TABLE DES MATIÈRES

1........... Cadre juridique............................................................................................................... 3

2........... Introduction.................................................................................................................... 4

3........... Nouveau contexte pour l’importation du sucre................................................................. 4

4........... Évolution des importations de sucre................................................................................. 5

4.1........ Quantités des importations de sucre................................................................................ 5

4.2........ Origine des importations de sucre.................................................................................... 6

4.3........ Importations de sucre brut/importations de sucre blanc.................................................... 6

5........... Évolution de l’approvisionnement en sucre et des prix du sucre........................................ 7

6........... Mesures de marché nécessaires...................................................................................... 8

7........... Conclusions.................................................................................................................... 9

ANNEXE I................................................................................................................................ 10

RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Évolution des importations de sucre dans l’Union européenne en provenance des pays ACP et des pays les moins avancés (PMA).

Rapport de la Commission visé à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 828/2009 de la Commission.

1.           Cadre juridique

L’article 9 du règlement (CE) n° 1528/2007 du Conseil du 20 décembre 2007 (règlement concernant l’accès au marché) appliquant aux produits originaires de certains États appartenant au groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) les régimes prévus dans les accords établissant ou conduisant à établir des accords de partenariat économique (APE) prévoit, pour la période allant du 1er octobre 2009 au 30 septembre 2015, la suspension des importations de sucre originaires des pays ACP qui ne comptent pas parmi les pays les moins avancés (PMA), lorsque à la fois les importations de sucre originaires de l’ensemble des pays ACP sont supérieures à 3,5 millions de tonnes et les importations originaires des pays ACP non PMA dépassent 1,6 million de tonnes par campagne de commercialisation. Cette quantité est subdivisée par région de production, ce qui garantit un accès minimal pour chaque région APE. C’est ce qu’on appelle le mécanisme de sauvegarde transitoire.

L’article 5 et l’annexe IV du règlement (CE) n° 828/2009 de la Commission du 10 septembre 2009 établissant les modalités d’application pour les campagnes de commercialisation 2009/2010 à 2014/2015 pour l’importation et le raffinage des produits du secteur du sucre relevant de la position tarifaire 1701 dans le cadre d’accords préférentiels, précisent les modalités dudit mécanisme. L’article 5, paragraphe 3, dispose que «la Commission présente un rapport sur le fonctionnement du mécanisme de sauvegarde transitoire pour le sucre». Le rapport tient compte des flux commerciaux de sucre en provenance des pays ACP /PMA énumérés à l’annexe I dudit règlement.

2.           Introduction

En 2006, l’Union européenne a réformé son régime sucrier pour renforcer la compétitivité et pour que l’industrie sucrière de l’UE réponde mieux aux besoins du marché. Parmi les éléments clés de cette réforme, notons une réduction progressive de 36 % des prix de soutien de l’UE à la fois pour les producteurs de l’UE et pour les exportateurs des pays ACP/PMA bénéficiant du régime préférentiel, et une réduction du quota de production sucrière de l’UE. La réforme du secteur du sucre en 2006 a pris en compte l’accès préférentiel dont bénéficient les producteurs de sucre des pays ACP /PMA.

Lors de la réforme, on a estimé, en ce qui concerne les importations, que les échanges croisés («swap»)[1] sur les flux commerciaux en provenance des partenaires bénéficiant du régime préférentiel (pays ACP et PMA) pouvaient jouer un rôle majeur, dans l’hypothèse où le prix du sucre blanc pratiqué sur le marché mondial serait de 200 USD/tonne et le taux de change de 1,3 USD/EUR. Sur la base de cette hypothèse, la différence entre le prix du sucre dans l’UE et le prix mondial ou le prix dans les pays ACP et les PMA, pourrait encourager certains de ces pays à exporter vers l’UE la plus grande partie de leur production intérieure en recourant aux échanges croisés.

Les échanges croisés dépendent de l’écart entre le prix mondial et le prix dans l’UE, des coûts du transport et de la capacité des importateurs à mettre en place ce régime complexe. Lors de la réforme, il a été estimé que la quantité maximale pouvant faire l’objet d’échanges croisés était de 3,5 millions de tonnes, ce qui correspond à la capacité de production des pays ACP /PMA.

3.           Nouveau contexte pour l’importation du sucre

C’est durant la campagne de commercialisation 2009/2010 qu’un cadre juridique complètement nouveau en matière d’importations a été mis en œuvre pour la première fois. Depuis le 1er octobre 2009, le régime d’importation préférentiel dont bénéficiaient les pays ACP et qui prévoyait des quotas pour les pays ACP signataires du «protocole sur le sucre» a été modifié. Il autorise à présent des importations en franchise de droits et hors quota dans le cadre de l’accord de partenariat économique (APE) et de l’accord «Tout sauf les armes» (TSA), ce qui se traduit par un accès au marché considérablement élargi pour les pays ACP/PMA: les exportations de sucre des PMA vers l’UE ont été complètement libéralisées et les importations de sucre originaires des pays ACP non PMA sont uniquement soumises à une clause de sauvegarde en fonction de la quantité.

En 2009/2010, les exportations des pays ACP /PMA vers l’UE ont légèrement diminué, mais depuis 2010-2011, nous avons assisté à une lente mais constante augmentation de ces exportations. Les prix du marché mondial ont été particulièrement élevés au cours des trois dernières années et le marché de l’UE a donc été moins attrayant; les pays ACP et les PMA ont également bénéficié de prix plus élevés sur le marché local, régional et mondial. En 2011, les pays ACP et les PMA ont exporté dans le monde 3,2 millions de tonnes de sucre, dont 1,9 million vers l’Union européenne. En outre, la croissance de la production et des exportations des pays ACP /PMA a été plus faible que prévu en raison de retards dans les investissements en cours.

De plus, depuis 2008, certains pays ACP ont adopté une décision stratégique pour accroître les exportations sous la forme de sucre blanc. Cette évolution, associée à une hausse de la consommation dans les pays ACP et les PMA, a réduit les quantités de sucre brut disponibles pour les exportations vers l’UE.

En 2011, la consommation de sucre dans les pays ACP et les PMA s’élevait à 7,3 millions de tonnes, contre 5,1 millions en 2004, ce qui représente une augmentation de 41 % au cours de cette période.

Pour plus de détails, voir le tableau V à l’annexe.

4.           Évolution des importations de sucre

À la suite de la réforme du secteur du sucre en 2006, l’UE est passée du statut d’exportateur net de sucre à celui d’importateur net.

4.1.        Quantités des importations de sucre

Au cours de la période entre 2001/2002 à 2005/2006, la moyenne des importations totales de sucre dans l’UE était de 2,1 millions de tonnes, dont 1,6 million en provenance des pays ACP /PMA.

Depuis la campagne de commercialisation 2006/07, les livraisons totales de sucre originaires de pays tiers ont commencé à augmenter de façon sensible, et pendant la campagne de commercialisation 2010/2011, les importations de sucre avaient déjà atteint le niveau record de 3,7 millions de tonnes (+ 77 % par rapport à la période 2001/02 à 2005/2006), son niveau le plus élevé. Entre-temps, les importations de sucre préférentiel, en provenance des pays ACP /PMA ont atteint 1,8 million de tonnes (+ 16 % par rapport à la période 2001/02 à 2005/2006).

Au cours de la campagne de commercialisation 2011/2012, l’ensemble des importations de sucre dans l’UE était légèrement inférieur par rapport à la campagne de commercialisation précédente, soit 3,6 millions de tonnes (- 3 %). En revanche, les importations de sucre préférentiel, en provenance des pays ACP /PMA ont continué d’augmenter pour atteindre un nouveau niveau record de 1,84 million de tonnes (+ 1,9 % par rapport à la campagne précédente). Par conséquent, les importations de sucre préférentiel ont progressé de manière continue depuis la réforme de 2006, sans toutefois atteindre le niveau escompté dans l’hypothèse la plus optimiste, les échanges croisés compris.

Pour plus de détails sur les importations voir l’annexe I.

4.2.        Origine des importations de sucre

Cette tendance à la hausse a été enregistrée notamment dans les pays ACP et les PMA suivants: Mozambique, Swaziland, Malawi, Zambie, Zimbabwe, Laos et Cambodge.

Au vu des données actuelles, il semblerait que le Mozambique soit, parmi les PMA, le pays le plus susceptible de continuer à augmenter sa production de sucre et ses exportations vers l’UE.

Pour plus de détails sur les importations voir les annexes II, III et IV.

