6.3.2014   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 67/104

1.1

L’objet des deux propositions de règlement COM(2013) 451 final et COM(2013) 452 final du 27 juin 2013, dont le Comité économique et social européen (CESE) a été saisi pour avis, est de procéder à "l’alignement en bloc" au nouveau régime des actes délégués de 165 instruments législatifs initialement soumis au régime de la PRAC.

1.2

Cet exercice a été demandé par le Parlement européen avec le soutien du Conseil en vue d’aligner les anciennes pratiques de la "comitologie" à la procédure de délégation prévue à l’article 290 TFUE.

1.3

Le CESE soutient l’initiative de la Commission car elle est nécessaire à la sécurité des sources du droit de l’Union et poursuit un objectif de simplification et d’efficacité.

1.4

Le CESE rappelle que son rapport détaillé sur la procédure de délégation a été récemment adopté et recommande qu’il soit pris en compte pour la compréhension de cet avis.

1.5

En effet, cet alignement en bloc de 165 instruments juridiques (règlements, directives et décisions) relevant de douze domaines différents soulève de nombreuses questions d’ordre juridique et pratique.

1.6

Certains éléments de la procédure de délégation restent encore obscurs. Ainsi, la notion d’"éléments non essentiels" est encore à définir. Une évaluation précise du fonctionnement du mécanisme devrait également être réalisée.

1.7

Quelques propositions de règlements contiennent des options méconnaissant le cadre fixé par les actes législatifs de base et vont jusqu’à prévoir que la délégation s’exercera pendant une période indéterminée ou fixent des délais très brefs pour le contrôle du Parlement et du Conseil.

1.8

Compte tenu de ses observations générales et particulières, le CESE recommande à la Commission d’adapter son exercice d’"alignement en bloc" en prenant davantage en compte les spécificités de certains actes législatifs de base.

1.9

Le CESE recommande aussi au Conseil et au Parlement de faire preuve d'une vigilance maximale et d’évaluer en détail tous les actes compris dans cet exercice d’"alignement".

2.1

Le traité de Lisbonne entré en vigueur le 1er décembre 2009 établit une distinction entre le pouvoir conféré à la Commission d’adopter des actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels d’un acte législatif, prévu à l’article 290 TFUE (procédure de délégation), et celui d’adopter des actes d’exécution prévu à l’article 291 TFUE (procédure d’exécution).

2.2

Ces deux pouvoirs sont soumis à des cadres juridiques distincts.

2.2.1

La mise en œuvre du pouvoir de délégation est prévue par des instruments sans force obligatoire:

2.2.1.1

Le Comité a récemment adopté un rapport d’information détaillé sur la procédure de délégation, dont la lecture est vivement conseillée pour la compréhension du présent avis (3).

2.2.2

La mise en œuvre du pouvoir d’exécution prévu à l’article 291 TFUE est pour sa part encadrée par des instruments juridiquement contraignants:

2.2.3

La PRAC a été utilisée pour l’adoption de mesures d’exécution modifiant des éléments non essentiels des actes législatifs de base. Ce libellé prévu à l’article 5 bis de la "décision comitologie" (6) est très proche de la définition des actes délégués. En effet, un acte délégué tel que défini à l’article 290 TFUE est un acte quasi-législatif adopté par la Commission afin de compléter ou modifier des "éléments non essentiels de l’acte législatif".

2.2.4

C’est en raison de cette similitude qu’entre 2009 et 2014 l’article 5 bis de la "décision comitologie" et la PRAC restent provisoirement valables, l’objectif de la Commission étant d’utiliser cette période limitée pour adapter au régime des actes délégués les dispositions existantes qui prévoient une PRAC.

2.2.5

Suite à une "demande" du Parlement européen (7), la Commission a donc entrepris un "exercice d’alignement" de quelques règlements, directives et décision, avec le soutien du Conseil (8).

L’objet des propositions de "règlements omnibus", dont le Comité a été saisi pour avis, est de procéder en bloc à cet alignement.

3.1

La Commission a publié deux propositions de règlement:

Un troisième paquet de propositions est toujours à l’étude et devrait voir le jour prochainement.

3.2

La proposition relative à "une série d’actes juridiques" a pour objet de faire passer en bloc, de la PRAC à la procédure de délégation, 160 actes législatifs (règlements, directives et décisions) relevant de onze domaines différents:

3.2.1

Elle se compose d’un exposé des motifs, de la proposition de règlement et d’une simple annexe listant les actes concernés par le passage de la PRAC à la procédure de délégation.

3.3

La proposition relative à "une série d’actes juridiques dans le domaine de la justice" fait l’objet d’un texte séparé en ceci que leur base juridique figure dans le Titre V du TFUE et qu’ils ne concernent pas tous les États membres. En effet, conformément aux articles 1 et 2 du protocole no 22 sur la position du Danemark annexé au TFUE, cet État membre ne sera pas soumis au règlement proposé.

