15.1.2016   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 13/97

Rapporteur:

M. Volker PETERSEN

1.1.

La politique agricole commune (PAC) a été en grande partie libéralisée en ce qui concerne la politique des marchés et celle des prix. Le marché agricole de l’Union européenne est ouvert et s’inscrit dans le cours suivi par celui du niveau mondial, qui est mû par l’offre et la demande. Dans la foulée de l’ouverture des marchés, les échanges agricoles de l’Union européenne avec les pays tiers ont connu une évolution très dynamique durant ces dix dernières années.

1.2.

Compte tenu de cette évolution, le CESE constate que le commerce agricole revêt une importance économique capitale pour le secteur de l’agriculture et de l’alimentation et pour les zones rurales. Il observe avec inquiétude que, dans les débats de société, ce secteur d’activité est régulièrement traité sous l’angle de la critique, contrairement à d’autres, comme l’industrie automobile ou la chimie.

1.3.

Dans un monde où sévissent la faim ou des carences alimentaires d’ordre quantitatif et qualitatif, il est indubitable que des impératifs spécifiques s’imposent aux échanges agricoles. Le CESE est tout à fait conscient de cette responsabilité. Alors que la population de notre planète augmente et que les revenus s’accroissent dans beaucoup de pays, mais que la pauvreté règne dans d’autres, l’enjeu est double, consistant, d’une part, à combler une demande commerciale et, d’autre part, à dispenser aide et soutien partout où la population n’arrive pas à écarter la famine et la disette par ses propres moyens.

1.4.

Le CESE salue les progrès qui ont été effectués dans la cohérence imprimée à la structuration de la politique de l’Union européenne en matière d’agriculture et de développement. Cette bonne articulation constitue, à son estime, le préalable obligé pour que le commerce agricole et l’action en faveur du développement parviennent à réaliser leurs visées et leurs missions d’une manière durable.

1.5.

Le CESE plaide pour que le secteur agricole et alimentaire de l’Union européenne bénéficie d’un soutien continu pour réussir à embrayer sur la croissance des échanges mondiaux en la matière. Le commerce agricole apporte une contribution importante pour pérenniser les structures économiques des zones rurales de l’Union européenne, dans laquelle il assure par ailleurs 40 millions d’emplois qualifiés, répartis sur l’ensemble des maillons dont se compose la chaîne de création de valeur de l’alimentation, et qui sont moins sensibles aux crises que ceux d’autres secteurs.

1.6.

Les accords de libre-échange bilatéraux conclus par l’Union européenne peuvent apporter une contribution essentielle à la suppression des entraves non tarifaires aux échanges. Il restera cependant toujours, de part et d’autre, des réglementations non négociables. Pour celles-ci, il convient d’adopter, en dehors du processus d’harmonisation, des règles visant à faciliter les échanges.

1.7.

Les petites et moyennes entreprises (PME) contribuent sensiblement aux échanges agricoles de l’Union européenne. À l’international, elles sont particulièrement dépendantes d’un soutien administratif durable pour remporter des marchés dans des pays tiers, lequel doit être fourni par les services compétents de l’Union européenne.

1.8.

Le CESE se félicite de la poursuite du renforcement des accords de partenariat avec les pays en développement, sur la base desquels pourront se déployer les effets positifs de relations commerciales ouvertes et équitables au bénéfice de ces pays. De tels accords devraient avoir pour but de favoriser une certaine autosuffisance de ces pays en matière de productions agricoles; le rôle du commerce agricole peut venir compléter celui de la production locale.

2.1.

Le commerce de productions agricoles et de produits alimentaires transformés a revêtu une grande importance tout au long de l’histoire. Durant le XXe siècle, qui a été marqué par deux guerres mondiales, il a longtemps été gouverné, au niveau international, par des réglementations très dirigistes. Les accords du GATT, conclus après le second de ces conflits, lui ménageaient encore un statut spécifique, qui l’exemptait de la libéralisation commerciale. Il fallut attendre le cycle de l’Uruguay, conclu en 1993, pour que le GATT l’intègre plus étroitement dans ses mécanismes. Les engagements que l’Union européenne souscrivit à l’époque consistaient à réduire le soutien interne dont bénéficiait le secteur, en faire baisser les droits de douane et diminuer ses subventions à l’exportation. Par la suite, avec le démantèlement des entraves tarifaires à l’import et des subventions à l’export, le négoce agricole de l’Union européenne s’est trouvé largement libéralisé, hormis quelques exceptions. Les échanges agricoles internationaux restent toutefois réglementés à un degré relativement important, essentiellement par des normes non tarifaires.

