28.4.2015   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 140/32

1.

est d'avis que la démocratie, les droits de l'homme et l'État de droit sont les trois piliers fondamentaux sur lesquels doit reposer tout ordre juridique, quelles que soient sa nature et sa forme. La démocratie est un «droit collectif». Les droits de l'homme sont des droits individuels inaliénables, devant être garantis quelles que soient les circonstances, même lorsque la démocratie en vigueur n'est pas complète ou parfaite. Les principes de l’État de droit et les pratiques en découlant sont essentiels à la concrétisation de la démocratie et au respect des droits de l’homme. Il se félicite dès lors expressément de la proposition de la Commission consistant à créer un nouveau cadre pour la protection de l'État de droit au sein de l'UE, lequel est indispensable pour garantir la confiance entre les différents États membres ainsi qu'entre ceux-ci et les citoyens de l'Union en vue de l'intégration européenne. Un tel cadre unitaire bénéficie non seulement aux États membres, mais aussi aux collectivités locales et régionales qui portent dans les faits une responsabilité majeure dans l'application des libertés et des droits fondamentaux;

2.

Les droits de l'homme, en leur qualité de droits fondamentaux liés au respect de la dignité humaine, précèdent tout dispositif institutionnel et ont, en substance, la priorité sur celui-ci.

3.

Bien qu'il n'existe pas de définition uniforme de l'État de droit, il existe une tradition juridique européenne relative à cette notion fondamentale, qui repose sur trois principes: (1) les obligations légales de tous les citoyens et leur application doivent reposer sur la loi et ne peuvent dépendre d'une décision arbitraire ou unilatérale du pouvoir exécutif ou d'un quelconque pouvoir discrétionnaire — (2) les litiges entre les citoyens et le pouvoir exécutif doivent être tranchés en vertu de la législation ordinaire, par un pouvoir judiciaire neutre et indépendant — (3) les droits fondamentaux des citoyens (liberté individuelle, liberté d'opinion, liberté d'association, etc.) doivent être respectés et clairement définis et reposer sur une législation de base claire et ne peuvent dépendre de concepts, déclarations ou garanties constitutionnels qui seraient flous ou d'interprétations arbitraires. La portée de ces principes est double: d'une part, les gouvernements doivent pouvoir exercer leurs compétences conformément à des lois et réglementations rédigées dans un langage clair et ayant fait l'objet d'une publication, sur la base de principes juridiques solidement étayés et mis en œuvre de manière équitable et dans un esprit ouvert, et, d'autre part, ces mêmes gouvernements doivent se conformer à leur constitution et à la loi à laquelle ils sont soumis.

4.

L'important principe de subsidiarité (article 5, paragraphe 3, du TUE) doit tout autant servir de base et d'orientation lors de la concrétisation de l'approche de gouvernance à multiniveaux en vue de la protection des droits fondamentaux.

5.

La Convention européenne des droits de l'homme et la Charte des droits fondamentaux de l'UE, qui forment le cadre le plus avancé en la matière, constituent, depuis leur adoption, la base contraignante pour l'Union elle-même, pour tous les États membres et pour tous les niveaux de gouvernement sur lesquels les principes de l'État de droit et leur application doivent se fonder.

6.

Le principe de gouvernance à multiniveaux, tel qu'il a été développé pour l'UE mais également plus largement au niveau du Conseil de l'Europe, s'inspire de l'évolution nécessaire qui a eu lieu et se poursuit en termes de «gouvernance» au sein de l'UE, d'un modèle «du sommet vers la base» vers un modèle plus inclusif, au sein duquel les approches «ascendante» et «descendante» se rencontrent. Ce modèle doit donner corps aux deux dimensions de la subsidiarité: la dimension «verticale», dans le cadre de laquelle la participation, la coresponsabilité et le partenariat de représentants régionaux et locaux choisis sont renforcés, et la dimension «horizontale», dans le cadre de laquelle la coresponsabilité est octroyée aux autres acteurs (des domaines socioéconomique, de l'éducation, de la santé et de la culture) de la société et assumée par ceux-ci, dans tous les domaines politiques. La gouvernance à multiniveaux est une gouvernance multi-acteurs et multiniveaux. La politique quotidienne des régions et des collectivités locales est marquée par les événements, actions et influences des échelons national et européen, qui déterminent dans de nombreux domaines les possibilités d'action sur l'ensemble du continent et, en fin de compte, du monde. L'État de droit s'applique également à plusieurs niveaux dans l'Union européenne et doit donc être préservé dans le cadre des interactions entre les différents niveaux. Une politique d'égalité des chances et, finalement, d'intégration sociale doit tenir compte des réalités concrètes de la mondialisation et des défis en découlant en matière d'opportunités d'emploi et d'accès aux acquis de l'État-providence. Chaque système national a ses propres antécédents et dispose de ses modèles propres, mais nous évoluons vers l'établissement de normes de qualité transnationales. Au final, un espace européen de droits fondamentaux, incluant également les droits sociaux et reposant sur la gouvernance à multiniveaux et des interconnexions horizontales, verra ainsi le jour.

