COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Vers une union économique et monétaire véritable et approfondie Création d'un instrument de convergence et de compétitivité /* COM/2013/0165 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET
AU CONSEIL Vers une union économique et monétaire véritable et
approfondie
Création d'un instrument de convergence et de compétitivité
1.
Introduction
Rappel Dans son projet détaillé pour une union économique et
monétaire véritable et approfondie adopté le 28 novembre 2012[1],
la Commission a proposé les mesures qui devraient être prises à court, à moyen
ou à long terme pour renforcer la coopération et l'intégration dans les
domaines financier, budgétaire, économique et politique. Parmi celles à mettre
en œuvre rapidement pour achever le cadre de gouvernance relatif à la
coordination des politiques économiques en général, et à la monnaie unique en
particulier, figurent les «arrangements contractuels» associés à un mécanisme
de solidarité visant à encourager les réformes structurelles nationales en
matière de compétitivité et de croissance dont l'absence de mise en œuvre
aurait des retombées sur les autres États membres mais qui devraient être mises
en œuvre par l'État membre concerné en difficulté. L'objectif est d'aider les
États membres qui connaissent des difficultés susceptibles d'affecter toute la
zone euro à engager, grâce à l'instrument de convergence et de compétitivité
(ICC), combinant un arrangement contractuel avec un mécanisme de soutien
financier, les réformes nécessaires plus rapidement qu'ils n'auraient pu le
faire sans cette aide. Sur la base du projet détaillé de la Commission et du
rapport des quatre présidents relatif à une véritable union économique et
monétaire[2],
le Conseil européen de décembre 2012 est convenu d'une feuille de route pour
l'achèvement de l'UEM. Jusqu'au Conseil européen du mois de juin 2013, les
travaux se poursuivront dans les domaines suivants: la coordination des réformes
nationales, la dimension sociale de l'UEM (y compris le dialogue social), la
faisabilité et les modalités de contrats arrêtés d'un commun accord, et le
mécanisme de solidarité[3].
Dans le rapport de décembre des quatre présidents, les questions des arrangements
contractuels et d'un mécanisme de solidarité sont également traitées
séparément. La proposition de la Commission L'instrument de convergence et de compétitivité proposé par
la Commission repose à la fois sur l'idée de contrats arrêtés d'un commun accord
et sur celle d'un mécanisme de solidarité. L'interaction entre ces deux piliers
garantirait la solidarité sous la forme d'une aide financière visant à
favoriser un renforcement de la responsabilité économique et de la discipline
budgétaire, dont les modalités et les conditions seraient clairement établies
dans lesdits arrangements contractuels. Plus précisément, cet instrument de
convergence et de compétitivité reposerait sur les deux piliers suivants: ·
les arrangements contractuels, qui définiraient les principales
mesures qu'un État membre s'engage à mettre en œuvre selon un calendrier
convenu d'un commun accord; ces mesures seraient conçues pour mettre en œuvre
les recommandations spécifiques par pays émises dans le contexte du semestre
européen, notamment celles résultant de la procédure concernant les
déséquilibres macroéconomiques; ·
un soutien financier pour la mise en œuvre des réformes inscrites
dans les arrangements contractuels. La présente communication présente différentes options
concernant les modalités de l'ICC (champ d'application, conditions
d'admissibilité, mode de financement et agencement avec le système global de
gouvernance économique de la zone euro et de l'Union européenne) et demande
l'avis des parties prenantes à ce sujet. Elle vise à traiter ces questions dans
le cadre des discussions sur les prochaines étapes de l'achèvement de l'UEM qui
se déroulent actuellement entre les principales parties prenantes, notamment le
Parlement européen, les États membres et les parlements nationaux.
2.
Un
instrument de convergence et de compétitivité: arrangements contractuels et
soutien financier
2.1.
Motivations
Compte tenu de leur interdépendance, les États membres de la
zone euro ont tout intérêt à ce que les autres États mènent des politiques
budgétaires et économiques saines. La crise a montré que l'absence de réformes
indispensables ou l'adoption de demi-mesures dans un État membre peut avoir des
effets négatifs sur les autres. Dans le cadre de la nouvelle gouvernance
économique de la zone euro et de l'Union européenne, il faut veiller à ce que
les réformes structurelles nécessaires pour remédier aux principales faiblesses
de certaines économies soient engagées et mises en œuvre plus rapidement que
dans un passé récent. La Commission y voit un instrument destiné à répondre aux
besoins spécifiques qui résultent de l'appartenance à la zone euro.
