Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

concernant le programme national de réforme de l'Irlande pour 2014 et portant avis du Conseil sur le programme de stabilité de l'Irlande pour 2014

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 121, paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], et notamment son article 5, paragraphe 2,

vu le règlement (UE) nº 1176/2011 du Parlement européen et du Conseil du 16 novembre 2011 sur la prévention et la correction des déséquilibres macroéconomiques[2], et notamment son article 6, paragraphe 1,

vu la recommandation de la Commission européenne[3],

vu les résolutions du Parlement européen[4],

vu les conclusions du Conseil européen,

vu l'avis du comité de l'emploi,

vu l'avis du comité économique et financier,

vu l'avis du comité de la protection sociale,

vu l'avis du comité de politique économique,

considérant ce qui suit:

(1) Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée des politiques économiques, qui porte avant tout sur les principaux domaines dans lesquels des mesures sont nécessaires pour doper le potentiel de croissance durable et de compétitivité de l'Europe.

(2) Sur la base des propositions de la Commission, le Conseil a adopté, le 13 juillet 2010, une recommandation relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres et de l'Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres, qui forment ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont été invités à tenir compte de ces lignes directrices intégrées dans leurs politiques nationales en matière d'économie et d'emploi.

(3) Le 29 juin 2012, les chefs d'État ou de gouvernement ont adopté un pacte pour la croissance et l'emploi qui fournit, aux niveaux national, de l'Union et de la zone euro, un cadre d'action cohérent mobilisant tous les moyens, instruments et politiques possibles. Ils ont statué sur les mesures à prendre au niveau des États membres et se sont en particulier pleinement engagés à atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et à mettre en œuvre les recommandations par pays.

(4) L'Irlande a été soumise à un programme d'ajustement macroéconomique jusqu'au mois de décembre 2013. En vertu de l'article 12 du règlement (UE) n° 472/2013, elle a ainsi été dispensée de la surveillance et de l'évaluation du semestre européen pour la coordination des politiques économiques pour la durée du programme. L'Irlande ayant achevé avec succès son programme d'ajustement macroéconomique, il convient maintenant de l'intégrer pleinement dans le cadre du semestre européen.

(5) Le 13 novembre 2013, la Commission a adopté l'examen annuel de la croissance[5], qui marque le lancement du semestre européen 2014 de coordination des politiques économiques. Le même jour, la Commission a adopté, sur la base du règlement (UE) nº 1176/2011, le rapport sur le mécanisme d'alerte[6].

(6) Le 20 décembre 2013, le Conseil européen a approuvé les priorités concernant la stabilité financière, l'assainissement budgétaire et les mesures destinées à stimuler la croissance. Il a souligné la nécessité d'assurer un assainissement budgétaire différencié et propice à la croissance, de revenir à des pratiques normales en matière de prêt à l'économie, de promouvoir la croissance et la compétitivité, de lutter contre le chômage et les conséquences sociales de la crise et de moderniser l'administration publique.

(7) Le 5 mars 2014, la Commission a publié les résultats de son bilan approfondi concernant l'Irlande[7], conformément à l'article 5 du règlement (UE) nº 1176/2011 et en tenant compte de la bonne exécution du programme d'ajustement économique de l'Irlande et donc du fait que celle-ci devrait maintenant être pleinement intégrée dans le cadre du semestre européen. Son analyse l'amène à conclure que le programme d'ajustement macroéconomique achevé récemment a aidé l'Irlande à gérer les risques économiques et à réduire les déséquilibres. Toutefois, les déséquilibres macroéconomiques subsistants requièrent une surveillance spécifique et l'adoption de mesures décisives. En particulier, l'évolution du secteur financier, l'endettement des secteurs public et privé et, en lien avec ces éléments, le niveau élevé des passifs extérieurs bruts et nets et la situation du marché du travail donnent à penser que des risques subsistent.

(8) Le 17 avril 2014, l'Irlande a présenté son programme national de réforme pour 2014 et le 29 avril 2014, son programme de stabilité pour 2014. Vu leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués simultanément.

