DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RESUME DE L’ANALYSE D’IMPACT Actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles de l’UE sur les ententes et les abus de position dominante accompagnant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL relative à certaines règles régissant les actions en dommages et intérêts en droit interne pour les infractions aux dispositions du droit de la concurrence des États membres et de l'Union européenne /* SWD/2013/0204 final */
DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RESUME DE L’ANALYSE D’IMPACT
Actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles de l’UE sur les
ententes et les abus de position dominante accompagnant la proposition de DIRECTIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
relative à certaines règles régissant les actions
en dommages et intérêts en droit interne pour les infractions aux dispositions
du droit de la concurrence des États membres et de l'Union européenne
1. Introduction 1. Le droit à des dommages et
intérêts en cas d'infraction aux règles de concurrence est garanti par le droit
de l'UE. Les articles 101 et 102 du traité sur le
fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) interdisent les accords
anticoncurrentiels et les abus de position dominante. La Commission européenne,
conjointement avec les autorités nationales de concurrence, est chargée de
faire respecter ces interdictions (mise en œuvre par la sphère publique ou «public
enforcement»). Dans le même temps, les dispositions du traité créent,
pour les personnes, des droits et des obligations au respect desquels les
juridictions nationales doivent veiller (mise en œuvre à l'initiative de la
sphère privée ou «private enforcement»). Parmi ces droits figurent
celui de demander réparation de tout préjudice subi du fait d'une infraction
aux règles de concurrence de l’UE. Depuis 2001, la Cour de justice a jugé à
maintes reprises qu’en vertu du droit de l’UE, toute personne
doit pouvoir demander réparation de tels préjudices (Courage et Créhan, C-453/99
et Manfredi, C-295-298/04). Plus de dix ans plus tard, la plupart des
victimes d’une infraction au droit de la concurrence ne sont toujours pas en
mesure d’exercer effectivement, à titre individuel ou collectif, ce droit à
réparation garanti par le droit de l’UE. Cela est dû principalement à
l’absence de règles nationales appropriées régissant les actions en dommages et
intérêts. De plus, lorsque ces règles existent, elles diffèrent tellement d’un
État membre à l’autre qu’elles se traduisent par des conditions inégales tant
pour les auteurs de comportements illicites que pour leurs victimes. 2. Mise en œuvre
par la sphère publique/à l'initiative de la sphère privée. La
jurisprudence récente aux niveaux national et de l'UE a également mis en
lumière le fait que le droit à réparation garanti par le droit de l'UE peut
parfois être en porte-à-faux avec l’efficacité de la mise en œuvre des règles
de concurrence de l’UE par la sphère publique, c'est‑à‑dire par la
Commission et les autorités nationales de concurrence (ANC). Tel est le cas lorsque
la victime d’une infraction au droit de la concurrence souhaite accéder à des
renseignements qu’une autorité de concurrence a obtenus dans le cadre d’un
«programme de clémence» (voir ci-dessous au point 11). Depuis que la Cour
de justice a statué en juin 2011 dans l'affaire Pfleiderer (C-360/09), en l’absence
de règles de l’UE en la matière, les candidats potentiels à des mesures de
clémence ignorent si les renseignements qu’ils transmettent à une autorité de
concurrence finiront ou non par être divulgués à une victime de l’infraction au
droit de la concurrence, ce qui peut les placer dans une position plus
défavorable que les autres entreprises n’ayant pas coopéré avec l’autorité en
cas de demande de dommages et intérêts. cette incertitude juridique peut donc porter
préjudice à l’efficacité des programmes de clémence au niveau national ou de
l’UE et, partant, à l’efficacité des mesures de mise en œuvre prises dans la
sphère publique pour lutter contre les ententes secrètes. 3. Objectifs de l'initiative.
L’initiative actuelle concernant les actions en dommages et intérêts pour
infraction aux règles concernant les ententes et les abus de position dominante
poursuit deux objectifs principaux: i) garantir l'exercice effectif du droit à réparation conféré
par le droit de l'UE; et ii) réglementer certains aspects essentiels de l’interaction
entre la mise en œuvre du droit de la concurrence de l’UE par la sphère
publique et sa mise en œuvre à l'initiative de la sphère privée afin de
trouver un équilibre entre la mise en œuvre par la Commission et les autorités
nationales de concurrence, d’une part, et les actions en dommages et intérêts
devant les juridictions nationales, d’autre part, et arriver ainsi à une mise
en œuvre globale effective des règles de concurrence de l’UE. 2. Problèmes à traiter 2.1. Garantir l'exercice effectif du droit à
réparation conféré par le droit de l'UE 4. Suppression des obstacles à une
réparation effective. À l’heure actuelle, la plupart des victimes d’infractions
au droit de la concurrence de l’UE n’obtiennent toujours aucune réparation.
Outre le manque de sensibilisation perçu, même les victimes qui souhaitent obtenir
réparation sont confrontées à un équilibre risques/récompense très
défavorable dû aux obstacles procéduraux et aux coûts que suppose
l'introduction d'une action. Cette situation nuit au fonctionnement des règles
de concurrence de l’UE et est difficilement conciliable avec le droit
fondamental à une protection juridictionnelle effective que garantit la Charte des
droits fondamentaux de l’Union européenne. Dans son livre vert de 2005 sur les
actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles communautaires sur
les ententes et les abus de position dominante, la Commission a relevé les
principaux obstacles à une réparation effective. En 2008, elle a adopté un livre
blanc sur les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles
communautaires sur les ententes et les abus de position dominante qui présente une
série de propositions sur la manière de supprimer ces obstacles et d’assurer
une mise en œuvre effective à l'initiative de la sphère privée dans les
États membres. 5. Consultations publiques.
Lors de la consultation publique sur le livre blanc et de deux
consultations publiques qui ont suivi, la société civile et des acteurs
institutionnels tels que le Parlement européen et le Comité économique et
social européen ont accueilli favorablement les mesures proposées. De plus,
le Parlement européen a explicitement plaidé pour l'adoption de dispositions au
niveau de l'UE sur les actions en dommages et intérêts pour infraction aux
règles de concurrence. 6. Contributions des parties
prenantes. Dans les consultations publiques ci-dessus, les
acteurs rejoignaient la Commission dans son analyse d’une série de grands
obstacles qui empêchent une réparation plus effective: ·
des demandeurs potentiels ont souligné les difficultés
auxquelles ils sont confrontés pour accéder aux éléments de preuve dont
ils ont besoin pour prouver le bien‑fondé de leur demande. Par essence,
les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles de concurrence
requièrent souvent un niveau exceptionnellement élevé d’analyse factuelle et
économique coûteuse. Elles posent aux demandeurs des problèmes d’accès à des
éléments de preuve cruciaux qui sont souvent tenus secrets par les défendeurs.
Les parties prenantes ont également souligné l'absence de règles claires en ce
qui concerne le moyen de défense invoquant la répercussion du surcoût,
autrement dit, la possibilité donnée à un défendeur de démontrer qu’un acheteur
direct a répercuté sur ses propres clients plus en aval dans la chaîne de
distribution la hausse de prix résultant d’une entente. Parmi les autres éléments
importants qui peuvent réduire les chances de voir une action aboutir figurent
les délais de prescription, c’est-à-dire le manque de temps pour
intenter une action après la constatation d’une infraction. En l’absence de
règles uniformes sur la valeur probante des décisions constatant une infraction,
les coûts qu'entraîne une action peuvent augmenter sensiblement quand les
parties doivent apporter la preuve de l'existence de l’infraction, même si
celle-ci a déjà été constatée par une autorité nationale de concurrence. . En
outre, la quantification du préjudice subi est souvent un exercice
complexe et coûteux qui peut compromettre les chances de voir une affaire
aboutir; ·
les consommateurs et les PME sont handicapés par l'absence
de mécanismes de recours collectif efficaces qui permettraient à nombre
de consommateurs ou d’entreprises d’introduire leurs demandes conjointement et
de partager les coûts et les charges d’une action en justice; ·
les associations d’entreprises, tout en adhérant aux
objectifs poursuivis par la Commission, ont généralement mis en garde contre
les risques d’abus de procédure constatés dans d’autres juridictions et ont
souligné la nécessité de prévoir des garanties contre les litiges non fondés
abusifs, en particulier si les demandes sont introduites à titre collectif. 7. Des conditions inégales dans le
marché intérieur. Outre les obstacles spécifiques qui entravent
l’exercice effectif du droit à réparation garanti par le droit de l’UE, il
existe encore des règles nationales très diversifiées qui régissent les
actions en dommages en intérêts pour infraction aux règles de concurrence.
Cette diversité s’est accrue ces dernières années: elle créé une insécurité
juridique pour toutes les parties concernées et peut entraver la mise en œuvre
effective des règles de concurrence à l'initiative de la sphère privée, en
particulier dans les affaires transfrontières. Elle génère aussi d'importantes distorsions
de concurrence dans le marché intérieur, étant donné que la possibilité que
les victimes obtiennent réparation et la probabilité que la responsabilité des auteurs
d'une infraction soit établie varient selon leur lieu d’établissement et
l’endroit où les demandes peuvent être introduites. La concentration
actuelle des actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles de la
concurrence dans trois juridictions de l’UE, à savoir le Royaume-Uni, l’Allemagne
et les Pays-Bas constitue une bonne illustration du problème: les
demandeurs estiment que les règles applicables dans ces pays sont davantage
adaptées à leurs objectifs que dans d’autres. À l’inverse, il s’avère plus
difficile pour les victimes d’infractions au droit de la concurrence
établis dans d’autres États membres d’exercer effectivement le
droit à réparation que leur confère l'ordre jurdique de l'UE.
Cette mise en œuvre inégale peut même conférer un avantage concurrentiel à
certaines entreprises qui ont violé l’article 101 ou 102 du TFUE et
décourager l’exercice du droit d’établissement et de la liberté d'effectuer des
livraisons de biens ou des prestation de services dans les États membres où le
droit à réparation est mis en œuvre de manière plus effective. 8. Coûts probables de la situation
actuelle. On estime que les coûts liés à la mise en œuvre inefficace du
droit de la concurrence à l'initiative de la sphère privée peuvent atteindre
23 milliards d’EUR ou 0,18 % du PIB de l’UE en 2012 – en termes de
réparation dont sont privées les victimes chaque année dans l’UE. la résolution
de ce problème aurait pour effet de transférer le coût des infractions aux
règles de la concurrence des victimes vers les auteurs des infractions et
permettrait de détecter plus facilement les distorsions de concurrence. En ce
qui concerne la mise en œuvre générale des articles 101 et 102 du
TFUE, la probabilité plus grande d’être tenu responsable d’un comportement illicite
découragerait les comportements anticoncurrentiels (dissuasion accrue), avec
les avantages qui en découlent pour le bien-être des consommateurs. 2.2. L'interaction entre la mise en œuvre du
droit de la concurrence de l’UE par la sphère publique et sa mise en œuvre à
l'initiative de la sphère privée 9. Définitions. La mise
en œuvre du droit de la concurrence par la sphère publique de l’UE
relève de la compétence de la Commission et des ANC, qui sont habilitées à
constater, à sanctionner et à prévenir les infractions aux règles de
concurrence de l’UE. La mise en œuvre par la sphère publique relève également
de la compétence des cours et tribunaux qui examinent les décisions prises par
les autorités de concurrence. La mise en œuvre à l'initiative de la sphère
privée concerne la mise en œuvre des mêmes règles par l'intermédiaire des actions
intentées devant des juridictions nationales. En l’absence de
législation de l’UE en la matière, la mise en œuvre à l'initiative de la
sphère privée est presque exclusivement régie par le droit civil national. Elle
peut être schématiquement sous‑divisée en trois types d'affaires: i) la réparation du préjudice causé par une infraction au
droit de la concurrence de l’UE (action en dommages et intérêts); ii) les demandes visant à obtenir la cessation du
comportement qui enfreint le droit de la concurrence de l’UE (injonction); et iii) la déclaration de nullité des dispositions
contractuelles qui enfreignent les règles de concurrence de l’UE. 10. Complémentarité et interaction entre la mise
en œuvre par la sphère publique et la mise en œuvre à l'initiative de la sphère
privée. Les deux types de mise en œuvre agissent de façon complémentaire pour
l'application effective des articles 101 et 102 du TFUE. Une action de la
sphère privée peut être portée devant une juridiction sans qu’une décision
préalable ait été prise par une autorité de concurrence («actions autonomes»). Toutefois,
des actions en dommages et intérêts pour infraction au droit de la concurrence
sont le plus souvent introduites lorsqu'une autorité de concurrence a constaté
une infraction aux règles de concurrence de l’UE (actions de suivi).