3.3.1

La proposition de règlement prévoyant l’adaptation à l’article 290 TFUE d’actes juridiques dans le domaine de la justice porte sur cinq règlements relatifs à:

4.1

La Commission propose des "règlements omnibus" concernant l’alignement en bloc de plusieurs règlements, directives et décisions, au lieu d’adopter une proposition de règlement pour chacun des instruments concernés.

4.1.1

La Commission a déjà utilisé cette méthode en 2006 pour introduire la PRAC. Elle avait eu recours à une communication pour adapter en urgence 25 règlements et directives, dont notamment la directive 2005/1/CE du 9 mars 2005 visant à organiser selon "une nouvelle structure les comités compétents en matière de services financiers" (9). Citons également la communication de la Commission de 2007 portant sur l’adaptation à la PRAC d’une autre série d’actes répertoriés dans 4 annexes (10). Le CESE avait émis des observations et recommandations à cette occasion (11).

4.1.2

La Commission n’a encore jamais réalisé d’alignement d’une telle ampleur.

4.1.3

Le Comité constate que les propositions de règlement illustrent l’étendue des pouvoirs de la Commission puisqu’elles prévoient la portée, l’étendue, ainsi que la durée dont disposent le Conseil et le Parlement pour émettre une objection.

4.1.4

Ce choix se comprend d’un point de vue de simplification et de rapidité de procédure, mais il soulève de nombreuses questions.

4.2

L’article 2 des deux propositions de règlement prévoit que le pouvoir d’adopter des actes délégués dans le présent exercice est "conféré pour une période indéterminée".

4.2.1

Le Comité rappelle que selon l’article 290 du TFUE la durée du pouvoir de délégation doit être explicitement prévue par l’acte législatif de base et que jusqu’à présent, à quelques rares exceptions près, les délégations sont en principe fixées pour une durée déterminée, le cas échéant renouvelable, moyennant un rapport sur l’exécution de la délégation.

4.2.2

Il relève que la préférence de la Commission pour des délégations de durée indéterminée (12) n’est pas partagée par le Parlement (13). En outre, la proposition de "règlement omnibus" supprime l’obligation de présenter des rapports périodiques sur l’application des mesures prévues dans les actes de base (14).

4.2.3

Le CESE se demande donc si les règlements "d’alignement" proposés par la Commission peuvent aller jusqu’à prévoir que la délégation s’exercera pour une durée indéterminée dans tous les cas, quel que soit le domaine concerné.

4.3

Par ailleurs, comme le Comité l’a précisé dans son rapport d’information relatif aux actes délégués, la délégation de pouvoir est soumise au contrôle du Conseil et du Parlement qui peuvent révoquer le pouvoir de délégation à tout moment, émettre une objection à l’acte délégué adopté par la Commission, en principe dans le délai de deux mois à compter de la notification dudit acte délégué au Conseil et au Parlement, ou signifier à la Commission dans ce même délai de deux mois leur intention de ne pas formuler d’objection. Ce délai de deux mois de principe peut être prorogé à la demande du Parlement ou du Conseil.

4.3.1

L’article 5 bis, paragraphes 3 à 6, de la "Décision Comitologie" prévoyait un régime complexe de différents délais selon que les mesures envisagées par la Commission étaient ou n’étaient pas conformes à l’avis du comité, pouvant aller de 4 mois à 2 mois selon qu'il s’agissait du Conseil ou du Parlement européen.

Par dérogation à ce régime "normal", l’article 5 bis paragraphe 5, point b), disposait que ces délais pouvaient être abrégés "dans des cas exceptionnels dûment justifiés" pour des "raisons d’efficacité", sans pour autant fixer un délai précis.

En outre, le paragraphe 6 prévoyait un régime spécial d’un délai d’un mois obligatoirement prévu au préalable dans l’acte de base, pour des cas bien précis où le régime normal ne pourrait pas être appliqué "pour des raisons d’urgence impérieuses".

4.3.2

L’article 2, paragraphe 6, de la proposition de règlement relatif à l’adaptation à l’article 290 TFUE d’une série d’actes juridiques se réfère à cette possibilité de dérogation mais se contente de prévoir que "dans des cas exceptionnels dûment justifiés", le délai normal pour que le Conseil et le Parlement s’opposent à l’acte délégué peut être ramené à un mois (15).

4.3.3

Le nouveau régime proposé semble restreindre la marge de manœuvre dont disposent le Conseil et le Parlement pour exercer leurs pouvoirs de contrôle.

4.3.4

Le Comité s’interroge en particulier sur la possibilité pour le Conseil et le Parlement d’exercer de façon effective leurs pouvoirs de contrôle sur 165 actes délégués dans des délais si brefs.

4.4

Le Comité rappelle, comme il l’a souligné dans son rapport d’information, que la procédure de délégation vise à l’adoption d’actes délégués portant sur des éléments "non essentiels" prévus dans des actes législatifs adoptés conjointement par le Conseil et le Parlement.

4.4.1

Les propositions de règlement de la Commission concernent douze domaines différents.

4.4.2

La nature juridique exacte des actes délégués étant assez vague et les domaines concernés par ces propositions de règlement étant aussi étendus que sensibles, on peut, comme nous l’exposerons plus bas, s’interroger sur le caractère "non essentiel" de certaines mesures.

4.4.3

En outre, la notion de "mesure non essentielle" reçoit une interprétation de la Cour qui varie selon les domaines concernés. Ainsi, le 5 septembre 2012, la grande chambre de la Cour de justice de l’Union européenne a reconnu que la matière des droits fondamentaux des personnes ressort des prérogatives du législateur et ne saurait donc faire jamais l’objet de délégation à la Commission (16).

4.4.4

Par ailleurs, la Cour de justice de l’UE n’a pas encore eu l’occasion de se prononcer sur la mise en œuvre en tant que telle de la compétence déléguée de la Commission. Elle a juste été saisie, pour la première fois, dans une affaire dite "des biocides", d’un recours en annulation introduit par la Commission contre l’article 80, paragraphe 1, du règlement (UE) no 528/2012 du Parlement et du Conseil, du 22 mai 2012 (17).

Le recours ayant été introduit le 19 septembre 2012, la Cour devrait se prononcer fin 2013/début 2014 au mieux, après avoir entendu les conclusions de l’Avocat général.

5.1

Dans la plupart des propositions examinées dans cet avis, la Commission adapte de façon adéquate et raisonnable la PRAC au régime des actes délégués prévu à l’article 290 TFUE. Quelques situations soulèvent cependant des doutes et des difficultés particulières.

5.2

La plupart des instruments juridiques concernés contiennent une référence explicite à l’article 5 bis de la décision du Conseil du 17 juillet 2006 (18) dite "décision comitologie" qui introduisit la PRAC et prévit la nécessité de recourir à cette procédure pour l’adoption de "mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d’un acte de base". Cependant cette modification du régime établi par la décision du 28 juin 1999, n’est entrée en vigueur que le 24 juillet 2006.

5.2.1

Ainsi, aucun des instruments juridiques visés dans l’exercice d’"alignement" avant cette date ne précise quelles mesures sont soumises au régime PRAC. En effet, ce n’est qu’avec la décision de juillet 2006 qu’un nouveau paragraphe no 2 est ajouté à l’article 2 de la décision de juin de 1999. Celui-ci prévoit pour la première fois l’adoption des mesures de portée générale ayant pour objet de modifier des éléments non essentiels d’un acte de base.

5.2.2

Tous ces actes législatifs ne contiennent donc que des formules (19) telles que "il y a lieu d’arrêter les mesures nécessaires à la mise en œuvre de la présente directive en conformité avec la décision 1999/468/CE du Conseil du 28 juin 1999", "la Commission est assistée par un comité" et "dans les cas où il est fait référence au présent paragraphe les articles 5 et 7 de la décision 1999/468/CE s’appliquent, dans le respect de l’article 8 de celle-ci".

5.2.3

Le Comité rappelle que le passage de la PRAC au régime de la délégation entraîne la suppression des avis des comités requis dans le cadre de la PRAC. Ils sont en revanche maintenus pour les mesures d’exécution prévues à l’article 291 TFUE.

5.2.4

Une étape du contrôle de la nature "non essentielle" de "certains éléments" de l’acte législatif de base est donc supprimée.

5.2.5

Des actes antérieurs à la "décision comitologie" notamment figurent dans la liste annexée à la proposition de règlement de la Commission. Ceux-ci avaient cependant été publiés avant que la procédure de comitologie ne soit systématisée, les références aux mesures étant dès lors extrêmement vagues comme, à l'exemple de "l’adaptation au progrès technique" (directive du 20 mai 1975 sur les générateurs aérosols) (20).

5.3

L’identification du champ d’application de l’article 5 bis aux "éléments non essentiels" de certains actes législatifs de base, laisse parfois à désirer. Par exemple, la formule générale: "les mesures qui visent à modifier des éléments non essentiels du présent règlement", dans le règlement CE 661/2009 sur la sécurité générale des véhicules à moteur, sans autre précision, n’est pas satisfaisante.

5.3.1

Parfois, l’article 5 bis s’applique à des éléments dont le caractère "non essentiel" est assez douteux. C’est le cas, par exemple:

5.4

Des mesures apparemment "non essentielles", comme l’adaptation des annexes de directives, peuvent néanmoins susciter des doutes quant à leurs conséquences sur la protection de certains droits fondamentaux.

5.4.1

À titre d’exemple, on peut citer:

5.4.2

Des cas plus sensibles sont aussi à signaler, tels que ceux où une partie fondamentale de la réglementation d’un sujet donné sera prévue par des actes délégués, comme par exemple: