COMMISSION EUROPÉENNE

Bruxelles, le 21.10.2015

COM(2015) 600 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION

relative aux mesures à prendre pour compléter l'Union économique et monétaire

1.INTRODUCTION

L’architecture de l’Union économique et monétaire (UEM) a été considérablement renforcée ces dernières années afin d'améliorer la gouvernance économique et d'assurer la stabilité financière. La résilience de l’UEM doit toutefois être encore consolidée afin de relancer un processus de convergence vers le haut, à la fois entre les États membres et au sein des sociétés, axé sur l'amélioration de la productivité, la création d’emplois et l’équité sociale.

En juin 2015, un rapport portant sur une feuille de route ambitieuse mais pragmatique en vue de compléter l'UEM a été présenté par le président de la Commission européenne, en étroite coopération avec le président du sommet de la zone euro, le président de l’Eurogroupe, le président de la Banque centrale européenne et le président du Parlement européen 1 . Ce rapport des cinq présidents souligne qu'il est nécessaire de progresser sur quatre fronts en parallèle. Premièrement, il faut avancer vers une véritable Union économique dans laquelle chaque économie possède les caractéristiques structurelles lui permettant de prospérer au sein de l'Union monétaire. Deuxièmement, il nous faut avancer vers une Union financière qui garantisse l’intégrité de notre monnaie dans l’ensemble de l’Union monétaire en limitant le risque qui pèse sur la stabilité financière et en renforçant le partage des risques avec le secteur privé. Troisièmement, nous devons poursuivre sur la voie d'une Union budgétaire synonyme à la fois de stabilisation et de viabilité budgétaires. Et enfin, il faut avancer vers une Union politique qui serve d'assise aux trois autres grâce à un véritable système de responsabilité démocratique, de légitimité et de renforcement des institutions.

Les cinq présidents se sont également mis d’accord sur une feuille de route 2 pour la mise en œuvre qui devrait consolider la zone euro d'ici le début de l’année 2017 (phase 1 — «approfondissement par la pratique»). Au cours de cette première phase, qui a débuté le 1er juillet 2015 3 , l’action s’appuierait sur les instruments existants et exploiterait aussi au mieux les traités en vigueur. Ensuite, sur la base de critères pour une nouvelle convergence vers le haut des économies de la zone euro, des réformes plus fondamentales devraient être engagées, en adoptant une vision à moyen et long termes en vue de nouvelles perspectives de croissance (phase 2 — «achèvement de l'UEM»). De manière générale, traduire le rapport des cinq présidents en actions exigera que tous les États membres de la zone euro et toutes les institutions de l’UE gardent à l’esprit leur but commun. Bien que les actions énoncées dans la présente communication s’appliquent aux États membres de la zone euro, le processus qui mène à une UEM approfondie est ouvert à tous les États membres de l’UE. Dans le même temps, la Commission veillera à ce qu’aucune distorsion ne vienne entraver le marché unique.

La présente communication et les propositions qui l’accompagnent développent des éléments essentiels de la phase 1 du processus d’approfondissement de l’UEM. Le train de mesures inclut un réexamen du semestre européen; une panoplie plus efficace de mesures en faveur de la gouvernance économique, comme la mise en place d'autorités nationales de la compétitivité et d'un comité budgétaire européen facultatif; une représentation plus unifiée de la zone euro au sein des organisations internationales, notamment du Fonds monétaire international; et des initiatives sur la voie d'une Union financière, notamment par l'instauration d'un système européen de garantie des dépôts. Ces initiatives seront complétées par des mesures prises avec le Parlement européen pour améliorer la responsabilité démocratique du système de gouvernance économique européenne.

2.UN SEMESTRE EUROPÉEN RÉNOVÉ

La coordination des politiques économiques dans l’UEM a été considérablement renforcée durant la crise économique et financière. Dans l'objectif de surmonter les déséquilibres qui existaient avant la crise, les séquelles de celle-ci ainsi que les faiblesses structurelles, et de stimuler les investissements et de rétablir le potentiel de croissance à moyen terme, le rôle joué par ces règles communes, les procédures et les institutions à l'échelle de l'UE est primordial.

Le semestre européen, qui est le cycle annuel de coordination des politiques économiques à l'échelle de l’UE introduit en 2011, est devenu un important vecteur de réformes au niveau national et au niveau de l’UE. Les États membres devraient toutefois encore progresser sur la voie de la mise en œuvre des recommandations par pays, étant donné que cette mise en œuvre a jusqu'à présent été inégale et souvent limitée.

Au fil des ans, le processus a connu des améliorations régulières, destinées à tirer parti de ses points forts et à s'attaquer à ses faiblesses. Plus récemment, la nouvelle Commission a profité de son premier semestre européen en 2015 pour apporter des simplifications substantielles. La publication des rapports par pays dès février a instauré un plus grand espace pour un véritable dialogue avec les États membres, ce qui a permis d’approfondir le débat aux niveaux bilatéral et multilatéral, ainsi qu’avec d’autres parties prenantes. Cette décision d'avancer le calendrier oblige également à revoir le rôle des programmes nationaux de réforme. Ceux-ci devraient permettre aux États membres de répondre à l'analyse de la Commission en présentant des initiatives stratégiques tournées vers l’avenir. En avançant au mois de mai la publication de ses propositions de recommandations par pays, la Commission a également dégagé plus de temps pour la réflexion et le débat. En l’espèce, elle a adopté une approche plus ciblée en réduisant fortement le nombre de recommandations pour ne couvrir que les questions prioritaires essentielles qui présentent un intérêt macroéconomique et social requérant l'attention des États membres au cours des douze mois à venir. Bien que cet angle doive être maintenu, les rapports par pays continueront de refléter une approche plus globale et couvriront un plus large éventail de sujets présentant un intérêt économique pour les États membres.

La stabilité et la mise en place de cette structure améliorée sont essentielles pour pouvoir en tirer pleinement parti au cours de la période à venir. Dans le même temps, certains ajustements supplémentaires, prenant appui sur ces avancées, peuvent apporter d'autres avantages. Il s'agirait notamment de mieux intégrer les considérations nationales et celles de la zone euro, de porter une attention accrue aux performances dans le domaine social et celui de l’emploi, de promouvoir la convergence par l'établissement de critères et l'application de bonnes pratiques et de soutenir les réformes au moyen des Fonds structurels et d’investissement européens et de l'assistance technique. Le tableau 1 donne un aperçu graphique de la proposition de semestre européen 2016.