7.

est d'avis que la gouvernance à multiniveaux permet de parer à une éventuelle menace envers l'État de droit dans une situation concrète et de compenser un certain nombre de carences telles qu'un manque d'informations, de capacité, de moyens financiers, de possibilités administratives et d'impact politique, en associant les collectivités locales et régionales à la surveillance et à la mise en œuvre des principes de l'État de droit dans l'UE. Ce modèle mène en outre à une démocratie plus participative, à une plus grande transparence et à un sens des responsabilités accru, de même qu'il confère aux citoyens une place plus centrale. La protection de l'État de droit constitue donc un moyen de rapprocher l'Europe des citoyens et inversement. L'objectif est, comme cela a été expliqué dans le Livre blanc sur la gouvernance à multiniveaux, d'aboutir à «l'action [institutionnelle] coordonnée de l'Union, des États membres et des autorités régionales et locales, fondée sur le partenariat et visant à élaborer et mettre en œuvre les politiques de l'Union européenne».

8.

Partant du Livre blanc de 2009 sur la gouvernance à multiniveaux, le concept a progressivement pris forme, comme il ressort de l'avis de suivi adopté par le Comité européen des régions en 2012, de même que des Ateliers organisés, du tableau de bord, ainsi que, très récemment, de la Charte pour la gouvernance à multiniveaux. En dehors du fait que le concept pénètre toujours davantage différents domaines stratégiques et est même appliqué par différents partenaires, un premier résultat peut être observé au niveau du règlement général et du code de conduite qui lui a succédé en matière de Fonds structurels et d'investissement européens.

9.

Dans sa communication, la Commission européenne met clairement en avant le fait que l'État de droit est la clé de voûte de toute démocratie moderne et l'un des principes fondamentaux découlant des traditions constitutionnelles communes à tous les États membres de l’UE et, en tant que tel, l’une des valeurs premières sur lesquelles l’Union se fonde en sa qualité d'espace de liberté, de sécurité et de droit (article 2 du TUE et préambule du traité et de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne). Le nouveau cadre présenté vise à éliminer les futures menaces susceptibles de peser sur l'État de droit avant que les conditions permettant l'activation des mécanismes prévus à l'article 7 du TUE ne soient remplies et n'entrent en vigueur, mais ne porte nullement atteinte aux procédures d'infraction actuelles en application de l'article 258 du TFUE.

10.

Le nouveau cadre juridique introduit ainsi une approche horizontale transfrontière, par exemple lorsque le cadre commun des valeurs de l'UE risque d'être menacé par les actions des acteurs étatiques et que les procédures d'infraction actuelles n'apportent pas nécessairement une solution. Le renforcement de l'État de droit en sa qualité de valeur commune essentielle de l'UE est en conséquence nécessaire pour atteindre les objectifs de protection des valeurs fondamentales dont la sauvegarde des droits fondamentaux constitue un élément essentiel.

11.

Le nouveau cadre, dont la procédure comporte trois étapes, devrait combler une lacune et créer des possibilités pour les institutions de l'UE d'évaluer l'État de droit et éventuellement de réagir lorsqu'un État membre risque de créer une menace systémique à l'encontre de l'État de droit de par son action. Le nouveau mécanisme prévoit dès lors trois étapes: (1) une évaluation objective et minutieuse de la situation dans l'État membre concerné — (2) des recommandations de mesures immédiates et concrètes permettant de prévenir les menaces envers l'État de droit, si le problème n'a pas trouvé de solution satisfaisante entretemps — et (3) le suivi des mesures prises par l'État membre concerné en réponse à la recommandation qui lui a été adressée. Dans le cadre de cette procédure fondée sur le dialogue avec l'État membre concerné, il est extrêmement important d'associer les différents niveaux de gouvernance au stade le plus précoce possible, y compris les échelons locaux et régionaux, ainsi que la société civile.

12.