L’interaction qui en résulte entre la mise en œuvre par la sphère publique et
celle à l'initiative de la sphère privée concerne les aspects clés suivants: i) l’accès aux informations détenues par les autorités de
concurrence; ii) la force obligatoire des décisions constatant une
infraction; et iii) les délais de prescription applicables en matière
d'actions en dommages et intérêts. 11. Une question
clé: la divulgation des documents fournis dans le cadre d'une procédure de
clémence. Pour déceler et sanctionner les ententes secrètes, les
autorités de compétence proposent d'offrir aux auteurs d’infraction une immunité
d'amendes ou la réduction de leur montant en échange de leur coopération. Ces
«programmes de clémence» constituent pour les autorités publiques un outil très
efficace. Les victimes d'une infraction peuvent avoir besoin des renseignements
qui ont été spontanément fournis par les auteurs de cette infraction pour les
utiliser comme éléments de preuve et obtenir réparation. Dans la récente
affaire Pfleiderer, les parties qui souhaitaient introduire une action en
dommages et intérêts contre les membres de l'entente avaient demandé l'accès au
dossier de clémence de l'autorité allemande de concurrence. La juridiction
allemande a demandé à la Cour de justice si la divulgation de renseignements
liés à la procédure de clémence était contraire au droit de l’UE. Dans son arrêt
de 2011, la Cour a jugé qu’en l’absence de législation de l’UE en la matière,
il appartient à la juridiction nationale de déterminer au cas par cas et selon
la législation nationale les conditions dans lesquelles la divulgation de
renseignements liés à la procédure de clémence aux victimes d’une infraction au
droit de la concurrence doit être autorisée ou refusée. Cet arrêt a généré une incertitude
considérable quant aux catégories de documents susceptibles d'être divulgués. Cette
incertitude n’est pas seulement préjudiciable aux parties concernées par des
actions en dommages et intérêts; elle peut aussi, plus spécifiquement,
dissuader les participants à une entente de coopérer avec la Commission et les ANC
dans le cadre de leurs programmes de clémence et nuire à la lutte contre les
ententes, qui repose en grande partie sur les demandes de clémence. Une mise en
œuvre plus faible des règles concernant les ententes diminuerait l’effet
dissuasif de la mise en œuvre du droit de la concurrence par la sphère publique. 12. Des problèmes similaires existent dans le
cas des affaires faisant l’objet d’une procédure de
transaction, dans lesquelles les parties reconnaissent leur participation à
une entente en échange d’une procédure simplifiée et d’une réduction du montant
de leur amende. L’incertitude quant à la divulgation des documents figurant
dans le dossier d’une autorité de concurrence portant sur de telles procédures
pourrait dissuader les entreprises de coopérer avec les autorités de
concurrence dans le cadre de la procédure de transaction. Enfin, la divulgation
de documents contenus dans le dossier d’une autorité de concurrence durant une
enquête en cours pourrait mettre cette enquête en péril et, partant, réduire la
capacité des autorités de concurrence à sanctionner les infractions au droit de
la concurrence de l’UE. 3. Les options envisageables 13. Énumération des options.
Pour palier les problèmes décrits ci-dessus, favoriser l'exercice effectif du
droit à réparation par les victimes des violations des articles 101
et 102 du TFUE et arriver à un équilibre optimal entre la mise en œuvre des
règles par la sphère publique et celle à l'intiative de la sphère privée, quatre
options ont été envisagées. Elles ont été choisies sur la base de l’évaluation
effectuée pour le livre blanc, qui est synthétisée dans une annexe du rapport
d’analyse d’impact. Les mesures qui avaient déjà été écartées dans le livre
blanc en raison d'un rapport coûts/bénéfices disproportionné n’ont pas
été réexaminées. Deux exemples de ces options écartées sont les dommages et
intérêts multiples (punitif) et un système prévoyant la communication de nombreuses
pièces avant la tenue du procès. En outre, toutes les options relatives à une
action de l’UE (options 2, 3 et 4) prévoient un cadre légal non
contraignant pour quantifier les dommages et intérêts à accorder en cas d'infraction
aux règles de concurrence. Ces orientations non contraignantes concernant
l’une des questions les plus complexes et les plus coûteuses pour toutes les
parties aux actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles de
concurrence ont reçu le soutien quasi unanime des parties prenantes, tant lors
de la consultation publique sur le livre blanc que lors d’une consultation faisant
suite à la publication d’un projet de document d'orientation en 2011. 14. Option 1 –
Aucune action de l’UE (situation initiale). La première option
proposée dans le rapport était le scénario initial, qui n’entraînait aucune
action au niveau de l’UE. Cela supposait l’examen du statu quo et de
l’évolution probable en l’absence d’action de l’UE (analyse prospective). 15. Option 2 – Acte contraignant basé sur
le livre blanc (comprenant un système spécifique pour les recours collectifs).
La deuxième option prévoit un instrument juridiquement contraignant reprenant
les mesures proposées par la Commission dans son livre blanc, notamment un
système de recours collectifs propre à la concurrence qui permettrait aux
consommateurs et aux PME d'introduire conjointement leurs actions. Un tel
instrument inclurait: des règles sur la divulgation proportionnée de catégories
précises de preuves; une responsabilité limitée pour les auteurs d'infraction bénéficiant
d'une immunité d'amendes; la force obligatoire des décisions finales par
lesquelles les ANC constatent une infraction; la recevabilité du moyen de
défense invoquant la répercussion du surcoût pour permettre à l’auteur de
l'infraction de démontrer que le demandeur des dommages et intérêts a répercuté
le surcoût illicite sur ses propres clients; la facilitation de la preuve pour
un acheteur indirect pour ce qui concerne l’ampleur de la répercussion; et un
délai de prescription spécifique pour les actions en dommages et intérêts pour
infraction aux règles de concurrence. 16. Option 3 – Réglementer l’interaction entre la
mise en œuvre des règles par la sphère publique et leur mise en œuvre à
l'initiative de la sphère privée. La troisième option est un instrument
contraignant qui revoit en partie les options proposées dans le livre blanc
afin de tenir compte de deux manières des changements récents aux niveaux
national et de l’UE: en renvoyant à une approche européenne horizontale
distincte en matière de recours collectifs au lieu de prévoir un mécanisme
sectoriel et en introduisant des limites à l’accès aux éléments de preuve
visant à préserver l’efficacité des outils de mise en œuvre par la sphère
publique. Ces deux grands changements ont en commun le fait qu’ils réduisent
tous les deux dans une certaine mesure les avantages en termes de réparation
effective qu'apporte l’option 2 afin de poursuivre des objectifs
supplémentaires, c'est-à-dire une approche horizontale des recours collectifs,
comme l’ont proposé certaines parties prenantes et le Parlement européen, et en
particulier une meilleure protection de la mise en œuvre par la sphère publique
à la suite de l’arrêt de la Cour de justice. L’option a donc été spécialement
conçue pour apprécier si la perte des avantages en matière de réparation
effective est compensée par une réduction des coûts de procédure et/ou par un
équilibre optimisé entre la mise en œuvre des règles par la sphère publique et leur
mise en œuvre à l'initative de la sphère privée. De manière plus spécifique,
l’option 3 se différencie de l’option 2 sur les points suivants: ·
en ce qui concerne la protection des outils de mise en œuvre
par la sphère publique, l’option 2 protège de la divulgation, dans les
actions en dommages et intérêts, uniquement les déclarations d’une entreprise effectuées
en vue d’obtenir la clémence . L’option 3 ajoute la protection contre la
divulgation des propositions de transactions et limite la divulgation lors des
enquêtes menées par les autorités de concurrence. La protection envisagée des
outils de mise en œuvre par la sphère publique ne rendrait pas excessivement
difficile pour les victimes d’une infraction au droit de la concurrence l'obtention
de la réparation du préjudice subi, compte tenu de la portée limitée de cette
protection. Cette dernière est donc compatible avec le droit à une protection
juridictionnelle effective inscrite dans la Charte des droits fondamentaux de
l’Union européenne; ·
en ce qui concerne la quantification du préjudice causé par
une pratique anticoncurrentielle, l’option 3 – contrairement à l’option 2 –
prévoit une présomption réfragable concernant l'existence d'un préjudice sous
forme de surcoût dans les affaires d’ententes. Cette présomption repose sur les
conclusions d’une étude externe qui a conclu que 93 % des ententes examinées
causent un préjudice. Cette mesure a été introduite pour atténuer les
effets d’un accès plus limité des demandeurs à certains types d’éléments de
preuve qui auraient pourtant été utiles pour démontrer le préjudice causé par
une entente. Pour le même motif, l’option 3 prévoit une règle selon laquelle le
niveau de preuve exigé ne peut rendre l’exercice du droit à des dommages et
intérêts pratiquement impossible ou excessivement difficile. Selon cette option,
les États membres devraient permettre au juge d’estimer le montant du
préjudice; ·
en ce qui concerne les recours collectifs, l’option 3 ne
prévoit aucune mesure propre à la concurrence. Tout en reconnaissant les
spécificités de la mise en œuvre du droit de la concurrence de l’UE et la
possibilité d’introduire des règles spécifiques, cette option repose sur une approche
distincte mais horizontale des recours collectifs se fondant sur des initiatives
ayant une portée plus large; ·
enfin, l’option 3 prévoit des mesures concernant les procédures