(9) Les principaux objectifs de la stratégie budgétaire exposée dans le programme de stabilité pour 2014 sont la correction du déficit excessif en 2015 au plus tard et la réalisation de l'objectif à moyen terme en 2018 au plus tard. Le programme vise un déficit inférieur à 3 % du PIB en 2015 au plus tard, conformément à la recommandation émise au titre de la procédure concernant les déficits excessifs. Il confirme l'objectif à moyen terme d'un budget équilibré en termes structurels, conforme aux dispositions du pacte de stabilité et de croissance. Pour les années suivantes, le programme fixe une réduction du déficit budgétaire nominal d'environ 1 pp du PIB par an sur la période 2016-2018. Il vise une réduction de la dette, qui passerait de près de 124 % du PIB en 2013 à 107 % du PIB en 2018. Le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections budgétaires du programme est globalement conforme aux prévisions de la Commission pour 2014 et 2015, les quelques différences concernant la contribution des composantes de la demande. Il a été approuvé par un organe indépendant (le conseil consultatif budgétaire irlandais). Toutefois, les prévisions des autorités pour les dernières années du programme sont optimistes. De plus, la réalisation des objectifs budgétaires pour l'année 2015 n'est pas étayée par des mesures suffisamment détaillées. De ce fait, la prévision de déficit de la Commission pour 2015 est plus élevée que l'objectif recommandé par le Conseil. Sur la base de l'évaluation du programme et des prévisions de la Commission, conformément au règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, celui-ci considère que les objectifs du programme sont conformes aux exigences du pacte de stabilité et de croissance, mais qu'ils doivent être étayés par des mesures spécifiques en ce qui concerne 2015 et les années suivantes. Des mesures significatives ont été prises pour améliorer les aspects importants du cadre budgétaire irlandais, ainsi que la qualité des données et la ponctualité de leur production. Toutefois, les plans budgétaires à moyen terme ne sont pas étayés par des mesures d'ajustement clairement définies et sont susceptibles d'être révisés au moment des décisions budgétaires annuelles. Les plafonds de dépenses à moyen terme ne sont pas suffisamment limités par des ajustements spécifiques juridiquement contraignants.

(10) Les réformes fiscales ont contribué à l'ajustement budgétaire, mais il est encore possible d'améliorer l'efficacité du système fiscal et de le rendre plus propice à la croissance. En ce qui concerne la fiscalité immobilière, l'Irlande est passée d'un système de taxation des transactions à un impôt récurrent fondé sur la valeur des biens immobiliers résidentiels, mais l'assiette de cet impôt reste relativement étroite, certains biens échappant encore à l'impôt. La fiscalité du travail est fragmentée et complexe; l'assiette des taxes à la consommation et des taxes environnementales est limitée par les taux réduits et les exonérations, alors que ce type de taxe est plus propice à la croissance. En raison des exonérations et des taux réduits de TVA, l'efficacité de cet impôt est inférieure à la moyenne de l'UE. Les taux réduits de TVA sont largement utilisés pour atteindre des objectifs de redistribution, même s'ils ne constituent pas un moyen d'action efficace et suffisamment ciblé pour protéger les groupes vulnérables. Il est possible d'améliorer l'efficacité des instruments de la fiscalité écologique et d'éliminer les subventions nuisibles à l'environnement.

(11) Bien que l'Irlande ait une population relativement jeune, ses dépenses publiques de santé se situaient parmi les plus élevées de l'Union européenne en 2012 et s'établissaient à 8,7 % du RNB, ce qui est nettement supérieur à la moyenne de l'Union (7,3 %). Étant donné les difficultés actuelles en matière de gestion du budget de la santé, la pression que devrait exercer le vieillissement de la population signifie que le niveau actuel des services ne pourra être maintenu que si le rapport coût-résultats est amélioré sur le moyen à long terme. D'ici à 2060, les dépenses de santé devraient augmenter de 1,2 point de pourcentage du PIB en raison de la pression de la démographie. Les défis auxquels est confronté le secteur de la santé sont multiples. Les systèmes et processus de gestion financière et de comptabilité sont fragmentés entre les différents prestataires de soins de santé, ce qui retarde et entrave la collecte et le traitement des informations. Cette situation empêche également le suivi des dépenses de santé et sape les efforts déployés pour améliorer le rapport coût-résultats et garantir une bonne affectation des ressources. Le haut niveau des dépenses pharmaceutiques constitue un autre défi, les dépenses de médicaments du secteur ambulatoire étant relativement élevées. 