L'appartenance à une zone monétaire rend nécessaire la mise en œuvre rapide de
réformes ciblées. Il convient donc de créer un instrument supplémentaire pour promouvoir
et soutenir les réformes susceptibles d'avoir aussi une incidence positive sur
les autres pays lorsque des États membres sont en difficulté. Si les États membres les mettaient en œuvre de manière
ambitieuse et coordonnée, compte tenu de la dimension de la zone euro, les
réformes structurelles pourraient produire de meilleurs résultats pour chacun
d'eux et favoriser la croissance durable, l'emploi et la cohésion sociale. Un
niveau élevé de capacité d'ajustement et de compétitivité protégerait mieux les
États membres des conséquences d'un ralentissement de l'activité économique et
éviterait la formation de déséquilibres macroéconomiques préjudiciables et
coûteux sur les plans économique et social. Le cadre actuel de l'Union en matière de surveillance
économique prévoit déjà un certain nombre de mesures destinées à inciter les
États membres à engager des réformes: fixation d'objectifs communs aux États
membres, publication régulière d'orientations politiques et surveillance,
pression des pairs et échange des meilleures pratiques pour créer un climat
propice à la convergence et à la compétitivité, ainsi que des mesures plus
directes telles que des sanctions et une conditionnalité macroéconomique. Dans son projet détaillé, la Commission explique pourquoi
elle juge nécessaire d'enrichir le cadre actuel d'un instrument spécifique qui
aiderait financièrement les États membres menant des réformes essentielles à
prendre des mesures destinées à résoudre les difficultés sociales et politiques
liées à la mise en œuvre des réformes. Si ces réformes revêtent avant tout un
intérêt pour l'État membre qui les met en œuvre, elles présentent aussi un
intérêt pour la zone euro et l'Union européenne dans leur ensemble: en
améliorant sa situation, un État membre contribue à améliorer celle de ses
partenaires, alors que sa décision de reporter des réformes nécessaires en
raison des effets néfastes qu'elles pourraient avoir à court terme au niveau
national peut avoir des retombées négatives sur ses autres partenaires. Un soutien
financier en échange de réformes clairement définies présenterait une
importance particulière dans les cas où les déséquilibres d'un État membre
persistent alors que celui-ci se conforme pleinement aux recommandations
spécifiques du Conseil. L'ICC devrait prévoir des garanties afin de prévenir le
risque d'aléa moral (les États membres reportent la mise en œuvre des réformes
jusqu'à ce qu'ils remplissent les conditions d'octroi du soutien financier) et
le risque d'effet d'aubaine (un État membre bénéficie d'une aide financière
pour mener des réformes qu'il aurait de toute façon mises en œuvre). Ce nouveau
mécanisme de soutien financier ne devrait servir qu'à soutenir les réformes
importantes susceptibles d'avoir des répercussions sur les autres États membres
et sur la zone euro et l'Union européenne dans leur ensemble. Il aiderait ainsi
un État membre à procéder à des réformes qu'il n'aurait pas menées en temps
normal, qu'il n'aurait pas pu mener au cours d'une période particulière en
raison de leurs coûts ou qu'il n'aurait pu mener que tardivement, à un coût
beaucoup plus élevé pour lui et pour la zone euro et l'Union européenne dans
leur ensemble.
2.2.
