COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS Lutter contre les pratiques commerciales déloyales dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire interentreprises /* COM/2014/0472 final */
Lutter contre les pratiques commerciales
déloyales (PCD) dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire interentreprises
1.
Introduction
La chaîne
d’approvisionnement alimentaire permet d’assurer la distribution au public de
produits alimentaires et de boissons destinés à la consommation personnelle ou
à celle des ménages. Elle concerne l’ensemble des consommateurs de l’Union
européenne au quotidien et représente une part considérable du budget moyen des
ménages[1].
Avant qu’un produit ne parvienne au consommateur, un certain nombre d’acteurs
du marché (producteurs, transformateurs, détaillants, etc.) lui apportent une
valeur ajoutée et ont une influence sur le prix final demandé au consommateur.
À cet égard, le marché intérieur a apporté d’énormes avantages aux acteurs de
la chaîne d’approvisionnement alimentaire. Les fournisseurs comme les
détaillants, quelle que soit leur taille, disposent aujourd’hui de débouchés
commerciaux plus nombreux et ont accès à une clientèle plus large. Le commerce
transfrontalier entre les États membres de l’Union représente à présent environ
20 % de la production totale d’aliments et de boissons dans l’Union
européenne, et 70 % au moins des exportations totales de produits
agroalimentaires au départ des États membres sont destinées à d’autres États
membres[2].
Dès lors, le bon fonctionnement et l’efficacité de la chaîne
d’approvisionnement alimentaire à l’échelle de l’Union européenne peuvent
apporter une contribution importante au marché intérieur. Ces dernières
décennies, cependant, des évolutions telles que la concentration et
l’intégration verticale croissantes des acteurs du marché partout dans l’Union
ont entraîné des changements structurels dans la chaîne d’approvisionnement
alimentaire. Ces évolutions ont contribué à créer une situation caractérisée
par des niveaux très variables de pouvoir de négociation et des déséquilibres
économiques dans les relations commerciales individuelles entre les acteurs de
la chaîne. Si les différences de pouvoir de négociation sont habituelles et
légitimes dans les relations commerciales, l’utilisation à mauvais escient de
ces variations peut parfois conduire à des pratiques commerciales déloyales
(PCD)[3]. Les PCD
se définissent d’une manière générale comme des pratiques qui s’écartent
largement de la bonne conduite commerciale, qui sont contraires à la bonne foi
et à la loyauté et qui sont imposées de manière unilatérale par un partenaire
commercial à un autre. La présente
communication ne prévoit pas de mesures réglementaires au niveau de l'UE et ne
prescrit pas une solution unique au problème des PCD, mais elle encourage les
parties prenantes et les États membres à s'attaquer à ce problème de manière
appropriée et proportionnée, compte tenu des spécificités nationales et des
bonnes pratiques. Elle encourage les acteurs de la chaîne d'approvisionnement
alimentaire européenne à participer à des dispositifs volontaires visant à
promouvoir les bonnes pratiques et à réduire les PCD. Elle met également en
exergue l'importance de voies de recours effectives. La Commission est
déterminée à continuer à travailler en étroite collaboration avec les États
membres et les parties prenantes concernées; il incombera à chacun de jouer son
rôle afin de contribuer à éliminer les PCD.
2.
Contexte
Bien qu'il soit
difficile d'apprécier pleinement l'ampleur et la fréquence des PCD, celles-ci
constituent un problème reconnu par tous les acteurs de la chaîne
d'approvisionnement alimentaire. Plusieurs enquêtes ont montré que les PCD
étaient relativement fréquentes, au moins dans certaines parties de la chaîne
d'approvisionnement. Par exemple, lors d'une enquête à l'échelle de l'UE auprès
des fournisseurs dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire, 96 % des
répondants ont déclaré avoir déjà fait l'objet d'au moins une forme de PCD[4]. Des enquêtes ont aussi été menées à
l'échelon national. Dans un rapport de l'Autorité espagnole de la concurrence
consacré aux rapports entre les fabricants et les détaillants dans le secteur
alimentaire, 56 % des fournisseurs ayant répondu à l'enquête ont déclaré
que des modifications rétroactives de clauses contractuelles se produisaient
fréquemment ou occasionnellement[5].
Une enquête de l'Autorité italienne de la concurrence a montré que 57 %
des producteurs acceptaient souvent ou toujours les modifications unilatérales,
par peur de représailles commerciales en cas de refus[6]. Les PCD peuvent
avoir des conséquences négatives, en particulier pour les PME de la chaîne
d’approvisionnement alimentaire[7].