(12) L'Irlande est confrontée à des défis liés au chômage, en particulier le chômage de longue durée et celui des jeunes, et une grande partie de sa population active reste sous-qualifiée, ce qui est source d'inégalités et de déséquilibres entre l'offre et la demande de compétences. Bien que le chômage de longue durée se soit réduit progressivement à la faveur du renforcement du marché du travail, il reste élevé et sa part dans le chômage total continue d'augmenter (plus de 61 % fin 2013). Le taux de chômage des jeunes a atteint un niveau record à la fin de 2012 et au début de 2013 (plus de 30 %). En outre, la proportion de jeunes qui ne travaillent pas et qui ne suivent ni études ni formation s'est accrue de 8 points de pourcentage entre 2007 et 2012, pour atteindre 18,7 %. Elle est depuis retombée à 16,1 % mais reste l'une des plus élevées de l'Union européenne. Tous les jeunes en difficulté devraient bénéficier d’une garantie dans un délai de quatre mois, conformément aux objectifs d’une garantie pour la jeunesse. Le problème de l'inadéquation des compétences est apparu avec le rééquilibrage de l'économie, le système d'enseignement et de formation ayant du mal à répondre aux besoins de reconversion ou de perfectionnement de la main-d'œuvre. De plus, le taux de participation à l'apprentissage tout au long de la vie est inférieur à la moyenne de l'Union européenne (7,3 % contre 10,7 % en 2013).

(13) L'Irlande est l'un des pays de l'UE où la proportion de personnes vivant au sein d'un ménage à faible niveau d'intensité de travail est la plus élevée, ce qui crée de graves problèmes sociaux. Cette proportion était plus élevée que la moyenne de l'Union avant la crise et est passée de 14,3 % en 2007 à 24,2 % en 2011. Le faible niveau d'intensité de travail concerne plus particulièrement les familles monoparentales, ce qui a eu pour effet d'exposer un plus grand nombre d'enfants au risque de pauvreté ou d'exclusion sociale et d'aggraver le problème de l'inégalité de la participation des femmes au marché du travail (67,2% en 2013, contre 83,4% pour les hommes). En conséquence, l'accent a été mis sur l'amélioration de l'accès, notamment du point de vue financier, aux structures de garde d'enfants, élément qui entrave considérablement la recherche d'emploi des parents et les expose davantage au risque de pauvreté. Le marché du travail se caractérise également par l'existence de trappes à chômage. Le caractère forfaitaire des allocations de chômage versées par le système d'indemnisation des chômeurs, la durée illimitée des prestations de chômage et la perte de prestations complémentaires (notamment l'aide au logement et les cartes médicales) qui résulte du retour à l'emploi font que les chômeurs de longue durée à faible potentiel de revenus et d'autres catégories de travailleurs bénéficient de taux de remplacement relativement élevés, qui varient selon la situation familiale.

(14) Le volume de prêts accordés aux PME reste faible, en raison à la fois d'une demande de crédit atone et de contraintes de l'offre, les PME continuant d'afficher un endettement excessif et restant confrontées à une demande intérieure faible, alors que les banques n'ont pas encore remédié totalement et durablement au problème de leurs créances improductives sur des PME. Selon la toute dernière enquête «Red C», sur les 40 % de PME ayant sollicité un crédit bancaire entre octobre 2012 et mars 2013, 19 % ne l'ont pas obtenu. Le Bureau d'examen des crédits (Credit Review Office) a été institué à la fin de l'année 2009 pour jouer les médiateurs dans les différends opposant des prêteurs et des PME dont la demande de crédit a été rejetée. Si les effets de cet organisme ont été bénéfiques, ils restent néanmoins relativement limités à ce jour, en raison notamment du faible nombre d'appels. Les investissements des PME sont largement tributaires du crédit bancaire, et les sources de financement non bancaire sont relativement peu nombreuses, même si d'autres solutions, telles que les fonds d'emprunt, sont actuellement à l'étude. Toutefois, alors que l'activité économique et la demande intérieure se redressent, les contraintes pesant sur l'offre ne feront vraisemblablement que s'accroître si les canaux du crédit ne sont pas rétablis, cet élément étant indispensable à la croissance. Des dispositifs et des fonds ont été spécialement créés pour améliorer l'accès au financement des PME, tels que le Mécanisme de garantie du crédit, le Fonds d'emprunt en faveur des micro-entreprises et trois fonds spéciaux pour les PME, mais peu d'entreprises y ont eu recours jusqu'à présent.

(15) En dépit des réformes du secteur bancaire menées dans le cadre du programme d'assistance financière récemment achevé, l'Irlande reste confrontée à des défis majeurs. La Commission a analysé en détail ces défis dans le bilan approfondi qu'elle a consacré à l'Irlande en 2014. Au 30 juin 2013, les prêts improductifs représentaient près de 27 % de l'encours des crédits accordés par les trois principales banques nationales. Le secteur privé conserve l'un des taux d'endettement les plus élevés de l'Union européenne malgré le désendettement qu'il a opéré récemment, ce qui continue à faire peser un risque sur la stabilité financière et à entraver l'activité économique. Le désendettement des ménages et des PME est inachevé, et un rétablissement de la situation financière des banques et des PME est indispensable pour rétablir les canaux du crédit. Le nombre de prêts octroyés continue à diminuer et les établissements bancaires restent confrontés à des problèmes de rentabilité, du fait notamment du grand nombre de crédits hypothécaires à taux variable (actifs hérités à faible rendement) dans leur bilan.