2.2.

Le CESE s’est prononcé à diverses reprises sur des questions commerciales d’ordre général (1). Il a notamment insisté sur l’importance que le commerce revêt pour une croissance durable et, par là, pour le bon développement de l’économie sociale de marché. Il a toujours pris position en faveur d’échanges ouverts et équitables. C’est à cette condition seulement, avait-il conclu, que le processus de mondialisation et d’internationalisation des marchés qui est en cours sera porteur d’avantages et de perspectives pour les pays du monde, en fonction de leur potentiel économique respectif.

2.3.

Dans les avis qu’il a consacrés jusqu’à présent à des questions en rapport avec le commerce, le CESE a toujours tenu compte, notamment, des intérêts des pays en développement et il leur a accordé une attention particulière. Il n’a cessé de défendre l’idée que, sur notre planète mondialisée, le commerce et la politique commerciale doivent contribuer à la croissance et à l’essor des pays, même s’ils se situent à des stades de développement différents.

2.4.

Le débat sur le rôle que doit jouer le commerce agricole s’inscrit dans un champ de forces bien spécifique. À l’échelle mondiale, la demande commerciale en productions agricoles et aliments a connu une évolution positive ces dernières années, par exemple dans les pays émergents où la population et les revenus ont augmenté. Néanmoins, les échanges agricoles n’ont pas permis d’assurer la disparition de toute pénurie de produits alimentaires. Faute essentiellement d’un pouvoir d’achat suffisant, près de 800 millions de personnes à travers le monde souffrent de la faim.

2.5.

Dans le présent avis, le CESE souhaite examiner les perspectives que l’essor du commerce agricole ouvre pour l’agriculture et l’économie agraire de l’Union européenne. Dans cette démarche, on ne pourra faire fi des responsabilités que l’Union européenne se doit elle aussi d’assumer vis-à-vis des pays en développement.

3.1.

En 2014, l’Union européenne a exporté pour quelque 125 milliards d’EUR de produits agricoles, représentant 7 % de l’ensemble de ses exportations. Qu’on le considère sous l’angle de l’augmentation par rapport à l’année précédente, qui a été de 2,2 %, ou du taux de progression annuel enregistré de 2005 à 2014, qui s’est élevé à 8 %, l’export agricole a témoigné d’un dynamisme nettement plus prononcé que le total des exportations, lesquelles, en 2014, ont même accusé une baisse de 2 % par rapport à 2013, tandis que leur pourcentage annuel de croissance a été de 5,5 % entre 2005 et 2014.

La situation est analogue en ce qui concerne les produits agricoles importés par l’Union européenne, qui, en 2014, ont atteint une valeur de 104 milliards d’EUR et représentaient 6,2 % du total de ses importations (voir tableaux A-1 à A-3 en annexe).

3.2.

L’export agricole représente un pilier solide du commerce extérieur de l’Union européenne. Par rapport aux autres secteurs, il arrive en quatrième position, après les machines, les produits de la chimie et ceux de l’industrie pharmaceutique. Dans le cours du processus de libéralisation qui a eu lieu, l’Union, d’importatrice nette qu’elle était, s’est transformée en exportatrice nette et, depuis 2010, sa balance commerciale agricole affiche un solde positif (quelque 21 milliards d’EUR en 2014).

3.3.

Un élément particulièrement important, dans la perspective du présent avis d’initiative, est que la part des échanges de produits agricoles dans l’ensemble du commerce extérieur de l’Union européenne est nettement plus élevée que celle qu’occupe l’ensemble du secteur de l’agriculture et de l’alimentation dans son PIB, puisque la première atteignait 7 % en 2014, contre 3,5 % pour la seconde, au niveau de l’ensemble de l’Union.

3.4.

Cette différence sensible qui existe entre, d’une part, le poids du secteur par rapport à l’économie dans son ensemble et, d’autre part, l’importance des échanges agricoles pour le commerce extérieur met en lumière la montée en puissance qu’il a connue ces dernières années. Ce sont les exportations qui, de plus en plus, tirent la croissance de l’économie agricole et alimentaire.

3.5.

Importance macroéconomique de la chaîne de valeur des denrées alimentaires:

3.6.

Si le point sur lequel se concentre le présent avis est le commerce entre l’Union européenne et les pays tiers dans le domaine agricole, il convient cependant aussi d’aborder brièvement les échanges agricoles qui s’effectuent en son sein même. Aujourd’hui comme hier, ces relations commerciales internes revêtent une importance nettement plus grande pour les États membres que celles tournées vers l’extérieur. En 2014, c’est d’un des États membres à un autre que se sont effectuées près de 73 % de leurs exportations agricoles totales. Le marché commun a donc contribué à intensifier les échanges au sein de l’Union européenne et, par là, à en accroître la prospérité. Dans un environnement international qui a été libéralisé, ce constat qu’il est ainsi permis de dresser au plan intérieur de l’Union peut également être transposé aux relations commerciales avec des pays tiers.

3.7.

L’Union européenne occupe depuis 2013 la première place dans les échanges agricoles mondiaux et a largement contribué à l’évolution positive qu’ils ont connue au cours des dernières décennies. Depuis 2000, les exportations de l’Union européenne vers les pays tiers ont augmenté annuellement d’environ 8 %. Dans le même temps, cependant, d’autres pays sont parvenus à insuffler une dynamique de croissance plus vigoureuse encore à leurs exportations. La part de l’Union européenne dans les échanges agricoles mondiaux est passée de près de 13 % en 2000 à 10,3 % en 2012 (voir le tableau A-4 en annexe).

4.1.

Dans le passé, l’Union européenne a fait l’objet de critiques internationales en raison de ses exportations agricoles, par exemple lors des cycles de négociation du GATT ou de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). La situation a radicalement changé depuis le début du XXIe siècle.

4.2.

Sous l’effet des différentes réformes auxquelles la PAC a été soumise, les prix résultant des organisations de marché dans l’Union européenne ont nettement baissé. Les cours des marchés y sont déterminés par les évolutions de l’offre et de la demande planétaires et tendent dès lors à suivre ceux des marchés mondiaux. Désormais, l’organisation commune de marché n’offre plus à l’agriculture européenne qu’un filet de sécurité, qui n’entrerait en service qu’en cas d’effondrement massif des prix à l’échelle internationale. Les restitutions à l’exportation qui, en 1992, atteignaient encore un montant de 3 milliards d’EUR, sont désormais devenues insignifiantes.

4.3.

Figurant en tête du classement mondial tant pour les exportations de produits agricoles, devant le Brésil, le Canada, la Chine et les États-Unis, que pour leurs importations, devant la Chine, les États-Unis, le Japon et la Russie, l’Union européenne est investie d’une responsabilité, à double titre et de manière croissante, concernant la situation de la planète dans le domaine de l’alimentation et de sa sécurité alimentaire. Cette responsabilité lui fait devoir de renforcer nettement la dimension extérieure de la PAC et de lui accorder une plus grande priorité encore dans le cadre de cette politique.

4.4.

Le CESE relève que de gros progrès ont déjà été réalisés en ce qui concerne la cohérence entre la PAC et la politique de développement. Les produits agricoles exportés le sont sans recevoir de subventions et ne créent pas de distorsions de concurrence, tandis que du côté des importations, l’Union européenne figure désormais parmi les marchés les plus ouverts, en particulier pour les pays en développement. Sur la période 2011-2013, le groupe des pays les moins développés, qui compte 48 États, comptait en moyenne pour pratiquement 3 % de l’ensemble des importations agricoles de l’Union européenne, ce qui représente au total quatre fois plus, en valeur, que les produits agricoles importés de ces États par l’Australie, le Canada, les États-Unis et la Nouvelle-Zélande réunis.

5.1.

Dans un monde qui n’a toujours pas résolu le problème de la faim, lequel touche plus de 800 millions de personnes dans de nombreux pays, en particulier en Afrique et en Asie, l’une des préoccupations premières des politiques en matière agricole et commerciale doit consister à améliorer l’alimentation sur les plans quantitatif et qualitatif.

5.2.

Face à ces défis, le commerce de produits agricoles fait souvent l’objet de controverses dans les débats de la société civile, en raison des responsabilités spécifiques qu’il se doit d’assumer pour assurer cette sécurité en matière d’alimentation. Cela s’explique notamment par le fait qu’il peut avoir des effets diamétralement opposés: il peut contribuer à mettre un terme à des situations de pénurie, mais aussi déboucher sur des situations de dépendance indésirables.

5.3.

