2008/0244 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l’article 294, paragraphe 6, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne concernant la

position du Conseil sur l’adoption d’une directive du Parlement européen et du Conseil établissant des normes pour l’accueil des demandeurs d’asile

1.           Contexte

Date de transmission de la proposition au Parlement européen et au Conseil [document COM(2008) 815 final/2 – 2008/0244 (COD)]: || 9 décembre 2008

Date de l’avis du Comité économique et social européen: || 16 juillet 2009

Date de la position du Parlement européen en première lecture: || 7 mai 2009

Date de transmission de la proposition modifiée: || 6 juin 2011

Date prévue d’adoption de la position du Conseil [document COM(2011) 320 final – 2008/0244 COD)]: || 7 juin 2013

2.           Objectif de la proposition de la Commission

La proposition modifie la directive de 2003 sur les conditions d’accueil relative à des normes minimales pour l’accueil des demandeurs d’asile, et vise à garantir des normes de traitement améliorées et harmonisées. Elle aborde en particulier la question des motifs de rétention et comprend une liste détaillée de règles et garanties. Elle renforce l’accès à l’emploi, à l’aide matérielle, aux soins médicaux et à l’assistance juridique, la mise à disposition d’une représentation pour les mineurs non accompagnés, ainsi que l’identification des besoins particuliers, et facilite le rôle de la Commission lors du suivi de la mise en œuvre.

3.           Commentaires sur la position du Conseil

Suite à la proposition modifiée de la Commission de juin 2011, qui visait à dresser le bilan des progrès accomplis en termes de négociations, une position commune a été adoptée au niveau politique par les colégislateurs le 28 juin 2012. Le Coreper a souscrit à l’unanimité à la position commune le 11 juillet 2012. La commission LIBE y a également souscrit de manière informelle le 19 septembre 2012 par un vote d’orientation (51 voix pour, 4 contre et 3 abstentions). Le 20 septembre, le président de la commission LIBE a envoyé une lettre au président du Conseil, indiquant que, si le Conseil adopte une position commune sans modifications, il recommandera aux membres de la commission LIBE, puis à la plénière, d’adopter la position commune sans modifications.

Les principales différences entre la position commune et la proposition modifiée de la Commission de 2011 sont exposées ci-dessous.

Définition des membres de la famille – article 2, point c)

La proposition de la Commission a élargi la définition des membres de la famille en ce qui concerne les mineurs. Elle inclut en particulier les enfants mineurs mariés du demandeur, les frères ou sœurs mineurs du demandeur mineur, et les parents ou tout autre adulte responsable du mineur. Dans tous les cas, elle couvre tant les mineurs mariés que les mineurs non mariés.

La position commune ne souscrit pas à cette définition, mais à celle, plus restrictive, convenue dans la proposition modifiée de la directive «relative aux conditions requises».

Toutefois, la définition des membres de la famille dans la directive sur les conditions d’accueil ne concerne que les dispositifs relatifs à l’hébergement, et en particulier le droit des membres d’une famille d’être logés ensemble. Puisque la position commune inclut également des garanties dans d’autres dispositions assurant les droits des mineurs, qu’ils soient mariés ou non, en ce qui concerne l’hébergement, les objectifs de la proposition de la Commission sont pleinement remplis.

Détermination des besoins particuliers en matière d’accueil des personnes vulnérables, article 22, considérant 14

La position commune maintient les objectifs de la proposition de la Commission concernant le traitement de cette catégorie de demandeurs. Même si la formulation a été considérablement modifiée au cours des négociations, l’obligation a été maintenue d’évaluer les besoins individuels de tous les demandeurs afin de déterminer qui est vulnérable et est par conséquent susceptible d’avoir des besoins spécifiques,.

Les modifications apportées à la proposition de la Commission visent principalement à répondre aux préoccupations selon lesquelles la procédure de détermination pourrait entraîner des frais administratifs disproportionnés et des procédures administratives non nécessaires. Elles permettent ainsi de clarifier le champ d’application du processus de détermination, sans le restreindre.

Conditions matérielles d’accueil – article 17, paragraphe 5, considérant 20

La position commune maintient l’obligation comprise dans la proposition de la Commission selon laquelle les États membres doivent établir un point de référence national lors du calcul du niveau d’assistance matérielle requis pour les demandeurs d’asile. La proposition de la Commission présente comme exemple d’un tel point de référence l’assistance sociale minimale proposée aux ressortissants. Cet exemple n’a pas été maintenu dans la position commune en raison de craintes selon lesquelles il pourrait automatiquement entraîner un traitement égal entre les demandeurs d’asile et les ressortissants à cet égard. Puisque cette référence n’a été incluse qu’en guise d’exemple dans la disposition en question, sa suppression est sans effet sur l’obligation qui y est définie.