4.3.        Importations de sucre brut/importations de sucre blanc

Le précédent protocole sur le sucre acceptait uniquement le sucre contingentaire, principalement le sucre brut destiné au raffinage. Par conséquent, l’un des principaux éléments nouveaux intervenus depuis la réforme du régime sucrier était la possibilité d’importer du sucre blanc. Et, de fait, certains pays ACP, notamment Maurice, ont augmenté leurs exportations de sucre blanc par rapport à celles de sucre brut, dans le but de profiter de la plus haute valeur ajoutée.

Pour la campagne de commercialisation 2011/2012, les importations de sucre brut dans l’UE ont atteint un nouveau niveau record de 2,7 millions de tonnes soit 76 % de l’ensemble des importations.

Pour plus de détails sur les importations voir l’annexe I.

5.           Évolution de l’approvisionnement en sucre et des prix du sucre

Évolution de l’approvisionnement

Pendant les campagnes de commercialisation 2006/2007 et 2007/2008, le marché du sucre de l’UE étant engorgé, l’UE a été obligée de retirer du marché du sucre sous quota. Cette situation excédentaire du marché a duré jusqu’au début de la campagne de commercialisation 2008/2009. Depuis la campagne de commercialisation 2009/2010, le marché du sucre de l’UE, après avoir été excédentaire, se retrouve dans une situation plus équilibrée. Alors que de nouvelles opportunités en matière d’achat de sucre se sont présentées aux opérateurs de l’UE en raison du libre accès au marché européen dont bénéficient les pays ACP et les PMA, cette situation a induit une pression à la baisse sur les prix du sucre dans l’UE. Toutefois, en raison de cette évolution, combinée à la hausse des prix du marché mondial, certains importateurs de l’Union européenne ont rencontré des difficultés pour couvrir leurs besoins d’approvisionnement. Au cours de l’année civile 2011, il est devenu évident que le marché du sucre de l’UE n’était pas un marché excédentaire mais plutôt un marché restreint. Par conséquent, à compter de la campagne de commercialisation 2011/2012, les prix du sucre ont été négociés dans ce nouveau contexte économique et les producteurs de sucre ont réussi à obtenir des prix beaucoup plus élevés pour le marché de l’UE.

Évolution des prix

Pendant la période de transition comprise entre juillet 2006 et septembre 2009, le prix du sucre blanc sur le marché intérieur de l’UE a diminué de 12 %, passant de 630 EUR/tonne à 555 EUR/tonne.

Au cours de la période comprise entre octobre 2009 et février 2010, la valeur des importations correspondait aux prévisions, conformément au système de suivi du TSA/APE. En conséquence, le prix sur le marché intérieur de l’UE est passé de 555 EUR/tonne en septembre 2009 à 493 EUR/tonne en novembre 2009 (– 11 %), malgré l’augmentation temporaire des prix du marché mondial, qui en février 2010, atteignaient un niveau record de 522 EUR/tonne, jamais atteint au cours des 30 dernières années.

Au cours des mois suivants, les prix du marché mondial ont commencé à diminuer et ont brutalement chuté entre février et mai 2010, passant de 522 EUR/tonne à 376 EUR/tonne (- 28 %). Au cours de cette période, les prix sur le marché intérieur de l’UE se sont stabilisés aux environs de 475 EUR/tonne.

Toutefois, les prix du marché mondial ont fait apparaître une forte augmentation au cours du second semestre de 2010, atteignant des niveaux supérieurs au prix dans l’UE, entre septembre 2010 et janvier 2011: en décembre 2010, le prix du sucre blanc sur le marché mondial était beaucoup plus élevé que celui dans l’UE, soit 628 EUR/tonne contre 486 EUR/tonne.

Au cours du premier semestre 2011, le marché de l’UE et le marché mondial ont évolué en sens inverse, et en mai 2011 les prix du marché mondial avaient chuté, passant de 628 EUR/tonne à 400 EUR/tonne, sous l’effet de l’abondance de l’offre sur le marché mondial. Dans l’intervalle, au cours de la même période, le prix dans l’UE est passé de 486 EUR/tonne à 536 EUR/tonne.

Au début de la campagne de commercialisation 2011/2012, les perspectives avaient changé. Il était clair que les concessions à l’importation attribuées aux pays ACP et aux PMA sur la base des accords TSA/APE, ne généraient pas de flux d’importation excessifs. Contre toute attente, le marché du sucre de l’UE n’a pas été inondé par le sucre originaire des pays ACP /PMA, et selon les prévisions, les importations en provenance de ces pays ne seraient pas en mesure de combler l’écart entre la production et la demande sur le marché de l’UE (en quota). En conséquence, les prix du sucre dans l’UE ont commencé à augmenter considérablement pour dépasser les prix du marché mondial, même au-delà du niveau antérieur à la mise en œuvre de la réforme de 2006, et contrairement à la baisse continue des prix du marché mondial depuis le début de l’année 2011. Par conséquent, au cours de l’année 2012, le prix dans l’UE a augmenté sans interruption, pour atteindre le niveau élevé de 738 EUR/tonne en janvier 2013.

Pour de plus amples informations, voir le graphique à l’annexe VIII.

6.           Mesures de marché nécessaires

Paradoxalement, au cours des dernières campagnes de commercialisation, au lieu d’appliquer le mécanisme de sauvegarde transitoire, la Commission a dû trouver d’autres moyens pour autoriser l’importation de quantités supplémentaires de sucre sur le marché de l’Union européenne afin de combler le fossé de l’offre sur le marché du sucre de l’UE à des fins alimentaires (c’est-à-dire le marché des quotas de l’UE). L’UE a le choix entre deux modes d’approvisionnement:

· mettre sur le marché intérieur du sucre hors quota ;

· autoriser l’importation de quantités supplémentaires.

Au cours de la campagne de commercialisation 2010/2011, le marché de l’UE a reçu une quantité supplémentaire totale de 1,35 million de tonnes de sucre dont:

· 500 000 tonnes de sucre hors quota (et 26 000 tonnes d’isoglucose) mises sur le marché à droit nul

· 500 000 tonnes provenant d’importations supplémentaires dans le cadre d’un contingent tarifaire à droit nul

· 350 000 tonnes autorisées dans le cadre d’offres à droit réduit.

Au cours de la campagne de commercialisation 2011/2012, le marché de l’UE a reçu un million de tonnes de sucre supplémentaires dont:

· 400 000 tonnes de sucre hors quota (et 21 000 tonnes d’isoglucose) mises sur le marché au droit de douane de 85 EUR/tonne

· 250 000 tonnes de sucre hors quota (et 13 000 tonnes d’isoglucose) mises sur le marché au droit de douane de 211 EUR/tonne

· 399 000 tonnes de sucre importées à droit réduit (y compris 15 000 tonnes de sucre blanc).

7.           Conclusions

Dans le cadre de la réforme de 2006, il avait été prévu que, dans des conditions très particulières, le marché du sucre de l’UE pourrait être inondé de sucre en provenance des PMA. Deux conditions devaient être remplies, à savoir: 1) un grand écart entre le prix dans l’UE et le prix mondial et, 2) la capacité de mettre en place un régime complexe débouchant sur l’exportation de la production locale des pays PMA producteurs de sucre et l’importation d’une quantité similaire en provenance du marché mondial pour répondre aux besoins du marché intérieur.

À la suite de la libéralisation des importations en 2009, très peu de pays semblent avoir réussi à mettre en place un régime des échanges d’une telle complexité. Néanmoins, les importations de sucre originaires de ces pays ont atteint des niveaux record, bien qu’ils soient inférieurs au niveau qui aurait activé le mécanisme de sauvegarde au cours des campagnes de commercialisation de 2009/2010 à 2011/2012.

Jusqu’à la fin de la campagne de commercialisation 2014/2015, le niveau maximal des importations de sucre en provenance des pays ACP/PMA devrait se situer dans la fourchette de 2,1-2,2 millions de tonnes. Il est donc très peu probable que le mécanisme de sauvegarde sera activé pendant sa période d’application.

ANNEXE I

ANNEXE II

ANNEXE III

ANNEXE IV

ANNEXE V

ANNEXE VI

ANNEXE VII

ANNEXE VIII

Prix du sucre dans l'UE et sur le marché mondial

[1]               Selon ces estimations, il a été souligné qu’«un rôle majeur peut être joué par les échanges croisés sur les flux commerciaux, dont le niveau reste encore très incertain», en raison des difficultés pour mettre en place ce régime (c’est-à-dire que tout le sucre produit par les pays bénéficiaires de l’initiative TSA doit être exporté vers l’UE et ces mêmes pays doivent acheter le sucre nécessaire à leur consommation sur le marché mondial). Document de travail des services de la Commission –Vers une réforme de la politique sucrière de l’Union européenne, SEC 2005, 0808 final, page 9.