10.3.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 75/63

Rapporteur:

M. Stefano PALMIERI

1.1.

Le Comité économique et social européen (CESE) comprend les efforts accomplis par la Commission pour proposer une révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 et salue les dispositions introduites en matière de flexibilité pour faire face aux crises imprévues des dernières années. Il estime cependant que le cadre proposé est insuffisant pour relever les défis et les priorités de l’Union européenne (UE), surtout par rapport au projet politique européen, qui est gravement mis à mal à l’heure actuelle.

1.1.1.

Aujourd’hui, la solution à des défis et des crises de caractère global réside nécessairement dans une réponse à caractère européen. Pour cette raison, le CESE estime que le CFP actuel et celui pour l’après-2020 doivent concentrer adéquatement leurs ressources et les orienter vers les programmes susceptibles de:

1.2.

Pour le CESE, la révision à mi-parcours du CFP 2014-2020 et le débat sur le CFP pour l’après-2020 devront être menés dans le strict respect, d’une part, de l’article 3 du traité de Lisbonne, en veillant à ce que les citoyens de l’Union européenne se voient garantir des conditions de vie décentes, dans le respect de leur bien-être, et d’autre part, de l’article 311 du traité FUE, selon lequel «l’Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques».

1.3.

Le CESE dénonce en particulier une crise de solidarité au sein de l’Union européenne; il faut s’y attaquer et la résoudre. Il n’est pas admissible que certains États membres acceptent le juste principe de solidarité lorsqu’il s’agit de répartir les ressources du CFP 2014-2020 et dans le même temps le renient lorsqu’il s’agit de faire face à la situation d’urgence des réfugiés et des migrants.

1.4.

La capacité de l’Union européenne à relever les défis d’aujourd’hui et de demain dépendra précisément de la nature qualitative et de la dimension quantitative de ses stratégies d’intervention. Le débat sur le CFP doit se concentrer sur sa capacité — du point de vue tant des ressources allouées que de la structure budgétaire — à doter l’Union européenne des moyens nécessaires pour atteindre ses priorités stratégiques sans alourdir la pression fiscale sur les citoyens et les entreprises, c’est-à-dire sa capacité à apporter une «valeur ajoutée» au niveau européen à égalité de charges pour les citoyens. Cette valeur ajoutée européenne doit susciter un large consensus politique, qui étaye l’action d’une Union européenne capable d’offrir de réels avantages à ses citoyens.

Parmi les éléments présentant la plus forte valeur ajoutée européenne, le CESE relève les suivants: contribuer au financement des grands investissements et de l’innovation (Fonds européen pour les investissements stratégiques); faire ressortir les avantages potentiels des migrants et des réfugiés pour l’économie, le marché du travail et le dynamisme de la société; assurer la surveillance et le suivi de la mise en œuvre du cycle 2014-2020 des Fonds structurels et d’investissements européens (Fonds ESI); renforcer le socle social. Un instrument spécifique pourrait être utile et nécessaire pour lutter contre le chômage des jeunes, la précarité professionnelle et le phénomène des jeunes qui ne sont ni scolarisés ni actifs (NEET).

1.4.1.

S’agissant de la partie quantitative de la révision du CFP, le CESE approuve l’augmentation de ressources pour certains postes de dépenses jugés à haute efficacité, à savoir Horizon 2020, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE), Erasmus+, COSME et WiFi4EU, ainsi que l’extension du Fonds européen pour les investissements stratégiques (EFSI) et l’initiative pour l’emploi des jeunes.

1.4.2.

Le CESE souscrit également aux nouveaux crédits pour faire face à la crise migratoire (corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, Europol, Agence pour l’asile, régime d’asile commun de Dublin, aide d’urgence au sein de l’Union européenne et système d’entrées/sorties) et aux situations d’instabilité politique et économique dans l’Union européenne et dans les pays du voisinage (cadre de partenariat, Fonds européen pour le développement durable, assistance macrofinancière, mandat de prêt à l’extérieur confié à la Banque européenne d’investissement (BEI), adaptation technique des enveloppes relatives à la politique de cohésion).