Arrangements contractuels
Options concernant la participation des États membres Tel qu'il est envisagé par la Commission, l'arrangement
contractuel au titre de l'instrument de convergence et de compétitivité
reposerait sur le cadre de surveillance actuellement en vigueur dans l'Union
européenne. Il lierait les orientations politiques résultant des recommandations
par pays émises dans le contexte du semestre européen et le processus national
de mise en œuvre de réformes structurelles. Il convient de déterminer pour quels États membres établir
l'instrument de convergence et de compétitivité. Les options envisagées sont
les suivantes: ·
tous les États membres de la zone euro (à l'exception de ceux
soumis à un programme d'ajustement macroéconomique[4]);
·
il convient également de trouver les moyens d'autoriser les États
membres qui ne font pas partie de la zone euro à conclure un arrangement
contractuel, notamment ceux qui se préparent à y accéder, en tenant compte de
l'état d'avancement de leurs préparatifs. Autre question essentielle à régler: quand l'instrument de
convergence et de compétitivité pourrait-il être activé? Là encore, différentes
options sont envisageables: ·
l'ICC serait à la disposition de tous les États membres
participants; ·
l'instrument serait utilisé lorsqu'un État membre participant est
soumis à la procédure concernant les déséquilibres macroéconomiques; dans ce
cas, le recours à l'instrument devrait-il être facultatif ou obligatoire? ·
un État membre participant aurait recours à l'instrument de
convergence et de compétitivité à l'invitation de la Commission. Quelles réformes cet instrument devrait-il concerner? Les différentes options de mise en œuvre du nouvel
instrument dépendent du champ d'application choisi. Par exemple: ·
dans le cas d'une participation volontaire, les États
membres pourraient présenter un plan de réformes concrètes, assorti d'un calendrier
précis et fondé sur les recommandations spécifiques par pays[5];
c'est ce qui constituerait le noyau dur de l'arrangement contractuel; ·
si le nouvel instrument s'applique aux États membres de la zone
euro au titre du volet préventif de la procédure concernant les
déséquilibres macroéconomiques, les réformes proposées devraient alors
tenir compte des recommandations émises au titre de cette procédure et inclure
notamment des mesures destinées à renforcer la compétitivité, à favoriser la
stabilité financière et à améliorer le fonctionnement des marchés du travail,
des produits et des services et, partant, la capacité d'ajustement économique; ·
dans le cas des États membres de la zone euro faisant l'objet
d'une procédure concernant les déséquilibres excessifs, afin d'éviter
les doublons, le plan d'action corrective (obligatoire) remplacerait
l'arrangement contractuel; dans ce cas, l'ICC permettrait une correction plus
rapide des déséquilibres; la procédure à suivre pour la conclusion de ce plan,
ainsi que pour le suivi de sa mise en œuvre, serait celle définie dans le
règlement (UE) nº 1176/2011 sur la prévention et la correction des
déséquilibres macroéconomiques. Questions soumises à la
consultation: ·
Quels États membres l'instrument de convergence et de compétitivité
devrait-il concerner? ·
À quel stade l'instrument de convergence et de compétitivité
devrait-il être activé? ·
Quels types de réformes devraient donner droit à un soutien
financier au titre de l'instrument de convergence et de compétitivité? Y aurait-il
lieu de fixer un seuil en ce qui concerne l'ampleur ou l'importance de ces
réformes? Approuvez-vous les catégories décrites ci-dessus? Pourquoi? ·
Quels autres moyens permettraient de déterminer les réformes à
prendre en compte en fonction de la situation des différents États membres qui
seraient concernés par le nouvel instrument? Procédure Conformément aux mécanismes de suivi et de surveillance
actuellement en place, c'est la Commission qui serait chargée d'évaluer les
plans de réforme des États membres. Cette évaluation porterait notamment sur
l'adéquation des mesures proposées, sur l'effort de réforme supplémentaire
qu'elles représentent et sur la manière dont elles répondent aux faiblesses
économiques signalées par le Conseil dans ses recommandations spécifiques. Elle
s'intéresserait également aux effets potentiels de ces mesures sur les autres
États membres, ainsi qu'à la faisabilité de la mise en œuvre de ces plans, sur
la base notamment du calendrier proposé. L’évaluation des effets escomptés tiendrait
compte, le cas échéant, de l'incidence sur la viabilité des finances publiques
et des conséquences sociales. Sur la base de son évaluation, la Commission négocierait les
modalités du plan avec l’État membre concerné puis présenterait au Conseil une
proposition officielle pour qu'il approuve l'arrangement contractuel. Les
réformes à soutenir financièrement dépendraient de la situation spécifique de
l'État membre concerné – pour certains pays, la mise en œuvre des réformes
pourrait être rapide, alors que pour d'autres, elle pourrait prendre plusieurs
années. Le Conseil approuverait conjointement (après les avoir
éventuellement modifiés) les mesures spécifiques proposées et leur calendrier
de mise en œuvre. Si aucun accord n'était trouvé entre l’État membre concerné
et la Commission, ou si le Conseil désapprouvait l’arrangement contractuel,
aucun arrangement ne serait conclu et aucune aide financière ne serait versée. La Commission surveillerait la mise en œuvre de
l'arrangement contractuel chaque année dans le contexte du semestre européen,
sur la base du rapport que les États membres lui présentent au sujet de
l'avancement de leur programme national de réforme. Elle
évaluerait les progrès accomplis dans la mise en œuvre des réformes ainsi que
l’adéquation des projets de réformes convenus par rapport à l’évolution de la
situation économique de l'État membre concerné et des difficultés que celui-ci
rencontre. Le cas échéant, la Commission et
l'État membre pourraient proposer de modifier l’arrangement contractuel, ce qui
donnerait lieu à un nouveau processus de négociation.