Elles peuvent nuire à la capacité des PME de survivre sur le marché, de
réaliser de nouveaux investissements financiers dans des produits et des
technologies et de développer leurs activités transfrontalières sur le marché
intérieur. Bien qu’il soit difficile d’évaluer précisément les conséquences globales
des PCD sur le marché sur le plan quantitatif, leur influence négative directe
sur les parties concernées ne fait aucun doute. Dans l'enquête européenne
susmentionnée, 83 % des répondants qui ont affirmé faire l'objet de PCD
ont déclaré que celles-ci faisaient augmenter leurs coûts et 77 %,
qu'elles réduisaient leurs recettes. De plus, ces pratiques peuvent aussi avoir
des effets négatifs indirects sur la chaîne d’approvisionnement, notamment
lorsque des PME hésitent tout bonnement à s’engager dans une relation
commerciale par peur de se voir imposer des PCD. La nouvelle
politique agricole commune (PAC)[8]
et la nouvelle politique commune de la pêche[9]
(PCP) renforcent la position des producteurs dans la chaîne d'approvisionnement
vis-à-vis des opérateurs en aval, notamment en soutenant la création et le
développement d'organisations de producteurs. La nouvelle Organisation commune
de marché unique inclut également des éléments qui visent, pour certains
secteurs (lait, huile d'olive, bœuf et veau, cultures arables), à réduire
l'écart de pouvoir de négociation entre les agriculteurs et les autres parties
dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire. Les nouvelles règles donnent en
outre aux États membres la possibilité d'imposer des contrats écrits dans d'autres
secteurs, moyennant des sauvegardes pour veiller à ce que ces dispositions
n'entravent pas le bon fonctionnement du marché intérieur. La réforme de la
PAC, notamment avec la nouvelle Organisation commune de marché unique, inclut
des éléments qui visent à réduire l'écart de pouvoir de négociation entre les
agriculteurs et les autres parties dans la chaîne d'approvisionnement
alimentaire. Un certain
nombre d'États membres se sont attaqués au problème des PCD au niveau national,
par des approches très diverses, parfois réglementaires, parfois fondées sur
des plateformes d'autoréglementation entre les acteurs du marché. Lorsque des
règles sont en place, elles varient sur le plan de la nature, du niveau et de
la forme juridique de protection qu’elles offrent contre les PCD. Les participants
au Forum à haut niveau sur l’amélioration du fonctionnement de la chaîne
d’approvisionnement alimentaire, mis en place par la Commission en 2010,
ont eux aussi reconnu l’existence et la nocivité des PCD dans la chaîne d’approvisionnement
alimentaire[10].
Reconnaissant la nécessité de traiter le problème au niveau européen, les
parties prenantes ont mis en place un cadre d'autoréglementation (la Supply
Chain Initiative), que la Commission a saluée et qui, après neuf mois, affiche
un bon niveau d'adhésion parmi les entreprises de commerce de détail, de
commerce de gros et les entreprises manufacturières, ainsi qu'auprès de
certaines PME. Certaines parties prenantes, à savoir les agriculteurs et
l'industrie de transformation de la viande, n'ont cependant pas adhéré à ce
système au niveau de l'UE. Si les agriculteurs sont représentés au sein des
plateformes nationales dans quelques États membres[11],
seules quatre entités agricoles se sont enregistrées à ce jour pour le cadre
européen. En outre, ce cadre n'est contraignant que pour les entreprises qui
ont décidé d'y adhérer. Par conséquent,
de grandes divergences demeurent aujourd'hui au sein de l'UE quant à la façon
dont les problèmes de PCD dans les chaînes d'approvisionnement alimentaire sont
traités. Les bienfaits
potentiels de la réduction des PCD pourraient être considérables, en
particulier pour les PME et les micro-entreprises, celles-ci étant plus
exposées que les grandes entreprises aux PCD et à leurs conséquences. Il
convient également de noter que les PCD appliquées au sein de l’Union
européenne peuvent avoir des conséquences directes ou indirectes sur des
producteurs et des entreprises basés dans les pays tiers, y compris dans les
pays en développement. Dans ce
contexte, la présente communication a pour but de favoriser des relations
commerciales loyales et durables, ainsi que des conditions égales pour tous les
acteurs du marché dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire, en
contribuant à réduire les conséquences négatives et les éventuels obstacles
transfrontaliers provoqués par les PCD, en particulier pour les PME.
3.
Problèmes provoqués par les PCD
Les
répercussions possibles des PCD au niveau européen ont suscité l’inquiétude non
seulement de la Commission européenne, mais aussi du Parlement européen. En
janvier 2012, le Parlement a adopté une résolution[12]
qui mettait en avant la dimension européenne des déséquilibres au sein de la
chaîne d’approvisionnement alimentaire susceptibles d’entraîner des pratiques
déloyales. Dans cette résolution, le Parlement dresse une liste de PCD bien
précises et demande qu’elles soient soumises à une réglementation spécifique, à
un contrôle et à des sanctions. Pour mieux
comprendre la question, la Commission a publié un livre vert sur les pratiques
commerciales déloyales en janvier 2013 en vue d’entendre l’avis des
parties prenantes sur l’existence de PCD dans la chaîne d’approvisionnement
alimentaire et non alimentaire[13]
et de recenser les moyens d’y faire face. Les résultats de la consultation
publique qui s'en est suivie ont apporté les enseignements importants suivants. 1.
Si les PCD peuvent en principe se
retrouver dans tous les secteurs, les réactions des parties prenantes au livre
vert tendent à indiquer qu’elles sont particulièrement problématiques dans la
chaîne d’approvisionnement alimentaire. 2.
Les principales catégories de PCD
épinglées dans le livre vert et confirmées par un certain nombre de parties
prenantes sont les suivantes: - l’utilisation
rétroactive abusive par un partenaire commercial de clauses contractuelles non
précisées, ambiguës ou incomplètes; - le transfert
démesuré et imprévisible par un partenaire commercial des coûts ou des risques
à sa contrepartie; - l’utilisation par un
partenaire commercial d’informations confidentielles; - la résiliation ou
l’interruption abusive d’une relation commerciale. 3.