Les collectivités territoriales sont les premières à être directement confrontées aux défis et problèmes susceptibles d'avoir des effets directs sur le fonctionnement de l'État de droit, et donc sur l'applicabilité de certains droits fondamentaux, se posant quotidiennement dans de nombreux domaines: problèmes économiques, chômage, environnement, changements climatiques, pour n'en citer que quelques-uns. La spécificité des collectivités territoriales réside tant dans leur expertise, qui leur permet de reconnaître à un stade précoce les menaces systémiques potentielles pesant sur l'État de droit, que dans leur capacité à être orientées vers le résultat, qu'il faut constamment garder à l'esprit dans le cadre de la politique européenne. Et ce plus encore dans un monde globalisé, au sein duquel la migration et la mobilité ont donné naissance à de nouvelles relations interculturelles et à une société plurielle, caractérisée par la coexistence de différentes valeurs et religions, phénomène encore plus ressenti dans les communautés locales. Un résultat en matière de protection de l'État de droit et des droits fondamentaux ne peut être atteint que si tous les niveaux de pouvoir coopèrent, sont correctement interconnectés, et, s'appuyant sur les compétences et responsabilités de chacun, y apportent leur contribution et coordonnent ces différentes contributions. L'on s'accorde toujours plus à reconnaître aujourd'hui que, dans de nombreux domaines, une stratégie «basée sur les faits» et «territoriale» est nécessaire pour obtenir de meilleurs résultats. Ceci vaut sans aucun doute également pour la protection des droits fondamentaux. Le renforcement de ces droits exerce un impact positif sur le développement social et économique. Les décisions prises au plus près de citoyens renforcent la confiance mutuelle et la confiance dans la société au sein de laquelle ils vivent.

13.

Il est étonnant de noter dans quelle mesure, en quelques années seulement, le discours de l'UE en matière de droits fondamentaux et de renforcement de l'État de droit a trouvé écho dans le paradigme de la gouvernance à multiniveaux. Mais les principes opérationnels tels qu'ils sont mentionnés dans notre avis de suivi de 2012, le tableau de bord et bien sûr également la Charte pour la gouvernance à multiniveaux, constituent tout autant des outils essentiels pour traduire cette vision en termes opérationnels.

14.

Les valeurs fondamentales qui sont celles de l'«Europe» (à savoir non pas uniquement l'UE et le Conseil de l'Europe, mais également les principales traditions nationales) ne concernent pas seulement l'ordre juridique démocratique, mais aussi la politique menée afin d'offrir de réelles chances de concrétisation à ces valeurs. Dès lors que cette perspective s'ouvre pleinement, la position des collectivités locales et régionales apparaît sous un tout autre jour. Elles ne sont plus alors uniquement les instances mettant en œuvre la législation et les politiques nationales (et européennes), selon l'approche descendante, mais elles sont des acteurs à part entière, assumant la responsabilité politique de développer une politique intégrée, au sein d'un cadre déterminé et en fonction de la situation locale. Les droits concernés dans cette optique sont non seulement les droits des citoyens et les droits politiques, mais aussi les droits économiques et sociaux (enseignement, travail, santé, bien-être, logement).

15.

Les collectivités locales et régionales sont les premières autorités à mettre le doigt sur la plaie en ce qui concerne les droits fondamentaux nationaux. Elles traitent avec des individus, des groupes ou des «catégories» qui sont les premiers touchés par les atteintes aux principes de l’État de droit ou les limitations des droits fondamentaux. À ce titre, l'une des priorités n'est autre que la garantie de droits fondamentaux universels à tous les habitants, indépendamment des droits et des interventions réservés aux citoyens de l'UE.

16.

Les droits fondamentaux, tels que l'égalité des chances en matière d'accès à un emploi de qualité et l'émancipation sociale, doivent en d'autres termes être systématiquement promus grâce à des mesures de soutien adéquates. À cet égard, les collectivités locales et régionales sont, avec les niveaux de pouvoir nationaux et européens, ainsi qu'avec la société civile, partenaires à part entière d'un mouvement stratégique visant à la réalisation d'un État de droit social.

17.

Les préoccupations relatives à une éventuelle violation des droits fondamentaux doivent se prolonger en volonté politique systématique de réaliser l'État de droit dans l'Union européenne et ses États membres en termes positifs également. C'est ce qui explique le glissement d'un concept d'État de droit offrant exclusivement une protection juridique à un concept dynamique dans le cadre duquel les droits fondamentaux doivent également comporter un aspect social, et ce grâce à l'adoption de mesures politiques. Cet aspect reste insuffisamment mis en avant par la Commission européenne qui fait preuve d'une (trop) grande réserve à l'égard des «affaires intérieures» des États membres, et souhaite dans son nouveau cadre d'action, principalement mettre au point une solution de rechange aux procédures d’infraction en tant que telles, qui soit plus souple et lui permette d’agir à un stade précoce. Le principe, toujours plus reconnu, de gouvernance à multiniveaux, peut être un instrument utile à cet égard. La communication de la Commission européenne ouvre la perspective d'une approche proactive, et ce en se référant notamment à la Commission de Venise. Il convient néanmoins d'y associer les différents niveaux de gouvernement et la société civile de l'État concerné afin qu'elle puisse donner la pleine mesure de son impact.