1.5.

S’agissant du volet qualitatif de la révision du CFP, le CESE soutient l’objectif de mettre en place un ensemble de règles financières générales et sectorielles plus simples et plus souples, et se réjouit dès lors en particulier de la simplification des démarches administratives demandées aux bénéficiaires des fonds européens, ainsi que des contrôles, de l’audit et du régime de déclarations.

1.5.1.

Toutefois, l’introduction des principes de l’amélioration de la maîtrise des dépenses et de la budgétisation axée sur les performances ne doit pas indûment servir à couper les dépenses dans certains domaines ou programmes dont l’évaluation est moins évidente que d’autres, soit parce que les avantages en apparaissent sur le long terme, soit parce qu’ils sont plus difficilement quantifiables. Ce serait particulièrement dommageable pour des programmes tels que Horizon 2020, le MIE et COSME.

1.5.2.

Le CESE soutient, d’une part, les incitations qui favorisent une dépense responsable et, d’autre part, un système de suivi approprié et en temps voulu des objectifs pour les différents secteurs d’intervention du budget de l’Union européenne.

1.6.

Il demande que soit instamment lancé le débat sur la proposition relative au CFP post-2020, afin que les résultats du budget actuel puissent être minutieusement évalués, notamment à la lumière de la révision à mi-parcours, et qu’il soit débattu des priorités à traiter et des changements nécessaires à apporter.

1.7.

Le CESE estime utile d’aligner la durée des futurs CFP sur le cycle politique de la Commission et du Parlement. Il est loisible de se rallier à la proposition de fixer une durée de 5 + 5 ans assortie d’un examen à mi-parcours obligatoire pour certains postes qui nécessitent une planification à long terme (notamment les politiques de cohésion et de développement rural), et pour tous les autres postes une période à moyen terme d’une durée de 5 ans, alignée sur les élections européennes.

1.8.

Le CESE soutient les efforts de la Commission visant à introduire de nouveaux types de ressources propres et les travaux menés actuellement par le groupe de haut niveau sur les ressources propres (HLGOR). Il est toutefois opportun que les propositions qui seront élaborées par la Commission sur le système des ressources propres soient débattues et arrêtées en temps utile pour la préparation du CFP post-2020.

1.8.1.

Dans ce contexte, le CESE rappelle la nécessité que l’Union européenne se dote d’un système de ressources propres autonome, transparent et équitable, en réduisant le système des contributions nationales des États membres sans toutefois accroître la pression fiscale, en particulier sur les citoyens les plus défavorisés. Le CESE souligne en outre l’importance de lutter contre la fraude fiscale, notamment grâce à une transparence accrue (1), et contre toutes les formes de concurrence fiscale déloyale entre les États membres.

1.8.2.

Le CESE demande que la Commission procède dans les meilleurs délais à une estimation de la perte budgétaire résultant de la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne.

1.9.

Le CESE partage l’idée que l’Union a besoin de plus d’Europe (et d’une meilleure Europe) et non de moins d’Europe (2). La crise de l’Union européenne résulte de l’absence d’une vision stratégique de l’avenir de l’Europe. Cette crise risque de s’accentuer si le CFP post-2020 n’intervient pas sur les causes de ladite crise, liées au déficit démocratique, aux insuffisances de l’état de droit et à l’impact de la mondialisation sur les classes sociales et les secteurs productifs qui en sont les «perdants». L’Union doit retrouver une vision «élevée» de son avenir pour rivaliser avec les principaux acteurs mondiaux, et cela exige un CFP ambitieux à la hauteur des défis qui nous attendent.

1.10.

Pour concrétiser dans les faits les objectifs du nouveau cadre financier pluriannuel, il est nécessaire que le budget de l’Union européenne soit exemplaire, fonctionnel, efficace et transparent, de manière à ce qu’il acquière une crédibilité vis-à-vis des citoyens européens et qu’ils puissent facilement y déceler les avantages induits par l’Europe et les coûts de la non-Europe.

2.1.