2.1.Intégrer davantage les considérations nationales et celles de la zone euro

Compte tenu de l’interdépendance accrue des États membres de la zone euro et du plus grand potentiel d'entraînement entre les pays qui partagent la monnaie unique, il est nécessaire d'améliorer la coordination et de renforcer la surveillance des processus budgétaires et des politiques économiques de tous les États membres de la zone euro. La leçon tirée de la crise est double: premièrement, mener au plan national des politiques budgétaires et économiques ainsi qu'une surveillance financière qui sont inadéquates peut provoquer un véritable désastre économique et social; deuxièmement, la zone euro, dans son ensemble, n'est pas à l'abri des risques liés à des chocs économiques et financiers majeurs et déstabilisants. Par conséquent, s'il est vrai que la conduite de politiques nationales judicieuses contribuerait grandement à atténuer les risques de crise, il convient également de suivre et d’analyser de près la situation budgétaire, sociale et économique globale de l'ensemble de la zone euro et de tenir compte de cette analyse dans l'élaboration des politiques nationales.

Déjà aujourd'hui, le semestre européen intègre les aspects liés à la zone euro, notamment à travers l'évaluation annuelle des projets de plans budgétaires des États membres de la zone euro et de l'orientation budgétaire qui en résulte dans la zone euro, ainsi qu'à travers les recommandations concernant la zone euro. Le processus consiste à fixer ensemble des priorités et à s'y atteler dans la perspective de la zone euro. Ce processus reste néanmoins fermement ancré dans une approche nationale et ne tient compte des spécificités générales de la zone euro que de manière indirecte. Le semestre européen devrait être structuré pour que la zone euro ait la primauté dans les discussions et les recommandations, avant les discussions par pays, de manière à ce que les défis communs soient pleinement pris en compte dans les actions nationales.

Par conséquent, dans le cadre de son examen annuel de la croissance qui sera publié en novembre, la Commission mettra en particulier l'accent sur les grandes priorités budgétaires, économiques, sociales et financières qui concernent l’ensemble de la zone euro. Elle appelle notamment de ses vœux une discussion spécifique au sein de l’Eurogroupe sur l'orientation budgétaire de la zone euro dans le cadre de son évaluation des projets de plans budgétaires. Dès lors, il sera peut-être également nécessaire d'avancer la publication de la recommandation pour la zone euro.

Les discussions sur les priorités de la zone euro doivent avoir lieu au sein du Conseil et de l’Eurogroupe, ainsi qu’avec le Parlement européen. La vision commune qui en découlera donnera alors des indications sur le contenu des programmes nationaux de réforme et des programmes de stabilité des États membres de la zone euro en avril et sur les recommandations par pays en mai.

2.2.Porter une attention accrue aux performances dans le domaine social et celui de l'emploi

La Commission a déjà pris des mesures pour accorder une plus grande attention aux questions sociales et à l'emploi dans le cadre du semestre européen et du processus d'approfondissement de l’UEM. Les rapports par pays 2015 ont abordé en détail l’évolution de la situation sociale et de l’emploi. Des recommandations par pays portant sur ces domaines ont été adressées à la plupart des États membres.

Les aspects sociaux et ceux de l'emploi sont également davantage mis en lumière dans la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. Au cours de l'année 2015, la Commission a déjà proposé d’ajouter trois indicateurs (taux d’activité, chômage des jeunes, chômage de longue durée) aux 11 indicateurs clés du tableau de bord de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. Cela permettrait de préciser le contexte social et celui de l'emploi dans lesquels l'ajustement a lieu, ce qui contribuerait à terme à une meilleure élaboration des politiques. La Commission projette d'utiliser la liste élargie d'indicateurs clés à partir du rapport sur le mécanisme d'alerte 2016.

Une plus grande attention est également accordée à l’équité sociale des nouveaux programmes d’ajustement macroéconomique afin que l’ajustement soit réparti équitablement et que les personnes les plus vulnérables de la société soient protégées. Pour la première fois, la Commission a élaboré une analyse de l'impact social du protocole d'accord signé avec la Grèce 4 . Elle entend maintenir cette pratique si d'autres programmes de soutien à la stabilité voient le jour.

Plusieurs mesures supplémentaires devraient être prises pour privilégier davantage les performances des États membres dans le domaine social et celui de l'emploi. Les États membres devraient être plus attentifs au rôle des partenaires sociaux nationaux, notamment pour qu'ils s'approprient davantage les efforts en matière de réforme. À cette fin, la Commission encourage les partenaires sociaux à participer plus activement à l'élaboration des programmes nationaux de réforme. En outre, les représentations de la Commission dans les États membres consulteront les partenaires sociaux nationaux à des moments clés prédéfinis du semestre. Ces mesures seraient complétées par un renforcement du dialogue avec les partenaires sociaux durant les missions menées dans le cadre du semestre européen. En outre, la participation des partenaires sociaux à l’échelle de l’UE sera maintenue, voire accentuée, par exemple à travers un sommet social tripartite et un dialogue macroéconomique, afin de renforcer leur contribution au processus du semestre européen.

La convergence vers les bonnes pratiques en matière de politique sociale et d'emploi devrait contribuer à améliorer le fonctionnement et la légitimité du projet d'UEM. À court terme, une telle convergence vers le haut pourrait être rendue possible grâce à l'élaboration de critères communs s'articulant autour des composantes du concept de «flexicurité», à savoir des dispositions contractuelles souples et fiables permettant d’éviter un marché du travail à deux vitesses, des stratégies globales d’apprentissage tout au long de la vie, des politiques efficaces pour aider les chômeurs à réintégrer le marché du travail, des systèmes de sécurité sociale et d'éducation modernes et inclusifs et une fiscalité du travail adéquate. La Commission a aussi confirmé son intention de présenter un pilier européen des droits sociaux, qui s’appuierait sur l’acquis existant et servirait de boussole au processus global de convergence.

