RAPPORT DE LA COMMISSION 31e RAPPORT ANNUEL SUR LE CONTRÔLE DE L'APPLICATION DU DROIT DE L'UNION (2013) /* COM/2014/0612 final */
Introduction
La Commission vérifie si les États membres
respectent les obligations découlant du droit de l’Union, c’est-à-dire transposent
complètement et correctement les directives de l’Union et appliquent
comme il se doit l’ensemble de l’acquis de l’Union. À cette fin, la
Commission peut formellement contester la mise en œuvre du droit de l’Union par
les États membres de sa propre initiative, mais elle agit également à la suite
de pétitions du Parlement européen (PE) et de plaintes qu’elle reçoit de la
part de citoyens, d’entreprises, d’ONG et d’autres parties prenantes, qui
révèlent des violations potentielles du droit de l’Union, par exemple une
transposition incorrecte ou une mauvaise application de celui-ci. Avant de recourir à des actions formelles en
justice, la Commission tente de remédier aux problèmes et d’assurer la bonne
mise en œuvre du droit de l’Union par l’établissement d’un dialogue structuré
avec les États membres dans le cadre d’EU Pilot. Si ce dialogue se révèle
infructueux, la Commission lance une procédure formelle (au moyen d’une lettre
de mise en demeure adressée à l’État membre en vertu de l’article 258 du
TFUE)[1].
Au cas où un État membre n’alignerait pas sa législation ou ses pratiques sur
le droit de l’Union au cours de la procédure formelle d’infraction, la
Commission peut renvoyer l’affaire devant la Cour de justice en vertu de
l’article 258 du TFUE, avec la possibilité de demander des sanctions
financières (en vertu soit de l’article 260, paragraphe 2, soit de l’article 260,
paragraphe 3, du TFUE). Le 31e rapport annuel sur le
contrôle de l’application du droit de l’Union examine les résultats enregistrés
sur des éléments essentiels de l’application du droit de l’Union et met l’accent
sur des questions stratégiques[2].
1. Transposition des directives
1.1. Retards de
transposition
Les retards de
transposition des directives restent un problème persistant qui fait obstacle à
la fourniture d’avantages tangibles aux citoyens. La réduction des retards de transposition
constitue depuis longtemps une priorité de l’action de la Commission: «La
priorité devrait être accordée aux infractions qui présentent les plus grands
risques et entraînent des retombées particulièrement étendues pour les citoyens
et les entreprises… Il s’agit notamment des catégories suivantes:
non-communication des mesures nationales de transposition des directives ou d’autres
obligations de notification;…»[3] Le nombre de directives à transposer en 2013
était supérieur à celui de l’année précédente (74 contre 56 en 2012), mais
inférieur à celui de 2011 (131). Toutefois, il n’y a eu qu’une légère
augmentation des nouvelles procédures d’infraction pour retard de transposition
en 2013 par rapport à l’année précédente (478 nouvelles procédures d’infraction
pour retard de transposition ont été lancées en 2013 contre 447 en 2012; il y
en avait eu 1 185 en 2011 et 855 en 2010). À la fin 2013,
390 procédures pour retard de transposition étaient ouvertes, ce qui
représente une baisse de 6,7 % par rapport aux 418 procédures ouvertes
à la fin 2012. En 2012 et 2013, la Commission a clôturé davantage de
procédures d’infraction pour retard de transposition qu’elle n’en a ouvert, ce
qui a permis au nombre de procédures d’infraction de ce type ouvertes d’atteindre
son niveau le plus bas depuis 5 ans à la fin de 2013. Le graphique ci-dessous présente les chiffres
clés[4] relatifs aux
procédures d’infraction pour retard de transposition (IRT) engagées par la
Commission en 2013. Le tableau ci-dessous indique le nombre
d’infractions pour retard de transposition par État membre[5]: Les quatre domaines les plus souvent concernés
par l’ouverture de nouvelles procédures d’infraction pour retard de
transposition en 2013 ont été l’environnement (168 procédures), la santé
et les consommateurs (58), le marché intérieur et les services (47) et les
transports (36). Des procédures d’infraction pour retard de
transposition ont été engagées contre 20 États membres en raison d’un
retard de transposition de la directive relative aux émissions industrielles[6] et de la
directive introduisant de nouvelles règles concernant les médicaments falsifiés
dans le code communautaire relatif aux médicaments à usage humain[7]. En outre,
19 États membres ont fait l’objet d’une procédure pour retard de
transposition de la directive qui adapte un certain nombre de règles relatives
au droit d’établissement et à la libre prestation de services du fait de
l’adhésion de la Croatie[8].