Le paquet de mesures proposé par la Commission européenne dans le cadre de la révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 porte sur des modifications réglementaires et une réallocation de ressources à concurrence de 12,8 milliards d’euros d’ici la fin de la période, y compris le projet de budget 2017, surtout dans les secteurs de la croissance et de l’emploi, de la migration et de la sécurité. En particulier, la révision prévoit:

2.2.

Le CESE a déjà fait observer précédemment (3), et réaffirme dans le présent avis, qu’il comprend les tenants et les aboutissants de l’équilibre atteint en 2013 par la Commission européenne sur le CFP, s’agissant de concilier deux exigences opposées dans un contexte social, économique et politique complexe. La première exigence était la volonté de certains États membres de limiter l’engagement de ressources publiques à la suite de la crise économique et financière, tandis que la seconde résidait dans la nécessité de relever, de façon appropriée et efficace, les ambitieux défis auxquels l’Union européenne est confrontée et qui trouvent leur origine dans le traité de Lisbonne et dans la stratégie Europe 2020.

2.3.

La révision à mi-parcours du CFP intervient aujourd’hui dans une situation qui a évolué à plusieurs égards par rapport à 2013. L’Union européenne continue à être en difficulté en raison des conséquences, encore fortes dans certains États membres, de la crise financière et économique, surtout sur les petits et moyens revenus, ainsi que de l’absence d’une réaction commune à la crise au niveau de l’Union. Mais à cela se sont ajoutées de nouvelles inquiétudes, à caractère social, politique et institutionnel, alimentées notamment par les attentats terroristes perpétrés récemment en Europe.

2.3.1.

En premier lieu, relevons l’afflux grandissant de migrants et de réfugiés qui fuient les guerres et la pauvreté en Afrique et au Moyen-Orient, ce qui suscite l’inquiétude dans l’opinion publique européenne, notamment dans les pays méditerranéens et balkaniques qui en subissent l’impact initial, et dans les pays de destination qui sont appelés à favoriser l’intégration des migrants.

2.3.2.

En second lieu, un scepticisme généralisé prévaut quant à la capacité de la politique, et donc également des États membres et de l’Union, à maintenir la prospérité économique et la cohésion sociale (4), ce qui se traduit par une demande de marge de manœuvre accrue pour les gouvernements nationaux, au moment précis où l’Union européenne devrait en revanche prendre un essor en tant qu’acteur de dimension mondiale.

2.3.3.

En troisième lieu, le référendum sur la sortie du Royaume-Uni de l’Union européenne (le «Brexit») montre de manière évidente que l’Union européenne n’est pas un choix indiscutable ni irréversible, outre les problèmes institutionnels et financiers inédits que la sortie imminente d’un État membre de l’Union entraîne pour la gestion des politiques de l’Union, et du CFP en particulier.

2.4.

Dans cet environnement en rapide mutation, l’évaluation de l’efficacité du CFP dépend du respect inconditionnel des principes fondamentaux du droit européen, en particulier l’article 3 du traité de Lisbonne qui fixe pour objectif d’assurer aux citoyens de l’Union des conditions de vie décentes, en respectant leur bien-être (5), et l’article 311 du TFUE, selon lequel «l’Union se dote des moyens nécessaires pour atteindre ses objectifs et pour mener à bien ses politiques».

2.5.

La capacité de l’Union européenne à relever les défis d’aujourd’hui et de demain dépendra précisément de la nature qualitative et de la dimension quantitative de ses stratégies d’intervention. Il s’agit de comprendre dans quels secteurs il est préférable d’investir pour générer croissance et emploi et répondre aux nouveaux défis; sous quelles formes les dépenses sont les plus efficaces; de quelle manière mener à bien une évaluation sérieuse et non uniquement formelle des investissements; et enfin, comment faire connaître l’action des institutions européennes dans un contexte de méfiance diffuse parmi les citoyens (6).

2.6.

Pour ces raisons, on peut dire aujourd’hui que même si la Commission a accompli des efforts appréciables pour proposer la révision à mi-parcours du CFP 2014-2020, le cadre proposé est tout à fait insuffisant pour relever les défis et les priorités de l’Union européenne.