Puisque les mesures inscrites dans les arrangements
contractuels sont susceptibles d'inclure des projets de grandes réformes des
politiques économiques au sens de la procédure de coordination préalable
envisagée, les deux instruments devraient être étroitement liés. C'est pourquoi
la Commission lance simultanément une consultation sur la coordination
préalable des grandes réformes des politiques économiques. Questions soumises à la consultation: ·
Estimez-vous que les arrangements contractuels proposés devraient
être négociés par la Commission et l'État membre concerné? ·
Estimez-vous que les arrangements contractuels devraient être
approuvés par le Conseil? ·
Estimez-vous que la Commission et l'État membre concerné
devraient pouvoir proposer une modification des arrangements contractuels
arrêtés d'un commun accord? Si oui, dans quels cas? ·
Estimez-vous que la mise en œuvre des arrangements contractuels
devrait faire l'objet d'un rapport annuel dans le contexte du semestre
européen?
2.3.
Légitimité démocratique et obligation de rendre des comptes
La création d'un instrument de convergence et de
compétitivité vise notamment à soutenir les États membres dans le processus
parfois difficile de mise en œuvre des grandes réformes nécessaires pour
remédier aux faiblesses signalées dans les recommandations spécifiques du
Conseil. Une participation accrue de l'Union au processus de réforme
nécessiterait une participation active et en temps voulu des parlements nationaux
et des autres parties prenantes nationales. Les États membres devraient faire en sorte que la mise en
œuvre des arrangements contractuels fasse l'objet d'une adhésion nationale en y
associant leurs parlements nationaux, de préférence avant de présenter leur
plan de réformes concrètes. En tout état de cause, les parlements nationaux
devraient être associés au processus avant que le Conseil n'approuve les
arrangements contractuels. Le cas échéant, et
selon la nature particulière des réformes envisagées, d'autres parties
prenantes nationales, telles que les partenaires sociaux, devraient aussi être
associées au processus. Lorsque cela serait
nécessaire, des représentants de la Commission pourraient participer au
dialogue avec les parlements nationaux sur l'application de l'instrument. Il ne peut y avoir de légitimité démocratique et
d'obligation de rendre des comptes au niveau de l'Union européenne sans
participation active du Parlement européen. Compte tenu de l'importance des
réformes qui devraient entrer dans le champ d'application de l'instrument de
convergence et de compétitivité en vue de garantir le bon fonctionnement de
l'UEM, des représentants de la Commission pourraient, le cas échéant,
participer au dialogue avec le Parlement européen. Un dialogue avec des
représentants du Conseil et des États membres pourrait être envisagé sous une
forme ou une autre. Questions soumises à la consultation: ·
Quelle forme devrait prendre la participation des parlements
nationaux au processus décisionnel concernant les arrangements contractuels? ·
Comment les autres parties prenantes nationales devraient-elles
être consultées? De quelles autres parties prenantes s'agirait-il? À quelle
étape du processus? ·
Quelle forme devrait prendre la participation des représentants
de la Commission au dialogue avec les parlements nationaux sur les arrangements
contractuels? ·
Quelle forme devrait prendre la participation des représentants
du Conseil et des États membres concernés au dialogue avec le Parlement
européen sur les arrangements contractuels? Si oui, à quelle étape du
processus?
3.
Soutien
financier visant à faciliter la mise en œuvre des réformes
Dans son projet détaillé pour une UEM véritable et
approfondie, la Commission considère qu'une aide financière sera nécessaire
pour soutenir la mise en œuvre des réformes structurelles. Il est notamment
envisagé que tous les États membres participants contribuent à un mécanisme de
soutien financier. La Commission étudie plusieurs options, notamment en ce qui
concerne l'obligation de contribuer à ce nouveau mécanisme: elle pourrait être
imposée à tous les États membres participants, à tous les États membres de la
zone euro qui demandent ou non à bénéficier de ce mécanisme, etc. Quelle que
soit l'option retenue, le mécanisme pourrait être fondé sur des contributions
spécifiques, par exemple sur la base d'une clé RNB, ou sur le produit de
nouvelles ressources propres réservées à cet usage. La Commission envisage
d'inclure le mécanisme dans le budget de l'Union européenne en tant que
recettes affectées externes. En d'autres termes, ces dépenses ne seraient pas
concernées par les plafonds fixés dans le règlement relatif au cadre financier
pluriannuel (CFP). Ce mécanisme serait défini dans un nouvel acte juridique qui
préciserait les bénéficiaires potentiels (par exemple, les seuls États membres
contributeurs) et autoriserait les dépenses. La Commission envisage de limiter
la capacité du mécanisme dans un premier temps. Cette capacité pourrait
augmenter au fil du temps, si le mécanisme s'avère un moyen efficace et peu
coûteux de faire avancer les réformes. Il conviendra, une fois que ce mécanisme
aura été mis en place, d'en fixer les modalités de fonctionnement. Parmi les
options envisagées par la Commission figure le paiement d'une somme forfaitaire
qui serait attribuée par arrangement contractuel, par exemple sous la forme
d'une aide budgétaire. La définition et
l'affectation des sommes concernées et de leur décaissement dépendraient de conditions
strictes détaillées dans l'arrangement contractuel.
Les conditions seraient liées à la mise en œuvre des réformes convenues
et non à la réalisation d'objectifs économiques spécifiques liés à ces
réformes. Le soutien financier ainsi octroyé
permettrait également de renforcer la dimension sociale de l'UEM. Par exemple, les contributions financières des
États membres pourraient servir à moderniser les systèmes de formation
professionnelle ou à améliorer l'efficacité des politiques actives de l'emploi,
mais ne pourraient pas être liées directement à l'objectif de la mise à
l'emploi d'un nombre défini de personnes. Le nouvel instrument financier devrait être cohérent et
compatible avec les instruments existants (tels que les fonds structurels et
notamment le Fonds social européen) et les compléter.
Sa valeur ajoutée résiderait dans le soutien ciblé, limité dans le
temps et rapide qu'il apporterait. Ces
conditions sont essentielles dans le cadre de la conditionnalité
macroéconomique prévue au titre des Fonds structurels pour la période
2014-2020. Afin de maximiser son impact potentiel, la Commission
pourrait proposer que le soutien financier soit engagé d'emblée, au moment de
l'approbation de l'arrangement contractuel, et soit versé périodiquement ou en
fonction du calendrier des réformes convenu. Le soutien financier ne serait
octroyé que si les réformes inscrites dans l'arrangement ont été mises en œuvre
intégralement et dans les délais. Si l'État membre ne respecte pas le
«contrat», la Commission pourrait émettre un avertissement lui demandant de
remédier à ses manquements, selon éventuellement un nouveau calendrier. Si
l'État membre continuait de manquer à ses obligations, le soutien financier lui
serait retiré. Les manquements seraient signalés dans l'évaluation annuelle de
la Commission et, s'ils étaient considérés comme graves, les paiements
pourraient être suspendus. Des dispositifs analogues s'appliqueraient dans les
cas où un État membre reviendrait sur les réformes qu'il a précédemment mises
en œuvre ou adopterait des mesures qui annulent les effets des réformes
convenues d'un commun accord. Questions soumises à la consultation: ·
Estimez-vous que l'instrument de convergence et de compétitivité
nécessite un nouvel instrument financier? ·
Estimez-vous qu'il devrait relever du budget de l'Union sans être
soumis aux plafonds du CFP évoqués ci-dessus? Si non, quelles sont vos
propositions en la matière? ·
Estimez-vous que le mécanisme financier devrait être financé par
une contribution directe des États membres? Cette contribution devrait-elle
être obligatoire pour tous les États membres de la zone euro sans exception? ·
Êtes-vous d'avis que des ressources financières spécifiques
devraient être recherchées pour financer le mécanisme? Avez-vous d'autres
propositions en la matière? ·
Estimez-vous que seuls les États membres qui contribuent au fonds
devraient pouvoir faire appel à celui-ci? ·
Estimez-vous qu'une mauvaise mise en œuvre des réformes convenues
devrait entraîner la suspension des paiements?
4.
Prochaines
étapes
Sur la base des discussions qu'elle aura menées avec le
Parlement européen et le Conseil, la Commission présentera une proposition dans
le courant de l'année 2013. [1] http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/news/archives/2012/11/pdf/blueprint_fr.pdf [2] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/134069.pdf [3] http://register.consilium.europa.eu/pdf/fr/12/st00/st00205.fr12.pdf,
point 12. [4] Proposition
de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au renforcement de la
surveillance économique et budgétaire des États membres connaissant ou risquant
de connaître de sérieuses difficultés du point de vue de leur stabilité
financière au sein de la zone euro
http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0819:FIN:FR:PDF [5] Adoptées
par le Conseil dans le contexte du semestre européen.