de résolution consensuelle des litiges qui visent à compenser l’absence de
mécanismes spécifiques de recours collectif en en encourageant le recours, par
les parties, à d'autres moyens procéduraux peu coûteux. Ces mesures
supprimeraient les facteurs qui dissuadent actuellement les victimes de
recourir à des procédures de règlement extrajudiciaire pour obtenir la
réparation du préjudice causé par une infraction au droit de la concurrence de
l’UE. 17. Option 4 – Initiative non
contraignante de l’UE. La quatrième option (option 4) est un
instrument non contraignant recommandant aux États membres de mettre en œuvre
les mesures suggérées par l’option 3. 4. Option privilégiée 18. L’incidence des quatre options a été
appréciée au regard des coûts et bénéfices suivants: –
Les options donnent de meilleurs résultats si elles (1)
garantissent une réparation intégrale pour la totalité du préjudice
subi; (2)
protègent efficacement la mise en œuvre du droit par la sphère publique
et garantissent un équilibre avec les actions en dommages et intérêts dans la
mise en œuvre effective générale des articles 101 et 102 du TFUE; (3)
renforcent la sensibilisation, le respect des règles, la dissuasion et
la sécurité juridique; (4)
permettent un meilleur accès à la justice; (5)
favorisent une utilisation plus efficiente du système judiciaire, en
évitant par exemple les procédures abusives et les demandes non fondées; (6)
contribuent à l’instauration de conditions plus équitables en Europe tant
pour les consommateurs que pour les entreprises; (7)
ont une incidence positive sur le bien-être des consommateurs et sur les
PME; et (8)
stimulent la croissance économique et l’innovation. –
Pour ce qui concerne les coûts, le rapport examine l’incidence sur (1)
les frais de justice; (2)
la charge administrative; (3)
les coûts générés par les erreurs (la possibilité que des juridictions
nationales émettent des décisions erronées); et (4)
les coûts de l'intégration des mesures proposées dans le système
juridique national. 19. Après évaluation des coûts et bénéfices des
quatre options, la conclusion présentée dans le rapport est que l’option 3
est la mieux à même d’atteindre les objectifs fixés au meilleur coût. Un aperçu
schématique de l’appréciation figure ci-dessous, avec les principales
conclusions exposées dans le rapport. Tableau (rapport d’analyse d’impact): résumé des
incidences des options 1 à 4 Avantages apportés/Problèmes traités || Incidence par rapport à la situation initiale (de 0 à +++) Option 1 || Option 2 || Option 3 || Option 4 1. Réparation intégrale || 0 || + + + || + + || 0 / + 2. Protection de la mise en œuvre effective par la sphère publique || 0 || + + || + + + || 0 / + 3. Sensibilisation, dissuasion, respect des règles et sécurité juridique accrues || 0 || + + + || + + + || 0 / + 4. Accès à la justice || 0 || + + + || + + + || 0 / + 5. Utilisation efficiente du système judiciaire || 0 || + + + || + + || 0 / + 6. Conditions de concurrence plus équitables || 0 || + + + || + + + || 0 / + 7. Incidence positive sur les PME et les consommateurs || 0 || + + + || + + || 0 / + 8. Stimulation de la croissance économique et de l’innovation || 0 || + + || + + || 0 Coûts || Incidence par rapport à la situation initiale (de 0 à — — -) Option 1 || Option 2 || Option 3 || Option 4 1. Frais de justice || 0 || - - || - || 0 / — - 2. Charge administrative || 0 || - - || - || 0 / - 3. Coûts générés par les erreurs || 0 || - || 0 / - || 0 / - 4. Coûts de la mise en œuvre || 0 || - - || - || 0 / - 20. Préférence donnée à l’action
contraignante de l’UE. La préférence a été donnée aux options
envisageant une action de l’UE. En effet, –
en ce qui concerne l’optimisation de l’interaction entre la mise en
œuvre des règles de concurrence de l’UE par la sphère publique et leur mise en
œuvre à l'intiative de la sphère privée, il est de plus en plus admis que cette
question est mieux traitée au niveau de l’UE, notamment en raison des liens
étroits entre la Commission et les autorités nationales de concurrence; –
en ce qui concerne l’amélioration des conditions procédurales pour que
les victimes d’une infraction au droit de la concurrence de l’UE obtiennent
réparation, l’expérience de ces dernières années a démontré qu’en l’absence de dispositions
au niveau de l’UE, seuls quelques rares États membres prennent des initiatives
législatives en la matière. Lorsque des mesures sont prises, elles ne couvrent
que certains problèmes recensés par la Commission dans ses livres vert et blanc
et ces initiatives n’ont fait que diversifier davantage le paysage juridique. 21. L’absence de toute action de l’UE
maintiendrait les divergences actuelles entre les législations nationales
concernant les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles de
concurrence, ce qui nuirait à l'efficacité des actions en dommages et intérêts.