Les limitations territoriales de l'offre
ont également été épinglées parmi les pratiques problématiques. Ces limitations
sont parfois imposées par les partenaires multinationaux aux détaillants et les
empêchent d’obtenir des produits identiques à l’étranger ou à partir d’un lieu
central. Les limitations territoriales sont toutefois d’une autre nature que
les PCD mentionnées plus haut et la Commission les examinera dès lors séparément. 4.
Les conséquences directes des PCD
mentionnées plus haut peuvent, en particulier lorsqu’elles sont appliquées de
façon imprévisible, se traduire par des coûts excessifs ou des recettes
inférieures aux prévisions pour le partenaire commercial en position de
faiblesse. Les modifications imprévisibles de clauses contractuelles peuvent
aussi entraîner une surproduction et, par conséquent, un gaspillage alimentaire
évitable. Le fait d’être victime de PCD, ou même la perspective d’en être
victime à l’avenir, peut influencer la capacité ou la disposition du partenaire
commercial le plus faible à financer des investissements. La Commission
commence en outre actuellement une étude sur le choix et l'innovation dans le
secteur du commerce de détail, qui devrait faire apparaître clairement leur
évolution et leurs moteurs au niveau du marché dans son ensemble. De plus,
compte tenu de l’environnement réglementaire divers en matière de PCD au niveau
national, les PME sont confrontées, étant donné leurs ressources juridiques
limitées, à une situation complexe en ce qui concerne les PCD et les recours
possibles. Les incertitudes qui en résultent peuvent dissuader certaines
entreprises, et notamment les PME, d’accéder à de nouveaux marchés
géographiques ou même au commerce transfrontalier. Cela
a été illustré par une enquête à l'échelle de l'UE auprès des agriculteurs et
des producteurs primaires dans le marché agroalimentaire. 46 % des
répondants ont estimé que les PCD avaient un effet négatif sur l'accès à de
nouveaux marchés ou aux activités transfrontalières[14].
4.
Le paysage diversifié des mesures contre les
PCD dans l’Union européenne
4.1.
Fragmentation dans la lutte contre les PCD
Dans une
certaine mesure, le cadre réglementaire en vigueur au niveau de l'UE contient
certaines règles visant à enrayer les pratiques déloyales dans la chaîne
d'approvisionnement alimentaire ou au-delà. Les instruments existants, comme la
réforme susmentionnée de la PAC, la législation en matière de concurrence, le
cadre en matière de pratiques commerciales[15]
et de clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs[16],
la proposition de directive sur les secrets d'affaires[17]
et autres textes législatifs intersectoriels peuvent être utiles pour remédier
aux PCD dans certaines situations mais, dans la plupart des cas, ne
s’appliquent pas aux PCD mentionnées plus haut. La proposition de règlement
relatif à un droit commun européen de la vente[18]
interdit certaines clauses abusives dans les contrats interentreprises, ce qui
apporte une certaine clarté bien utile dans les relations à long terme.
L’application de cette réglementation, lorsqu’elle aura été adoptée par les
colégislateurs, dépendra cependant d’un accord bilatéral entre les partenaires
commerciaux concernés. La façon dont
les PCD sont abordées au niveau national est extrêmement variable. Certains
États membres ont adopté des mesures réglementaires, mais un certain nombre
d’entre eux ont opté pour des approches fondées sur l'autoréglementation ou
n’ont pris aucune mesure spécifique contre les PCD dans les chaînes
d’approvisionnement et recourent plutôt à des principes généraux. Les États
membres qui cherchent à lutter contre les PCD de façon spécifique dans leur
réglementation ont mis en place des règles interentreprises bien précises, complété
leur législation nationale en matière de concurrence ou ont étendu
l’application de la directive relative aux pratiques commerciales déloyales[19]
aux relations interentreprises. Certains États membres qui avaient au départ
fait face aux PCD par des approches volontaires ont ensuite décidé d'agir sur
le plan législatif. Compte tenu de
cette diversité des méthodes, l'étendue et le type de la protection contre les
PCD, ainsi que les éventuels mécanismes d'application en vigueur, varient selon
l’endroit où est située l’entreprise qui dispose d’un pouvoir de négociation
fort et qui applique des PCD. Cela peut s’avérer problématique dans les cas où
les approvisionnements dans plusieurs pays se multiplient. De plus, les
réponses des pouvoirs publics à la consultation relative au livre vert font
état de cas isolés de «course aux tribunaux» («forum shopping»), c’est-à-dire
que la partie contractuelle en position de force détermine unilatéralement dans
quel État membre, et donc en vertu de quel cadre réglementaire, le contrat
s’applique afin d’éviter les cadres nationaux qui prévoient des mesures plus
strictes à l’encontre des PCD. Cette question a été soulevée explicitement par
5 États membres lors de la consultation publique et au cours des débats
organisés par la Commission dans divers forums de parties prenantes.
4.2.
Application
Toute partie
confrontée à des PCD peut en principe demander réparation devant les tribunaux
au titre des dispositions du droit général des contrats contre les clauses
contractuelles abusives. Certaines parties prenantes, en particulier les PME,
ont cependant souligné que les actions en justice ne sont, dans la pratique,
souvent pas un moyen efficace de faire face aux PCD. Premièrement, les procès
coûtent généralement cher et durent longtemps. Deuxièmement, et c’est sans
doute plus important, la partie plus faible dans une relation commerciale dans
la chaîne d’approvisionnement alimentaire (dans la plupart des cas, une PME)
redoute bien souvent que le fait d’entamer une procédure judiciaire amène la
partie plus forte à mettre un terme à la relation commerciale (le «facteur
crainte»). Cela peut décourager les parties victimes de PCD d’intenter des
poursuites, et donc potentiellement limiter le facteur de dissuasion pour le
partenaire commercial qui applique les PCD. Dans ce
contexte, certains États membres ont mis en place d’autres mécanismes de
recours pour lutter contre les PCD dans les chaînes d’approvisionnement
verticales. Un certain nombre d’États membres ont désigné une autorité
d’application qui est indépendante des acteurs du marché concernés, et certains
autres États membres débattent actuellement des réformes possibles dans ce
sens. Dans certains
cas, l'autorité nationale de la concurrence a été désignée pour faire appliquer
les règles visant à lutter contre les comportements abusifs vis-à-vis
d'entreprises économiquement dépendantes et/ou les abus de position dominante.
Cependant, d'autres États membres ont désigné d'autres autorités existantes
(par exemple celles responsables des questions liées à l'alimentation ou de la
protection des consommateurs) ou ont établi de nouvelles autorités
administratives pour faire appliquer les règles visant à lutter contre les PCD.
Plusieurs de ces autorités sont compétentes pour mener des enquêtes, et elles
acceptent habituellement les plaintes confidentielles. Dans certains
autres États membres, un mécanisme de résolution des litiges volontaire a été
mis en place par les parties prenantes en vue de résoudre les litiges en dehors
des tribunaux. Dans d’autres cas, c'est une «approche mixte», consistant en
dispositifs volontaires complétés par des dispositifs publics d'application,
qui a été retenue. Les agriculteurs
et les PME soulignent qu’il est essentiel de disposer d’une autorité
administrative compétente pour ouvrir des enquêtes et pour accepter des
plaintes confidentielles à propos de PCD présumées pour faire face à la
question du facteur crainte mentionné plus haut. La plupart de ces acteurs
demandent l’établissement d’un organe d’exécution indépendant au niveau
national, une application efficace étant selon eux un facteur essentiel dans la
réduction du nombre de PCD. D'autres acteurs
estiment qu’il faudrait d’abord envisager des cadres volontaires et des
solutions basées sur l’autoréglementation. Si ces modèles ne suffisaient pas
pour faire face efficacement aux PCD, l'institution d'une autorité indépendante
pourrait être envisagée.
4.3.
La «Supply Chain Initiative»
La Supply Chain
Initiative est née dans le contexte du Forum à haut niveau de la Commission sur
l’amélioration du fonctionnement de la chaîne d’approvisionnement alimentaire,
qui se compose d’autorités nationales et de représentants des acteurs clés du
secteur alimentaire à l'échelon de l'UE, tant du côté de l’offre que des
détaillants. En novembre 2011, l’ensemble des représentants du marché
membres du groupe de travail sur les PCD dans le cadre du forum ont adopté
conjointement un ensemble de principes de bonne pratique dans les relations
verticales dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire[20].
Ces principes sont notamment les suivants: prévisibilité des changements dans
les conditions contractuelles; responsabilité pour les risques entrepreneuriaux
propres; et caractère justifiable des demandes et des frais. Dans un deuxième
temps, un cadre volontaire pour la mise en œuvre des principes de bonne
pratique (la Supply Chain Initiative) a été lancé en septembre 2013[21].
Les entreprises peuvent adhérer à l’Initiative après avoir évalué leur respect
des principes de bonne pratique. Les litiges individuels peuvent, en vertu du
cadre en place et sous certaines conditions, être résolus au moyen de
mécanismes de résolution des différends, mais aussi par la médiation et
l’arbitrage. Afin de prévenir les PCD, le cadre de mise en œuvre privilégie les
obligations organisationnelles au niveau des entreprises, comme la formation du
personnel et la possibilité de participer aux mécanismes de résolution des
différends définis dans ledit cadre. Le non-respect de ces obligations
organisationnelles peut entraîner l’exclusion de l’entreprise concernée de
l’initiative. Le cadre engage ses membres à s’assurer que les parties plus
faibles qui ont recours aux mécanismes de résolution des différends ne font pas
l’objet de représailles commerciales. L’initiative est
gérée par un groupe de gouvernance, qui se compose de différentes associations
de parties concernées représentant les opérateurs de la chaîne
d’approvisionnement alimentaire. À ce jour, neuf mois après le lancement, 98