18.

Les collectivités territoriales sont les partenaires clés des autorités européennes et nationales pour, aux côtés de la société civile, protéger l'État de droit moderne, mais aussi le façonner de manière active et stratégique, en proposant leurs propres initiatives politiques. Il s'agit là de la mission de base de tout niveau de gouvernance. Les acteurs qui s'y soustraient systématiquement enfreignent la Charte des droits fondamentaux et se placent en dehors de l'évolution européenne.

19.

Le rôle essentiel des collectivités locales et régionales en matière de garantie des droits fondamentaux doit être respecté afin d'accroître l'efficacité de leurs effets, toujours dans le respect des règles coutumières ou de la constitution auxquels elles sont soumises.

20.

Les collectivités territoriales doivent pouvoir s'adresser directement à la Commission européenne lorsqu'elles constatent un risque de menace à l'encontre de l'État de droit. La Commission européenne devrait créer les structures adéquates pour ce faire.

21.

La protection des droits fondamentaux ne concerne pas uniquement la Commission européenne; le Parlement européen devrait également y contribuer activement. Il convient, lorsque l’État de droit est menacé, d'instaurer à l'échelon de l’UE la transparence parlementaire nécessaire, avec la participation des collectivités locales et régionales, contribuant à l’évaluation de la situation.

22.

Mais il est également possible de faire une distinction entre les dimensions verticale et horizontale au niveau régional, voire même local. Ce dernier point renvoie à l'interaction entre initiatives privées et publiques, par exemple dans le cas du développement socio-économique et dans ceux des dispositions en matière de formation, de santé et de soins.

23.

Les collectivités locales et régionales — et certainement celles qui disposent d'un pouvoir législatif — sont directement responsables de la concrétisation d'un certain nombre de droits fondamentaux et ont à cette fin défini des lignes directrices générales. Cela concerne également certains droits civils spécifiques visant à garantir la liberté d'expression et la liberté d'association et d'action, la participation à des élections libres et régulières, et, plus généralement, la lutte contre toutes les formes de discrimination au sein de leur communauté territoriale. En ce sens, les collectivités territoriales ne remplissent pas uniquement un rôle d'interface en cas de violation manifeste des droits fondamentaux, mais elles doivent également définir des orientations concrètes en la matière et apporter leur contribution à la réalisation de ces droits.

24.

L'approche classique de l'UE part du principe selon lequel nos régions, villes et communes sont peuplées de citoyens de l'UE. La politique de non-discrimination met dès lors l'accent sur les droits des citoyens provenant d'autres États membres de l'Union, alors que la réalité sociologique, en particulier dans les grandes villes, est beaucoup plus complexe. L'intégration sociale ne peut être réalisée qu'au moyen de formes de démocratie représentative et participative, servant de plateforme de coexistence partagée, préservant également le patrimoine historique et culturel local. Il convient donc, si l'on veut inclure tous les habitants, d'élargir la définition de la «citoyenneté» (voir le «Livre blanc sur le dialogue interculturel» publié par le Conseil de l'Europe en 2008: «La citoyenneté, au sens le plus large du terme, désigne un droit et même une responsabilité de participer, avec les autres, à la vie culturelle, sociale et économique, ainsi qu’aux affaires publiques de la communauté»). Le professeur Antonio Papisca parle à ce sujet de «Nova Civitas».

25.

Le «Cadre stratégique de l'UE sur les droits fondamentaux» proposé par l'Agence des droits fondamentaux de l'UE (FRA) permet de donner corps à la relation susmentionnée entre les dimensions verticale et horizontale, en vue d'aboutir ce faisant à une participation, une coopération et une coordination dynamiques. Aussi l’Agence des droits fondamentaux devrait-elle être également en mesure de contrôler l'observation du principe de l’État de droit et le respect des droits fondamentaux dans les États membres de l’UE, et de tirer la sonnette d’alarme le cas échéant.

26.

L'Agence des droits fondamentaux et le Conseil de l'Europe ont pour mission de garantir un apport stable d'expertise, en particulier aux collectivités territoriales.

27.

Le principe de gouvernance à multiniveaux doit servir explicitement de point de départ pour la protection des droits fondamentaux.

28.

Il convient d'encourager les collectivités locales et/ou régionales à:

29.

Il convient d'examiner si les propositions suivantes contribuent à la protection de l'État de droit dans l'Union européenne: