohérence des informations fournies aux fins de la vérification de l’additionnalité. Une fois que les autorités nationales et la Commission s’étaient accordées sur le niveau des dépenses réelles et la méthodologie appliquée, la Commission a communiqué le résultat par lettre aux États membres concernés.

4.DÉPENSES STRUCTURELLES DANS LES RÉGIONS DE CONVERGENCE PENDANT LA PÉRIODE 2007-2013

Les résultats de la vérification ex post sont résumés dans le tableau 1, qui compare le niveau ex post des dépenses structurelles annuelles moyennes pour la période 2007-2013 et le niveau de référence convenu ex ante ou celui révisé lors de la vérification à mi-parcours. Les dépenses structurelles annuelles moyennes (94,4 milliards d’EUR), exprimées en prix de 2006, étaient en moyenne inférieures d’environ 1 % au montant estimé initialement (95,6 milliards d’EUR), mais elles étaient supérieures de quelque 16 % à la somme cumulée des niveaux de référence tels que révisés lors de la vérification à mi-parcours (81,4 milliards d’EUR). Cette différence positive est principalement due aux dépenses structurelles des États membres, dont le niveau de référence n’a pas été révisé lors de la vérification à mi-parcours, ce qui tend à indiquer que la réduction des niveaux de référence dans dix États membres était à la fois équilibrée et réaliste.

Tableau 1: Niveaux de référence et dépenses structurelles réelles 11

La comparaison entre valeurs de référence ex ante et ex post révèle toutefois des différences notables d’un État membre à l’autre. Par exemple, en Grèce, les dépenses structurelles réelles pendant la période 2007-2013 étaient inférieures de 35 % au niveau de référence ex ante. La variation est supérieure à 25 % en Italie et se situe entre 10 et 20 % en Hongrie, en Lituanie et au Portugal. En revanche, dans certains États membres, les dépenses structurelles réelles pour 2007-2013 étaient nettement plus élevées que le niveau de référence initial, à hauteur de 97 % en Slovaquie, de 80 % à Malte ou de plus de 50 % en Pologne. Il existe une corrélation prononcée entre les dépenses structurelles et l’incidence de la récession économique dans l’État membre. C’est principalement dans les États membres les plus durement touchés par la crise que les dépenses étaient plus faibles que prévu. L’Espagne est la principale exception à ce phénomène, en raison du niveau élevé de ses dépenses jusqu’en 2010, qui comportaient deux plans de relance économique adoptés pour contrer les effets de la récession.

Les dépenses structurelles des États membres ont eu tendance à diminuer au cours de la seconde moitié de la période de programmation. Les principaux pics de dépenses structurelles ont effectivement été observés au cours des trois premières années de la période (jusqu’en 2009); ces dépenses ont commencé à diminuer en 2010, pour ensuite chuter fortement à partir de 2011, sous l’effet du ralentissement de l’activité économique et de la pression croissante exercée sur les finances publiques. Pour cette raison, certains États membres ont demandé à la Commission d’abaisser leurs niveaux de référence lors de la vérification à mi-parcours de l’additionnalité, comme le permet le cadre juridique, afin qu’ils soient davantage en phase avec l’évolution significative de la situation économique. La Commission a finalement décidé de réduire le niveau de référence de dix États membres 12 , à savoir d’au moins 20 % pour cinq d’entre eux (Grèce, Italie, Lettonie, Lituanie et Portugal) et d’au moins 10 % pour quatre autres (République tchèque, Allemagne, Hongrie et Royaume-Uni).