groupes et sociétés de commerce de détail, de commerce de gros et du secteur
manufacturier se sont enregistrées, représentant 736 sociétés opérationnelles
de tous les États membres de l'UE. Le nombre de PME qui s'inscrivent est en
augmentation. Les associations pertinentes n’ont cependant pas toutes souscrit
au cadre. Les représentants des producteurs primaires (comme les agriculteurs)
et de l’industrie de la transformation de la viande, notamment, n’ont pas voulu
participer au groupe de gouvernance du système au niveau de l'UE. Même si elles
sont d’accord sur les principes, ces parties sont réticentes à l’égard de
l’absence d'application indépendante et efficace au sein de la Supply Chain
Initiative. Certains d'entre elles participent néanmoins au niveau national. Les acteurs
concernés estiment que la Supply Chain Initiative ne prend pas suffisamment en
considération le facteur crainte mentionné plus haut pour les partenaires
commerciaux en situation de dépendance économique, notamment en raison de
l’impossibilité pour l’entreprise exposée à des PCD de présenter des plaintes
confidentielles. L’initiative volontaire ne prévoit la confidentialité qu’en
cas de conflit groupé, en permettant aux associations de parties prenantes de
demander au groupe de gouvernance une interprétation des principes, et l'accès
aux mécanismes de résolution des différends nécessite l'accord des deux parties
contractantes. L'initiative ne prévoit pas non plus d'enquêtes ou de sanctions
pour le cas où une entreprise enfreint les principes de bonne pratique. Il faut
reconnaître qu’il y a des limites aux actions que peut entreprendre une
initiative autoréglementée dans la mise en place d’un mécanisme de résolution
des différends. En complétant la Supply Chain Initiative par des mesures
d'application indépendante dans les États membres où ces mesures n’existent pas
encore, on améliorerait dès lors l’efficacité de l’initiative, tout en
supprimant vraisemblablement la principale raison qui empêche certains groupes
de parties concernées d’adhérer au cadre de la Supply Chain Initiative. Dans ce
contexte, il y a lieu de relever que le rapport d'initiative du Parlement
européen sur les questions liées au commerce de détail, adopté en
décembre 2013, était favorable aux principes et au cadre de la Supply
Chain Initiative, mais invitait aussi la Commission à examiner la nécessité et
la faisabilité d’une application indépendante pour faire face au facteur
crainte mentionné plus haut pour les petits acteurs de la chaîne
d’approvisionnement[22].
5.
Une stratégie efficace contre les PCD
5.1.
L’adoption générale par le marché de la Supply
Chain Initiative
Les codes de
conduite volontaires sont un élément important lorsqu’il s’agit de créer un
environnement où les entreprises peuvent travailler ensemble de manière loyale
et durable. Ils peuvent faciliter la mise en place d’un état d’esprit, de
méthodes de négociation et de mécanismes de résolution appropriés dans les
organisations, et réduire ainsi ou, idéalement, éliminer, les pratiques
commerciales déloyales. De plus, les codes volontaires peuvent prévoir des procédures
de résolution des différends entre deux parties dans le cadre d’une relation
verticale, ce qui peut souvent permettre d’éviter des actions en justice
longues et fastidieuses. La Supply Chain Initiative constitue dès lors une
étape très importante dans la résolution des PCD. La mise en place de
plateformes nationales dans le cadre de l’Initiative peut en outre renforcer
ses effets positifs. Manière de procéder proposée: (1) La Commission encourage toutes les entreprises et les
organisations concernées au sein de la chaîne d’approvisionnement alimentaire à
souscrire à une initiative volontaire contre les PCD, et notamment à la Supply
Chain Initiative, afin de montrer leur engagement, de renforcer la confiance au
sein de la chaîne d’approvisionnement alimentaire et d’atteindre la masse
critique et la portée dont ont besoin ces systèmes pour être efficaces. (2) La Commission encourage les entreprises de la chaîne
d’approvisionnement alimentaire à promouvoir activement la Supply Chain
Initiative auprès de leurs partenaires commerciaux et à informer ceux-ci de
leurs droits et obligations. Elles devraient informer par défaut chacun de
ceux-ci de leur adhésion à l’Initiative et les encourager à faire de même. (3) Le groupe de gouvernance de la Supply Chain Initiative
devrait poursuivre et renforcer ses efforts pour sensibiliser davantage les PME
et imaginer pour elles des façons efficientes d'adhérer à l’initiative. Les PME
étant les principaux bénéficiaires de ces systèmes, il est essentiel de
promouvoir au maximum leur participation. (4) Le groupe de gouvernance de la Supply Chain Initiative
devrait poursuivre ses efforts pour faciliter la création de plateformes
nationales dans chaque État membre de l’Union. (5) La Commission continuera à faciliter l’échange
d’informations et la discussion entre les principaux groupes de parties
concernées et à travailler en étroite collaboration avec le groupe de
gouvernance de l’initiative en vue d’augmenter sa portée, notamment auprès des
PME, et continuera à suivre de près l'évolution de l'initiative et à
encourager, dans le cadre de celle-ci, les travaux sur le renforcement du
mécanisme de résolution des différents et les dispositifs de sanction.
5.2.
Principes de bonne pratique
Les États
membres qui s’attaquent déjà aux PCD au niveau national ont choisi différentes
approches pour ce faire, de même que différentes définitions des pratiques
déloyales. Ces définitions nationales vont de descriptions très générales à des
listes très détaillées de pratiques interdites. À l’inverse, d’autres États
membres n’ont pris aucune mesure spécifique contre les PCD. Afin de s’attaquer
efficacement aux PCD à l’échelle de l’Union européenne, et en particulier au
niveau transfrontalier, il serait intéressant de disposer d’une interprétation
commune en ce qui concerne les règles relatives aux PCD. La Supply Chain
Initiative ne donne pas de définition précise des PCD, mais propose une liste
de principes de bonne pratique et des exemples de pratiques loyales et
déloyales. Ces principes ont été approuvés conjointement par l’ensemble des
associations européennes de parties concernées au sein de la chaîne
d’approvisionnement alimentaire verticale dans le cadre du Forum à haut niveau. Ils représentent
donc une base utile pour déceler les pratiques qui pourraient faire l'objet de
possibles initiatives en matière de PCD. Repérer les PCD permet ensuite de
définir des principes pour lutter contre elles. Il est rappelé que lors de
l'application de tels principes, les acteurs économiques doivent aussi veiller
au respect de toutes les règles applicables, y compris, selon le cas, le droit
national et/ou européen de la concurrence. Les principes
définis par le Forum à haut niveau et avalisés par l’Initiative sont les
suivants: (a)
Accords écrits: les accords devraient revêtir la
forme écrite, sauf en cas d’impossibilité ou lorsque les accords oraux sont
acceptables et satisfaisants pour les deux parties. Ils doivent être clairs et
transparents, prévoir autant d’éléments pertinents et prévisibles que possible
et inclure les droits et les procédures de résiliation. (b)
Prévisibilité: aucune modification unilatérale des
termes du contrat n’est apportée à̀ moins que cette éventualité ainsi que
ses circonstances et conditions n’aient été convenues au préalable. Les accords
devraient définir la procédure de discussion entre les deux parties pour toute
modification nécessaire à la mise en œuvre de l’accord ou à la suite de
circonstances imprévisibles, comme prévu dans l’accord. (c)
Respect: les accords doivent être respectés. (d)
Informations: les échanges d’informations se font
dans le strict respect du droit de la concurrence et des autres lois en
vigueur, et les parties devraient prendre des précautions raisonnables afin de
garantir que les informations fournies sont correctes et ne sont pas
trompeuses. (e)
Confidentialité: la confidentialité des
informations doit être respectée, sauf si ces informations sont déjà publiques
ou ont été obtenues par la partie destinataire, de manière indépendante, légale
et de bonne foi. Toute information confidentielle est utilisée par la partie
destinataire exclusivement aux fins pour lesquelles elle a été communiquée. (f)
Responsabilité pour risque: toutes les parties
contractantes de la chaîne d’approvisionnement devraient supporter leurs
propres risques entrepreneuriaux. (g)
Demande justifiable: les parties contractantes ne
recourent pas à la menace pour obtenir des avantages injustifiés ou pour
transférer un coût injustifié. Manière
de procéder proposée: (6) La Commission encourage les États membres à examiner si
leur cadre réglementaire national actuel est approprié pour lutter contre les
PCD, compte tenu des bonnes pratiques des autres États membres. Les États
membres devraient aussi examiner d'autres effets possibles des PCD, comme
l'augmentation du gaspillage alimentaire. À cette fin, les États membres sont
invités à évaluer si leurs cadres pourraient s’appuyer sur une liste de
pratiques ou une disposition générale qui permettrait de faire face aux
éventuelles violations des principes susmentionnés. (7) Les États membres devraient en outre encourager les entreprises
sur leur territoire à adhérer à des codes de conduite volontaires, aux niveaux
national et européen. (8) La Commission continuera à faciliter l’échange de bonnes
pratiques entre les États membres, par exemple en organisant des ateliers avec
des experts provenant d’administrations nationales.
5.3.
Assurer le respect au niveau national
Afin de garantir
l'existence d'un facteur de dissuasion crédible par rapport à l'utilisation de
PCD, une application appropriée est nécessaire. Si la partie
plus faible dans une relation commerciale est économiquement dépendante de son
partenaire commercial plus fort, elle hésitera peut-être à demander réparation
pour une PCD par une action en justice ou par le recours à des mécanismes de
résolution volontaires. Des situations de dépendance économique peuvent se
produire. Par exemple, une étude entreprise par la commission espagnole de la
concurrence[23]
montre qu'en 2010, en moyenne, près de 40 % des recettes des fournisseurs
dans la chaîne d'approvisionnement alimentaire ont été générés par trois
détaillants seulement. Dans des cas extrêmes, la situation de dépendance
économique signifie que la viabilité économique d'une partie acheteuse ou
vendeuse dépend de relations commerciales individuelles. Dans les cas où les
PCD ne sont pas dénoncées en raison du facteur crainte, c'est-à-dire de la peur
de perdre la relation contractuelle, il est possible de renforcer
considérablement les cadres visant à lutter contre les PCD en offrant la
possibilité à la partie plus faible d’avoir recours à une autorité ou un organe
indépendants dotés d’un pouvoir de contrainte, ainsi que de protéger la
confidentialité du plaignant. Manière
de procéder proposée: (9) La Commission invite les États membres à évaluer
l'efficacité et la crédibilité des mécanismes dont ils disposent pour
l'application des règles contre les PCD. Les États membres sont également
invités à envisager, sur la base des bonnes pratiques d'autres États membres,
de nouvelles mesures procédurales ou organisationnelles si cela semble approprié.