17 procédures ont été engagées concernant la directive relative au niveau
minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers[9]. 16 États
membres n’ont pas transposé et/ou notifié dans le délai fixé leurs règles
d’application dans le cadre de la directive sur les gestionnaires de fonds
d’investissement alternatifs[10]
et de la directive relative au droit à l’interprétation et à la traduction dans
le cadre des procédures pénales[11].
15 États membres ont reçu une lettre de mise en demeure en raison d’un retard
de transposition de la directive limitant l’utilisation de diverses substances
dangereuses dans les équipements électroniques[12].
1.2. Saisines de la Cour en vertu de l’article 258
et de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE
L’article 260, paragraphe 3, du TFUE
dispose que lorsqu’elle saisit la Cour de justice en cas d’infraction pour
retard de transposition en vertu de l’article 258 du TFUE, la Commission
peut proposer des sanctions financières sans avoir à attendre un premier arrêt.
L’objectif de cette innovation du traité de Lisbonne est d’inciter plus
fortement les États membres à transposer les directives dans les délais fixés
par le législateur. La Commission établit la proposition de montants d’amendes
conformément à sa communication[13]
sur la mise en œuvre de l’article 260, paragraphe 3, du TFUE. En 2013, la Commission a continué de saisir la
Cour de justice de plusieurs procédures d’infraction pour retard de
transposition avec demande d’astreintes journalières en vertu de
l’article 260, paragraphe 3, du TFUE. En 2013, neuf États membres ont
fait l’objet de 14 décisions de ce type: la Belgique, la Bulgarie,
l’Estonie, la Roumanie et le Royaume-Uni (deux procédures chacun), ainsi
que l’Autriche, Chypre, la Pologne et le Portugal (une chacun). L’astreinte
journalière proposée allait de 4 224 à 148 177,92 EUR. La
plupart des propositions de sanctions pour retard de transposition de
directives ont été formulées dans le domaine de l’énergie. La Commission n’a
pas encore proposé à la Cour d’appliquer le versement de sommes forfaitaires[14]. Les États membres ont accentué leurs efforts
pour parvenir à une transposition complète avant l’arrêt de la Cour de justice
au cours de l’année 2013. Toutefois, si l’on y associe les autres procédures
fondées sur l’article 258 et l’article 260, paragraphe 3, du TFUE lancées
au cours des années précédentes, il restait un total de douze procédures d’infraction
ouvertes pour retard de transposition avec une décision de saisine[15] proposant des
astreintes journalières: deux procédures à l’encontre de l’Estonie, de la
Roumanie et de la Slovénie et une procédure à l’encontre de l’Autriche, de la
Belgique, de Chypre, de l’Allemagne, de la Pologne et du Portugal[16].
2. Phase
précontentieuse
Les problèmes de transposition et/ou
d’application du droit de l’Union sont examinés par la Commission de sa propre
initiative ou lorsque des manquements lui sont signalés. En effet, les plaintes
déposées par les citoyens, les entreprises et les organisations de parties
prenantes peuvent grandement contribuer au contrôle du respect des obligations
découlant du droit de l’Union par le signalement de manquements commis par les
autorités des États membres. Une fois détectés, les problèmes font l’objet d’un
suivi au moyen d’un dialogue structuré entre la Commission et l’État membre
concerné dans le cadre d’EU Pilot afin d’y remédier.
2.1. Détection des
problèmes
2.1.1. Plaintes et pétitions
Les citoyens,
les entreprises, les ONG et d’autres organisations introduisent fréquemment des
plaintes devant la Commission. Celle-ci a établi ses règles en matière de
traitement des plaintes dans une communication de 2002 et les a actualisées en
2012[17]. En 2013, les citoyens, les entreprises et les
organisations sont restés très actifs en matière de signalement de violations
potentielles du droit de l’Union. La Commission a reçu plus de nouvelles
plaintes (3 505) qu’au cours de chacune des trois années précédentes
(3 141 plaintes avaient été soumises en 2012, 3 115 en 2011 et
3 349 en 2010). En conséquence, le nombre total de dossiers ouverts a
augmenté d’environ 19 % au cours de l’année 2013. Le graphique ci‑dessous fournit
les données essentielles[18]
relatives aux plaintes: Nouveaux dossiers – Les trois États membres qui ont fait l’objet du plus grand nombre de
plaintes sont:
l’Italie: 472 plaintes, dont la plupart sont
liées à l’emploi (120 plaintes), au marché intérieur et aux services (81)
et à l’environnement (64);
l’Espagne: 439 plaintes, en particulier dans
les domaines de l’emploi (100 plaintes), de la justice et de
l’environnement (65 chacun); et
l’Allemagne: 297 plaintes, dont la plupart
sont liées à la justice (64 plaintes), au marché intérieur et aux services
(57) et à l’environnement (53).
72 % des nouvelles plaintes étaient
concentrées dans les cinq domaines d’action suivants: justice (590),
environnement (520), marché intérieur et services (494), emploi (470) et
fiscalité et union douanière (452). Plaintes traitées – Après avoir évalué plus de 3 000 dossiers en 2013, la
Commission a entamé des échanges de vues bilatéraux avec les États membres
concernés pour 487 plaintes, afin de déterminer si les règles de l’Union
avaient été enfreintes[19].
Les plaintes qui ont conduit à des échanges de vues bilatéraux se rapportaient
le plus souvent à l’environnement, à la fiscalité et à l’union douanière, ainsi
qu’au marché intérieur et aux services (respectivement 82, 78 et 70 procédures
engagées dans le cadre d’EU Pilot), et concernaient en particulier les États
membres suivants:
l’Italie: 57 nouveaux dossiers ouverts dans
EU Pilot, la plupart d’entre eux concernant des plaintes relatives au
marché intérieur et aux services (14 nouveaux dossiers EU Pilot), à
l’environnement (11), ainsi qu’à la fiscalité et à l’union douanière (6);
la France: 50 nouveaux dossiers ouverts dans
EU Pilot, concernant principalement des questions liées à la fiscalité et
à l’union douanière (13), à l’emploi (7), ainsi qu’aux entreprises et à l’industrie
(7); et
l’Espagne: 42 nouveaux dossiers ouverts dans
EU Pilot, en particulier dans le cadre de plaintes liées à l’emploi, aux
entreprises et à l’industrie, ainsi qu’à l’environnement (respectivement
9, 8 et 8 nouveaux dossiers EU Pilot).
Le Parlement européen a informé la Commission
de manquements dans la manière dont les États membres mettent en œuvre et
appliquent la législation de l’Union dans les domaines suivants par le biais de
pétitions et questions:
Environnement:
des procédures formelles d’infraction ont
déjà été engagées à l’encontre de l’Italie en raison d’une prétendue
non-conformité aux règles de l’Union relatives aux émissions
industrielles et d’un prétendu non-respect du principe du pollueur-payeur
dans l’aciérie ILVA (située à Tarente)[20],
ainsi qu’en raison de la transposition potentiellement incorrecte de
certaines règles figurant dans la directive sur l’évaluation des
incidences sur l’environnement[21];
et
des enquêtes dans le cadre d’EU Pilot ont
été lancées en raison d’autres violations possibles des règles relatives
à la gestion des déchets, à la gestion de l’eau et à la protection de la
nature dans six autres États membres;
Affaires intérieures: les temps d’attente à la frontière entre l’Espagne et Gibraltar[22],
signalés par le Parlement européen ainsi que dans de nombreuses plaintes
de citoyens, ont fait l’objet d’un suivi au moyen d’une visite sur place
de la Commission et de recommandations ultérieures adressées à la fois aux
autorités espagnoles et aux autorités britanniques[23];
Justice: la
Commission a ouvert une enquête concernant la discrimination fondée sur la
religion et a assuré le suivi, au moyen d’une lettre de mise en demeure
complémentaire, d’une procédure d’infraction engagée antérieurement à
l’encontre de la Belgique en raison de la mauvaise application du
règlement sur le titre exécutoire européen[24];
Transports: la
Commission a envoyé une lettre de mise en demeure à l’Autriche au sujet de
l’éventuelle violation du principe de non-discrimination lors de la
fixation des péages du tunnel de Felbertauern;
Santé: la
Commission a ouvert six enquêtes concernant une prétendue violation des
règles de l’Union relatives à la sécurité alimentaire, aux cosmétiques et
au bien-être animal;
Fiscalité: des
initiatives du Parlement européen ont amené la Commission à soulever des
préoccupations concernant les règles applicables aux travailleurs mobiles;
et
Agriculture et développement rural: une enquête de la Commission a été ouverte à la suite d’une
question du Parlement européen invoquant une violation de règles relatives
à l’agriculture biologique.
2.1.2. Procédures d’office
Outre les procédures faisant suite à des
plaintes, la Commission examine la mise en œuvre correcte du droit de l’Union de
sa propre initiative. 1 023 enquêtes ont été ouvertes en 2013 (contre
791 en 2012). Les transports, l’environnement et la justice
étaient les trois domaines les plus sujets à des infractions potentielles
(respectivement 256, 199 et 144 nouveaux dossiers EU Pilot). Les
principaux États membres concernés étaient l’Italie, la Grèce et l’Espagne
(respectivement 67, 61 et 58 nouveaux dossiers EU Pilot).
2.2. Résolution des problèmes
La finalité de la politique de la Commission
en matière d’infractions est de favoriser le plus rapidement possible
l’application correcte du droit de l’Union. EU Pilot est une initiative de la
Commission visant à résoudre les problèmes liés à l’application du droit de
l’Union en conformité avec celui-ci et à répondre aux questions. Soutenu par
une base de données et un outil de communication en ligne, EU Pilot donne la
possibilité de résoudre rapidement les problèmes étant donné qu’en principe, la
procédure doit être terminée dans un délai de 20 semaines. Le dialogue
dans le cadre d’EU Pilot facilite la mise en conformité avec les obligations
découlant du droit de l’Union grâce à une résolution rapide des problèmes, dans
l’intérêt des citoyens et des entreprises. Le nombre de nouveaux dossiers EU Pilot a
progressivement augmenté au cours des trois dernières années (1 201
nouveaux dossiers ont été ouverts en 2011 et 1 405 en 2012). Par
conséquent, bien que la Commission ait résolu 16 % de dossiers EU Pilot en
plus en 2013 (1 366 contre 1 175), le nombre de dossiers ouverts est
supérieur de 10 % à celui de l’année précédente. Le graphique ci-dessous
fournit les chiffres clés relatifs à EU Pilot pour 2013[25]: 1 502 nouveaux dossiers en 2013 – Répartis en 479 procédures déclenchées par des plaintes et 1 023 nouvelles
procédures d’office. 1 366 dossiers clôturés en 2013 – Sur les 1 330 dossiers EU Pilot traités en 2013, la Commission
en a clôturé 934 parce que l’État membre avait fourni une réponse
satisfaisante. Le taux de résolution pour les États membres atteint donc
70,22 %, soit une légère hausse par rapport au taux de 2012 (68,34 %)[26]. En 2013, 396 dossiers EU Pilot ont été suivis
de procédures formelles d’infraction (contre 334 en 2012). Il s’agit de 79
procédures concernant les transports, de 71 concernant l’environnement et de 50
concernant la fiscalité et l’union douanière. C’est pour l’Espagne, l’Italie et
la France (respectivement 34, 33 et 32 dossiers) que le nombre de dossiers
EU Pilot suivis d’une procédure d’infraction a été le plus élevé. 1 462 dossiers EU Pilot en
souffrance – À la fin 2013, la plupart des
dossiers EU Pilot ouverts concernaient l’Italie (147), suivie de la France
(112) et de l’Espagne (107). Pour ce qui est des domaines concernés,
l’environnement restait en tête, avec 396 dossiers ouverts, devant la
justice (210) et les transports (200).
3. Procédures d’infraction
Si un État membre ne remédie pas à la
violation présumée du droit de l’Union et que la Commission estime qu’il existe
une violation des obligations découlant du droit de l’Union, la Commission peut
engager une procédure d’infraction en vertu de l’article 258 du TFUE[27] et, par la
suite, saisir la Cour de justice. En 2013, la Commission a lancé 761 nouvelles
procédures d’infraction. C’est l’Italie qui a reçu le plus grand nombre de
lettres de mise en demeure de la Commission (58), suivie de la France (44) et
de l’Espagne (41). En ce qui concerne les domaines d’action, la plupart des
nouvelles procédures portaient sur des questions liées à l’environnement, aux
transports et à la santé (respectivement 223, 94 et 69 lettres de mise en
demeure). En outre, la Commission a envoyé 217 avis motivés à des États membres
au cours de l’année 2013. Ce sont l’Italie, la Roumanie et la Belgique qui en
ont reçu le plus (respectivement 20, 15 et 14). L’environnement, l’énergie
ainsi que la fiscalité et l’union douanière étaient les domaines dans lesquels
la Commission a adressé le plus d’avis motivés aux États membres
(respectivement 52, 38 et 29). À la fin de l’année dernière,
1 300 procédures d’infraction étaient encore ouvertes[28]. Le nombre de
procédures d’infraction ouvertes a continué de baisser: de près de 2 100
en 2010, il est passé à 1 775 en 2011, puis à 1 343 en 2012. Les
graphiques ci-dessous ventilent le nombre total de procédures d’infraction
ouvertes entre infractions pour retard de transposition et dossiers de
transposition incorrecte/de mauvaise application par État membre et par domaine
d’action: Partie bleue
des bâtonnets: procédures d’infraction pour retard de transposition
Partie rouge des bâtonnets: procédures d’infraction
pour transposition incorrecte et/ou mauvaise application du droit de l’Union
Chiffres
en noir: nombre total de procédures d’infraction ouvertes à l’encontre
de l’État membre Le dialogue entre l’État membre et la
Commission se poursuit tout au long de la procédure formelle, afin de favoriser
une mise en conformité aussi rapide que possible. Les statistiques confirment
que les États membres accomplissent des efforts importants pour mettre fin à
leurs infractions avant que la Cour de justice ne rende son arrêt[29]. Courant
2013: •
la Commission a clôturé 484 dossiers après l’envoi
de la lettre de mise en demeure; •
200 dossiers ont été résolus après l’envoi d’avis
motivés à l’État membre; et
47 dossiers ont été clôturés (ou les
poursuites abandonnées) après que la Commission a décidé de saisir la Cour
de justice.
Au total, 731 procédures d’infraction ont
été clôturées avant que la Cour de justice n’ait rendu son arrêt en vertu de
l’article 258 du TFUE parce que les États membres concernés avaient
démontré qu’ils respectaient le droit de l’Union. En 2013, la Cour de justice a
rendu 52 arrêts en vertu de l’article 258 du TFUE, dont
31 (59,6 %) en faveur de la Commission. La Cour de justice a prononcé
la majeure partie de ses arrêts contre la France (8, dont 2 en faveur de l’État
membre), la Pologne (6/2), l’Espagne (5/0), l’Italie, l’Irlande et les Pays-Bas
(respectivement 4/1, 4/1 et 4/2). La fiscalité (24), les transports (11) et l’environnement
(7) sont les trois domaines dans lesquels la Cour a rendu le plus d’arrêts en
2013. Les États membres prennent fréquemment les
mesures qui s’imposent pour se conformer à l’arrêt de la Cour de justice en
temps voulu. Toutefois, à la fin de 2013, la Commission considérait que 113
arrêts rendus en vertu de l’article 258 du TFUE n’avaient pas encore été
pleinement respectés par les États membres concernés. La plupart de ces
procédures concernaient l’Espagne (14), la Grèce (13) et l’Italie (12) et
avaient trait à l’environnement (40), aux transports (18), ainsi qu’à la
fiscalité et à l’union douanière (17). Sur ces 113 affaires, neuf se
retrouvaient devant la Cour de justice pour la deuxième fois, en vertu de l’article 260,
paragraphe 2, du TFUE. En principe, lorsqu’elle rend un arrêt en vertu de
l’article 260, paragraphe 2, du TFUE, la Cour de justice peut
infliger le paiement d’une somme forfaitaire et/ou d’une astreinte (journalière
ou d’une autre fréquence) à l’État membre défaillant, qui doit payer la somme
forfaitaire immédiatement et verser l’astreinte jusqu’à ce qu’il se conforme
pleinement au premier et au deuxième arrêts de la Cour de justice. En 2013, la
Cour de justice a rendu cinq arrêts en vertu de l’article 260,
paragraphe 2, du TFUE. Elle a infligé des astreintes à l’encontre de la
Belgique[30],
de la République tchèque[31],
du Luxembourg[32]
et de la Suède[33],
mais a rejeté la demande formée par la Commission à l’encontre de l’Allemagne[34].
4. Évolution des politiques
Une transposition et une application précises
et dans les délais du droit de l’Union constituent un élément du programme plus
général de la Commission pour une réglementation intelligente.
4.1. Une réglementation de l’Union bien affûtée
Pour donner suite à
sa communication de 2012 sur une réglementation bien affûtée[35], la
Commission a mis en œuvre le programme pour une réglementation affûtée et
performante (REFIT) en 2013. REFIT implique une cartographie et un examen de
l’acquis en vue de veiller à ce que la législation soit bien adaptée et que les
formalités administratives et charges inutiles soient supprimées tout en
conservant les avantages de la législation de l’Union. REFIT recense les
domaines dans lesquels la Commission proposera de simplifier la législation et
de réduire les contraintes réglementaires; ne prendra pas de mesures; retirera
ou abrogera des propositions et dans lesquels elle procédera à une analyse pour
voir où les charges peuvent être réduites. Les premiers résultats ont été
publiés sous la forme d’un document de travail des services de la Commission[36], suivi d’une
communication[37]
qui a répertorié des actions spécifiques de modification législative, d’abrogation,
de retrait et d’évaluation. La communication a confirmé que des problèmes
récurrents d’application de la réglementation devraient également faire l’objet
d’un suivi dans le cadre de REFIT.
4.2. Plans de mise en œuvre
Afin d’aider les autorités nationales
compétentes à assurer la transposition et l’application correctes des règles de
l’Union, la Commission a renforcé sa coopération avec les États membres en ce
qui concerne les plans de mise en œuvre. Ceux-ci recensent les principaux
risques pesant sur la mise en œuvre correcte et en temps voulu des nouveaux
actes législatifs de l’Union (ou des actes modifiés) et proposent des actions
aux autorités nationales pour atténuer ces risques. Des plans de mise en œuvre accompagnaient les
propositions de la Commission concernant, entre autres: •
la réduction des émissions nationales de certains
polluants atmosphériques[38]; •
la modification de la directive[39] établissant
un cadre communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires[40]; •
la réglementation des services de paiement dans le
marché intérieur[41]; •
le renforcement de la présomption d’innocence et du
droit d’assister à son procès dans le cadre des procédures pénales[42]; •
la mise en place de garanties procédurales en
faveur des enfants soupçonnés ou poursuivis dans le cadre des procédures
pénales[43]; •
l’aide juridictionnelle provisoire pour les
suspects et les personnes poursuivies privés de liberté, ainsi que l’aide
juridictionnelle dans le cadre des procédures relatives au mandat d’arrêt
européen[44]; •
les voyages à forfait et les prestations de voyage
assistées[45];
et •
certaines règles régissant les actions en dommages
et intérêts en droit interne pour les infractions aux dispositions du droit de
la concurrence[46].
4.3. Documents explicatifs
Si les États
membres sont tenus de transposer les directives correctement et en temps voulu,
c’est à la Commission qu’il appartient, dans son rôle de gardienne des traités,
de s’assurer que cette transposition a bien lieu. Pour ce faire, les
informations que les États membres communiquent à la Commission doivent être
claires et précises. En 2011, les institutions européennes et les États membres
ont établi un nouveau cadre permettant aux États membres de fournir des
informations sur la façon dont ils ont transposé les directives dans leur droit
national. Il a été convenu que ces informations («documents explicatifs»)
seront présentées dans des cas justifiés, en même temps que les mesures de
transposition des directives. En novembre 2013, la Commission a présenté un
rapport sur la mise en œuvre du nouveau cadre[47], lequel a montré
que, depuis le 1er novembre 2011, 29 documents explicatifs avaient
été demandés au moment de la présentation d’une proposition. 19 autres demandes
ont été formulées concernant des propositions en instance devant les
colégislateurs au 1er novembre 2011. Une évaluation complète du nouveau cadre n’a
pas été possible en 2013, car la première directive, adoptée en décembre 2011,
ne devait être transposée par les États membres que pour la fin de l’année 2013[48].
Une évaluation plus approfondie ne pourra par conséquent être envisagée que
lorsque la Commission aura reçu des documents explicatifs pour un nombre plus
représentatif de directives. La Commission fera rapport au Parlement européen
et au Conseil sur l’évolution de la situation dans les prochains rapports
annuels.
4.4. Transparence – accès aux documents liés aux
infractions
La Cour a rendu son arrêt dans une affaire qui
portait sur une demande formulée par une organisation en vue d’avoir accès à
des documents de la Commission relatifs à l’examen d’une éventuelle violation
du droit de l’Union par un État membre[49]. La Cour a confirmé que, du point de vue de
l’accès du public aux documents, la Commission pouvait traiter la totalité du
contenu de son dossier administratif comme appartenant à une catégorie unique
de documents pendant la phase d’enquête de la procédure d’infraction (y compris
EU Pilot). La Commission est en droit d’appliquer une présomption générale
selon laquelle la divulgation de tout document au cours de cette phase
porterait atteinte à la protection des objectifs des activités d’enquête, à
savoir donner à l’État membre l’occasion de se conformer à ses obligations et
d’exercer son droit de se défendre. En conséquence, la Commission n’a pas
enfreint le règlement sur l’accès aux documents détenus par les institutions de
l’Union[50]
lorsqu’elle a refusé d’accorder l’accès à l’ensemble de la documentation au
cours de la période d’enquête. En outre, la Cour a confirmé sa jurisprudence
antérieure[51]
pour ce qui est du droit discrétionnaire de la Commission s’agissant des
procédures d’infraction ouvertes en vertu de l’article 258 du TFUE. Plus
précisément, le plaignant ne dispose pas du droit, dans le cadre de cette
procédure, d’exiger de la Commission qu’elle prenne position dans un sens
déterminé ou engage une procédure à l’encontre de l’État membre. Il incombe
également à la Commission d’apprécier l’opportunité d’agir contre un État membre,
de déterminer les dispositions du droit de l’Union qu’il aurait violées et de
fixer le calendrier des étapes de sa procédure.