Cela signifierait aussi que le marché intérieur resterait fragmenté pour ce qui
concerne le niveau de protection judiciaire, ce qui pourrait encourager la
recherche de la juridiction la plus favorable («forum-shopping») (généralement
au détriment des PME et des consommateurs, qui sont moins mobiles). Il peut
aussi en résulter des procédures plus complexes et donc coûteuses, en
particulier dans les affaires transfrontières. La situation initiale envisagée
par l’option 1 (aucune action de l’UE) a donc été écartée. De même, la préférence
donnée à une action contraignante de l’UE, plutôt qu’à l’adoption de
dispositions non contraignantes, a conduit à l’exclusion de l’option 4. 22. La préférence donnée à une approche
distincte, mais horizontale, des recours collectifs. À la lumière de
la consultation publique, et en particulier de la résolution du Parlement
européen du 2 février 2012, une approche horizontale semble
aujourd’hui plus appropriée qu’une solution propre à la concurrence. La raison
principale en est que le droit de la concurrence n’est pas le seul domaine du
droit de l'UE dans lequel les préjudices causés touchent fréquemment une
multitude de parties et où il est difficile pour les consommateurs et les PME
d’obtenir des dommages et intérêts pour le préjudice subi. Des problèmes
similaires (frais de justice élevés par rapport aux dommages individuels)
existent dans d’autres domaines du droit, comme le droit des consommateurs ou
le droit environnemental. Les principes de base s’appliquant aux recours
collectifs peuvent, dans une large mesure, être communs à tous ces domaines du
droit. Une initiative horizontale peut également améliorer la cohérence entre
les domaines lorsque les recours collectifs sont jugés nécessaires. Toutefois,
dans la mesure où des dispositions spécifiques sont jugées nécessaires en ce
qui concerne le droit de la concurrence, elles pourraient faire l’objet d’un
chapitre distinct de l’instrument horizontal ou figurer dans des instruments
juridiques distincts ultérieurs. 23. La préférence donnée à un système
plus équilibré de mise en œuvre par la sphère publique et à l'initiative de la
sphère privée. Tant l’option 2 que l’option 3 satisfont dans une
large mesure aux objectifs de l’initiative concernant les actions en dommages
et intérêts pour infraction aux règles concernant les ententes et les abus de
position dominante, étant donné qu’elles s'attaquent toutes deux aux principaux
obstacles qui entravent actuellement les recours effectifs pour les victimes
d’infractions aux règles de concurrence, en s’inspirant des traditions
juridiques européennes. Les deux options prévoient aussi des garde-fous pour
éviter les procédures abusives et les demandes non fondées. En tant que telles,
elles ont un impact positif sur le droit fondamental à la protection
juridictionnelle effective inscrite dans la Charte des droits fondamentaux de
l’Union européenne. 24. L’option 2 propose des mesures légèrement
plus fortes en ce qui concerne la réparation intégrale de la totalité du
préjudice subi. Toutefois, l’option 3 prévoit globalement un système plus
équilibré. Elle améliore globalement la possibilité d’accéder aux éléments de
preuve tout en offrant une meilleure protection pour la mise en œuvre effective
par la sphère publique, en protégeant davantage de documents provenant des dossiers
des autorités de concurrence. Tout en répondant à cet objectif en introduisant
des garde-fous, l’option constitue malgré tout, en ce qui concerne le
traitement de l’asymétrie de l’information, une amélioration dans le sens
souligné par les parties prenantes lors des consultations publiques.