Une attention particulière devrait être accordée à la capacité de protéger la
confidentialité des entreprises individuelles qui soumettent des plaintes et à
la possibilité de mener des enquêtes. (10) Les mécanismes d'application nationaux, qui pourraient
comporter des organismes spécifiques, devraient permettre de coopérer
efficacement au niveau européen afin de faire face aux PCD appliquées au niveau
transfrontalier et d’éviter un éventuel arbitrage réglementaire. (11) La Commission continuera à favoriser la coopération entre
les États membres en facilitant l’échange d’informations entre les mécanismes
d'application nationaux. (12) Lors de l'élaboration et de la mise en œuvre des mesures
d'application, les États membres devraient agir de façon proportionnée, sans
perdre de vue les éventuelles incidences sur la prospérité des parties
prenantes et des consommateurs. Ils devraient notamment appliquer les mêmes
critères et méthodes d'application aux opérateurs de marché locaux et
étrangers.
5.4.
Les avantages et coûts potentiels d’une
réduction des PCD
Les avantages
potentiels de l’élimination ou, du moins, de la réduction des PCD peuvent être
considérables. Si l'on essaie de recenser ces coûts et avantages, il apparaît
que des incidences sont possibles à différents niveaux. Dans les relations
bilatérales individuelles, les avantages potentiels de la lutte contre les PCD
sont plutôt évidents; Les PCD ont
souvent une incidence financière négative directe sur les entreprises qui en
font l'objet. En outre, un comportement imprévisible de partenaires commerciaux
qui abusent de leur position dominante dans les négociations pourrait entraîner
des pertes d'efficience économique, par exemple une baisse des investissements
ou une surproduction ou sous-production dues à l'imprévisibilité et aux coûts
de transaction accrus liés au risque de modifications unilatérales et
inattendues des conditions commerciales. Si les relations commerciales dans la
chaîne d'approvisionnement alimentaire étaient rendues plus durables, des gains
considérables pourraient donc en découler. Cela pourrait aller au-delà des
avantages directs et de l'allégement de la charge financière pour les
entreprises qui faisaient précédemment l'objet de PCD, c'est-à-dire des PME
dans la plupart des cas. Les mécanismes indiqués dans la présente communication
pourraient également limiter les conséquences des PCD sur les parties plus
faibles dans les pays tiers, y compris les pays en développement. En ce qui
concerne le marché dans son ensemble, l’évaluation des effets des PCD et des
incidences globales de leur possible réduction ou élimination sur la prospérité
est plus complexe. En ce qui concerne les incidences potentielles sur les
consommateurs, il n'existe pas d'éléments indiquant des répercussions négatives
sur les prix à la consommation[24]
dans les États membres où les PCD font l'objet d'une réglementation et où des
actions contre les comportements abusifs dans les relations interentreprises
sont menées par les autorités publiques. Lorsque les PCD risquent d’avoir des
conséquences négatives sur le choix des produits, leur disponibilité et leur
qualité, on peut s'attendre à ce qu'une réduction ou une élimination de ces
pratiques soit bénéfique pour les consommateurs. En ce qui
concerne les incidences sur les coûts, il n’y aurait aucun frais supplémentaire
pour les entreprises qui adhèrent déjà à la Supply Chain Initiative ou à des
cadres nationaux similaires ou qui prévoient de le faire. L’approche proposée
n’entraînerait aucun coût pour les États membres lorsque le cadre actuel
correspond aux critères mentionnés plus haut. Dans les États membres qui
décideraient d’adapter leur cadre aux conditions mentionnées plus haut, les
frais de mise en œuvre dépendraient de la question de savoir si un mécanisme
existant est utilisé à cette fin ou si de nouveaux arrangements procéduraux ou
organisationnels sont mis en place.
6.
Conclusions
Les pratiques
entre les acteurs du marché au sein de la chaîne d’approvisionnement
alimentaire sont dans la plupart des cas loyales et durables pour les deux
parties. Les intervenants au sein de la chaîne d’approvisionnement sont
cependant tous d’accord pour dire que les PCD existent bel et bien et les PME,
en particulier, soutiennent qu’elles sont relativement fréquentes et ont des
conséquences négatives sur leur viabilité financière et sur leur capacité de
mener leurs activités. La consultation basée sur le livre vert, les études qui
l’accompagnent et certaines des initiatives nationales les plus récentes
indiquent qu’une «approche mixte», c’est-à-dire des dispositifs volontaires
complétés par une application crédible et efficace basée sur des principes
comparables, pourrait être appropriée pour lutter contre les PCD. En présence
d’un facteur de dissuasion crédible, les initiatives volontaires telles que la
Supply Chain Initiative pourraient être le principal moyen de résoudre les
conflits entre les partenaires commerciaux, tandis qu’on ne ferait appel aux
dispositifs publics d'application ou à l'action en justice que lorsque l’option
de la solution bilatérale, plus efficace et plus rapide, ne serait pas viable.