Les dépenses structurelles pertinentes aux fins de l’additionnalité comprennent le cofinancement par les autorités nationales dans le cadre de la politique de cohésion européenne. Sur les 94,4 milliards d’EUR de dépenses structurelles moyennes par an, quelque 9,7 milliards d’EUR correspondent au cofinancement national de projets réalisés dans le cadre de la politique de cohésion. Les parts les plus élevées sont observées au Portugal et en Pologne, où le cofinancement national représente quelque 25 % du total des dépenses structurelles financées par l’État membre. En ce qui concerne les financements de l’UE, les dépenses totales du FEDER et du FSE se sont établies à quelque 21,4 milliards d’EUR, soit environ 18 % du total des dépenses structurelles, compte tenu des sources de financement tant nationales que de l’UE (117 milliards d’EUR). Cette part est supérieure à 40 % dans des pays comme la Lituanie ou le Portugal. La part moyenne du FEDER et du FSE a eu tendance à augmenter au cours des dernières années de la période de programmation en raison du recul des dépenses structurelles des États membres.

Les dépenses structurelles exécutées au cours de l’ensemble de la période de programmation s’élèvent à 819 milliards d’EUR si on inclut à la fois les financements nationaux et les Fonds structurels. Ce montant représente quelque 4,2 % du PIB des régions de convergence et environ 2 % des dépenses publiques totales des 21 États membres concernés par l’additionnalité au cours de la même période.

La comparaison avec les résultats de la période de programmation précédente (2000-2006 ou 2004-2006) fait apparaître que les dépenses structurelles ont augmenté de 2 % malgré les répercussions de la récession économique. Cette situation est principalement due à la croissance des dépenses structurelles dans les États membres qui ont adhéré à l’Union européenne à partir de 2004 (hausse de 30 % dans chacun d’entre eux, sauf en République tchèque, en Lituanie et en Hongrie, où les dépenses structurelles ont reculé). Les dépenses structurelles ont également enregistré une baisse en Allemagne, en Grèce, en Italie et au Portugal sous l’effet de la récession économique et de certaines dépenses exceptionnelles effectuées au cours de la période 2000-2006 (par exemple, les Jeux olympiques de 2004 en Grèce et les dépenses liées à l’unification de l’Allemagne).

5.CONCLUSIONS

La période de programmation 2007-2013 s’est caractérisée par une forte détérioration du contexte économique et des conditions sociales. La croissance du PIB était plus faible que prévu, tandis que le taux de chômage et la part de la population exposée au risque de pauvreté et d’exclusion sociale ont fortement augmenté dans certains États membres. Il a été difficile, dans ce contexte, de respecter l’additionnalité en raison de la pression croissante sur les dépenses sociales, notamment dans les États membres les plus durement touchés par la récession, et des mesures d’assainissement budgétaire prises pour garantir la viabilité des finances publiques. Ce sont là quelques-unes des principales raisons pour lesquelles certains États membres ont proposé une réduction du niveau de référence fixé initialement dans le CRSN lors de la vérification ex ante.

D’une manière générale, le fait que l’additionnalité ait été respectée s’explique essentiellement par la hausse du niveau des dépenses engagées pendant les trois premières années de la période de programmation, soit parce cette hausse a eu lieu avant la crise financière de 2008, soit en raison des dépenses exceptionnelles effectuées dans le cadre des plans de relance adoptés pour lutter contre les effets négatifs de la soudaine détérioration de l’activité économique. Les dépenses structurelles ont ensuite fortement baissé dans la plupart des États membres au cours de la seconde moitié de la période de programmation. Cette évolution coïncide parfaitement avec les tendances en matière d’investissements publics observées dans les données publiées par Eurostat.

Tous les États membres, à l’exception de la Grèce, ont respecté l’additionnalité. Six d’entre eux l’ont respectée grâce à la révision à la baisse du niveau de référence lors de la vérification à mi-parcours en 2010. Pour les autres, les dépenses structurelles étaient supérieures au niveau défini lors de la vérification ex ante.

Le cadre juridique prévoit qu’en cas de non-respect de l’additionnalité, la Commission peut procéder à une correction financière en annulant tout ou partie de la contribution des Fonds structurels en faveur de l’État membre concerné 13 .

Le non-respect de l’additionnalité en Grèce est dû à la dégradation prononcée et inattendue de la conjoncture, marquée par une baisse du PIB réel de plus de 25 % entre 2007 et 2013, et non à des décisions prises délibérément par les gouvernements grecs en matière de politique économique. La Grèce relève d’une assistance financière extérieure depuis 2010 et a fait l’objet de trois programmes d’ajustement économique successifs, qui, pour redresser la situation économique générale du pays, doivent comporter des mesures de réduction des investissements publics, ce qui a influé négativement sur la capacité du pays à respecter l’additionnalité. Les réexamens trimestriels des programmes d’ajustement économique ont été jugés positivement par la Commission. En pareilles circonstances, il n’est pas approprié d’imposer une correction financière.

Le processus de vérification ex post de l’additionnalité pour la période 2007-2013 a été confronté à des déficiences qui ont conduit à une réforme substantielle de la méthode pour la période 2014-2020. L’exercice de vérification a nécessité des ressources considérables de la part des États membres aussi bien que de la Commission. Il n’a pas été aisé de garantir la cohérence entre les données non harmonisées transmises par les États membres et celles qui sont disponibles dans le cadre de la classification des dépenses CFAP, ne serait-ce qu’en raison de l’absence d’alignement des États membres sur la gouvernance économique de l’UE. Les changements opérés par certains États membres dans leur méthodologie, en dépit de leur caractère positif puisqu’ils ont tendance à mieux cerner les dépenses pertinentes aux fins de l’additionnalité, ont été un facteur de difficulté lors de la comparaison des dépenses entre les périodes de programmation.

Le présent rapport clôture la vérification de l’additionnalité pour la période de programmation 2007-2013.

(1)

   L’additionnalité concerne uniquement le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds social européen (FSE), mais pas le Fonds de cohésion.

(2)

     Comme l’indique le document de travail n° 3 de la Commission de septembre 2006, la notion de «“dépenses publiques éligibles” recouvre toutes les dépenses structurelles publiques ou équivalentes provenant du budget des autorités publiques nationales, régionales et locales qui ont vocation à bénéficier de l'aide des fonds structurels (FS), même si dans les faits une partie seulement de ces dépenses est cofinancée par FS».

(3)

   Aux prix de 2006.

(4)

   L’article 15 précise que «la Commission peut, en consultation avec l'État membre, décider de modifier le niveau de dépenses structurelles requis si la situation économique dans l'État membre concerné a changé de manière significative par rapport à celle qui existait au moment de la fixation du niveau des dépenses structurelles publiques ou assimilables [décidé lors de la vérification ex ante]».

(5)

   L’article 15 dispose en outre que la «Commission publie les résultats obtenus par l'État membre lors de la vérification de l'additionnalité, en indiquant la méthodologie et les sources d'information utilisées, à l'issue de chacune des trois étapes de vérification».

(6)

     Les investissements publics sont constitués par la formation brute de capital fixe des administrations publiques (code P.51g du système européen des comptes 2010).

(7)

   Source: Eurostat, données extraites le 31 janvier 2017.

(8)

   Prévisions économiques d’automne de la Commission européenne, 2007.

(9)

   Parallèlement aux recettes fiscales, qui ont elles aussi une fonction de stabilisateur automatique.

(10)

   La version actuelle de la classification des fonctions des administrations publiques, ou CFAP, a été mise au point en 1999 par l’ Organisation de coopération et de développement économiques . Elle est publiée par la division statistique des Nations unies et constitue la référence pour le classement des fonctions des activités publiques.

(11)

   Données transmises par les États membres aux fins de l’additionnalité, modifiées dans certains cas en accord avec la Commission.

(12)

   Communication de la Commission. Résultats de la vérification de l’additionnalité à mi-parcours pour la période 2007-2013, COM(2013) 104 final.

(13)

   Article 99 du règlement (UE) n°1083/2006.