3.1.

S’agissant du volet qualitatif de la révision du CFP, le CESE soutient l’objectif de mettre en place un ensemble de règles financières générales et sectorielles plus simples et plus souples, et dès lors se réjouit en particulier de la simplification des démarches administratives demandées aux bénéficiaires des fonds européens, ainsi que des contrôles, de l’audit et du régime de déclarations.

3.2.

Toutefois, le CESE estime que l’introduction des principes d’amélioration de la maîtrise des dépenses et de budgétisation axée sur les performances ne doit pas indûment servir à couper les dépenses dans certains domaines ou programmes dont l’évaluation est moins évidente que d’autres, soit parce que les avantages en apparaissent sur le long terme, soit parce qu’ils sont plus difficilement quantifiables. Ce serait particulièrement dommageable pour des programmes tels que Horizon 2020, le mécanisme pour l’interconnexion en Europe (MIE) et COSME.

3.2.1.

Le CESE soutient, d’une part, les incitations qui favorisent une dépense responsable et efficace et, d’autre part, un système de suivi approprié et en temps voulu des objectifs pour les différents secteurs d’intervention du budget de l’Union européenne.

3.3.

Toutefois, cela ne semble pas suffisant pour répondre concrètement aux préoccupations économiques, sociales et politiques grandissantes et ainsi relancer la croissance, l’emploi et le socle social. Cela est d’autant plus vrai en l’absence de ressources supplémentaires dans les domaines où le budget de l’Union apporte une valeur ajoutée par rapport aux politiques que peuvent déployer isolément les différents États membres.

3.4.

Comme indiqué dans les avis précédents du CESE, les défis auxquels l’Union européenne est confrontée rendent non seulement souhaitable mais tout à fait indispensable d’accroître la taille du budget de l’Union (7).

3.5.

La réponse à ces défis passe en premier lieu par un fort soutien et une vive incitation aux investissements, tant publics que privés. En 2014, le niveau des investissements était de 15 % inférieur à celui de 2007, juste avant la grande crise financière et économique, ce qui correspond à une réduction de 430 milliards par rapport au niveau record, et d’environ 300 milliards par rapport à la moyenne des dernières années; par ailleurs, cinq pays représentent à eux seuls (Espagne, Italie, Grèce, Royaume-Uni et France) 75 % de cette diminution (8).

3.6.

Afin de remédier indirectement à la pénurie d’investissements, la Commission a proposé et lancé l’EFSI, qui, par l’intermédiaire de la BEI, devrait catalyser des ressources privées complémentaires de celles de l’Union européenne. Son évaluation dépend de la capacité de soutenir des projets additionnels par rapport à ceux qui seraient financés normalement. Les premières analyses montrent cependant que la majeure partie des projets de l’EFSI présentent un niveau élevé de similitude avec d’autres projets financés normalement par la BEI, en particulier dans les régions plus développées (9). Le CESE demande de mettre davantage l’accent sur les projets réellement innovants, à risques, peu susceptibles d’être financés autrement et capables d’assurer une véritable croissance économique et de l’emploi dans l’Union européenne.

3.7.

La crise des migrants et des réfugiés ne concerne pas seulement les obligations d’accueil. Les ressources allouées par l’Union européenne pourraient également contribuer à transformer les risques redoutés en matière de sécurité intérieure en occasions à saisir, en faisant ressortir les avantages potentiels pour l’économie, le marché du travail et le dynamisme de la société. Le CESE — tout comme le Parlement européen (10) — estime que les ressources allouées dans le cadre des rubriques 3 («Sécurité et citoyenneté») et 4 («l’Europe dans le monde»), notamment en ce qui concerne la crise des réfugiés et l’aide extérieure, peuvent s’avérer insuffisantes dans les prochains mois et années, et demande par conséquent que soient revus à la hausse les plafonds de dépenses prévus.

3.7.1.

En outre, à cet égard, le CESE dénonce une crise touchant à la solidarité au sein de l’Union européenne, crise qui doit être affrontée et résolue. Il n’est pas admissible que certains États membres acceptent le juste principe de solidarité lorsqu’il s’agit de répartir les ressources du CFP 2014-2020 et dans le même temps le renient lorsqu’il s’agit de faire face à la situation d’urgence des réfugiés et des migrants.

3.8.

Les Fonds structurels et d’investissement européens (Fonds ESI) sont au cœur de la stratégie Europe 2020 et de ses objectifs, avec un budget de 454 milliards d’EUR pour le cycle de programmation 2014-2020. Principal outil d’investissement de l’Union européenne, ils peuvent contribuer à la croissance économique et à la création de nouveaux emplois de qualité, en renforçant la cohésion sociale et territoriale. La mise en œuvre du cycle qui vient d’être lancé doit être surveillée et accompagnée de près par les institutions européennes, afin de garantir l’obtention des résultats escomptés convenus entre la Commission, les États membres et les régions. Cela passe nécessairement par une participation étroite des organisations de la société civile et des partenaires sociaux représentés au sein du CESE.

3.9.

Le chômage des jeunes (environ 20 % de la main-d’œuvre, mais avec de très fortes différences selon les États membres (11)), la précarité professionnelle et le phénomène des jeunes qui ne sont ni scolarisés ni actifs (les NEET, qui représentent 19 % de la population entre 20 et 34 ans (12)), demeurent à des niveaux inacceptables, ce qui est préjudiciable à leur niveau d’éducation et en général au capital humain de l’Europe. Pour y remédier, il y a lieu de renforcer dans le cadre du Fonds social européen (FSE) l’initiative pour l’emploi des jeunes (IEJ) et de lui accorder des ressources financières accrues en augmentant les plafonds de dépenses prévus pour la rubrique 1b («Cohésion sociale et territoriale»).

3.10.

Enfin, il convient de résoudre la question des arriérés de paiement. Le fossé qui s’est créé ces dernières années entre les engagements de dépenses et les paiements effectués en faveur des États membres est arrivé à la fin de 2014 à près de 25 milliards d’EUR, fossé qui devrait être en voie de comblement d’ici la fin de 2016. Les effets négatifs des arriérés de paiement touchent tous les bénéficiaires du budget de l’Union européenne, notamment les entreprises, les instituts de recherche et les collectivités locales. Pour un budget déjà très limité par rapport au PIB européen, il apparaît à tout le moins nécessaire d’assurer un paiement rapide des engagements pris, en adoptant toutes les mesures permettant d’éviter que cette situation ne perdure ou ne refasse son apparition dans le prochain CFP.

3.11.

Le CESE est donc favorable à l’augmentation de ressources pour certains postes de dépenses jugés à haute efficacité, à savoir Horizon 2020, MIE-Transports, Erasmus+, COSME et WiFi4eu, ainsi que l’extension de l’EFSI et de l’IEJ.

3.11.1.

Le CESE souscrit également aux nouveaux crédits pour faire face à la crise migratoire (corps européen de garde-frontières et de garde-côtes, Europol, Agence pour l’asile, régime d’asile commun de Dublin, aide d’urgence au sein de l’Union européenne et système d’entrée/sortie) et aux situations d’instabilité politique et économique dans les pays du voisinage (cadre de partenariat, Fonds européen pour le développement durable, assistance macrofinancière, mandat de prêt à l’extérieur confié à la BEI, ajustement technique des enveloppes pour la politique de cohésion).

4.1.

La Commission européenne présentera avant le 1er janvier 2018 la proposition relative au CFP au-delà de 2020. Le CESE demande que dorénavant les résultats du budget en vigueur soient évalués avec attention en examinant les priorités à traiter et les changements à apporter, notamment à la lumière de la révision à mi-parcours. L’objectif est que le CFP soit à la hauteur des enjeux et des priorités à long terme de l’Union.

4.2.