5. Conclusions
Le nombre élevé et en hausse des plaintes
indique que les citoyens sont de plus en plus conscients des avantages qui
découlent de l’application intégrale et correcte des règles du droit de
l’Union. Parallèlement, elle est un indicateur du fait que les citoyens s’attendent
à ce que les États membres intensifient leurs efforts pour mettre en œuvre le
droit de l’Union et à ce que la Commission en assure un suivi permanent. La transposition en temps voulu des directives
reste une priorité absolue de la politique de la Commission en matière de droit
de l’Union et les délais de transposition sont rigoureusement appliqués. Bien
que la transposition en temps voulu des directives reste un problème dans de
nombreux États membres, le Danemark, la Lettonie et Malte ont maintenu un
nombre très faible de procédures d’infraction pour retard de transposition au
cours des trois dernières années. La Grèce et la République tchèque ont fait
des progrès satisfaisants en matière de réduction de leurs procédures
d’infraction pour retard de transposition au cours de la même période. La diminution globale du nombre de procédures
formelles d’infraction au cours de ces cinq dernières années (de près de 2 900
à 1 300) traduit en partie le fait que des problèmes ont été résolus grâce au
recours à EU Pilot. Le dialogue structuré via EU Pilot a fait la preuve de son
efficacité dans la résolution rapide des infractions potentielles, dans
l’intérêt des citoyens comme des entreprises. La situation varie d’un État
membre à l’autre. Ainsi, la République tchèque et le Portugal ont réussi à
réduire de moitié le nombre de procédures d’infraction à leur encontre au cours
de cette période, les Pays-Bas et le Luxembourg ayant également sensiblement
amélioré leurs résultats. En revanche, la Slovénie, Chypre et la Roumanie ont
vu le nombre de procédures d’infraction à leur encontre augmenter au cours des
cinq dernières années, bien que leur nombre total de procédures se situe dans
la moyenne. La Commission continuera de suivre de près l’application
du droit de l’Union. Cette mission consiste notamment à prêter une assistance
proactive aux États membres et, le cas échéant, à lancer des procédures
formelles d’infraction en vue de garantir le plein respect des obligations
découlant du droit de l’Union dans l’ensemble de l’Union. [1] Il est à noter que ces
procédures peuvent également être engagées en vertu d’autres dispositions du
droit de l’Union, par exemple l’article 106 du TFUE en combinaison avec
les articles 101 ou 102 du TFUE. [2] Des informations détaillées pour chaque État membre et chaque domaine
d’action sont fournies dans un document de travail des services de la
Commission qui sera publié par voie électronique sur le site web de la Commission consacré à
ce sujet. [3] Communication de la Commission
intitulée «Pour une Europe des résultats – application du droit communautaire»,
COM(2007) 502 final, p. 9. [4] Le nombre d’IRT ouvertes en
2012 plus le nombre de nouvelles IRT en 2013 (418+478=896) moins le nombre
d’IRT clôturées (896-506=390). [5] Le tableau indique le nombre
de procédures d’infraction pour retard de transposition ouvertes au
31 décembre 2013, quelle que soit l’année d’ouverture de la procédure. À
l’inverse, la section «Transposition des directives» des pages de la
partie I du document de travail des services de la Commission consacrées
aux États membres indiquera combien de nouvelles procédures d’infraction
pour retard de transposition ont été engagées contre les États membres pendant
l’année 2013. [6] Directive 2010/75/UE du Parlement européen et du
Conseil du 24 novembre 2010 relative aux émissions industrielles (prévention et
réduction intégrées de la pollution). [7] Directive 2011/62/UE du Parlement européen et du
Conseil du 8 juin 2011 modifiant la directive 2001/83/CE
instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, en ce
qui concerne la prévention de l’introduction dans la chaîne d’approvisionnement
légale de médicaments falsifiés. [8] Directive 2013/25/UE du Conseil du 13 mai 2013
portant adaptation de certaines directives dans le domaine du droit
d’établissement et de libre prestation de services, du fait de l’adhésion de la
République de Croatie. [9] Directive 2009/119/CE du Conseil du
14 septembre 2009 faisant obligation aux États membres de maintenir un
niveau minimal de stocks de pétrole brut et/ou de produits pétroliers. [10] Directive 2011/61/UE du Parlement européen et du
Conseil du 8 juin 2011 sur les gestionnaires de fonds d’investissement
alternatifs et modifiant les directives 2003/41/CE et 2009/65/CE ainsi que les
règlements (CE) nº 1060/2009 et (UE) nº 1095/2010. [11] Directive 2010/64/UE du Parlement européen et du
Conseil du 20 octobre 2010 relative au droit à l’interprétation et à la
traduction dans le cadre des procédures pénales. [12] Directive 2011/65/UE du Parlement européen et du
Conseil du 8 juin 2011 relative à la limitation de l’utilisation de