2.3.Promouvoir la convergence par l'établissement de critères et l'application de bonnes pratiques

Le rapport des cinq présidents insiste sur l'utilisation de critères d'évaluation et sur l'examen croisé des performances pour parvenir à la convergence et atteindre, dans toute la zone euro, des structures économiques qui affichent une résilience similaire. L'examen croisé vise à détecter les cas de sous-performance et à soutenir la convergence vers les acteurs les plus efficaces dans les domaines du marché du travail, de la compétitivité, de l'environnement des entreprises et des administrations publiques, ainsi que pour certains aspects de la politique fiscale. Établir des critères peut contribuer à améliorer l'appropriation des programmes de réforme structurelle des États membres et à encourager leur mise en œuvre.

Comme l'ont montré les exercices d’évaluation comparative en cours dans l'Eurogroupe (par exemple, concernant le coin fiscal sur les revenus du travail), si les critères sont utilisés à bon escient, ils peuvent constituer un levier d'action vraiment efficace. Les indicateurs de référence doivent notamment satisfaire à deux exigences. Premièrement, ils doivent avoir un lien étroit avec les leviers stratégiques, de manière à avoir des répercussions stratégiques réelles et constructives. Deuxièmement, il doit exister des preuves solides et un consensus suffisant pour établir qu'ils contribuent de manière significative à des objectifs supérieurs tels que l'emploi, la croissance, la compétitivité, l'inclusion et l'équité sociales ou la stabilité financière 5 . 

La disponibilité de ces indicateurs, leur fiabilité statistique, leur complexité et le degré auquel ils appréhendent toute la réalité peuvent varier considérablement par domaine d'action. En conséquence, la mise en œuvre de l’exercice d’évaluation comparative devrait permettre d'effectuer des ajustements sur mesure par domaine d'action. En outre, l’utilisation de critères doit être complétée par une analyse économique permettant de réfléchir aux compromis potentiels entre domaines d'action et d'évaluer en profondeur les incidences stratégiques.

À partir du semestre européen 2016, la Commission proposera progressivement des critères d'évaluation et des examens croisés entre les domaines stratégiques ou thématiques. Ils éclaireront les débats au sein des formations appropriées du Conseil et de l’Eurogroupe, dans le but de favoriser une communauté de vues sur les défis et les réponses stratégiques à y apporter.

Le résultat des discussions et des évaluations alimentera le semestre européen et ouvrira la voie au renforcement de la convergence des politiques, notamment dans la perspective de la phase 2.

2.4.Soutien plus ciblé aux réformes grâce aux fonds de l’UE et à l’assistance technique

Pour soutenir des réformes structurelles conformes aux priorités économiques communes fixées au niveau de l’UE, la Commission s’efforcera d’améliorer l’utilisation des Fonds structurels et d’investissement européens pour soutenir les priorités essentielles mises en avant dans les recommandations par pays, en recourant notamment aux mesures liant l'efficacité de ces Fonds à la bonne gouvernance économique 6 . Le nouveau cadre juridique exige que les programmes cofinancés par les Fonds ESI portent sur toutes les recommandations par pays concernées. D'ici 2017, la Commission suivra et communiquera les progrès réalisés sur la voie des objectifs fixés. La réforme de la politique de cohésion, entreprise en 2013, a introduit le principe de la conditionnalité dite macroéconomique dans l’ensemble des cinq Fonds structurels et d’investissement européens. Ce principe s’inscrit dans l'objectif plus large visant à faire en sorte que les Fonds structurels et d'investissement européens servent à soutenir les réformes jugées essentielles pour les performances sociales et économiques dans les États membres et que leur efficacité ne soit pas affaiblie par des politiques macroéconomiques mal conçues 7 .

Dans le même temps, les réformes seront mises en œuvre avec le soutien d'autres programmes de financement de l'UE dans leurs domaines d'action et grâce à l'introduction progressive de l’assistance technique prodiguée par le service d’appui à la réforme structurelle de la Commission. Celle-ci a instauré ce service pour que tous les États membres puissent disposer, s'ils le souhaitent, d'un soutien technique lors de l'élaboration et de la mise en œuvre effective des réformes dans le cadre des processus de gouvernance économique (notamment la mise en œuvre de recommandations par pays, d'actions prévues par la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques ou les réformes au titre de programmes de soutien à la stabilité), notamment au moyen d'une aide pour une utilisation efficace et effective des fonds de l’Union européenne.

3.AMÉLIORER LA PANOPLIE DE MESURES EN FAVEUR DE LA GOUVERNANCE ÉCONOMIQUE

À la suite de la crise économique et financière, le cadre de gouvernance économique a été considérablement renforcé par l’introduction du «six-pack», du «two-pack» et du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) 8 . Les règles budgétaires renforcées ainsi que la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques, créée récemment, ont fortement approfondi et élargi la portée et l’efficacité potentielle de l’action de l’UE.

Un premier réexamen du cadre de gouvernance économique renforcé 9 a recensé certains domaines susceptibles d’amélioration, notamment en matière de transparence, de complexité et de prévisibilité de l’élaboration des politiques, et qui présentent un intérêt pour l'efficacité de la panoplie de mesures. Le peu d’expérience en matière d'utilisation des nouveaux instruments, certains n’étant entrés en vigueur que récemment, limite la possibilité de tirer des conclusions définitives quant à leur incidence sur la croissance, les déséquilibres et la convergence.

Il conviendrait de disposer de davantage de preuves et d'expérience concernant les structures de gouvernance réformées avant de poursuivre la réforme législative. Au stade actuel, la Commission procédera à l’application intégrale et transparente des instruments et outils disponibles. En parallèle, elle a l’intention d’améliorer la clarté et de réduire la complexité du cadre existant, depuis les règles budgétaires jusqu'à l’application de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques. En outre, comme indiqué dans le rapport des cinq présidents, la Commission soutient la mise en place d’un système d'autorités nationales de la compétitivité et la création d’un comité budgétaire européen consultatif.

