30.6.2017   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 207/19

1.

constate que l’intégration européenne se manifeste en premier lieu aux frontières. Des frontières ouvertes et des infrastructures qui relient les gens forment le cœur du projet européen. Le développement des régions frontalières en Europe dépend donc dans une large mesure de la disponibilité d’infrastructures facilitant les connexions entre villes, entreprises et citoyens de part et d’autre de la frontière.

La récente crise des réfugiés, qui a entraîné la fermeture de frontières, représente pour de nombreuses régions frontalières de nouveaux défis pour leur développement intégré.

2.

Les régions frontalières sont de plus en plus considérées comme des régions fonctionnelles qui ne peuvent exploiter leur potentiel de croissance et de création d’emplois qu’en présence d’une connectivité suffisante entre les deux côtés de la frontière et le réseau européen. L’impact des migrations dans les régions frontalières doit être évalué de manière équilibrée, en tenant compte des intérêts des travailleurs, acheteurs, petites et moyennes entreprises et touristes transfrontaliers.

3.

La coopération entre les régions et les États devrait également viser à faciliter l’emploi des deux côtés de la frontière. Le développement d’une infrastructure et de liaisons de transport de haute qualité encourage les habitants des régions frontalières à occuper un emploi correspondant à leur formation même lorsqu’il est plus éloigné du lieu de résidence. Il devrait en résulter une hausse des taux d’emploi et d’adaptation des qualifications aux besoins du marché du travail et, ainsi, une meilleure exploitation du potentiel du capital humain. À cet égard, il s’agit de pouvoir accéder non seulement aux zones d’activité économique, mais aussi aux équipements.

4.

Le présent document accorde une place centrale aux liaisons transfrontalières ferroviaires, routières et, dans une moindre mesure, fluviales. Il porte exclusivement sur les régions frontalières intraeuropéennes. Toutefois, le Comité européen des régions (CdR), compte tenu également de l’avis sur la stratégie de l’aviation (1), n’oublie pas l’importance que revêtent les liaisons tant aériennes que maritimes entre les régions périphériques et insulaires et les régions ultrapériphériques, d’une part, et les territoires transfrontaliers proches, d’autre part, et demande à la Commission européenne qu’il soit tenu compte de cette situation lors de la future révision du réseau transeuropéen de transport (RTE-T).

5.

Les chaînons manquants dans les régions frontalières s’inscrivent dans une thématique plus large: le manque de moyens financiers pour le développement des infrastructures locales et régionales. Une approche novatrice est nécessaire pour résoudre les problèmes de mobilité dans les régions frontalières.

6.

Ces dernières années, l’Union européenne s’est principalement attelée à offrir des solutions centralisées pour le réseau transeuropéen de transport, un projet de grande envergure, au moyen notamment des fonds du mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), mais aussi du programme Horizon 2020. Il existe relativement peu de moyens disponibles pour des instruments décentralisés tels que le programme Interreg lorsqu’il s’agit de réaliser les chaînons manquants des liaisons à petite échelle dans les régions frontalières européennes, alors même que ces programmes prennent bien mieux en compte les besoins locaux du territoire transfrontalier concerné.

7.

Le mécanisme pour l’interconnexion en Europe portant sur la période 2014-2020 a déjà permis de financer de nombreux projets très importants pour la mobilité dans l’Union européenne et les ressources pertinentes ont, pour la plupart, déjà été allouées. Il importerait dès lors de renouveler l’engagement économique du MIE et d’accroître son enveloppe, notamment en encourageant des initiatives visant à déployer le réseau global et le système de connexion au réseau RTE-T dans les régions frontalières.

8.

L’une des priorités est donc la recherche et la fourniture des moyens financiers qui soutiendront la mise en place, le renforcement ou la réouverture des liaisons de transport transfrontalières, en tendant vers une plus grande homogénéité de traitement des États membres pour ce qui est des modalités de cofinancement. Les États membres ont en tout état de cause un rôle important à jouer dans le financement des travaux.

9.

Le réseau RTE-T est essentiel à un développement durable des régions d’Europe. La majeure partie des moyens financiers est affectée aux corridors de son réseau central. Les connexions avec les réseaux globaux locaux et régionaux ne doivent toutefois pas être perdues de vue. L’appel à propositions concernant le RTE-T lancé en octobre 2016 par la Commission au titre du MIE, spécifiquement consacré aux liaisons transfrontalières, est une première étape extrêmement bienvenue.