(16) Le coût d'exécution des contrats est élevé. Les frais d'avocat représentent l'essentiel de ces coûts (18,8 pp) et les frais élevés des services juridiques affectent la structure de coûts de toutes les entreprises, et notamment des PME. De plus, contrairement à d'autres services professionnels, les services juridiques n'ont pas vu leur coût diminuer depuis le début de la crise, du fait notamment du manque de concurrence. Les autorités se sont engagées à réformer le secteur des services juridiques dans le cadre du programme d'ajustement macroéconomique. Elles ont publié en 2011 un projet de règlement relatif aux services juridiques, qui n'a pas encore été promulgué. Les ressources judiciaires et les ressources administratives dont disposent les tribunaux pour mettre en œuvre une gestion active des précontentieux sont très limitées, ce qui peut retarder l'exercice de la justice et accroître les coûts. De plus, la capacité de l'Irlande à recueillir des données sur la qualité et l'efficacité de son système judiciaire est loin d'être satisfaisante.

(17) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a procédé à une analyse complète de la politique économique de l'Irlande. Elle a évalué le programme de stabilité et le programme national de réforme. Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une politique budgétaire et socio-économique viable en Irlande, mais aussi de leur conformité avec les règles et orientations de l'Union européenne, eu égard à la nécessité de renforcer la gouvernance économique globale de l'Union par la contribution de cette dernière aux futures décisions nationales. Les recommandations figurant aux points 1 à 7 ci-après reflètent ses recommandations dans le cadre du semestre européen.

(18) Eu égard à cette évaluation, le Conseil a examiné le programme de stabilité de l'Irlande et la recommandation figurant aux points 1 et 2 ci-dessous, en particulier, reflète son avis[8].

(19) À la lumière des résultats du bilan approfondi de la Commission et de cette évaluation, le Conseil a examiné le programme national de réforme et le programme de stabilité de l'Irlande. Ses recommandations formulées en vertu de l'article 6 du règlement (UE) nº 1176/2011 se reflètent dans les recommandations figurant aux points 1, 3, 5 et 6 ci-dessous.

(20) Dans le cadre du semestre européen, la Commission a aussi effectué une analyse de la politique économique de l'ensemble de la zone euro. Sur la base de cette analyse, le Conseil a adressé des recommandations spécifiques aux États membres dont la monnaie est l'euro. L'Irlande devrait également veiller à mettre en œuvre intégralement et en temps utile ces recommandations,

RECOMMANDE que l'Irlande s'attache, au cours de la période 2014-2015:

1.           à mettre pleinement en œuvre le budget 2014 et à garantir une correction durable du déficit excessif en 2015 au plus tard en prenant des mesures structurelles supplémentaires pour étayer la stratégie budgétaire et en fournissant l'effort d'ajustement structurel recommandé par le Conseil au titre de la procédure concernant les déficits excessifs; une fois le déficit excessif corrigé, à poursuivre un ajustement structurel en direction de l'objectif à moyen terme d'au moins 0,5 % du PIB par an, et davantage en période de conjoncture économique favorable ou si cela est nécessaire pour respecter la règle de la dette en vue de ramener le ratio élevé de la dette publique sur une trajectoire durablement descendante; à renforcer la crédibilité de la stratégie d'ajustement budgétaire, à mettre effectivement en œuvre la planification budgétaire pluriannuelle et à définir des mesures budgétaires générales sous-tendant les objectifs budgétaires à moyen terme; à rendre le plafond de dépenses publiques plus contraignant en limitant les possibilités légales de modifications discrétionnaires; pour favoriser l'assainissement budgétaire, il conviendrait d'envisager un élargissement de la base d'imposition afin d'accroître les recettes; à rendre le système fiscal plus propice à la croissance et moins nuisible à l'environnement;

2.           à faire avancer la réforme du secteur de la santé engagée dans le cadre de la stratégie «Future Health» afin d'en améliorer le rapport coût-efficacité; à prendre des mesures supplémentaires pour réduire les dépenses pharmaceutiques, notamment par un réalignement plus fréquent des prix des médicaments sous brevet, une utilisation accrue des médicaments génériques et une amélioration des pratiques de prescription; à réformer les systèmes de gestion financière de l'autorité nationale de la santé afin de rationaliser les systèmes entre tous les prestataires et de favoriser une meilleure gestion des réclamations; à mettre en place les «identifiants de santé personnels» dès janvier 2015;