3.1.Améliorer la transparence et réduire la complexité des règles budgétaires actuelles

Afin d’appliquer les règles du pacte de stabilité et de croissance de manière plus transparente, la Commission a publié un vade-mecum sur le pacte de stabilité et de croissance 10 . Ce vade-mecum sera actualisé chaque année pour refléter en temps utile l’évolution de la réglementation et de la surveillance. En outre, la Commission partage avec les États membres les données et les calculs qui sous-tendent ses décisions en matière de surveillance. Elle entend également partager ces mêmes informations avec les conseils budgétaires nationaux et, après consultation des États membres, avec le public. Le nouveau conseil budgétaire européen consultatif indépendant (voir point 3.4) contribuera à améliorer la transparence. En septembre, la Commission commencera également à présenter une mise à jour de la totalité des hypothèses économiques extérieures, pour éclairer l’élaboration des projets nationaux de plans budgétaires.

Il est possible de simplifier et de rendre plus transparente la manière dont les règles sont mises en œuvre sans modifier leur base juridique. La Commission s’efforcera de procéder aux clarifications ci-après, en étroite concertation avec les États membres.

Premièrement, la Commission garantira la cohérence méthodologique entre la règle de la dette prévue par la procédure concernant les déficits excessifs et l’objectif budgétaire structurel des États membres, connu sous le nom d'objectifs budgétaires à moyen terme. Le renforcement récent de la gouvernance économique a traduit le critère de la dette prévu par la procédure concernant les déficits excessifs en une simple règle visant à réduire la dette publique supérieure à 60 % du PIB. Il n'a toutefois pas été précisé quel rôle devrait jouer la règle lorsqu’il s’agit de décider si un État membre doit être soumis à la procédure. Lorsqu'elle actualisera les limites inférieures des objectifs budgétaires à moyen terme que les États membres peuvent fixer, la Commission veillera à ce que ces valeurs respectent la règle de la dette à moyen terme.

Deuxièmement, la Commission s'efforcera de rationaliser la méthode utilisée pour évaluer la conformité avec le pacte de stabilité et de croissance. Actuellement, au terme des discussions menées depuis plusieurs années avec les États membres, différents ensembles d’indicateurs budgétaires sont utilisés pour évaluer la conformité des politiques budgétaires des États membres dans le cadre du volet préventif du pacte de stabilité et de croissance et de la procédure concernant les déficits excessifs. Une approche cohérente et harmonisée serait un facteur de simplification et favoriserait une transition plus cohérente entre le volet correctif et le volet préventif du pacte de stabilité et de croissance. La Commission cherchera donc à recourir davantage à un seul indicateur pratique de conformité avec le pacte de stabilité et de croissance.

Troisièmement, la Commission étudiera la possibilité de mettre à jour les recommandations pluriannuelles du Conseil visant à réduire les déficits excessifs, et ce afin de tenir compte non seulement des détériorations imprévues de la conjoncture économique, comme cela est explicitement envisagé dans le pacte de stabilité et de croissance, mais aussi des améliorations imprévues. Une telle approche irait dans le sens de la procédure concernant les déficits excessifs, qui vise à corriger en temps utile les cas de déficit excessif.

Enfin, la Commission réexamine la transposition des règles énoncées dans le «pacte budgétaire» (c’est-à-dire le volet budgétaire du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l’UEM), règles qui visent à renforcer la cohérence entre les cadres budgétaires nationaux et européen et à consolider leur appropriation dans les États membres. La Commission a procédé à une analyse de la transposition du pacte budgétaire dans le droit national, conformément à l’article 3, paragraphe 2, du TSCG. Elle a engagé des consultations préliminaires avec les parties contractantes, en vue de leur donner, le cas échéant, la possibilité de présenter leurs observations sur les conclusions de la Commission, comme le prévoit l'article 8, paragraphe 1, du TSCG, et de publier son rapport sur la transposition conformément à cet article

3.2.. Une procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques plus robuste

La procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques a joué un rôle déterminant en mettant en exergue les principaux problèmes de déséquilibre dans le contexte de la surveillance économique et a appuyé avec succès un ajustement efficace dans certains pays (par exemple en Espagne et en Slovénie). L'expérience montre néanmoins que sa mise en œuvre peut être améliorée de plusieurs manières.

Premièrement, les décisions de la Commission relevant de la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques seront plus transparentes grâce à la publication d’un «compendium» qui permettra de recueillir et de présenter en un seul endroit les informations pertinentes sur la mise en œuvre de la procédure. En outre, les résultats des bilans approfondis seront présentés d’une façon plus claire tant dans les rapports par pays que dans la communication portant sur les conclusions de ces bilans. La Commission fournira également une justification explicite des décisions prises, notamment en ce qui concerne les recommandations par pays liées à la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques.

Deuxièmement, la Commission donnera une suite appropriée dès lors que des déséquilibres excessifs sont constatés. Cela nécessite une analyse économique et un dialogue actif avec les États membres pour s'attaquer à leurs problèmes spécifiques et garantir une appropriation nationale des réformes. Jusqu'à présent, la Commission a classé les États membres connaissant des déséquilibres dans différentes catégories qui ont évolué avec le temps et a prôné divers degrés de suivi et l'adoption de mesures en fonction de la nature et de l'ampleur des déséquilibres. La procédure concernant les déséquilibres excessifs n'a pas encore été mise en œuvre. La Commission stabilisera les catégories, clarifiera les critères guidant sa décision et décrira mieux le lien entre la nature des déséquilibres et la manière dont ils sont traités dans les recommandations par pays. Elle s'entretiendra avec les États membres, y compris avec les nouvelles autorités de la compétitivité 11 , sur les meilleurs moyens de remédier aux déséquilibres et de mettre en place un système de suivi spécifique, robuste et défini dans le temps, destiné à faciliter la mise en œuvre. Il peut être décidé d'ouvrir la procédure concernant les déficits excessifs en cas d'engagement insuffisant à mener des réformes et d'absence de progrès effectifs dans leur mise en œuvre; la procédure sera appliquée en présence de graves déséquilibres macroéconomiques mettant en péril le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire, tels que ceux qui ont conduit à la crise. La Commission invitera également le Conseil à s'associer davantage au suivi spécifique des pays connaissant des déséquilibres excessifs pour lesquels la procédure concernant les déséquilibres excessifs n'a pas été activée.