L’introduction d’une présomption réfragable en ce qui concerne l’existence d’un
préjudice sous la forme d’un surcoût dans les affaires d’ententes et de la
possibilité d’estimer le montant du préjudice rend plus probable l’obtention
d’une réparation des dommages causés. 25. En ce qui concerne d’autres éléments, comme le
moyen de défense invoquant la répercussion du surcoût, les délais de
prescription et la force obligatoire des décisions adoptées par les ANC, les options
3 et 2 ne se différencient pas. Dans les pays où des dispositions similaires
sont en vigueur, elles constituent une mesure incitative importante pour les
demandeurs. Leur application dans l'ensemble de l’UE augmenterait les chances
de recours effectif pour les victimes d’infractions au droit de la concurrence
et permettrait d'atteindre les objectifs de l'initiative actuelle (réparation,
accès à la justice et conditions plus équitables). La force obligatoire des
décisions des ANC garantit notamment une utilisation plus efficiente du système
judiciaire. 26. Coûts. En termes de
coûts, l’option 3 offre de meilleurs résultats que l’option 2. Les frais
de justice sont réduits du fait de l'introduction de la présomption réfragable
concernant la quantification du préjudice et des mesures facilitant le recours
aux procédures de résolution consensuelle des litiges. Les frais générés par
les erreurs et la mise en œuvre sont également inférieurs dans l’option 3,
principalement en raison de l’absence de disposition prévoyant l’introduction
d’un cadre relatif aux recours collectifs propre au droit de la concurrence.
Enfin, la protection accrue de la mise en œuvre par la sphère publique dans
l'option 3 aurait pour effet de réduire la charge administrative. 5. Conclusion 27. L’option 3 a été retenue comme option
privilégiée pour atteindre les objectifs de l’initiative concernant les actions
en dommages et intérêts pour infraction aux règles concernant les ententes et
les abus de position dominante Synthèse du contenu de l’option retenue Réparation intégrale || Toute partie lésée (acheteurs directs et indirects) peut demander la réparation intégrale du préjudice subi à la suite d’une infraction aux articles 101 et 102 du TFUE. La réparation intégrale inclut la réparation de la perte subie et du manque à gagner, plus les intérêts. Divulgation des preuves || L’option retenue prévoit un régime de divulgation de catégories précises de preuves entre les parties à une action en dommages et intérêts pour infraction aux règles concernant les ententes et les abus de position dominante. En outre, elle prévoit des garanties concernant la divulgation de documents provenant du dossier d'une autorité de concurrence. Responsabilité limitée du bénéficiaire de l’immunité || Pour préserver l’attrait des programmes de clémence de la Commission et des ANC, la responsabilité du bénéficiaire de l’immunité est limitée à sa part du préjudice causé. Le bénéficiaire de l’immunité doit rester entièrement responsable lorsque les parties lésées ne peuvent obtenir réparation auprès des co-auteurs de l’infraction. Force obligatoire des décisions des ANC || Les juridictions nationales saisies d'actions en dommages et intérêts sont liées par les décisions des ANC constatant une infraction aux règles de concurrence de l’UE. Délais de prescription || Les délais de prescription ne doivent pas nuire au droit à une réparation intégrale. De plus, les victimes doivent effectivement pouvoir intenter une action en dommages et intérêts après l'adoption d'une décision définitive par une autorité de concurrence. Répercussion du surcoût || Le défendeur peut invoquer la répercussion du surcoût comme moyen de défense contre une action introduite par l’acheteur direct. À l’inverse, pour faciliter les actions intentées par les acheteurs indirects, la démonstration de la répercussion du surcoût à leur niveau est facilitée. Présomption de préjudice || Les victimes d’ententes pourront se fonder sur une présomption réfragable selon laquelle une entente entraîne un préjudice sous la forme d'un surcoût. De plus, les exigences prévues par le droit national pour quantifier le préjudice subi ne doivent pas rendre l’obtention d’une réparation pratiquement impossible ou excessivement difficile pour un demandeur. Résolution consensuelle des litiges || La résolution consensuelle des litiges est facilitée, car elle peut constituer une solution plus rapide et moins coûteuse qu'une procédure judiciaire.