10.

Cet appel à propositions sur les chaînons manquants au titre du MIE constitue un bon exemple des retombées possibles d’une coopération interinstitutionnelle entre la Commission européenne, le Parlement européen, le Comité européen des régions, les États membres et les communautés autonomes ou régions concernées en vue de définir les enjeux communs qui se posent dans les régions frontalières, d’esquisser les solutions possibles et de fournir les moyens nécessaires pour relever ces défis. Cette coopération pourrait servir à tirer d’éventuelles conclusions pour la conception future du MIE au-delà de 2020 et constituer un modèle pour des activités similaires dans d’autres domaines d’action de l’Union.

11.

La révision du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne à la fin de l’année 2016 et les débats en cours sur la configuration de la politique de cohésion après 2020 offrent une excellente occasion de formuler de nouvelles propositions visant à obtenir un soutien de l’Union européenne pour la réalisation des chaînons manquants de l’infrastructure dans les régions frontalières. En vertu du principe de subsidiarité, la solution la plus appropriée consisterait à permettre le financement de cette infrastructure (y compris celle de moindre taille) dans le cadre des programmes de coopération transfrontalière (Interreg A) et à augmenter en conséquence les moyens qui leur sont alloués.

12.

L’étude The potential of closing the missing links of small scale infrastructure in Europe’s border regions for growth and employment  (2) présente un certain nombre d’études de cas qui corroborent ce point de vue.

13.

Les régions frontalières sont souvent considérées comme périphériques, mais peuvent servir de plaques tournantes sur le plan économique. Un système de mobilité efficace est en outre une condition préalable à la croissance économique régionale, à la cohésion territoriale et au développement du potentiel des régions fonctionnelles transfrontalières. C’est précisément dans les régions frontalières que les bénéfices à tirer sont encore nombreux dans les domaines du développement économique et de la création d’emplois.

14.

Le Comité européen des régions fait observer que de nombreuses régions frontalières profitent des avantages découlant des échanges commerciaux transfrontaliers. L’amélioration de l’accessibilité et de la qualité des liaisons routières, ferroviaires et fluviales permettrait de résoudre indirectement les problèmes socio-économiques, et notamment de réduire le nombre de chômeurs et d’accroître le niveau de vie de la population. Ces aspects doivent être considérés comme prioritaires lorsqu’il s’agit d’accéder à un mécanisme de financement à caractère frontalier.

15.

Le tourisme peut jouer un rôle moteur dans l’amélioration des infrastructures. À l’inverse, une amélioration des infrastructures peut également favoriser l’essor du tourisme. De tels catalyseurs doivent être exploités au profit du développement. Il convient notamment de ne pas négliger le rôle des réseaux cyclables transfrontaliers dans la valorisation touristique.

16.

Dans le cas des liaisons transfrontalières, le développement de la demande peut prendre plus de temps. Des coûts plus élevés rendent également l’équilibre coûts/bénéfices plus incertain, surtout dans la période de mise en route. Ces éléments doivent être pris en considération dans l’ingénierie financière des projets. Cette dernière revêt également une importance primordiale en termes de retour sur investissement et à cause des retombées pour l’activité économique des investissements dans les infrastructures effectués dans le cadre des programmes de coopération transfrontalière et de développement des transports. La composition variée des sources de financement, le montant de la contribution propre, le taux de financement des activités et les frais pour les acteurs du consortium sont autant de facteurs déterminants du point de vue des projets. Compte tenu de tous ces éléments, le Comité préconise, lorsque les aménagements des structures de transport sont conséquents pour les deux pays concernés, d’arrêter pour chaque zone frontalière des orientations et une réglementation uniques, communes aux États membres, pour une éligibilité financière encore plus efficace pour les projets.

17.

Le comblement des chaînons manquants n’est pas qu’une question de mise en place des infrastructures nécessaires: il s’agit également de rendre possible la fourniture de services tels que de nouvelles liaisons de transports en commun et de transport de marchandises. Il peut également s’agir de la réouverture d’une ligne existante. La demande constitue à cet égard un critère fondamental pour la faisabilité de nouvelles liaisons.

18.

Le comblement des chaînons manquants des liaisons transfrontalières nécessite de développer une approche globale couvrant le transport aussi bien de fret que de passagers, mais également tous les modes de transport: routier, ferroviaire et fluvial. Il convient d’accorder une attention particulière à un système de billetterie et d’information transfrontalier qui soit libre de toute entrave, en favorisant l’intermodalité. La participation et la coordination de l’action des différentes entreprises qui exploitent ces liaisons, en particulier les entreprises publiques, ainsi que des États et des régions dans leur domaine de compétence, sont à cet égard essentielles.

19.

Une première étape à cet égard est de faire concorder davantage les horaires des transports publics dans les régions frontalières. Une seconde pourrait être de mettre en place des concessions transfrontalières pour les transports publics.

20.

Les modes de déplacement lents tels que le vélo peuvent jouer un rôle important dans les régions frontalières. En effet, le vélo constitue dans de nombreux cas un mode de transport complémentaire avec les transports en commun; il est de plus en plus utilisé et compétitif, notamment dans les villes souffrant de congestion. À cette fin, une approche transfrontalière et un réseau transfrontalier d’infrastructures cyclables de qualité sont nécessaires. Le développement des transports liés aux réseaux d’itinéraires cyclables EuroVelo contribue aussi à améliorer l’accessibilité des destinations touristiques et peut en cela être considéré comme un objectif social et économique.

21.

Dans les régions plus rurales et économiquement moins développées, une planification globale est à privilégier également, de façon à lever les obstacles qui empêchent d’accéder à certains lieux de travail et équipements.

22.

Les points de passage des frontières ne doivent pas se trouver uniquement sur le réseau d’infrastructures central, mais aussi sur le réseau global. Cela permet une plus grande souplesse dans les déplacements entre le domicile et le lieu de travail et rend les emplois de part et d’autre des frontières accessibles. Afin de créer un système de mobilité sans discontinuité, une coopération transfrontalière accrue est nécessaire entre tous les niveaux de pouvoir et les partenaires concernés.

23.

Il serait également recommandé d’adopter une initiative politique conjointe du Parlement européen, de la Commission européenne, du Comité européen des régions et des États membres, qui pourrait comporter les éléments suivants:

24.

Cette initiative pourrait s’appuyer notamment sur un réservoir commun de projets centré sur les infrastructures de transport et sur l’unification des normes d’exploitation dans les régions frontalières, qui pourrait être suivi et soutenu au niveau politique.

La direction générale de la mobilité et des transports pourrait jouer un rôle de coordination en ce qui concerne les initiatives, le partage de connaissances et la coopération en lien avec les problèmes de mobilité transfrontalière et le réservoir de projets.

25.

Interreg peut être davantage qu’un instrument de financement et peut également faciliter une meilleure planification des infrastructures et équipements transfrontaliers. La coopération en lien avec Interreg A peut jouer un rôle majeur dans l’harmonisation des approches et la recherche de solutions aux problèmes de mobilité transfrontalière.

26.

La mise en œuvre des investissements peut être améliorée par un recours accru au groupement européen de coopération territoriale. Ce dernier présente également des avantages pour le développement des tronçons transfrontaliers des infrastructures de transport.

27.

Il convient d’associer les citoyens à un stade précoce lors du développement de projets transfrontaliers. Une telle démarche est essentielle à la réussite des projets et contribue à les faire accepter. Elle donne également aux citoyens une meilleure vision des possibilités qui existent dans les zones frontalières.

28.

Il y a lieu de tenir compte, lors du développement de liaisons transfrontalières, du changement d’attitude par rapport à l’ouverture des frontières, qui résulte notamment de la crise des réfugiés, du chômage et de la montée du nationalisme.

29.

Il convient d’appuyer les initiatives destinées à promouvoir l’intégration des populations dans les régions frontalières, qu’il s’agisse d’une frontière entre États membres de l’Union européenne ou entre un État membre et un pays tiers. Le soutien aux réseaux de liaisons de transport contribuerait à une meilleure connaissance mutuelle. Ces améliorations se traduiraient par un rapprochement entre les citoyens et les entreprises, qui aurait des retombées sur la qualité de vie des citoyens des deux pays frontaliers.

30.

Pour assurer une bonne connexion transfrontalière des infrastructures et une approche uniforme de la part des différents États concernés, il est nécessaire d’harmoniser les aspects techniques, réglementaires et liés au financement. En particulier, il y a lieu de normaliser les lignes ferroviaires et les interconnexions, notamment en ce qui concerne l’électrification et les systèmes européens de sécurité, ou encore les problèmes liés aux différentes normes existant dans de nombreux pays d’Europe orientale concernant la taille de l’entre-rails des lignes ferroviaires. En matière d’harmonisation des aspects techniques, il convient également de mentionner la suppression des entraves à la communication et à la diffusion des informations, et la création d’une plateforme commune pour l’information des usagers, la vente par l’internet des billets et la modernisation de la transmission des données relatives aux infrastructures. Pour atteindre ces objectifs, il est essentiel d’assurer la participation des gestionnaires publics d’infrastructures ferroviaires compétents pour ces liaisons transfrontalières et la coordination de leur action.

31.

Outre la normalisation technique, une harmonisation des dispositions réglementaires et des procédures d’autorisation est également nécessaire, afin d’aligner les calendriers relatifs à la mise en œuvre des interventions transfrontalières. L’attribution de concessions transfrontalières pour les transports publics est susceptible de donner un coup d’accélérateur à l’amélioration de la mobilité transfrontalière. Il convient de faire beaucoup plus en ce qui concerne les zones de transport régional transfrontalier et les autorités de transport transfrontalier.

32.

La mise en œuvre et l’extension éventuelle de la proposition luxembourgeoise visant à introduire un «outil pour l’adoption et l’application de dispositions spécifiques dans les régions frontalières», qui permettrait d’appliquer les dispositions juridiques et techniques d’un pays donné dans un autre pays frontalier pour ce qui est des petits tronçons de liaisons de transport transfrontalières, permettraient de réduire les frais et les entraves techniques. Le CdR invite la Commission à étudier la proposition d’une convention transfrontalière européenne visant l’établissement de dispositions spécifiques dans les régions frontalières, à en évaluer l’usage possible et à présenter une proposition sur les modalités de sa mise en œuvre.

33.

La grande majorité (95 %) des financements de l’Union européenne (RTE-T, MIE) sont actuellement consacrés aux corridors du réseau central du RTE-T. Bien qu’ils soient essentiels pour la résolution de problèmes spécifiques et le développement des relations et des économies transfrontalières, les petits projets touchant au réseau global (comprehensive network) et les opérations de connexion au réseau RTE-T sont actuellement rarement éligibles au (co)financement, y compris aux financements nationaux. Cela s’explique en partie par leur localisation frontalière. Les routes et liaisons intérieures sont souvent plus fréquentées.

34.

Des ensembles cohérents de projets relativement modestes peuvent contribuer de manière importante à l’élimination des obstacles dans les régions frontalières. À l’instar des projets à plus grande échelle du réseau RTE-T, les projets plus modestes d’infrastructures transfrontalières devraient compter parmi les priorités du programme européen. Outre les projets d’infrastructures, il convient de mettre particulièrement l’accent sur les initiatives visant à développer les services et les initiatives coordonnées entre États frontaliers visant à gérer la demande de mobilité, telles que les mesures destinées à décourager l’utilisation du véhicule personnel et à favoriser le recours à des formes de mobilité collective ou partagée. Parallèlement aux ressources de l’Union, les investissements dans les infrastructures nécessitent également une contribution propre. Les petits et grands projets financés par des fonds de l’Union européenne (Fonds structurels et d’investissment européens) requièrent une contribution propre de la part des partenaires du projet. Au niveau des États membres, cet apport devrait aussi être complété par un (co)financement national, d’ampleur variable, basé sur la répartition des compétences au sein de l’État membre. Les projets transfrontaliers, ainsi que la stabilité financière des partenaires du consortium, sont les garants d’une mise en œuvre et d’une levée de fonds réussies.

35.

Concernant le transport de marchandises, il peut être pertinent de promouvoir des mesures visant à harmoniser les règles de circulation routière, de mettre en place des initiatives destinées à réduire les incidences sur le trafic routier des restrictions en vigueur dans certains États membres, et de favoriser le développement des terminaux intermodaux rail-route au profit du trafic transfrontalier.

36.