Troisièmement, les aspects liés à la zone euro qui sont visés dans la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques seront renforcés. Les considérations relatives à la zone euro seront mieux intégrées dans les documents (le rapport sur le mécanisme d'alerte et la communication relative aux conclusions des bilans approfondis) et les décisions relevant de la procédure. La procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques continuera de cibler la correction des déficits extérieurs préjudiciables et d'encourager des réformes appropriées dans les pays qui accumulent durablement des excédents élevés de la balance courante.

3.3.Un système d'autorités nationales de la compétitivité

La compétitivité est essentielle à la résilience et à la capacité d'ajustement au sein de l'Union monétaire et pour garantir à terme une croissance et une convergence durables. Pour favoriser l'avancée des réformes structurelles dans le domaine de la compétitivité, les mécanismes de coordination des politiques économiques mis en place à l'échelle de l'UE doivent être soutenus par une appropriation nationale forte des programmes de réforme. Il est opportun de faire appel à une expertise indépendante au niveau national et de renforcer le dialogue sur les politiques à mener entre l'UE et les États membres. Par conséquent, la Commission propose que le Conseil recommande aux États membres de mettre en place des autorités nationales de la compétitivité, chargées de suivre les performances et les politiques en la matière.

Les autorités de la compétitivité aideraient à améliorer le processus national d'élaboration des politiques en fournissant une expertise indépendante, notamment pour évaluer les performances et les réformes en matière de compétitivité. Elles contribueraient ainsi à une conception et à une mise en œuvre efficaces des réformes, y compris dans le contexte des réponses apportées aux recommandations par pays. L'éventail des aspects de la compétitivité à surveiller devrait correspondre à une notion exhaustive de la compétitivité incluant l'évolution des prix et les évolutions hors prix. Les autorités de la compétitivité compileraient et publieraient annuellement leurs conclusions sur les domaines faisant l'objet d'un suivi.

Les autorités de la compétitivité devraient se conformer à un ensemble de principes communs prenant en compte la diversité des expériences et pratiques des États membres. Leurs conseils devraient éclairer les processus de fixation des salaires, mais leur objectif n'est pas d'interférer avec ces processus ou avec le rôle des partenaires sociaux, ni d'harmoniser les systèmes nationaux de fixation des salaires. Les autorités devraient être indépendantes des pouvoirs publics compétents dans les matières connexes et avoir la capacité de fournir des analyses économiques de haute qualité. Pour autant que ces exigences soient satisfaites, les États membres devraient être libres de choisir la structure de leurs autorités nationales de la compétitivité, que ce soit en créant une nouvelle institution ou en adaptant le mandat d'un organisme existant.

La Commission adopte, conjointement avec la présente communication, une recommandation de recommandation du Conseil relative à la mise en place des autorités nationales de la compétitivité. Cette recommandation s'adresse aux États membres de la zone euro, mais les autres États membres sont également encouragés à créer des organismes similaires. La Commission surveillera les suites données à la recommandation et, si cela s'avère nécessaire au cours de la phase 2, elle présentera des principes communs à l'aide d'un instrument contraignant.

3.4.Un comité budgétaire européen consultatif

Ces dernières années ont souligné l'importance de mener des politiques budgétaires responsables, qui constituent un pilier essentiel de la stratégie européenne en faveur de la croissance. Les politiques budgétaires devraient favoriser la stabilité macroéconomique dans le respect d'un cadre budgétaire fondé sur des règles. Il est particulièrement important de mener des politiques budgétaires nationales responsables au sein de la zone euro.

Conjointement avec la présente communication, la Commission établit un comité budgétaire européen consultatif indépendant. Ce comité contribuera, en qualité d'organisme de conseil, à la surveillance multilatérale au sein de la zone euro. Il sera composé de cinq experts renommés jouissant de compétences et d'une expérience crédibles dans le domaine de la macroéconomie et dans l'élaboration pratique des politiques budgétaires. Les conseils fournis par le comité se fonderont sur une analyse économique conforme aux règles budgétaires de l'UE.

Le comité devrait fournir une évaluation de la mise en œuvre du cadre budgétaire de l'UE, notamment en ce qui concerne la cohérence horizontale des décisions et de la mise en œuvre de la surveillance budgétaire, les cas de manquement particulièrement grave aux règles et le bien-fondé de la stratégie budgétaire réellement appliquée au niveau national et à l'échelle de la zone euro.

Étant donné que le pacte de stabilité et de croissance se concentre sur des équilibres budgétaires et des évolutions de la dette au niveau national et ne détermine pas la stratégie budgétaire globale, le comité devrait également contribuer à un débat plus éclairé sur les implications globales des politiques budgétaires au niveau national et à l'échelle de la zone euro, en vue d'élaborer une stratégie budgétaire appropriée pour la zone euro. Lorsqu'il décèle des risques mettant en péril le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire, le comité doit accompagner ses conseils d'un examen spécifique des options stratégiques disponibles dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance.

Le comité coopérera également avec les conseils budgétaires nationaux et veillera dans ce contexte à échanger des bonnes pratiques et à favoriser des approches communes. Cette coopération se fera en relation directe avec les missions du comité et dans le respect mutuel des prérogatives et du fondement juridique des conseils budgétaires nationaux et du comité budgétaire européen.

4.LA REPRÉSENTATION EXTÉRIEURE DE L'EURO

Pour compléter l'UEM, une responsabilité et une intégration accrues au niveau national et à l'échelle de l'UE doivent aller de pair avec un renforcement institutionnel. La représentation extérieure de la zone euro est l'un des domaines dans lesquels des mesures concrètes qui permettraient d'atteindre cet objectif sont explicitement prévues dans le traité et peuvent donc être prises dès aujourd'hui.

Compte tenu du poids économique et financier de la zone euro et de l'existence d'une politique monétaire et de taux de change unique, les décisions stratégiques et l'évolution économique de la zone euro deviennent de plus en plus importantes pour l'économie mondiale. Par ailleurs, le cadre de gouvernance renforcé de la zone euro et la forte convergence de la régulation et de la surveillance du secteur financier dans le contexte de l'Union bancaire ont rendu la zone euro plus robuste sur le plan interne.