Soins de santé – article 19

La position commune maintient l’objectif de la proposition de la Commission à cet égard, puisqu’elle garantit de meilleures normes de santé pour tous les demandeurs, y compris les personnes vulnérables. La position commune ne fait que substituer la référence aux «troubles post-traumatiques» par les termes «troubles mentaux graves»; cette modification ne limite pas le champ de cette disposition.

Limitation ou retrait des conditions matérielles d’accueil: article 20, considérant 21

La position commune est plus limitative que la proposition de la Commission concernant un aspect à cet égard; elle réintroduit en particulier le motif inclus dans la directive actuelle, qui permet la limitation ou le retrait de l’aide pour tous les motifs exposés à l’article 20 de la directive, lorsque la demande d’asile a été présentée hors des délais impartis et sans justification.

Toutefois, le motif réintroduit a également été reformulé pour être moins ambitieux que celui actuellement en vigueur. En particulier, il ne permet qu’une limitation de l’aide, et non un retrait total, et il oblige les États membres à commencer par «établir» que le dépassement de délai s’est produit «sans raisons justifiables». Il établit également que, dans tous les cas de figure, il doit être garanti aux demandeurs «un niveau de vie digne». Enfin, la position commune maintient l’obligation d’assurer l’accès à une procédure de recours contre toute décision de retrait ou de limitation de l’aide, accompagné de l’accès à une demande d’assistance juridique gratuite, tel qu’énoncé dans la proposition de la Commission.

Accès au marché du travail – article 15, considérant 19

La position commune est plus limitative que la proposition de la Commission en ce qui concerne le délai après lequel l’accès au marché du travail est autorisé (neuf mois au lieu des six proposés par la Commission, et seulement si une décision en première instance n’a pas été prise pendant cette période). Elle réintroduit également la possibilité de procéder à un examen du marché du travail, mesure qui avait été supprimée dans la proposition de la Commission.

Dans le même temps, elle garantit un meilleur niveau de protection que la directive actuelle, qui ne donne accès au marché du travail qu’après une période de 12 mois. En outre, la position commune maintient l’obligation comprise dans la proposition de la Commission, selon laquelle les États membres doivent s’assurer que, si des conditions d’accès à l’emploi peuvent être imposées, elles ne doivent pas, dans la pratique, être limitatives au point d’entraver concrètement l’accès à l’emploi.

Rétention

Il convient de noter qu’à l’exception de quelques principes généraux, la directive actuellement en vigueur ne comporte pas de règles relatives à la rétention. Par conséquent, la position commune, qui maintient dans une large mesure les objectifs de la proposition de la Commission, offre une nette valeur ajoutée par rapport aux normes actuelles.

a) Motifs de placement en rétention – article 8, paragraphe 3

La position commune ajoute un motif supplémentaire de rétention par rapport aux quatre motifs proposés par la Commission. Le motif supplémentaire permet la rétention d’un demandeur d’asile si les autorités nationales peuvent prouver, sur la base de critères objectifs, que l’intention du demandeur était de faire obstacle à la procédure de retour; ces critères objectifs comprennent celui selon lequel la personne avait la possibilité de déposer une demande d’asile plus tôt mais ne l’a pas fait.

La position commune maintient l’exhaustivité de la liste de motifs. Elle comprend également toutes les garanties générales présentées par la proposition de la Commission (principe de proportionnalité, de nécessité, prise en compte d’alternatives, etc.).

b) Garanties offertes aux demandeurs d’asile placés en rétention – article 9

La position commune maintient dans une large mesure les garanties proposées par la Commission, à savoir l’accès à une assistance juridique gratuite, l’information sur les motifs de rétention et les possibilités de recours. Elle ne prévoit cependant pas le réexamen automatique par une autorité judiciaire du maintien en rétention si celui-ci est ordonné par les autorités administratives. Dans le même temps, dans pareils cas, la position commune oblige les États membres à informer au minimum par écrit le demandeur de son droit de déposer un recours contre une décision de placement en rétention et, si un tel recours est déposé, à en garantir un traitement rapide.

c) Placement en rétention de personnes ayant des besoins particuliers – article 11

L’article 11, paragraphe 1, de la proposition modifiée de la Commission, qui interdit aux États membres de placer en rétention les personnes vulnérables, à moins qu’il soit établi que leur état de santé, y compris leur état de santé mentale, et leur bien-être ne se détérioreront pas nettement du fait de ce placement en rétention, a été supprimé de la position commune. Au lieu de cela, la position commune établit que «les autorités nationales doivent tenir compte prioritairement de la santé, y compris la santé mentale, des demandeurs d’asile placés en rétention qui sont des personnes vulnérables» et que les États membres doivent garantir un suivi régulier et un soutien adéquat en tenant compte de la situation particulière de ces personnes, y compris leur état de santé.

L’article 11, paragraphe 1, doit être lu conjointement avec l’article 22, qui oblige les États membres à évaluer sans tarder la situation de tous les demandeurs arrivant sur le territoire, afin de déterminer leurs besoins particuliers, y compris en termes d’état de santé et psychologique. À cet égard, l’article 22 peut également aider à garantir que les objectifs de l’article 11, paragraphe 1, soient remplis.

De plus, l’article 11 ne fait plus référence à l’obligation de garantir que le placement en rétention ne soit pas appliqué à moins qu’il soit établi que celui-ci est conforme au principe de l’intérêt supérieur de l’enfant. Toutefois, l’article 23 de la directive prévoit que l’intérêt supérieur de l’enfant doit constituer une considération prioritaire pour les États membres lors de la transposition des dispositions concernant les mineurs, tel qu’également stipulé par la convention des Nations unies relative aux droits de l’enfant. À cet égard, la directive maintient l’obligation de garantir que le principe de l’intérêt supérieur de l’enfant est respecté dans tous les cas de figure, y compris en cas de rétention.

Enfin, la position commune supprime la référence au terme «particulièrement» dans l’expression «particulièrement exceptionnels». Toutefois, le principe selon lequel il doit être garanti que la rétention de mineurs ne s’applique qu’exceptionnellement est maintenu dans le texte.

d) Conditions de rétention – article 10

La position commune ne maintient pas l’obligation selon laquelle la séparation des demandeurs d’asile placés en rétention des autres ressortissants de pays tiers doit toujours être garantie, comme le propose la Commission, mais seulement «dans la mesure du possible». Toutefois, il est garanti que, dans pareils cas, les demandeurs sont placés sous un régime différent des ressortissants de pays tiers et peuvent toujours bénéficier des conditions d’accueil spécifiques prévues par la directive.

En outre, la position commune autorise les États membres à avoir exceptionnellement recours à des établissements pénitentiaires s’ils y sont «obligés», ne «pouvant pas» utiliser des centres de rétention spécialisés; la proposition de la Commission n’autorisait l’utilisation d’établissements pénitentiaires que lorsque les places dans les centre spécialisés sont temporairement épuisées. La position commune garantit cependant que, dans pareils cas, les demandeurs placés en rétention sont séparés des détenus de droit commun.

Les autres garanties incluses dans la proposition de la Commission sont maintenues, à savoir l’accès à des activités récréatives, y compris de plein air, l’accès à la communication et à des droits de visite par le HCR, les ONG, les membres de la famille et les conseillers juridiques, ainsi que l’accès à l’information sur les conditions de gestion du centre de rétention.

Recours (assistance et représentation juridiques gratuites) – article 26

La position commune adoptée est plus limitative sur deux aspects que la proposition de la Commission. Elle inclut tout d’abord un deuxième motif d’accès à une assistance juridique gratuite, tiré de la charte des droits fondamentaux, à savoir «dans la mesure où cette aide est nécessaire pour assurer un accès effectif à la justice». Deuxièmement, elle introduit l’idée d’une «évaluation au mérite» (tirée de la jurisprudence de la CEDH), qui permet aux juges de refuser l’accès à une assistance juridique gratuite s’ils considèrent que le recours n’a aucune chance d’aboutir.

Dans le même temps, les deux éléments ajoutés sont pleinement conformes à la jurisprudence actuelle et aux obligations existantes des États membres en ce qui concerne l’accès effectif à la justice. Dans tous les cas, afin de décider si une assistance juridique gratuite est nécessaire, la juridiction devra tout d’abord évaluer le niveau de difficulté des procédures judiciaires et la capacité de la personne à les suivre, ainsi que le degré de sévérité des sanctions en jeu. Même s’il serait difficile, dans le cas des demandeurs, de prouver qu’une telle assistance n’est pas nécessaire (manque de connaissance de la langue, des procédures juridiques nationales, etc.), il pourrait y avoir des cas où l’accès à une assistance juridique peut être considérée par la juridiction comme étant disproportionnée (légère réduction de l’argent de poche sans conséquences sur les droits fondamentaux, par exemple).

4.           Conclusion

La position commune remplit pleinement les principaux objectifs des propositions de la Commission. Elle apporte une valeur ajoutée aux normes actuelles en matière de traitement et un niveau d’harmonisation accru en ce qui concerne les conditions d’accueil des demandeurs d’asile. Elle introduit également des règles sur la rétention et l’accès à une assistance juridique gratuite, questions qui ne sont pas abordées par les instruments d’asile actuellement en place. Le fond de la position du Conseil est donc conforme dans les grandes lignes à la proposition de la Commission et peut être approuvé.