Ainsi, la manière de procéder proposée dans la présente communication non
seulement compléterait, mais renforcerait aussi la Supply Chain Initiative en
la rendant plus attrayante pour les groupes de parties concernées qui
hésitaient jusqu’ici à y adhérer en raison de leurs appréhensions à propos de
l’absence d’application effective. La présente
communication suggère de faire face aux questions liées aux PCD par une
combinaison de cadre volontaires et réglementaires, en recensant les PCD et les
principes permettant de lutter contre elles, compte tenu des spécificités et
approches nationales. Si certaines États membres ont adopté une législation
spécifique, d'autres recourent aux principes généraux du droit et/ou à des
initiatives d'autoréglementation. Lorsqu'ils examinent si de nouvelles mesures
sont nécessaires, dans le droit fil de la présente communication et compte tenu
des bonnes pratiques, les États membres devraient agir de façon proportionnée
et prendre en considération toute incidence sur la prospérité des parties
prenantes et des consommateurs. Au niveau de la Commission, les actions
proposées n’ont aucune conséquence budgétaire supplémentaire par rapport à ce
qui est déjà prévu pour les années à venir dans la programmation officielle. La Commission
suivra et appréciera les progrès accomplis en évaluant a) l’impact réel de la
Supply Chain Initiative et de ses plateformes nationales[25]
et b) les mécanismes d'application mis en place par les États membres pour
améliorer la confiance de l’ensemble des parties dans le bon fonctionnement
d’une chaîne d’approvisionnement durable. La Commission
présentera un rapport au Conseil et au Parlement européen à la fin de l'année
2015. À la lumière de ce rapport, la Commission décidera si des mesures
supplémentaires doivent être prises au niveau de l’Union pour remédier aux
problèmes évoqués. [1] Les dépenses alimentaires représentent environ
14 % du budget moyen des ménages européens (données extraites de l’EBM
d’Eurostat). [2] Rapport du Forum à haut niveau sur l’amélioration du
fonctionnement de la chaîne d’approvisionnement alimentaire,
décembre 2012. [3] Voir communication de la Commission
COM(2009) 591: Une chaîne
d’approvisionnement alimentaire plus performante en Europe http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication16061_fr.pdf. [4] Survey on Unfair Commercial Practices in Europe,
mars 2011, organisée par Dedicated pour le compte de la CIAA (Confédération des
industries agro-alimentaires de l'UE) et de l'AIM (Association européenne des
industries de marque). [5] Report on the relations between manufacturers and
retailers in the food sector, Comisión Nacional de la Competencia, octobre
2011. [6] Indagine conoscitiva sul
settore della GDO – IC43, août 2013. [7] Voir aussi communication de la Commission COM
(2011) 78 final: Réexamen du «Small Business Act» pour l’Europe, qui
stipule que «…il n’est pas rare que les PME soient exposées à des clauses et
pratiques contractuelles abusives imposées par différents acteurs de la chaîne
d’approvisionnement». [8] Des mesures de soutien à la création et au
développement d'organisations de producteurs existent au titre du nouveau
programme de développement rural et peuvent aider les producteurs à faire face
aux acheteurs de plus grande taille. [9] La nouvelle organisation commune de marché pour les
produits de la pêche et de l'aquaculture [règlement (UE)
nº 1379/2013] apporte un soutien aux organisations de
producteurs pour améliorer la commercialisation de leurs produits et leur
position sur le marché au moyen de plans de production et de commercialisation. [10] Décision de la Commission du 30 juillet 2010
instituant le Forum à haut niveau sur l’amélioration du fonctionnement de la
chaîne d’approvisionnement alimentaire (2010/C 210/03). [11] Belgique, Allemagne, Pays-Bas et Finlande. [12] Résolution du Parlement européen du 19.1.2012 sur les
déséquilibres au sein de la chaîne d’approvisionnement alimentaire. [13] Livre vert sur les pratiques commerciales déloyales
dans la chaîne d’approvisionnement alimentaire et non-alimentaire
interentreprises en Europe COM(2013) 37 du 31 janvier 2013. [14] Impact of Unfair Trading Practices in the European
agri-food sector, avril 2013, étude organisée par Dedicated pour le compte
de la COPA-COGECA (Association européenne des agriculteurs et des coopératives
agricoles). [15] Directive 2006/114/CE du Parlement européen et du Conseil du
12 décembre 2006 en matière de publicité trompeuse et de publicité
comparative. [16] Directive 93/13/CEE du 5 avril 1993
concernant les clauses abusives dans les contrats conclus avec les
consommateurs. [17] Proposition de directive du Parlement européen et du
Conseil sur la protection des savoir-faire et des informations commerciales non
divulgués (secrets d'affaires) contre l’obtention, l'utilisation et la
divulgation illicites, COM(2013) 813 final du 28 novembre 2013. [18] Proposition de règlement du Parlement européen et du
Conseil relatif à un droit commun européen de la vente du
11 octobre 2011, COM (2011) 635 final. [19] Directive
2005/29/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 mai 2005
relative aux pratiques commerciales déloyales des entreprises vis-à-vis des
consommateurs dans le marché intérieur. [20] http://www.supplychaininitiative.eu [21] Id. [22] Résolution du Parlement européen du
11 décembre 2013 sur le plan d’action européen pour le commerce de
détail au profit de tous les acteurs. [23] Report on the relations between manufacturers and
retailers in the food sector, Comisión Nacional de la Competencia, octobre
2011. [24] En ce qui concerne les évolutions générales des prix,
l'instrument européen de surveillance des prix des denrées alimentaires est un
outil utile
(http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/food/competitiveness/prices_monitoring_en.htm). [25] Dans ce contexte, la Commission envisagera de
prolonger le mandat du Forum à haut niveau sur l’amélioration du fonctionnement
de la chaîne d’approvisionnement alimentaire afin de suivre la mise en œuvre
des actions énoncées dans la présente communication au moyen d’un dialogue
transparent avec les acteurs privés et les autorités nationales.