certaines substances dangereuses dans les équipements électriques et
électroniques. [13] Communication de la Commission
– Mise en œuvre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, JO C 12 du 15.1.2011. [14] Communication de la Commission
– Mise en œuvre de l’article 260, paragraphe 3, TFUE, JO C 12 du 15.1.2011, point 21. [15] Certaines de ces douze
procédures sont déjà pendantes devant la Cour de justice. En ce qui concerne
les autres procédures, leur documentation est en cours de finalisation en vue
de leur présentation devant la Cour de justice. [16] Voir le document de travail
des services de la Commission pour des informations plus détaillées sur les
directives qui n’ont pas été transposées par l’État membre et les propositions
de sanctions y afférentes. [17] Communication de la Commission
au Conseil et au Parlement européen modernisant la gestion des relations avec
le plaignant en matière d’application du droit de l’Union, COM(2012) 154 final. [18] Le nombre de dossiers ouverts
en 2012 plus le nombre de nouveaux dossiers en 2013 (2 516+3 505=6 021), moins
le nombre de dossiers traités (6 021-3 029=2 992). [19] Les autres contributions n’ont
pas été traitées plus avant pour une des raisons suivantes: le droit de l’Union
n’a pas été violé, la Commission ne disposait pas de la compétence requise ou
les correspondances ne remplissaient pas les conditions nécessaires pour être
considérées comme des plaintes. Il est également observé que dans des cas
urgents et exceptionnels, la Commission peut décider d’adresser une lettre de
mise en demeure (article 258 du TFUE) à l’État membre sans procéder au
préalable à un échange de vues bilatéral. [20] IP/13/866. [21] Directive 2011/92/UE du Conseil concernant
l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur
l’environnement. [22] JO 2013/C 246/07. [23] JO 2013/C 357/04. [24] Règlement (CE) nº 805/2004portant
création d’un titre exécutoire européen pour les créances incontestées. [25] Le nombre de dossiers EU Pilot
ouverts en 2012 plus le nombre de nouveaux dossiers EU Pilot en 2013 (1 326+1
502=2 828), moins le nombre de dossiers traités (2 828-1 366=1 462). [26] Rapport de la Commission – 30e
rapport annuel sur le contrôle de l’application du droit de l’UE (2012), COM(2013) 726 final, p. 7. [27] Ou en vertu d’autres
dispositions du TFUE, voir la note de bas de page nº 2 ci-dessus. [28] Ce chiffre englobe toutes les
procédures dans lesquelles la Commission a adressé au moins une lettre de mise
en demeure à l’État membre concerné en vertu de l’article 258 du TFUE. [29] Les chiffres suivants ont été
calculés pour l’ensemble des procédures d’infraction, quel que soit leur type
(plainte, initiative de la Commission ou retard de transposition de directives
par les États membres). [30] Affaire C-533/11, Commission/Belgique (somme
forfaitaire: 10 000 000 EUR; astreinte: 859 404 EUR
pour chaque période de six mois de non-exécution de l’arrêt rendu en vertu de
l’article 258 du TFUE) [31] Affaire C-241/11, Commission/République
tchèque (somme forfaitaire: 250 000 EUR; aucune astreinte
journalière) [32] Affaire C-576/11, Commission/Luxembourg (somme
forfaitaire: 2 000 000 EUR; astreinte: 2 800 EUR pour
chaque jour de non-exécution de l’arrêt rendu en vertu de l’article 258 du
TFUE) [33] Affaire C-270/11, Commission/Suède (somme
forfaitaire: 3 000 000 EUR; aucune astreinte journalière) [34] Affaire C-95/12, Commission/Allemagne (aucune
sanction) [35] Communication de la Commission
intitulée «Pour une réglementation de l’UE bien affûtée», COM(2012) 746 final. Cette communication a été
suivie d’une autre communication sur les résultats et les prochaines étapes du
programme REFIT, COM(2013) 685 final [36] REFIT: cartographie de
l’acquis, premiers résultats – SWD(2013) 401 final (en anglais uniquement). [37] Communication de la Commission
au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et
au Comité des régions – Programme pour une réglementation affûtée et
performante (REFIT): résultats et prochaines étapes, COM(2013) 685 final. [38] COM(2013) 920. [39] Directive 2009/71/Euratom établissant un cadre
communautaire pour la sûreté nucléaire des installations nucléaires. [40] COM(2013) 343. [41] COM(2013) 547. [42] COM(2013) 821 et SWD(2013) 500 (ce dernier en anglais
uniquement). [43] COM(2013) 822 et SWD(2013) 492 (ce dernier en anglais
uniquement). [44] COM(2013) 824 et SWD(2013) 499 (ce dernier en anglais
uniquement). [45] COM(2013) 512 et SWD(2013) 266 (ce dernier en anglais
uniquement). [46] COM(2013) 404. [47] COM(2013)788 final. [48] Directive 2011/98/UE. [49] Affaires jointes C-514/11 P et C-605/11 P. [50] Règlement (CE) nº 1049/2001 relatif à l’accès du public
aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. [51] Affaire 247/87, Star Fruit/Commission (point 11),
affaire C-87/89, Sonito e.a./Commission
(point 6), et affaire C-111/11 P, Ruipérez Aguirre et ATC Petition/Commission (ordonnance du 14 juillet 2011, points 11
et 12).