Les progrès accomplis sur la voie d'une intégration interne plus poussée de la zone euro doivent également être affichés à l'extérieur, afin de permettre à cette dernière de jouer un rôle plus actif au sein des institutions financières internationales et de définir de manière effective son futur rôle dans l'architecture financière mondiale. Une représentation plus cohérente serait également bénéfique aux pays tiers, en particulier grâce à une contribution plus forte et plus cohérente de la zone euro à la stabilité économique et financière mondiale.

Des progrès considérables ont été réalisés pour renforcer la représentation extérieure de l'Union et de la zone euro dans de nombreuses enceintes économiques et financières internationales. Au Fonds monétaire international, cela s'est traduit notamment par un renforcement accru des accords de coordination en 2007, l'élection d'un président du groupe des représentants de l'UE auprès du Fonds monétaire international (EURIMF), l'amélioration de la relation de travail entre le sous-comité «FMI» du Comité économique et financier (SCFMI du CEF) et l'EURIMF et une meilleure coordination entre les membres de l'EURIMF sur les stratégies du conseil d'administration. De nouvelles avancées sont néanmoins nécessaires pour parvenir à une représentation extérieure réellement unifiée.

Conjointement avec la présente communication, la Commission présente une communication indiquant la voie à suivre vers une représentation extérieure sans cesse plus unifiée de l'UEM 12 . Elle présente également une proposition de décision du Conseil relevant de l'article 138 du TFUE qui énonce des mesures visant à parvenir à une représentation unifiée de la zone euro au sein du Fonds monétaire international 13 . La représentation extérieure de la zone euro est encore très fragmentée au sein du Fonds monétaire international, qui constitue, avec ses instruments de prêt et son rôle de surveillance, un acteur institutionnel clé de la gouvernance économique mondiale. Ces mesures devraient être définies et adoptées sans délai, mais elles devraient être mises en œuvre progressivement pour permettre à tous les acteurs concernés - au niveau international et à l'échelle de l'UE - de procéder aux adaptations juridiques et institutionnelles requises.

En fonction de l'évolution future de l'UEM ou de l'architecture financière internationale, la Commission pourrait considérer que de nouvelles initiatives seraient utiles pour renforcer la représentation extérieure de la zone euro également dans d'autres enceintes internationales.

5.VERS L'UNION FINANCIÈRE

Outre les avancées à obtenir dans les domaines de la gouvernance économique, l'achèvement de l'Union bancaire constitue une étape indispensable sur la voie d'une UEM complète et approfondie. Pour la monnaie unique, un système financier unifié et pleinement intégré est le préalable à une bonne transmission de la politique monétaire, ainsi qu'à une diversification adéquate des risques au sein des États et à la confiance générale dans le système bancaire à l'échelle de la zone euro. Des mesures importantes ont été adoptées en ce sens ces dernières années, mais il convient de poursuivre le travail accompli.

Premièrement, la Commission œuvrera avec les États membres à la mise en œuvre intégrale des dispositions législatives adoptées. Le Mécanisme de surveillance unique, dont l'objectif est d'assurer une surveillance prudentielle indépendante et de qualité uniformément élevée, est déjà pleinement opérationnel, tandis que le Mécanisme de résolution unique garantira une résolution efficace des défaillances bancaires à partir du 1er janvier 2016. La Commission fera pleinement usage des pouvoirs qui lui sont conférés par le traité pour garantir au plus vite la transposition complète, dans le droit national de tous les États membres, de la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances (le délai était fixé au mois de janvier 2015) 14 et de la directive sur la garantie des dépôts (le délai était fixé au mois de juillet 2015) 15 . Elle exhorte les États membres à ratifier l'accord intergouvernemental concernant le Mécanisme de résolution unique d'ici le 30 novembre 2015 16 .

Deuxièmement, la Commission encourage les États membres à s'accorder rapidement sur un mécanisme de financement-relais efficace, pour veiller, conformément à la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances, à ce que le Mécanisme de résolution unique dispose de ressources suffisantes pour financer les éventuels coûts de résolution résiduels causés par des banques en difficulté, sachant que le Fonds de résolution unique est constitué progressivement par des prélèvements appliqués au secteur bancaire. De même, les États membres devraient se mettre d'accord rapidement sur un dispositif de soutien (backstop) commun pour le Fonds de résolution unique qui serait neutre d'un point de vue budgétaire à moyen terme.

Troisièmement, la Commission élaborera, d'ici la fin de l'année, une proposition législative concernant les premières mesures sur la voie d'un Système européen de garantie des dépôts, dans l'optique de créer un système plus européen, sans lien avec les systèmes nationaux, qui renforcera la stabilité financière et donnera aux citoyens la certitude que la sécurité de leurs dépôts ne dépend pas du lieu où ils vivent.

La première mesure visant à parvenir à un système plus commun reposera sur une approche de «réassurance». Un fonds de réassurance commun - en supplément des systèmes nationaux existants de garantie des dépôts - interviendrait à certaines conditions, lorsque des systèmes nationaux sont sollicités. Ces conditions devraient être fixées de manière à limiter le passif du fonds et à réduire l'aléa moral au niveau national et devraient prendre en compte le fait que les fonds nationaux se constituent progressivement et que des situations de départ différentes sont amenées les unes après les autres à converger. Le système européen de garantie des dépôts serait obligatoire pour les États membres de la zone euro, tout en étant ouvert aux États non membres désireux de faire partie de l'Union bancaire.

Quatrièmement, parallèlement à sa proposition concernant le système européen de garantie des dépôts, la Commission est déterminée à réduire davantage les risques au sein du secteur bancaire et à y garantir des règles du jeu équitables, ainsi qu'à limiter le phénomène de boucle entre banques et dettes souveraines. À cet effet, elle déterminera la manière dont les travaux pourront se poursuivre dans les domaines restants dans lesquels il pourrait s'avérer nécessaire de réexaminer et de compléter le cadre réglementaire et prudentiel pour atteindre ces objectifs.

Enfin, l'Union des marchés de capitaux est une priorité clé, au même titre que l'achèvement de l'Union bancaire. Le 30 septembre, la Commission a publié un plan d'action pour une Union des marchés de capitaux, visant notamment une plus grande diversification des sources de financement pour les entreprises et un partage accru des risques au niveau transfrontière grâce à un approfondissement de l'intégration des marchés d'obligations et d'actions.