Le CESE voit là l’occasion d’examiner de plus près quelles sont les performances du commerce de produits agricoles, mais aussi les exigences auxquelles il est soumis. Les défis à relever concernent la mondialisation, la libéralisation du marché des produits agricoles de l’Union européenne, l’essor des échanges agricoles au niveau mondial, l’augmentation de la population mondiale, l’évolution des habitudes de consommation et les déplacements de la demande induits par la croissance économique.

5.4.

S’agissant de garantir la sécurité alimentaire, un certain niveau d’autosuffisance en matière de productions agricoles demeure souhaitable, notamment pour les pays très pauvres. Néanmoins, l’objectif de pleine autosuffisance de chaque pays ou région ne devrait pas être le seul facteur déterminant. Même dans un pays autosuffisant à plus de 100 %, il n’est pas garanti que la population locale bénéficie d’un approvisionnement satisfaisant et d’un accès suffisant à la nourriture: on observe ainsi que dans des États qui dégagent des excédents agricoles, de nombreuses personnes souffrent également de malnutrition ou de sous-alimentation.

5.5.

Il y a lieu d’envisager, de concevoir et de traiter la sous-alimentation comme un problème lié à la pauvreté plutôt qu’à des difficultés d’approvisionnement. La sécurité alimentaire d’un pays n’est pas tant assurée par son taux d’autosuffisance ou sa position commerciale que par les revenus qui y sont générés. Dans les pays très pauvres, une grande partie de la population vit encore d’une agriculture de subsistance et ne dispose guère d’autres revenus. C’est pourquoi, outre cette question de la création de rentrées et de leur bonne répartition, les paramètres fondamentaux d’une meilleure sécurité alimentaire sont que les denrées soient disponibles, que leur prix soit abordable, qu’elles soient accessibles et que cette accessibilité soit constante.

5.6.

Le commerce de produits agricoles peut aboutir à augmenter les revenus, tant au niveau des exportations, en créant des revenus et de l’emploi, qu’à celui des importations, en donnant la possibilité d’acheter des produits alimentaires moins coûteux sur les marchés internationaux et d’exporter d’autres biens. Cette stratégie suppose toutefois que les produits agricoles et industriels bénéficient d’un accès aux marchés internationaux.

6.1.

La production agricole a pour particularité d’être soumise, contrairement à celle de l’industrie, à l’incidence du milieu naturel. Cette production et l’offre dépendent de variables qu’il est difficile de prévoir ou de contrôler. Le constat s’applique aux conditions météorologiques comme à l’apparition de pathologies végétales ou animales. Le changement climatique à l’œuvre à l’échelle planétaire accentuera l’imprévisibilité des facteurs naturels. L’impact de ces phénomènes sera nettement plus marqué pour d’autres continents et pays que pour l’Union européenne elle-même.

6.2.

Pour celle-ci, la conséquence de cette situation sera que, du fait de la large ouverture de ses propres marchés agricoles, elle ressentira bien plus fortement les effets des fluctuations, en prix et en volume, qui se produiront sur ceux de l’ensemble de la planète. Dans le même temps, la responsabilité qu’elle doit assumer vis-à-vis de la sécurité alimentaire mondiale augmentera, étant donné qu’elle bénéficiera de conditions de production relativement favorables et stables.

6.3.

Le commerce agricole n’est aucunement la cause de ce problème de fluctuabilité croissante, mais constitue bel et bien une des composantes de sa solution. Les échanges mondiaux de produits agricoles permettent la compensation des fluctuations des volumes produits et contribuent par là même à limiter celles des prix. L’expérience a montré que, lorsque des pays décident isolément d’interventions sur le marché, telles que des interdictions d’exportation, des taxes à l’exportation ou des restrictions à l’importation, ils ne font qu’aggraver les problèmes, plutôt que de les atténuer, et ce au détriment de tous.

6.4.

Les évolutions ressortissant à la politique générale, telles que les interdictions d’importation appliquées par la Russie depuis août 2014, ont parfois pour effet de perturber le commerce de produits agricoles, comme l’Union européenne en fait l’expérience durant la campagne 2014/2015. Ces incursions de la géopolitique ou de la politique de sécurité peuvent avoir pour conséquence d’infliger à l’industrie agroalimentaire de fortes perturbations du marché, des pertes et d’autres dommages économiques. Les échanges de produits agricoles deviennent ainsi les otages du climat politique général. Dans les conjonctures de ce type, les agriculteurs et les entreprises ont besoin d’un soutien politique qui compense les revers qu’ils essuient dans les relations commerciales ainsi compromises.