La crise de l’Union européenne résulte du fait que celle-ci ne dispose pas d’une vision stratégique de l’avenir de l’Europe. Cette crise risque de s’accentuer si le CFP après 2020 n’agit pas sur les causes de ladite crise, liées au déficit démocratique, aux insuffisances de l’état de droit et à l’impact de la mondialisation sur les classes sociales et les secteurs productifs qui en sont les «perdants». Si les règles budgétaires de l’Union européenne ont réduit la capacité des États membres à œuvrer de façon autonome, suscitant de l’incertitude sur le marché du travail et dans le système de prévoyance sociale, elles n’ont pas créé à l’heure actuelle de protection sociale à l’échelle de l’Union pour les citoyens, ni un système économique européen réellement innovant et concurrentiel, capable de se mesurer aux défis mondiaux (13).

4.3.

Dans le nouveau CFP, il est donc primordial d’accorder une attention accrue, notamment sous l’angle de nouvelles ressources, aux grandes priorités stratégiques pour l’Europe, décisives pour l’existence même de l’Union européenne:

4.4.

En ce qui concerne la réforme de la durée du CFP, le CESE — en phase avec le Parlement européen (14) — estime utile de la mettre en conformité avec le cycle politique de la Commission et du Parlement afin que les priorités du budget communautaire soient au centre de la campagne électorale pour le scrutin européen. Il est loisible de se rallier à la proposition de fixer une durée de 5 + 5 ans assortie d’un examen à mi-parcours obligatoire pour certains postes qui nécessitent une planification à long terme (notamment les politiques de cohésion et de développement rural), ainsi que pour tous les autres postes sur une période à moyen terme d’une durée de 5 ans, alignée sur les élections européennes.

4.5.

Il convient que la Commission établisse dès que possible, y compris en prévision de la proposition de CFP post-2020, une estimation précise des effets du Brexit sur les recettes et les dépenses de l’Union européenne (15).

4.6.

En outre, dans le contexte de la zone euro, un budget approprié doit être en mesure de répondre aux problèmes spécifiques des États membres qui adoptent l’euro. Il y a lieu de rappeler, comme l’a déjà fait le CESE, la nécessité de «lancer un processus de rapprochement vers un budget propre à la zone euro qui soit adéquat et assorti de règles communes; c’est le seul moyen de faire des avancées vers une politique fiscale commune et un amortissement des chocs éventuels pouvant intervenir par la suite» (16).

4.7.

Du côté des recettes, le nouveau CFP devra tenir compte des propositions en cours d’élaboration par le groupe de haut niveau sur les ressources propres (HLGOR) présidé par Mario Monti, dont le rapport final est attendu d’ici la fin de 2016, ainsi que l’élaboration par la Commission d’une proposition législative à ce sujet.

4.7.1.

Le CESE estime qu’il est particulièrement important de trouver un nouvel équilibre où prédominent les ressources propres, bien ciblées et durables, par rapport aux contributions nationales, qui renforcent au contraire le principe erroné du «juste retour». À cette fin, le CESE rappelle, comme il l’a précisé dans de précédents avis (17), qu’il est favorable à la proposition de la Commission européenne relative aux ressources propres, à savoir à un système où les recettes parviendraient directement au budget de l’Union européenne sans passer par les États membres. Avec le nouveau système, il importe d’éviter d’augmenter la pression fiscale et notamment de peser davantage qu’à l’heure actuelle sur les citoyens plus défavorisés et sur les petites et moyennes entreprises.

4.7.2.

Une assiette commune consolidée pour l’impôt sur les sociétés (ACCIS) devrait être établie afin d’accroître la transparence fiscale, de contribuer à lutter contre la fraude fiscale et de renforcer la création d’emplois, les investissements et les échanges commerciaux dans l’Union européenne.

4.8.

Le CESE partage l’idée que l’Union a besoin de plus d’Europe (et d’une meilleure Europe) et non de moins d’Europe. Pour concrétiser dans les faits les objectifs du nouveau cadre financier pluriannuel, il est nécessaire que le budget de l’Union européenne soit exemplaire, fonctionnel, efficace et transparent, de manière à ce qu’il acquière une crédibilité vis-à-vis des citoyens européens et qu’ils puissent facilement y constater de leurs propres yeux les avantages induits par l’Europe et les coûts liés à la non-Europe.