6.UNE LÉGITIMITÉ, UNE APPROPRIATION ET UNE RESPONSABILITÉ DÉMOCRATIQUES EFFECTIVES

Une légitimité et une responsabilité démocratiques effectives sont cruciales pour renforcer l'appropriation au cours de la phase 1 d'approfondissement de l'UEM et seront indispensables pendant la phase 2, au cours de laquelle les initiatives prévues nécessiteront un partage accru de souveraineté. Ces dernières années, la Commission a établi progressivement un dialogue approfondi et plus permanent avec les États membres au moyen de réunions bilatérales, de discussions plus ciblées au sein du Conseil et de missions techniques et politiques plus étendues dans les capitales. Elle continuera d'intensifier ces dialogues, en s'appuyant notamment sur son réseau de responsables du Semestre européen dans les États membres.

De premières initiatives concrètes ont été prises par le Parlement européen pour renforcer le contrôle parlementaire dans le cadre du Semestre européen. Lors des derniers Semestres européens, des «dialogues économiques» entre le Parlement européen et le Conseil, la Commission et l'Eurogroupe se sont déjà tenus conformément aux dispositions législatives du «six-pack» et du «two-pack». L'utilité de ces dialogues pourrait être renforcée s'il était décidé de les tenir à des moments spécifiques au cours des principales étapes du cycle du Semestre. Une nouvelle forme de coopération interparlementaire a aussi été créée pour réunir les acteurs européens et nationaux. Il s'agit de la «semaine parlementaire européenne», organisée par le Parlement européen en coopération avec les parlements nationaux, qui associe des représentants de ces derniers à des discussions approfondies sur les priorités stratégiques. Le «two-pack» a également consacré le droit pour un parlement national de demander qu'un commissaire lui présente l'avis de la Commission sur le projet de plan budgétaire, ou la recommandation adressée à un État membre qui fait l'objet d'une procédure de déficit excessif.

Le calendrier de ces moments parlementaires pourrait être mieux défini et leur valeur ajoutée renforcée dans le cadre du Semestre européen renouvelé. En particulier, la Commission pourrait participer à un débat en séance plénière au Parlement européen avant la présentation de l'examen annuel de la croissance, et poursuivre ce débat après l'adoption de celui-ci. Un second débat en plénière pourrait être tenu lors de la présentation par la Commission des recommandations par pays, conformément aux dispositions applicables du «six-pack» sur le dialogue économique. Parallèlement, des représentants de la Commission et du Conseil pourraient participer à des réunions interparlementaires, notamment dans le contexte de la semaine parlementaire européenne. Cette nouvelle pratique pourrait progressivement faire l'objet de conventions plus détaillées entre les institutions européennes, dans le plein respect de leurs rôles institutionnels respectifs.

En outre, la Commission élaborera des modèles d'accord visant à améliorer l'efficacité de ses interactions avec les parlements nationaux. Ces interactions devraient concerner les débats parlementaires nationaux portant tant sur les recommandations adressées à l'État membre que sur la procédure budgétaire nationale annuelle. Le droit reconnu par le «two-pack» d'inviter un commissaire devant un parlement national serait ainsi davantage mis en pratique. Les parlements nationaux devraient en règle générale être étroitement associés à l'adoption des programmes de réforme et des programmes de stabilité nationaux.

7.ACHEVER L'UEM: PRÉPARATION À LA PHASE 2

Les mesures présentées dans la présente communication pour la phase 1 d'achèvement de l'UEM s'appuient sur les instruments existants et exploitent au mieux les traités existants. Toutefois, toutes ces initiatives de la phase 1 ne doivent pas être considérées isolément, mais plutôt comme un ensemble de jalons menant à la phase suivante, qui débutera à partir de 2017. Au cours de la phase 2, des mesures plus ambitieuses devraient être adoptées pour achever l'architecture économique et institutionnelle de l'UEM, ce qui impliquera un partage accru de souveraineté et une plus grande solidarité et devra s'accompagner d'un contrôle démocratique renforcé.

Pour préparer le passage de la phase 1 à la phase 2 d'achèvement de l'UEM, la Commission présentera, au printemps 2017, un livre blanc s'appuyant sur les progrès accomplis au cours de la phase 1 et exposant les prochaines étapes nécessaires pour achever l’UEM au cours de la phase 2. Ce livre blanc sera élaboré en concertation avec les présidents des autres institutions européennes.

L'année 2016 sera cruciale pour l'élaboration du livre blanc, qui prendra appui sur les trois volets suivants:

-premièrement, toutes les institutions de l'UE et tous les États membres devraient s'accorder sur les mesures présentées dans la présente communication et les faire suivre d'effets. Il importera en particulier que les autorités de la compétitivité et le comité budgétaire européen soient opérationnels d'ici la mi-2016.

-Deuxièmement, il est essentiel de consulter les citoyens, les parties prenantes, les partenaires sociaux, le Parlement européen et les parlements nationaux, les États membres et les pouvoirs régionaux et locaux et de dialoguer avec eux sur l'achèvement de l'UEM au cours de la phase 2. Pour stimuler ce vaste débat qui s'impose partout en Europe, la Commission encouragera une large consultation comprenant l'organisation de débats publics en 2016. Cette consultation devrait reposer sur une large assise, être transparente et inclusive et permettre aux citoyens de donner leur avis.

-Enfin, la Commission créera à la mi-2016 un groupe d'experts chargé d'examiner les conditions juridiques, économiques et politiques préalables qui inspireront les propositions à plus long terme, comme l'indique le rapport des cinq présidents.

La mise en œuvre de la phase 1, les résultats de la consultation et les travaux du groupe d'experts devraient contribuer à la formation d'un consensus sur les étapes plus fondamentales à venir. Ces contributions alimenteront le livre blanc, qui devrait déboucher à terme, à l'issue de nouvelles discussions, sur l'établissement d'un cadre législatif et institutionnel plus robuste pour l'UEM.

8.CONCLUSION

La présente communication motive les différentes mesures de la phase 1 énoncées par les cinq présidents dans leur rapport intitulé «Compléter l'Union économique et monétaire européenne». Ces mesures sont ambitieuses et pragmatiques. Conformément au principe d'«approfondissement par la pratique», les mesures proposées s'appuient sur les instruments existants et exploitent au mieux les traités en vigueur.

Les initiatives présentées contribueront à renforcer la compétitivité et la convergence économique et sociale, dans le but d'améliorer encore l'Union économique. L'Union budgétaire est encouragée à travers l'élaboration et la poursuite de politiques budgétaires responsables au niveau national et à l'échelle de l'UE. Les initiatives proposées contribueront également à accroître encore l'efficacité et la stabilité des marchés financiers et à compléter l'Union financière. Enfin, l'Union politique sera étayée par un renforcement de la responsabilité démocratique et de l'appropriation nationale.

Si tous ces chantiers sont importants en soi, ils sont aussi interdépendants, d'où la nécessité de s'y atteler en parallèle. Considérées dans leur globalité, les initiatives de la phase 1 renforceront la résilience de l'UEM. Elles constituent aussi une étape importante pour favoriser la convergence nécessaire à un passage à la phase 2 du processus d'achèvement d'une UEM approfondie et véritable.

La Commission appelle tous les acteurs concernés à veiller à une mise en œuvre rapide du processus d'approfondissement de l'UEM. Seules une ambition sans cesse renouvelée et une action concertée permettront à l'UEM non seulement de survivre, mais aussi de prospérer et de redevenir la voie menant à une croissance forte, durable et inclusive et à la création d'emplois.

TABLEAU 1: CALENDRIER DU SEMESTRE EUROPÉEN 2016

(1)

«Compléter l’Union économique et monétaire européenne», rapport préparé par Jean-Claude Juncker en étroite coopération avec Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem, Mario Draghi et Martin Schulz, 22 juin 2015.

(2)

Voir l'annexe 1 du rapport.

(3)

  http://europa.eu/rapid/press-release_IP-15-5294_fr.htm .

(4)

4 Voir le document à l'adresse suivante: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/greek_loan_facility/pdf/
assessment_social_impact_en.pdf .

(5)

 Parmi les exemples d'indicateurs utiles figurent l'entrée des entreprises sur le marché et leur sortie de celui-ci, les taux de chômage (par exemple, le chômage des jeunes et le chômage de longue durée) et le niveau d’instruction. Il a été démontré que ces indicateurs sont liés à la croissance économique, à la productivité, à l'innovation, à l'emploi et à l’équité. Dans le même temps, ils renvoient à des leviers d'action concrets qui devraient être considérés comme améliorant les performances. Pour les exemples cités, il s'agit notamment des actions ayant un impact sur la facilité de faire des affaires, des mesures ayant une incidence sur l’offre et la demande de main-d'œuvre, comme l'instauration d'allocations de chômage et le coin fiscal sur les revenus du travail, et de l'amélioration de l'accès à l'éducation.

(6)

Article 23 du règlement (UE) n° 1303/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 portant dispositions communes relatives au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion, au Fonds européen agricole pour le développement rural et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, portant dispositions générales applicables au Fonds européen de développement régional, au Fonds social européen, au Fonds de cohésion et au Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche, et abrogeant le règlement (CE) n° 1083/2006 du Conseil.

(7)

 Dans le premier volet, la Commission peut demander que des modifications soient apportées aux accords de partenariat des États membres et aux programmes régissant l’utilisation des fonds de l’UE afin de permettre la mise en œuvre des recommandations du Conseil ou d’optimiser l’incidence des Fonds structurels et d'investissement européens dans les États membres bénéficiant d'une aide financière de l’UE. Si un État membre n'apporte pas ces modifications, la Commission peut proposer au Conseil de suspendre les paiements des programmes concernés. Dans le second volet, la Commission doit proposer de suspendre les engagements ou les paiements si un État membre ne prend pas les mesures correctives prévues par les procédures de gouvernance économique, comme la procédure de déficit excessif et/ou la procédure concernant les déséquilibres excessifs ou un programme de soutien à la stabilité.

(8)

«Six-pack»: règlements (UE) n° 1173/2011, (UE) n°1174/2011, (UE) n°1175/2011, (UE) n°1176/2011, (UE) n°1177/2011 et directive 2011/85/UE; «two-pack»: règlements (UE) n° 472/2013 et (EU) n°473/2013; TSCG: http://www.consilium.europa.eu/fr/european-council/pdf/Treaty-on-Stability-Coordination-and-Governance-TSCG/ . La partie budgétaire du TSCG est également appelée «pacte budgétaire».

(9)

Réexamen de la gouvernance économique - Rapport sur l'application des règlements (UE) n° 1173/2011, (UE) n° 1174/2011, (UE) n° 1175/2011, (UE) n° 1176/2011, (UE) n° 1177/2011, (UE) n° 472/2013 et (UE) n° 473/2013 [COM(2014) 905 du 28.11.2014].

(10)

  http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/occasional_paper/2013/pdf/ocp151_en.pdf .

(11)

Voir point 3.3.

(12)

 Voir COM(2015) 602 du 21 octobre 2015.

(13)

 Voir COM(2015) 603 du 21 octobre 2015.

(14)

À la date du 19 octobre 2015, 12 États membres n'avaient pas encore transposé, ou n'avaient transposé que partiellement, la directive relative au redressement des banques et à la résolution de leurs défaillances, à savoir la République tchèque, le Luxembourg, la Pologne, la Roumanie, la Suède, l'Italie, la Lituanie, la Belgique, Chypre, les Pays-Bas, l'Espagne et la Slovénie.

(15)

À la date du 19 octobre 2015, 18 États membres n'avaient pas encore transposé, ou n'avaient transposé que partiellement, la directive relative à la garantie des dépôts, à savoir la République tchèque, l'Espagne, la France, la Slovaquie, la Belgique, l'Estonie, l'Irlande, la Grèce, l'Italie, Chypre, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, la Pologne, la Roumanie, la Slovénie et la Suède.

(16)

À la date du 19 octobre 2015, 13 États membres n'avaient pas encore ratifié l'accord intergouvernemental ou n'avaient pas encore déposé les instruments de ratification, à savoir l'Autriche, la Belgique, l'Estonie, l'Allemagne, la Grèce, l'Irlande, l'Italie, la Lituanie, le Luxembourg, Malte, les Pays-Bas, le Portugal et la Slovénie.