Des formes différentes de financement peuvent jouer un rôle utile et, dans ce contexte, la simplification des règles relatives aux marchés publics et aux aides d’État est essentielle. Lors de la planification de l’utilisation des ressources directes de l’Union, des incertitudes peuvent apparaître dès la phase de développement du projet quant aux garanties de contributions propres des acteurs étatiques et non étatiques. Eu égard à la grande ampleur des investissements dans les infrastructures, la création d’un fonds de ressources propres destiné au développement des transports et d’aides au développement de projets, ainsi que des fonds communs et nationaux, peuvent mériter réflexion. Dans le cas de projets de coopération transfrontalière, des problèmes peuvent se poser aux partenariats dès la phase de planification en raison de l’absence de contributions propres.

37.

Le Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) offre des possibilités de financement novateur pour les projets de mobilité et d’infrastructure dans les régions frontalières. C’est pourquoi le CdR se félicite que dans le cadre de l’EFSI 2.0 l’accent soit mis plus fortement sur le financement d’un plus grand nombre de projets transfrontaliers et durables.

38.

L’EFSI fonctionne mieux en présence d’une collaboration ou de structures financières de nature transfrontalière. Il convient de déterminer dans quelle mesure les GECT pourraient constituer des structures adéquates et comment les exploiter pour qu’ils puissent prétendre au soutien de l’EFSI et/ou de la Banque européenne d’investissement.

39.

S’agissant de l’EFSI, il y a lieu de mettre en place des instruments financiers supplémentaires concernant les garanties, afin de favoriser la mise en œuvre de mesures présentant un intérêt transfrontalier qui, bien qu’elles soient essentielles pour le réseau et l’amélioration de la mobilité et des services, présentent un profil de rentabilité moindre.

40.

L’électrification des infrastructures ferroviaires existantes qui sont exploitées dans de bonnes conditions peut se prêter à une utilisation coordonnée de l’EFSI.

41.

Toutes les régions frontalières n’ont pas les mêmes caractéristiques ni le même niveau. Il y a des régions frontalières urbaines et d’autres plus rurales. La situation géographique et les barrières naturelles ont une incidence sur les possibilités de réaliser des liaisons transfrontalières suffisantes et efficaces, en plus d’être des facteurs qui devraient favoriser ces régions plus rurales ou périphériques qui ont une position stratégique et ne disposent que de quelques liaisons transfrontalières. En raison des écarts de développement régional, les phénomènes économiques et sociaux, en particulier la situation de l’emploi, dans les régions limitrophes des pays tiers ont une incidence considérable sur les efforts de développement économique des régions frontalières.

42.

Dans les régions qui se composent en partie d’îles, les ferries constituent souvent la seule liaison avec les territoires environnants. Une attention particulière doit être accordée à cette situation.

43.

Une attention particulière doit également être accordée aux régions transfrontalières montagneuses: certains massifs montagneux constituent en effet des barrières frontalières difficiles d’accès nécessitant la réalisation d’aménagements (viaducs, tunnels, etc.) adaptés et coûteux. De meilleures liaisons ferroviaires dans les régions montagneuses peuvent réduire les émissions de CO2 et améliorer la qualité de l’air de manière significative, et exploiter le plein potentiel touristique. De la sorte, elles contribuent à la viabilité démographique et environnementale de ces régions.

44.

Des analyses coûts/bénéfices, ainsi que des activités préparatoires qui assureront la réussite des projets de développement, doivent être réalisées lors du développement de projets transfrontaliers et de la prise de décisions en la matière. Une infrastructure de connexion telle qu’une ligne ferroviaire est souvent très onéreuse. Lors de la mise en œuvre des projets, il y a lieu de penser aux procédures d’adjudication, juridiques, financières et d’analyse des risques existantes, qui diffèrent souvent selon les États membres. Les coûts de fonctionnement de la liaison ferroviaire doivent également être pris en compte dans le processus décisionnel.

45.

Il ne faut pas se cantonner à une analyse économique à court terme, mais s’intéresser également à la valeur plus stratégique de nouvelles connexions, qui peuvent jouer un rôle moteur dans le développement des régions frontalières (périphériques). C’est ainsi que pour les projets transfrontaliers, il y a lieu de prendre également en considération, dès la phase de planification et d’analyse des coûts des infrastructures, les stratégies de développement des transports adoptées par les États membres ainsi que les stratégies nationales connexes de développement axées sur la protection de l’environnement, la recherche technologique et l’innovation, et de veiller à la cohérence avec celles-ci.