6.5.

Compte tenu de l’importance de plus en plus considérable que les échanges agricoles revêtent tant au plan mondial que pour l’Union européenne, il y a lieu, de l’avis du CESE, de renforcer de manière significative la dimension extérieure de la PAC. Pour ce faire, plusieurs méthodes sont envisageables.

6.5.1.

La subsistance de réglementations encadrant les échanges mondiaux de produits agricoles trouve principalement son origine dans les différences entre pays en ce qui concerne les procédures de protection des consommateurs et de la santé. Le CESE lance un appel pour que les institutions de l’Union européenne et, en particulier, la Commission incitent les pays où de telles réglementations techniques font obstacle au commerce à procéder rapidement à l’ouverture de leurs marchés et qu’elles engagent, s’il y a lieu, des négociations en ce sens.

6.5.2.

Le CESE juge qu’il est urgent que la Commission assume clairement et sans ambiguïté la responsabilité de ces questions au nom de l’Union européenne tout entière. Il s’agit là de la seule approche grâce à laquelle l’Union puisse, avec efficacité et fermeté, faire prévaloir ses positions auprès de ses partenaires commerciaux. De même, la concurrence équitable entre les États membres est compromise dès lors qu’ils concluent divers accords avec des pays tiers. Ils ne devraient être autorisés à arrêter des réglementations spécifiques que dans les cas dûment justifiés où des contraintes particulières existent sur leur territoire, au plan national ou régional.

6.5.3.

Le CESE est favorable à ce que l’Union européenne entreprenne toutes les démarches utiles, sur des marchés agricoles de plus en plus ouverts et dans un contexte de concurrence mondiale, pour renforcer sa compétitivité internationale dans les secteurs de l’agriculture et de l’agroalimentaire et pour développer encore les échanges de produits agricoles. En affichant l’objectif de faire reculer les lourdeurs bureaucratiques, la nouvelle Commission s’engage dans la bonne direction. Dans le même temps, il convient de veiller à organiser plus efficacement les structures administratives.

6.5.4.

En ce qui concerne les importations dans l’Union européenne, les certificats exigibles devraient s’appuyer sur les normes européennes. S’agissant des conditions de production et des autres dispositions, il conviendrait que des prescriptions minimales soient fermement établies, afin de prendre dûment en compte la situation au sein de l’Union européenne et de ne pas infliger de handicap concurrentiel aux entreprises qui y sont établies.

6.5.5.

Le CESE fait observer que c’est à des PME que l’Union européenne est redevable pour une bonne part des succès qu’elle a remportés dans ses échanges agricoles sur des marchés largement libéralisés. Il invite la Commission européenne à intensifier, comme d’autres pays tiers le font déjà, l’aide administrative à l’implantation sur les marchés agricoles internationaux. Les PME doivent ainsi pouvoir s’appuyer sur des informations fiables concernant les marchés au moment d’élaborer leurs stratégies.

6.6.

Des marchés mondialisés nécessitent une transparence qui soit elle aussi mondiale. Cette exigence passe notamment par des prévisions et des informations bien étayées concernant les évolutions de la situation en matière de volumes, de prix, de taux de change, de conditions météorologiques, de maladies, etc. Le CESE se félicite que l’Union européenne prenne une part active à l’élaboration du système AMIS dans le cadre de l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), tout en faisant observer que ces efforts doivent viser à ce que ce soit au premier chef à l’intention des acteurs du marché que seront fournies les informations rassemblées dans le cadre de l’AMIS, afin qu’ils puissent les mettre directement à profit.

6.7.

Les accords de libre-échange de l’Union européenne revêtent une importance toute particulière. En cas d’échec des négociations multilatérales menées dans le cadre de l’OMC, il convient de se ménager des succès au niveau bilatéral de façon à s’ouvrir de nouveaux marchés. Ces accords doivent cependant trouver un juste équilibre entre les différents secteurs concernés. L’on ne saurait accepter que les échanges agricoles de l’Union européenne soient les seuls à faire les frais d’un accord au profit d’autres secteurs économiques.

6.8.

Le CESE attire l’attention sur l’importance particulière des accords de partenariat avec les pays en développement. Le développement des accords préférentiels permettra aux échanges commerciaux de déployer leurs effets positifs dans ces pays sur la base de relations commerciales ouvertes et équitables fondées sur un meilleur accès aux marchés de l’Union européenne.