3.           à améliorer encore les politiques actives du marché du travail, en mettant tout particulièrement l'accent sur les chômeurs de longue durée, les travailleurs peu qualifiés et, conformément aux objectifs d'une garantie pour la jeunesse, les jeunes; à faire avancer la réforme en cours du système d'éducation et de formation complémentaires, des dispositifs de soutien à l'emploi et des programmes d'apprentissage; à accroître l'offre de formation sur le lieu de travail, à améliorer et assurer la pertinence des cours de formation complémentaire et des apprentissages par rapport aux besoins du marché du travail; à accroître le niveau et la qualité des services d'accompagnement fournis par les agences pour l'emploi Intreo; à mettre en place, en matière de formation et d'éducation, un système d'aiguillage intégré entre les agences Intreo et les conseils d'éducation et de formation.

4.           à remédier au faible niveau d'intensité de travail des ménages et à lutter contre le risque de pauvreté des enfants en supprimant progressivement les indemnités et prestations complémentaires en cas de retour à l'emploi; à faciliter la participation des femmes au marché du travail en améliorant l'accès à des structures de garde d'enfants moins chères et à temps plein, en particulier pour les familles à faibles revenus;

5.           à élaborer des mesures supplémentaires pour le secteur des PME, et notamment des mesures destinées à assurer la disponibilité de sources de financement, bancaires et non bancaires, et à traiter les problèmes de restructuration des dettes; à faire avancer les mesures visant à améliorer l'accès des PME au crédit bancaire et à des financements autres que bancaires; à mettre en place un système de suivi des activités de prêts aux PME dans le secteur bancaire; dans le même temps, à faire en sorte que les dispositifs de crédit non bancaire disponibles, notamment les trois fonds pour les PME financés conjointement par le National Pensions Reserve Fund, Microfinance Ireland et le mécanisme temporaire de garantie de prêts, soient mieux utilisés; à promouvoir l'utilisation, par les PME, de ces dispositifs et d'autres mécanismes de financement non bancaire; à mieux faire connaître le Bureau d'examen des crédits et à renforcer sa capacité de médiation dans les litiges opposant les banques aux PME dont la demande de crédit a été refusée;  

6.           à surveiller les résultats des banques par rapport aux objectifs en matière de restructuration des arriérés de paiement sur les crédits hypothécaires; à annoncer, pour les troisième et quatrième trimestres de 2014, des objectifs ambitieux pour que les principales banques de crédit hypothécaire proposent des solutions de restructuration des crédits hypothécaires présentant des arriérés de paiement de plus de 90 jours, et les concrétisent sous forme d'accords, en vue de résorber de manière substantielle les arriérés de paiement sur crédits hypothécaires d'ici à la fin de 2014; à continuer d'évaluer la viabilité des accords de restructuration conclus en procédant à des audits et à des visites ciblées sur place; à élaborer des lignes directrices pour assurer la pérennité des solutions retenues; à publier périodiquement des données sur les portefeuilles de prêts bancaires aux PME présentant des arriérés de paiement afin d'améliorer la transparence; à élaborer une stratégie visant à traiter le problème des crédits immobiliers commerciaux en souffrance; à créer un registre central des crédits;

7.           à réduire le coût des procédures judiciaires et des services juridiques et à renforcer la concurrence dans ce domaine, notamment en adoptant le projet de règlement relatif aux services juridiques d'ici à fin 2014, et notamment ses dispositions autorisant l'établissement de cabinets pluridisciplinaires et en cherchant à supprimer le «privilège d'avocat» (solicitor's lien); à surveiller ses effets, notamment sur le coût des services juridiques; à prendre des mesures d'exécution pour que l'autorité de réglementation des services juridiques soit opérationnelle sans délai et qu'elle respecte ses obligations légales, en ce qui concerne notamment la publication de règlements ou d'orientations en matière de cabinets pluridisciplinaires et la résolution des plaintes; à améliorer les systèmes de collecte des données pour assurer la qualité et l'efficacité des procédures judiciaires.

Fait à Bruxelles, le

                                                                       Par le Conseil

                                                                       Le président

[1]               JO L 209 du 2.8.1997, p. 1.

[2]               JO L 306 du 23.11.2011, p. 25.

[3]               COM(2014) 408 final.

[4]               P7_TA(2014)0128 et P7_TA(2014)0129.

[5]               COM(2013) 800 final.

[6]               COM(2013) 790 final.

[7]               SWD(2014) 79 final.

[8]               Conformément à l'article 5, paragraphe 2, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil.