Rapport spécial n ° 6/2012 «Aide de l’Union européenne à la communauté chypriote turque»

SYNTHÈSE

I. La Cour des comptes a évalué la mesure dans laquelle la Commission gérait de manière efficace l’instrument de soutien financier à la communauté chypriote turque dans la partie nord de Chypre [1]. En particulier, la Cour a examiné, d’une part, si la Commission avait élaboré un programme d’aide tenant compte des objectifs assignés à l’instrument et mis en place des modalités d’exécution appropriées et, d’autre part, si les différents projets produisaient les résultats escomptés.

II. L’audit a couvert la période allant de l’adoption du règlement (CE) no 389/2006 du Conseil en février 2006 au troisième trimestre de 2011. Il a comporté l’examen d’un échantillon de 34 contrats d’une valeur totale correspondant à environ un tiers (soit 97,5 millions d’euros) de l’ensemble des crédits budgétaires affectés à l’instrument de 2006 à 2011.

III. En dépit du contexte politique difficile et d’un calendrier serré, la Commission est parvenue à établir un programme tenant compte des objectifs visés dans le règlement. Elle a également été en mesure de mettre rapidement en place un bureau de gestion du programme et de prévoir des mécanismes de mise en œuvre appropriés. Les principales faiblesses sont imputables au fait que le bureau d’appui au programme n’opère pas dans le cadre de procédures plus largement décentralisées comme les délégations de l’Union européenne (UE), et que la durée des contrats de certains membres clés du personnel est limitée à trois ans.

IV. Le programme a permis d’apporter une aide à une grande variété de bénéficiaires au sein de la communauté chypriote turque et des résultats ont déjà été obtenus. Toutefois, le projet le plus important du programme (27,5 millions d’euros), à savoir la construction d’une usine de dessalement d’eau de mer, ne peut pas être réalisé, ce qui constitue un sérieux revers. D’une manière plus générale, la pérennité des projets est souvent incertaine en raison de la capacité administrative et financière limitée des autorités de la communauté chypriote turque et de l’adoption tardive, par celles-ci, de "lois" applicables en la matière.

V. Sur la base des observations qui précèdent, la Cour formule une série de recommandations à la Commission concernant différents scénarios envisageables fondés à la fois sur l’évolution du processus de réunification et sur le niveau de l’aide qui sera octroyée par l’UE à l’avenir:

- si la question chypriote n’était pas réglée à court terme et s’il était décidé d’allouer des fonds supplémentaires pour un montant substantiel à la communauté chypriote turque, la Commission devrait prendre un certain nombre de mesures afin de renforcer sa gestion du programme d’aide (voir point 64);

- s’il était décidé de ne pas soutenir un autre programme d’aide de grande envergure, il conviendrait d’élaborer un plan d’action afin de réduire ou de supprimer graduellement les activités de la task-force de la Commission (voir point 65);

- si des progrès évidents étaient accomplis dans le processus de réunification, la Commission devrait préparer sans tarder la mise en place d’un programme permettant à l’ensemble du pays de bénéficier des fonds de l’UE après la réunification (voir point 66).

INTRODUCTION

CONTEXTE

1. L’indépendance de Chypre a été acquise en 1960. Le traité de garantie signé la même année par la Grèce, la Turquie, le Royaume-Uni et les représentants des communautés chypriotes grecque et turque visait à assurer le respect des dispositions fondamentales de la constitution, ainsi que l’intégrité territoriale et la souveraineté de Chypre. Cependant, des désaccords portant sur la révision de la constitution sont rapidement apparus et ont conduit à une crise politique en 1963 et à une recrudescence de la violence entre les deux communautés. À la suite de l’adoption de la résolution 186 du Conseil de sécurité des Nations unies en mars 1964, la Force des Nations unies chargée du maintien de la paix à Chypre (UNFICYP) a été constituée et est toujours en place avec actuellement un effectif d’environ 1000 soldats.

2. La partition de fait de Chypre remonte à l’intervention militaire de la Turquie dans la partie nord de l’île en juillet 1974. Elle s’est produite après des années d’affrontements entre les deux communautés et un éphémère coup d’État militaire fomenté par des sections de la garde nationale chypriote sous le commandement d’officiers grecs.

3. Après l’intervention militaire de la Turquie, le Conseil de sécurité des Nations unies a élargi le mandat de l’UNFICYP, qui porte désormais aussi sur la surveillance du cessez-le-feu et le maintien d’une zone tampon le long de la "ligne verte" séparant les parties nord et sud de l’île. À la suite des événements de 1974, la grande majorité des Chypriotes grecs et des Chypriotes turcs vivent séparément, respectivement de part et d’autre de la zone tampon. La question des droits de propriété qui s’est ensuivie est l’un des problèmes les plus difficiles à résoudre dans le cadre des efforts déployés actuellement pour parvenir à un règlement de la question chypriote (voir point 32).

4. Le 15 novembre 1983, la "République turque de Chypre-Nord" s’est autoproclamée. Toutefois, seule la Turquie l’a reconnue. Dans sa résolution 541 ( 18 novembre 1983), le Conseil de sécurité des Nations unies considère que la tentative de créer la "République turque de Chypre-Nord" est nulle et non avenue. L’Organisation des Nations unies (ONU) reconnaît la souveraineté de la République de Chypre conformément aux termes de la déclaration d’indépendance de 1960.

5. Lors de sa réunion à Helsinki en décembre 1999, le Conseil européen a décidé qu’un règlement politique de la question chypriote ne constituait pas une condition préalable à l’adhésion de Chypre à l’Union européenne, même s’il soulignait qu’un règlement en faciliterait le processus. En décembre 2002, le Conseil européen de Copenhague a décidé que Chypre serait admise comme nouvel État membre de l’UE, tout en rappelant qu’il privilégiait l’adhésion d’une Chypre unifiée.

6. Cependant, à l’occasion d’un référendum en avril 2004, le plan de règlement Annan a été rejeté par 76 % des Chypriotes grecs votants, alors que 65 % des Chypriotes turcs votants le plébiscitaient. En conséquence, le 1er mai 2004, la République de Chypre a intégré l’UE alors que l’île restait de facto divisée. Bien que l’ensemble de l’île fasse juridiquement partie de l’UE, l’application de l’acquis communautaire est suspendue dans la partie nord, zone sur laquelle la République de Chypre n’exerce en réalité aucun contrôle. Il s’agit en l’occurrence d’un contexte politique, juridique et diplomatique unique.

7. Un nouveau cycle de discussions placé sous l’égide de l’ONU a été engagé en septembre 2008 et se poursuit. Le secrétaire général des Nations unies et les dirigeants des communautés chypriotes grecque et turque sont convenus de se rencontrer une cinquième fois en janvier 2012.

AIDE FINANCIÈRE DE L’UE

8. À la suite du référendum de 2004, le Conseil (Affaires générales et relations extérieures) a demandé à la Commission une semaine avant l’adhésion de la République de Chypre à l’UE de présenter une proposition de programme d’aide. Dans ses conclusions, le Conseil déclarait:

"La communauté chypriote turque a clairement exprimé son souhait d’avoir un avenir au sein de l’Union européenne. Le Conseil est résolu à mettre fin à l’isolement de cette communauté et à faciliter la réunification de Chypre en encourageant le développement économique de la communauté chypriote turque. Il a invité la Commission à présenter à cette fin des propositions détaillées mettant l’accent en particulier sur l’intégration économique de l’île et sur l’amélioration des contacts entre les deux communautés et avec l’UE" [2].

9. Le 7 juillet 2004, la Commission a proposé un paquet de deux règlements: l’un concernant un instrument de soutien financier visant à encourager le développement économique de la communauté chypriote turque, l’autre sur les échanges directs. Cependant, il s’est révélé difficile pour le Conseil d’adopter ledit paquet et les deux règlements ont dû être dissociés [3].

10. Le règlement du Conseil concernant l’instrument de soutien financier a finalement été adopté le 27 février 2006 [4], avec une dotation initiale de 258,8 millions d’euros. Il s’agissait en réalité du montant réservé à la communauté chypriote turque pour la mise en œuvre des politiques de l’UE à Chypre au cas où un règlement politique de la question chypriote précéderait l’adhésion. Au cours de la période 2009-2011, l’instrument a été doté de crédits supplémentaires, d’un montant plus réduit, pour un total de 33,5 millions d’euros. Le tableau ci-dessous montre la répartition des fonds par objectif de l’instrument. L’annexe I présente une liste détaillée des projets financés pour chaque objectif. Au 30 septembre 2011, la Commission avait payé quelque 69 % du montant total des contrats conclus dans le cadre de l’instrument.

TABLEAU

FONDS ALLOUÉS, PAR OBJECTIF (AU 30 SEPTEMBRE 2011)

Objectif 1 Développer et restructurer les infrastructures | 129,25 | 44,2 % | 135,02 | 76,49 | 56,6 % |

Objectif 2 Promouvoir le développement social et économique | 84,65 | 29,0 % | 64,87 | 49,41 | 76,2 % |

Objectif 3 Favoriser la réconciliation, la restauration de la confiance et l’appui à la société civile | 23,50 | 8,0 % | 19,90 | 17,61 | 88,5 % |

Objectif 4 Rapprocher la communauté chypriote turque de l’Union européenne | 12,50 | 4,3 % | 8,62 | 7,49 | 87,0 % |

Objectif 5 [9999] Préparer la Communauté chypriote turque à l’introduction et à la mise en œuvre de l’acquis communautaire et constituer une réserve destinée à financer des actions imprévues au titre de l’assistance technique et du programme | 21,35 | 7,3 % | 15,69 | 14,15 | 90,2 % |

Sous-total – Volet opérationnel | 271,25 | 92,8 % | 244,10 | 165,15 | 67,7 % |

Gestion (Personnel et missions), logistique | 21,05 | 7,2 % | 15,30 | 13,64 | 89,1 % |

Total | 292,30 | 100,0 % | 259,40 | 178,79 | 68,9 % |

ÉTENDUE ET APPROCHE DE L’AUDIT

11. L’audit visait à répondre à la question générale suivante:

"La Commission gère-t-elle de manière efficace l’instrument de soutien financier à la communauté chypriote turque?"

Il s’agissait en particulier de déterminer:

a) si la Commission avait été capable d’élaborer un programme d’aide tenant compte des objectifs de l’instrument et avait pris des dispositions appropriées en vue de sa mise en œuvre;

b) si les différents projets financés dans le cadre du programme produisaient les résultats escomptés et s’ils étaient potentiellement durables.

L’audit ne visait pas à évaluer la contribution du programme à l’objectif politique de l’instrument, à savoir la réunification.

12. Des examens documentaires ainsi que des entretiens et trois visites de contrôle sur place à Chypre en 2011 ont permis de collecter les éléments probants nécessaires à la réalisation de l’audit. Celui-ci a notamment porté sur l’analyse d’un échantillon de 34 contrats relevant de 9 des principaux projets sur les 24 projets financés par le programme et couvrant les 5 objectifs stratégiques de l’instrument. Les contrats contrôlés représentaient un montant total de 97,5 millions d’euros, soit un tiers du total des crédits budgétaires alloués à l’instrument (292,3 millions d’euros). L’annexe II présente la liste complète des contrats couverts par l’audit.

OBSERVATIONS

LA COMMISSION A RENCONTRÉ DES DIFFICULTÉS DE TAILLE EN CE QUI CONCERNE L’ÉLABORATION ET LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME

13. L’audit a permis d’évaluer si la Commission avait géré de manière efficace l’élaboration du programme. À cet effet, l’audit a consisté à déterminer si la Commission avait établi en temps opportun des priorités et des actions clairement définies et logiques, centrées sur les principaux objectifs de l’instrument et fondées sur les besoins de la communauté chypriote turque. L’audit a également permis d’examiner si la Commission avait tenu compte de son expérience passée, évalué les différentes possibilités et veillé à disposer de l’expertise adéquate pour réaliser le programme, au moment où elle avait mis en place les structures et les modalités d’exécution spécifiques à ce dernier.

LES INTERVENTIONS SONT CONFORMES AUX OBJECTIFS DU PROGRAMME MALGRÉ LE GRAND NOMBRE DE SECTEURS À COUVRIR, L’ADOPTION TARDIVE DU RÈGLEMENT ET L’ABSENCE D’UNE APPROCHE PLURIANNUELLE

14. Conformément à l’article 1er du règlement (CE) no 389/2006, l’objectif global de l’aide octroyée au titre de l’instrument est de faciliter la réunification de Chypre. À cette fin, il convient d’encourager "le développement économique de la communauté chypriote turque, l’accent étant mis en particulier sur l’intégration économique de l’île, l’amélioration des contacts entre les deux communautés et avec l’UE et la préparation en vue de la mise en œuvre de l’acquis communautaire". L’article 2 du règlement énumère toute une série d’objectifs plus spécifiques que l’aide est appelée à couvrir (voir encadré 1). Les objectifs étant formulés en des termes généraux, l’aide a dû être octroyée dans un grand nombre de secteurs, ce qui a représenté un défi énorme pour la Commission sur le plan de la mise en œuvre, y compris en ce qui concerne l’affectation des ressources humaines nécessaires. Une approche centrée sur un nombre plus limité d’objectifs aurait permis à la Commission de mieux cibler l’aide.

15. Toutes les interventions contrôlées ont contribué à des degrés divers à la réalisation des objectifs énumérés à l’article 2. L’accent mis sur les infrastructures et le développement économique de la communauté chypriote turque visait à assurer que le niveau de développement économique de celle-ci, comparé à celui de la communauté chypriote grecque, ne constituerait pas un obstacle au règlement politique de la question chypriote. Les ressources financières les plus importantes ont été affectées aux secteurs de l’eau et de l’assainissement ainsi qu’au développement rural. Ce choix tenait compte des besoins prioritaires, de la capacité d’absorption des différents secteurs et des résultats des études de faisabilité spécifiques (voir tableau et annexe I).

ENCADRÉ 1

OBJECTIFS DU RÈGLEMENT (CE) No 389/2006

Article premier

Objectif global et bénéficiaires

La Communauté fournit une aide afin de faciliter la réunification de Chypre, en encourageant le développement économique de la communauté chypriote turque, l’accent étant mis en particulier sur l’intégration économique de l’île, l’amélioration des contacts entre les deux communautés et avec l’UE et la préparation en vue de la mise en œuvre de l’acquis communautaire.

Article 2

Objectifs

L’aide est notamment utilisée pour favoriser:

a) la promotion du développement social et économique, y compris par des mesures de restructuration, plus particulièrement en ce qui concerne le développement rural, le développement des ressources humaines et le développement régional,

b) le développement et la restructuration des infrastructures, notamment dans les secteurs de l’énergie et des transports, de l’environnement, des télécommunications et de l’approvisionnement en eau,

c) la réconciliation, l’instauration d’un climat de confiance et le soutien à la société civile,

d) le rapprochement entre la communauté chypriote turque et l’Union, grâce notamment à la diffusion d’informations sur l’ordre juridique et politique de l’Union européenne, à la promotion des contacts interpersonnels et à l’octroi de bourses de la Communauté,

e) l’établissement de textes juridiques alignés sur l’acquis communautaire afin qu’ils soient immédiatement applicables dès l’entrée en vigueur d’un règlement global de la question chypriote,

f) la préparation nécessaire à l’application de l’acquis communautaire en vue de lever la suspension prévue à l’article 1er du protocole no 10 à l’acte d’adhésion.

16. L’objectif "réconciliation et restauration de la confiance" représentait également un important moyen complémentaire de contribuer à la réalisation de l’objectif premier, à savoir la réunification. Cependant, le montant fixé dans la décision de financement de décembre 2006 était en réalité inférieur de 35 % à celui figurant dans la proposition initiale de juillet 2004. Ce revirement reflétait l’issue des consultations avec les dirigeants de la communauté chypriote turque, lesquels considéraient les infrastructures et le développement économique de leur communauté comme les objectifs majeurs de l’instrument.

17. Dans les programmes d’aide de la Commission, les projets vont généralement de pair avec un soutien au renforcement des capacités, afin de renforcer les administrations nationales et d’améliorer la pérennité des projets financés. Toutefois, la possibilité pour la Commission de mettre en place ce type d’approches dans le cadre du programme en cause a été considérablement réduite du fait que l’administration de la communauté chypriote turque n’est pas officiellement reconnue sur le plan international. Ainsi, par exemple, la Commission n’a pas été en mesure de recourir aux contrats de jumelage, qui constituent son instrument de prédilection en matière de renforcement des capacités dans les pays se préparant à adopter l’acquis communautaire [5]. Lorsque la Commission s’est appuyée sur l’assistance technique de sociétés de conseil pour le renforcement des capacités, la mesure dans laquelle ces sociétés ont pu collaborer avec les autorités de la communauté chypriote turque a également été limitée par les circonstances politiques (voir point 45).

18. Le délai d’adoption du règlement du Conseil ayant été long (voir point 9), les décisions de financement relatives à la dotation initiale de 259 millions d’euros ont dû être élaborées et approuvées en l’espace d’une année seulement. Une série d’activités préparatoires prévues pour la période 2004-2005 n’ont pas pu se dérouler et la Commission a dû financer des études de faisabilité importantes avec un budget de seulement 2 millions d’euros disponible dans le cadre de l’ensemble des mesures d’aide spéciale de 2003 en faveur de la partie nord de Chypre [6]. Les contraintes de temps au cours de la phase d’élaboration du programme ont été l’une des causes des gros problèmes rencontrés dans le cadre du projet d’usine de dessalement d’eau de mer (voir points 38 à 40).

19. Cette adoption tardive a également eu une incidence négative sur la préparation des contrats en vue de la mise en œuvre des projets, et notamment des spécifications techniques pour les appels d’offres; au lieu d’être étalée sur quatre ans et demi, en l’occurrence entre juillet 2004 et décembre 2009, cette phase préparatoire a dû être terminée en trois ans, avant l’expiration du délai prévu pour la passation des marchés. Cette contrainte a posé un défi particulier en ce qui concerne les projets d’infrastructures dans le secteur de l’eau (voir encadré 2, sous c)). En conséquence, quelque 62 % des ressources financières allouées aux contrats couverts par l’audit ont fait l’objet d’un marché en 2009 seulement, et même en décembre 2009, le mois où le délai expirait, pour pas moins de 44 % des crédits.

20. Compte tenu de l’adoption tardive du règlement, la Commission n’a pas pu bénéficier du cadre de programmation pluriannuel 2004-2006 comme prévu. En outre, depuis 2006, le financement est disponible uniquement de manière ad hoc et limitée (voir point 10).

21. Cette absence de cadre de programmation pluriannuel n’a pas été propice à une gestion efficace du programme. En particulier, la Commission n’a de ce fait pas été en mesure de planifier ni d’établir l’ordre de ses interventions de manière à en optimiser l’incidence; elle n’a pas pu non plus réorienter les financements d’un secteur d’intervention à un autre en fonction de leur performance et des enseignements du passé. L’aide au secteur des télécommunications (voir point 35) et aux programmes d’octroi de bourses (voir point 53) concerne précisément deux domaines qui ont connu des difficultés particulières à cet égard. L’absence d’approche pluriannuelle rend également la gestion des ressources humaines plus ardue (voir point 27).

PLUSIEURS FACTEURS ONT NUI AU FONCTIONNEMENT EFFICACE DU BUREAU D’APPUI LOCAL ÉTABLI PAR LA COMMISSION

22. Le défi majeur qui attendait la Commission consistait à trouver une structure adéquate pour exécuter le programme. Dans les États membres, les fonds de l’UE sont généralement administrés par des organismes nationaux; cependant, il n’était pas possible de procéder de la sorte pour ce programme du fait que la République de Chypre n’exerce en réalité aucun contrôle sur la partie nord de l’île. Dans le même temps, il n’était pas possible non plus d’établir une délégation de l’UE pour gérer l’aide, puisque les délégations ne peuvent être mises en place qu’en dehors du territoire de l’UE et que l’ensemble de l’île fait juridiquement partie de l’UE (voir point 6). Le règlement prévoyait initialement que l’aide soit administrée par l’Agence européenne pour la reconstruction, à laquelle la Commission avait eu recours depuis 2000 pour gérer une grande partie de son aide en faveur des Balkans occidentaux; toutefois, la fermeture de l’Agence ayant été décidée, cette possibilité était également exclue [7].

23. Face à ce défi, la Commission a fait appel à sa grande expérience pour déterminer la structure institutionnelle de remplacement la plus appropriée. Le modèle retenu a été celui d’une task-force opérant à partir de son siège central et disposant d’un bureau d’appui local au programme – le bureau d’appui au programme de l’Union européenne — situé dans la partie nord de Chypre. Ce modèle s’inspirait des bureaux d’assistance technique utilisés par la Commission en Cisjordanie et tenait compte des coûts et des avantages des différentes approches ainsi que du contexte politique [8]. La localisation du bureau d’appui au programme de l’Union européenne dans la partie nord de Chypre a permis aux gestionnaires du programme d’aide d’en contrôler plus étroitement la mise en œuvre et de mieux répondre aux besoins des bénéficiaires des projets.

24. Un contrat de service signé en décembre 2006 avec la société GTZ [9] a permis à la Commission de mettre rapidement en place le bureau d’appui au programme de l’Union européenne. Ce contractant était déjà chargé de fournir l’aide logistique pour l’assistance technique apportée à la partie nord de Chypre dans le cadre d’un accord existant [10].

25. Néanmoins la gestion du programme par le bureau d’appui a été rendue difficile du fait de l’incapacité de celui-ci à fonctionner de la même manière que les délégations de l’UE, qui assurent généralement la gestion des programmes d’aide de l’UE. En l’absence d’un chef de délégation, le siège de la Commission doit être consulté pour toute décision importante. Il en va de même pour les appels d’offres, la passation de marchés et les paiements, puisque ces opérations n’ont pas été confiées au bureau d’appui au programme comme elles le sont aux délégations de l’UE, ce qui en ralentit le déroulement. En outre, au sein de la direction générale (DG) Élargissement, l’autorisation des contrats et l’ordonnancement des paiements relèvent de la compétence de quatre unités différentes. Une évaluation du programme réalisée en 2009 a également mis en évidence la lenteur des procédures de contrôle résultant de la centralisation du processus d’approbation.

26. Contrairement aux délégations de l’UE, le bureau d’appui au programme ne dispose pas de son propre service de presse et de communication; en conséquence, il ne peut pas diffuser ses propres communiqués de presse. Au lieu de cela, le bureau consulte la représentation de la Commission européenne en République de Chypre, qui se trouve dans la partie de Nicosie où cette dernière exerce un contrôle, sur tous les documents destinés à la publication dans le cadre des projets de l’UE. Bien que ces dispositions soient potentiellement avantageuses compte tenu du contexte politique sensible, aucun accord opérationnel précis n’a été passé concernant les procédures de consultations et il a parfois fallu jusqu’à deux mois pour obtenir la validation des documents de la part de la représentation de la Commission européenne (voir point 55).

27. Un autre problème auquel le bureau d’appui a été confronté est qu’en vertu du statut des fonctionnaires et autres agents de l’Union européenne [11], les agents contractuels en fonction au siège de la Commission ne peuvent être engagés pour plus de trois ans. Cela contraste avec les contrats de cinq ans, parfois renouvelables, prévus pour les agents contractuels employés dans les délégations. Les contrats étant de plus courte durée, la task-force a dû se défaire d’agents compétents et expérimentés même lorsque les projets que ceux-ci géraient n’étaient pas encore achevés. En outre, il est actuellement très difficile pour le bureau d’appui de trouver des agents avec le bon profil pour les remplacer, étant donné que la Commission ne peut proposer que des contrats d’un an vu les incertitudes planant sur le financement futur de l’instrument (voir point 20).

LES PROCÉDURES APPLIQUÉES POUR LA MISE EN ŒUVRE DU PROGRAMME N’ONT PAS TOUJOURS ÉTÉ EFFICACES

28. La Commission a pris des mesures appropriées pour déterminer quelles méthodes étaient le plus appropriées pour la mise en œuvre des différents projets. Dès lors qu’elle ne peut conclure des conventions de financement avec les autorités de la communauté chypriote turque, ces dernières n’étant pas officiellement reconnues par la communauté internationale, la Commission a essentiellement octroyé l’aide sur la base de contrats directs et en qualité de seul pouvoir adjudicateur. En outre, la Commission a géré certaines interventions conjointement avec le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD) et cette approche s’est avérée appropriée pour lancer le programme d’aide de l’UE, car elle a permis à celle-ci de s’appuyer sur des activités menées précédemment par les Nations unies. Avant de financer de nouvelles interventions de l’UE par l’intermédiaire des Nations unies, il est toutefois nécessaire d’examiner, compte tenu de l’expérience acquise par la Commission, si les avantages obtenus au départ sont encore intéressants.

29. Les modalités de suivi établies par la Commission ont en général été adéquates. S’agissant des projets couverts par l’audit, les gestionnaires de tâches et les chefs de section du bureau d’appui au programme ont assuré le suivi et ont pris des mesures correctrices envers les partenaires et les contractants. Le cas échéant, des unités de gestion du programme et des experts en matière d’assistance technique ont apporté leur appui au bureau. En matière de contrôle des projets mis en œuvre en gestion partagée avec le PNUD, la collaboration s’est toutefois avérée problématique. L’audit a permis de détecter des faiblesses significatives dans les accords de contribution avec le PNUD en ce qui concerne les infrastructures locales et urbaines, le comité conjoint des personnes disparues et les opérations de déminage, pour lesquels les indicateurs de performance étaient rarement appropriés ou ne faisaient pas systématiquement l’objet de rapports.

30. D’emblée, la Commission a reconnu que l’octroi d’une aide à la communauté chypriote turque comportait des risques financiers et opérationnels considérables. Une évaluation réalisée en 2009 a permis de déterminer les risques les plus significatifs pour la pertinence, l’efficience, l’efficacité, l’incidence et la pérennité du programme au regard de chacun des objectifs de l’instrument.

31. Cette évaluation a fourni une base solide pour la gestion des risques par la task-force et la mise en place d’une stratégie en matière d’assurance. La Commission a pris plusieurs mesures visant à réduire le nombre de contrôles correctifs nécessaires ainsi que l’exposition à des demandes ou à des sanctions supplémentaires de la part des parties contractantes. Un risque associé à l’après-projet subsiste; il concerne les modalités de transfert des responsabilités liées aux droits de propriété et aux opérations concernant les investissements en matière d’infrastructure à des bénéficiaires non reconnus officiellement [12].

32. Un risque particulier tient au fait que, selon les estimations, 78 % des terrains privés dans la partie nord de Chypre appartiennent juridiquement à des Chypriotes grecs [13], ce qui signifie que, pour pouvoir procéder aux investissements en infrastructures financés par l’UE sur ces terrains, leur consentement était nécessaire. La Commission a établi des procédures pour vérifier la situation en matière de propriété foncière en collaboration avec le Department of Lands and Surveys (département du cadastre) de la République de Chypre. Alors qu’au départ des problèmes juridiques ont entravé ce processus et que des retards importants ont été enregistrés, les délais de procédures ont depuis lors été écourtés.

33. En dépit d’efforts considérables, la Commission n’a pas géré efficacement les risques associés à l’exécution d’un contrat d’une valeur de 27,5 millions d’euros concernant la construction d’une usine de dessalement d’eau de mer à Sirianokhori/Kumköy (voir encadré 2).

ENCADRÉ 2

GESTION DES RISQUES LIÉS À LA MISE EN ŒUVRE

Construction d’une usine de dessalement d’eau de mer

a) La Commission était consciente du risque associé au fait qu’une société employant des travailleurs chypriotes grecs déclarée adjudicataire dans le cadre du programme d’aide pourrait éprouver des difficultés à exécuter le contrat en raison de possibles restrictions en matière d’accès de ses travailleurs à la partie nord de Chypre. Ce risque s’est concrétisé pour le marché le plus important financé dans le cadre du programme, à savoir l’usine de dessalement d’eau de mer de Sirianokhori/Kumköy.

b) L’avis d’appel d’offres pour le contrat de travaux concernant cette usine stipule que le soumissionnaire doit fournir une garantie de bonne exécution du contrat correspondant à 10 % de la valeur du marché au plus tard trente jours après la réception du contrat signé, sous peine d’annulation de celui-ci. Or le soumissionnaire ne l’a jamais fournie. Conformément à l’avis d’appel d’offres, la Commission aurait donc dû résilier le contrat dès le 17 janvier 2010, auquel cas les 27,5 millions d’euros auraient fait l’objet d’un dégagement.

c) En passant le marché au tout dernier moment (l’échéance était fixée au 18 décembre 2009), la Commission s’est également privée de la possibilité de conclure le marché avec un autre soumissionnaire. L’avis d’appel d’offres prévoit que, si le soumissionnaire retenu ne constitue pas la garantie requise dans le délai fixé, le marché est annulé et un nouveau contrat peut être établi et passé avec le soumissionnaire ayant présenté la deuxième offre conforme et économiquement la plus avantageuse. L’échéance une fois atteinte, cette possibilité n’existait plus.

d) C’est seulement en juin 2010 que la Commission a engagé un dialogue à haut niveau avec les responsables politiques de la communauté chypriote turque, soit sept mois après la signature du contrat en décembre 2009. Le dirigeant de ladite communauté a répondu le 17 juin 2010 en exprimant sa volonté politique de faire aboutir le projet; cependant, les restrictions d’accès n’ont été que partiellement levées en août 2010. Si la Commission avait engagé le dialogue dès décembre 2009, elle aurait disposé de plus de temps pour résoudre ce problème.

e) Pour atténuer les risques, la Commission a établi un avenant au contrat en juin 2010, qui l’habilite juridiquement à annuler le marché sans pénalité si elle ne peut pas obtenir des assurances de la part du bénéficiaire en ce qui concerne les droits d’accès du contractant. La Commission a ensuite résilié le contrat le 22 décembre 2011.

EN DÉPIT DE CERTAINS RÉSULTATS, LA PÉRENNITÉ DES PROJETS EST MENACÉE

34. La Cour a contrôlé un échantillon de contrats (voir point 12 et annexe II) couvrant les cinq objectifs de l’instrument, afin d’évaluer si les produits et les résultats escomptés ont été obtenus et si ceux-ci sont potentiellement durables.

OBJECTIF 1: DÉVELOPPER ET RESTRUCTURER LES INFRASTRUCTURES

SECTEUR DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

35. Le soutien de l’UE au développement et à la restructuration des infrastructures de télécommunications a pour objectif de mettre le secteur des télécommunications dans la partie nord de Chypre aux normes de l’UE conformément à l’acquis communautaire. L’aide doit servir à mettre en place un réseau permettant à chacun d’avoir accès à des services de télécommunications modernes et pouvant être facilement interconnecté au réseau de télécommunications dans les zones sous le contrôle effectif du gouvernement de la République de Chypre. Bien que tardive, la livraison de la plupart des équipements a eu lieu avant le 30 juin 2011. Des retards considérables ont affecté l’exécution du contrat d’assistance technique correspondant, principalement parce que "les lois et règlements" de la communauté chypriote turque n’ont pas été adoptés selon le calendrier prévu.

36. Comme dans d’autres secteurs (voir ci-après), en l’absence de conventions de financement, la Commission a mis en œuvre le programme sans obligation pour le bénéficiaire de procéder aux réformes nécessaires avant la signature des contrats de fourniture d’équipements. En conséquence, le risque existe que les réformes ne soient pas réalisées dans le secteur, malgré l’investissement considérable consenti en matière d’équipements dans le cadre du programme. En mai 2011, les premières déclarations des dirigeants de la communauté chypriote turque concernant la restructuration du secteur ont conduit à des actions de grève et à des manifestations organisées par les travailleurs de l’"office des télécommunications de la communauté chypriote turque".

37. Sur la base de l’expérience acquise dans le cadre de la réforme du secteur des télécommunications dans d’autres pays, y compris des États membres de l’UE, il est légitime de se demander si un délai de dix-huit mois était réaliste pour le projet en cause. En outre, la gestion des finances de l’"office des télécommunications de la communauté chypriote turque" par l’administration centrale de celle-ci compromet la pérennité financière de l’office en tant que prestataire de services.

SECTEUR DE L’EAU

38. La construction d’une usine de dessalement d’eau de mer à Sirianokhori/Kumköy constitue non seulement le principal projet dans le secteur de l’eau, mais aussi l’intervention la plus importante financée au titre de l’instrument, son budget représentant quelque 10 % du montant des contrats financés. L’usine était censée produire quotidiennement 23000 m3 d’eau potable destinée à couvrir les besoins d’environ 100000 personnes. La conception de l’usine a varié considérablement au cours du processus d’élaboration du projet. Au départ, il était proposé de construire une usine de traitement des eaux souterraines saumâtres, mais cette approche a été abandonnée en raison d’inquiétudes quant au respect de la directive-cadre sur l’eau.

39. Malgré l’ampleur du projet, la mise en œuvre du contrat a très peu progressé, principalement du fait, d’une part, que les travailleurs chypriotes grecs employés par un des contractants du consortium se sont vu refuser l’accès au site par les forces armées turques et, d’autre part, que la question de la garantie de bonne exécution n’a pas été résolue (voir encadré 2). En vertu des clauses contractuelles, la Commission, en tant que pouvoir adjudicateur, est tenue de donner accès au site de construction, mais, en pratique, cet aspect échappe à son contrôle.

40. L’échec de ce projet constitue un sérieux revers pour le programme d’aide dans son ensemble. La pluviosité annuelle moyenne ayant baissé de 40 % au cours des trois dernières décennies, l’approvisionnement en eau constitue un problème d’une importance croissante pour l’île. En outre, étant donné que l’un des objectifs du projet était de mettre un terme à l’exploitation, non durable sur le plan écologique, des réserves aquifères souterraines, l’annulation du projet signifie que ce grave problème environnemental ne sera pas traité. Les nappes phréatiques sont de plus en plus menacées par l’infiltration d’eau salée due à des pompages excessifs et à la pollution engendrée par les activités humaines et agricoles.

41. Deux projets d’infrastructure de moindre envergure dans le secteur de l’eau ont eu plus de succès.

a) Un marché financé par l’UE, représentant 50 % d’un projet plus vaste relatif au remplacement des conduites de distribution d’eau à Nicosie, a permis de rénover 87 kilomètres du réseau dans la partie nord de Nicosie. Cependant, la Commission n’a établi aucun indicateur pour évaluer l’efficacité du projet sur le plan, par exemple, de la réduction des pertes d’eau ou des coûts de réparation annuels.

b) La construction de la nouvelle station d’épuration des eaux résiduaires à Mia Milia/Haspolat vise à moderniser le traitement des eaux usées sur l’ensemble du territoire de Nicosie et ses environs. En raison de l’organisation bicommunautaire de la station existante, le projet contribue également au processus de réconciliation et de restauration de la confiance. L’entreprise chargée de la construction de la station s’est vu confier l’entretien et l’exploitation de celle-ci pendant les dix années suivant la réception des travaux afin d’assurer que les besoins en matière de renforcement des capacités seront satisfaits. Toutefois, l’"entité conjointe" qui doit regrouper les deux communautés pour gérer et superviser le marché en cause n’a pas encore été instituée, ce qui constitue un risque pour la pérennité du projet.

42. Le matériel destiné au prélèvement et à l’analyse de l’eau ainsi qu’à la gestion des données de laboratoire a également été financé en vue de créer des capacités supplémentaires permettant d’analyser la qualité de l’eau à l’intention de tous les services responsables de l’eau potable et des eaux résiduaires dans la partie nord de Chypre, conformément aux directives de l’UE applicables en la matière. Bien que tout le matériel ait été fourni comme prévu, la réalisation des objectifs du projet n’est pas certaine, car le laboratoire ne fonctionne actuellement pas selon les normes de l’UE. Une formation supplémentaire devait être donnée au personnel du bénéficiaire dans le cadre d’un contrat d’appui au renforcement des capacités pour contribuer à assurer une utilisation durable du matériel fourni; au moment de l’audit, rien n’indiquait clairement si la formation serait organisée et si les ressources humaines nécessaires seraient prévues à cet effet.

OBJECTIF 2: PROMOUVOIR LE DÉVELOPPEMENT SOCIAL ET ÉCONOMIQUE

SECTEUR DU DÉVELOPPEMENT RURAL

43. Le programme concernant le secteur du développement rural avait pour objectifs l’établissement d’un plan de développement rural, le renforcement des capacités administratives pour élaborer et appliquer une politique alignée sur celle de l’UE, la mise en œuvre de programmes de subvention en faveur des investissements réalisés sur les exploitations et de la diversification de celles-ci conformément aux nouvelles politiques en cause, ainsi que l’amélioration des conditions de vie dans les villages.

44. Un plan de développement rural et des stratégies de développement local analogues à celles adoptées dans le cadre du programme Leader de l’UE ont été établis. Plus de 200 exploitants agricoles ou entrepreneurs ont bénéficié d’une subvention pour leur permettre de moderniser leurs installations et de se rapprocher des normes de l’UE. En outre, près de 40 subventions destinées au développement des communautés locales ont été accordées à des organismes locaux et à des organisations non gouvernementales. Les bénéficiaires des subventions ont reçu une assistance technique financée par la Commission au cours de l’élaboration et de la mise en œuvre de leurs projets et les programmes de subvention leur ont permis d’assimiler les pratiques modernes en matière de comptabilité, de passation de marchés et de contrôle.

45. Toutefois, les capacités des administrations locales et des bénéficiaires finals doivent encore être renforcées. Le transfert de savoir-faire entre experts en matière d’assistance technique et autorités de la communauté chypriote turque responsables du développement rural a été entravé par le fait que lesdits experts ne travaillent pas dans les bureaux des autorités de la communauté chypriote turque en raison de la situation politique. Dans le même temps, l’appropriation du nouveau plan de développement rural et, en particulier, des stratégies de développement local censées être appliquées par les États membres dans le cadre du programme Leader de l’UE reste faible. En conséquence, sans un appui supplémentaire dans les années à venir, il est peu probable que la pérennité soit assurée. Si d’autres interventions de l’UE voient en fait actuellement le jour, elles sont à présent en concurrence avec le financement turc dans le secteur; or une coordination directe avec la Turquie n’est pas envisageable dans les circonstances actuelles.

INFRASTRUCTURES LOCALES ET URBAINES

46. L’appui de l’UE à la modernisation des infrastructures locales et urbaines vise à permettre la revitalisation de la partie nord de Chypre, notamment par l’ouverture de nouveaux points de passage sur la ligne verte. Quelque 40 interventions différentes ont été financées par l’intermédiaire du PNUD dans le cadre des deux phases du programme, y compris des interventions ambitieuses aux retombées significatives, comme l’ouverture de deux points de passage stratégiques (dans la rue Ledra à Nicosie, ainsi qu’entre Kato Pyrgos et Karavostasi – également connu sous le nom de point de passage Limnitis/Yeşilırmak) et la restauration du Bedestan, édifice majeur du patrimoine culturel et site touristique dans la partie nord de Nicosie (voir encadré 3). Des retards ont affecté la plupart des actions; dans de nombreux cas, ils étaient cependant dus à des difficultés d’ordre politique et à des problèmes en matière de vérification de la propriété foncière, qui échappent largement au contrôle de la Commission et du PNUD.

47. La pérennité des interventions est potentiellement compromise par la participation limitée de la communauté chypriote turque. Celle-ci n’est représentée dans aucune des instances formellement mises en place au niveau des projets, pas même au sein du comité de pilotage des projets. S’agissant des interventions, bien que le PNUD ait collaboré étroitement avec les organismes locaux au niveau municipal afin de les impliquer dans la gestion du projet, il n’en demeure pas moins le seul pouvoir adjudicateur, ce qui signifie que ces administrations locales n’ont pas acquis d’expérience leur permettant d’exercer cette fonction. Les rapports du PNUD n’abordent pas explicitement la question de la pérennité, sauf en ce qui concerne le projet relatif au Bedestan (voir encadré 3).

ENCADRÉ 3

RÉSULTATS: MODERNISATION DES INFRASTRUCTURES LOCALES ET URBAINES

Ouverture de points de passage

Conformément aux dispositions de l’article 2 du règlement relatif à la ligne verte, la ligne de démarcation ne peut être franchie qu’aux points de passage autorisés par les autorités compétentes de la République de Chypre. Il en existe aujourd’hui sept, dont deux, en l’occurrence dans la rue Ledra et entre Kato Pyrgos et Karavostasi (également connu sous le nom de point de passage Limnitis/Yeşilırmak), ont été ouverts dans le cadre du projet respectivement en avril 2008 et octobre 2010.

L’ouverture de nouveaux points de passage facilite les contacts entre les deux communautés et contribue à une meilleure compréhension mutuelle. Au total, 1,6 million de franchissements ont été enregistrés au cours de la dernière période de référence de huit mois: 26 % par des Chypriotes grecs de zones sous le contrôle du gouvernement vers la partie nord de Chypre, 46 % par des Chypriotes turcs de la partie nord de Chypre vers les zones sous le contrôle du gouvernement, et 28 % par des citoyens de l’UE autres que les Chypriotes et par des ressortissants de pays tiers [14].

Restauration du Bedestan

Le Bedestan était à l’origine une église byzantine, mais il a été transformé en marché couvert au 16e siècle. Vers 1930, l’édifice était tombé en désuétude. Quand le projet financé par l’UE a été initié, le bâtiment se trouvait dans un état de grand délabrement, avec un toit affaissé et divers autres dommages structurels. Les travaux ont été accomplis en deux phases: gros œuvre entre 2004 et 2006, et travaux de conservation et de restauration entre 2005 et 2009.

En novembre 2009, le Bedestan a été rouvert au public comme centre culturel et la cérémonie d’inauguration a rassemblé des représentants des deux communautés. Le projet a reçu le prix du patrimoine culturel de l’Union européenne/prix Europa Nostra dans la catégorie recherche.

OBJECTIF 3: FAVORISER LA RÉCONCILIATION, LA RESTAURATION DE LA CONFIANCE ET L’APPUI À LA SOCIÉTÉ CIVILE

48. Un appui a été octroyé au comité conjoint des personnes disparues afin de tenter de clore ce douloureux chapitre de l’histoire de Chypre et de contribuer ainsi au processus de réconciliation entre les communautés chypriotes grecque et turque. Pendant la période couverte par le premier accord (mars 2007-mai 2009), doté de 1,5 million d’euros, 155 dépouilles ont été identifiées et rendues à leurs familles sur un total estimé à 1958 personnes disparues. Le financement des activités futures restera subordonné aux moyens financiers que les donateurs, parmi lesquels l’UE est le plus important, pourront accorder. À ce stade, aucun objectif final ni stratégie de sortie n’ont été clairement établis en ce qui concerne le soutien au comité conjoint des personnes disparues.

49. La Commission a également recouru à l’instrument pour financer des séminaires organisés par l’Académie des études politiques du Conseil de l’Europe afin de renforcer, auprès des participants chypriotes turcs et grecs, la compréhension de certains des défis communs auxquels l’île sera confrontée à l’avenir. Même s’ils n’ont pas toujours attiré beaucoup de participants, ces séminaires ont contribué à une meilleure intégration des dirigeants chypriotes turcs. La Commission n’a pris aucune mesure particulière pour assurer la pérennité du "Forum européen de Chypre", un réseau formé par les anciens participants à ces séminaires.

50. Le lancement des programmes "Société civile en action" et "Équipe d’appui à la société civile" visait à renforcer les organisations de la société civile et le développement d’une culture de société civile au sein de la communauté chypriote turque. Ces deux programmes ont permis de renforcer les capacités, mais un appui complémentaire est nécessaire pour améliorer les capacités de gestion opérationnelle et financière dans les organisations de la société civile chypriote turque.

51. L’aide octroyée par l’UE a largement contribué au financement des opérations de déminage à Chypre. Pratiquement tous les champs de mines de la zone tampon en sont désormais débarrassés et, depuis 2007, l’UE a versé 6,5 millions d’euros sur un total de 9 millions consacrés à cet effort. Entre autres avantages, cette opération de déminage a permis de faciliter les échanges commerciaux et la circulation des personnes à la suite de l’ouverture de nouveaux points de passage (voir encadré 3). La coopération entre les forces armées turques et de la République de Chypre au cours des opérations de déminage a également contribué à la restauration de la confiance.

OBJECTIF 4: RAPPROCHER LA COMMUNAUTÉ CHYPRIOTE TURQUE DE L’UNION EUROPÉENNE

52. Le programme de bourses de l’UE est l’un des instruments d’aide de l’Union les plus connus et les mieux appréciés par la communauté chypriote turque. Il a utilement contribué à atténuer l’isolement de celle-ci en permettant à 400 étudiants et enseignants [15] de vivre et d’étudier pendant une année dans un autre État membre.

53. Cependant, l’absence d’approche pluriannuelle nuit à l’efficacité et à la pérennité du programme. Le calendrier établi pour l’appel à propositions est déterminé non pas en fonction des besoins opérationnels, mais bien du moment où les décisions de financement sont prises par la Commission. Le fait que la reconduction du programme d’une année à l’autre ne soit pas garantie signifie que les candidats potentiels ne peuvent rien planifier (en particulier ceux qui ne peuvent pas envisager de passer une année à l’étranger sans subvention).

54. Il n’est pas possible d’évaluer dans quelle mesure l’objectif global a été atteint, car aucune enquête a posteriori n’a encore été réalisée auprès des différents bénéficiaires. Les contrats relatifs au dernier appel à propositions concernant l’année universitaire 2011-2012 ont été passés très tardivement, principalement en raison d’un manque passager de personnel au bureau d’appui au programme de l’Union européenne (voir point 24). La Commission n’a pu signer aucun contrat avant la fin août 2011, soit juste avant le début de l’année universitaire.

55. Le programme concernant l’information sur les institutions politiques et l’ordre juridique de l’Union européenne ("Infopoint") vise au rapprochement entre la communauté chypriote turque et l’Union européenne en proposant des activités d’information et en permettant de mieux comprendre l’UE et les efforts déployés en vue du règlement de la question chypriote et de la réunification de l’île. Le programme a déjà permis d’obtenir des résultats appréciables, entre autres la création d’un bureau "Infopoint" à libre accès et d’un site web [16] en anglais et en turc. Toutefois, des divergences d’opinion sur plusieurs sujets entre la représentation de la Commission européenne à Nicosie et la task-force dans le cadre du comité de pilotage des projets ont entraîné le report de certaines décisions et des retards dans la mise en œuvre par la suite. Ainsi, par exemple, à cause de ces problèmes, le lancement du site web du programme a été retardé de seize mois.

OBJECTIF 5: PRÉPARER À L’INTRODUCTION ET À LA MISE EN ŒUVRE DE L’ACQUIS COMMUNAUTAIRE

56. La Commission a également financé des projets permettant de préparer à la mise en œuvre de l’acquis communautaire. La Cour a examiné l’un des projets les plus importants à cet égard, qui concernait le contrôle de la qualité de l’air. Malgré les problèmes rencontrés (voir encadré 4), qui sont aussi révélateurs des obstacles que doivent surmonter d’autres projets, tant l’assistance technique que l’ensemble des équipements ont été fournis.

57. En prévoyant un "service après-vente" de douze mois dans le contrat de fournitures, la Commission s’est efforcée de prendre en considération la question de la pérennité du projet. La décision des autorités locales de charger le fournisseur de l’assistance technique d’assurer un appui permanent sur le plan opérationnel et en matière de maintenance marque également la volonté d’assurer la pérennité. Une "nouvelle loi environnementale" conforme à la réglementation de l’UE a été adoptée et le bénéficiaire, membre de la communauté chypriote turque, a établi un document de réflexion qui présente les implications de la "loi" pour le budget et pour le personnel. Néanmoins, la pérennité est globalement en péril du fait des lourdes contraintes budgétaires qui pèsent sur le "département de la protection de l’environnement" de la communauté chypriote turque.

ENCADRÉ 4

PROBLÈMES DE MISE EN ŒUVRE AFFECTANT LE PROJET DE CONTRÔLE DE LA QUALITÉ DE L’AIR

Le rapport final des responsables de l’assistance technique relatif au projet de contrôle de la qualité de l’air aborde les problèmes de mise en œuvre ci-après, qui présentent un risque pour les résultats du projet ainsi que pour leur pérennité:

a) le lancement du projet a été retardé de quatre mois après la signature du contrat, dans l’attente de la mise en place de quatre nouvelles stations de contrôle de la qualité de l’air dans le cadre du premier de deux marchés de fournitures;

b) deux autres projets d’assistance technique financés par l’UE étaient mis en œuvre en même temps avec la collaboration du "département de la protection de l’environnement" de la communauté chypriote turque. Une coordination étroite a donc été nécessaire pour éviter que quatre experts ne s’efforcent de travailler simultanément avec seulement deux agents du "département de la protection de l’environnement", ce qui a néanmoins été le cas pendant quelques semaines;

c) en raison des contraintes budgétaires pesant sur le "département de la protection de l’environnement", moins de personnes que prévu ont suivi la formation.

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

CONCLUSIONS

58. La Commission a réussi à élaborer un programme dans le cadre duquel les interventions financées tenaient compte des objectifs de l’instrument, et des modalités d’exécution pour la plupart adéquates ont été établies. Le programme a déjà donné des résultats positifs, mais leur pérennité est souvent aléatoire, en particulier à cause de l’incertitude qui plane sur la contribution financière future de l’UE.

59. La Commission a dû faire face à de nombreux problèmes: un contexte politique difficile, un règlement fixant des objectifs formulés en des termes généraux, l’adoption tardive de ce dernier et un calendrier incertain. En dépit de cela, elle a été en mesure de mettre en place un programme qui couvre et cible de manière appropriée l’ensemble des secteurs auxquels les objectifs du règlement font référence. Malgré de lourdes contraintes, elle est également parvenue à établir rapidement un bureau de gestion du programme dans la partie nord de Chypre, ainsi qu’à adopter des modalités d’exécution et des mesures d’atténuation des risques le plus souvent adéquates. Les principales faiblesses relevées dans la gestion du programme résultaient, d’une part, du fait que le bureau d’appui local ne fonctionnait pas selon des procédures plus décentralisées à la manière des délégations de l’UE et, d’autre part, de la durée trop courte des contrats de travail qui a empêché les agents de gérer du début à la fin les projets financés. En outre, le contrôle exercé dans le cadre de la gestion conjointe avec les Nations unies était insuffisant.

60. Le programme a permis d’aider une grande variété de bénéficiaires au sein de la communauté chypriote turque, entre autres des exploitants agricoles, des étudiants et la population qui utilise les nouveaux points de passage, et des résultats appréciables ont déjà été obtenus. Cependant, le projet de loin le plus important, à savoir la construction d’une usine de dessalement d’eau de mer (27,5 millions d’euros), n’a pu être réalisé. Cela constitue un sérieux revers pour le programme et peut également avoir de graves conséquences sur le plan environnemental. D’une manière plus générale, la pérennité des projets est souvent aléatoire en raison de la capacité administrative limitée, de l’adoption tardive "des lois et des règlements" applicables en la matière, ainsi que des incertitudes planant sur le financement futur de la part des autorités de la communauté chypriote turque.

61. Au moment de l’audit, l’octroi ou non d’un financement supplémentaire important en faveur du programme d’aide de l’UE n’était pas encore acquis. Cette incertitude rend la gestion du programme plus difficile et a une incidence négative sur son efficacité et sa pérennité.

62. Malgré les efforts déployés par l’UE pour instaurer et mettre en œuvre l’aide à la communauté chypriote turque, l’objectif premier de l’instrument, à savoir la réunification de Chypre, ne pourra être atteint que si les deux communautés concernées ont la volonté politique d’y arriver.

RECOMMANDATIONS

63. Les recommandations concernant en particulier la gestion, par la Commission, de l’aide de l’UE à la communauté chypriote turque sont nécessairement tributaires de l’évolution des négociations pour la réunification, ainsi que de la politique de l’UE en la matière. Les recommandations essaient de tenir compte de différents scénarios envisageables.

64. Dans la situation actuelle, où aucun accord n’a été trouvé concernant la réunification de Chypre, s’il était décidé de financer un autre programme d’aide de l’UE, la Commission devrait prendre les mesures suivantes:

a) établir un mécanisme fondé sur une approche pluriannuelle afin de pouvoir mieux assurer la planification, la mise en œuvre et la pérennité;

b) déterminer comment garantir la flexibilité qui convient en matière de durée d’emploi des agents travaillant pour la task-force;

c) déconcentrer la gestion en la confiant au bureau d’appui au programme de l’UE plutôt qu’aux services centraux de la Commission, ce qui permettrait d’accroître l’efficience du programme;

d) mettre en place des procédures formelles de nature à garantir une meilleure coordination entre la représentation de la Commission européenne à Nicosie et la task-force, afin de rendre les informations provenant du bureau d’appui au programme de l’UE et relatives aux projets plus rapidement accessibles au public;

e) mieux définir à l’avenir les accords de contribution avec les organisations partenaires, notamment le PNUD, pour garantir une information financière et opérationnelle adéquate, y compris des indicateurs de performance plus pertinents et mis à jour;

f) prendre en considération à l’avenir non seulement les nouveaux projets, mais aussi la nécessité d’assurer la pérennité des projets existants au moment d’adopter toute décision de financement;

g) placer au premier rang des priorités l’élaboration minutieuse d’un nouveau projet pour faire face au problème majeur de l’approvisionnement limité en eau;

h) demander aux bénéficiaires de la communauté chypriote turque de faire le nécessaire pour que l’aide puisse être mise en œuvre de manière efficace et durable, à savoir définir un cadre juridique, prévoir des ressources humaines et financières, ainsi que réformer l’administration publique et la gestion financière.

65. S’il était décidé de ne pas soutenir un autre programme d’aide de l’UE de grande envergure, la Commission devrait élaborer un plan d’action afin de réduire ou de supprimer graduellement les activités de la task-force.

66. Afin de se préparer au scénario qui verrait un règlement politique de la question chypriote mettre fin à la partition de facto de l’île, la Commission devrait élaborer une proposition de programme permettant à l’ensemble du pays de bénéficier des fonds de l’UE après la réunification.

Le présent rapport a été adopté par la chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 6 mars 2012.

Par la Cour des comptes

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Vítor Manuel da Silva Caldeira

Président

[1] La "partie nord de Chypre" désigne géographiquement les zones de la République de Chypre dans lesquelles le gouvernement de la République n’exerce pas de contrôle effectif.

[2] Conclusions du Conseil relatives à Chypre, DG E I 8907/04. Bruxelles: Conseil de l’Union européenne, 27 avril 2004.

[3] Aucun progrès n’a été accompli en ce qui concerne l’adoption du règlement sur les échanges directs. La circulation des personnes, des marchandises et des services du nord vers le sud de Chypre est régie par le règlement relatif à la ligne verte, entré en vigueur le 1er mai 2004 (règlement (CE) no 866/2004 du Conseil du 29 avril 2004 concernant un régime en application de l’article 2 du protocole no 10 de l’acte d’adhésion (JO L 161 du 30.4.2004, p. 128)).

[4] Règlement (CE) no 389/2006 du Conseil du 27 février 2006 portant création d’un instrument de soutien financier visant à encourager le développement économique de la communauté chypriote turque et modifiant le règlement (CE) no 2667/2000 relatif à l’Agence européenne pour la reconstruction (JO L 65 du 7.3.2006, p. 5).

[9999] L’"objectif 5" comprend une réserve destinée à financer des actions d’assistance technique non attribuée ainsi qu’une réserve générale au titre du programme, dotées de 1,74 million d’euros.

[5] Les contrats de jumelage prévoient la collaboration d’experts issus des administrations des États membres avec les fonctionnaires des pays bénéficiaires en vue d’un transfert de savoir-faire.

[6] Voir note 1.

[7] Règlement (CE) no 1756/2006 du Conseil du 28 novembre 2006 modifiant le règlement (CE) no 2667/2000 relatif à l’Agence européenne pour la reconstruction (JO L 332 du 30.11.2006, p. 18). Dans un rapport soumis au Conseil ainsi qu’au Parlement européen en décembre 2005, la Commission a proposé de mettre fin aux activités de l’Agence européenne pour la reconstruction, tout en prolongeant son existence jusqu’au 31 décembre 2008.

[8] La task-force est dirigée par un chef d’unité de la direction générale de l’élargissement à la Commission. Un responsable de programme est chargé du bureau d’appui au programme de l’Union européenne et rend compte au chef d’unité. La task-force est composée de 8 fonctionnaires et de 26 agents contractuels, dont respectivement 2 et 20 sont employés dans le cadre d’une mission de longue durée au bureau d’appui au programme. Ils sont assistés par 12 agents auxiliaires de la société GTZ (voir point 24).

[9] La société GTZ (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) a été renommée GIZ (Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) le 1er janvier 2011. Il s’agit d’un contractant privé qui rassemble toutefois l’expertise d’agences du gouvernement allemand.

[10] Il s’agit de l’instrument d’assistance technique et d’échange d’informations de l’UE (TAIEX). Celui-ci permet de fournir une expertise et une assistance techniques publiques à court terme et d’aider les utilisateurs à comprendre et à élaborer des textes juridiques alignés sur la législation de l’UE. Sur le plan organisationnel, il fait partie de la DG Élargissement; physiquement, il est situé au siège de la Commission. TAIEX aide la communauté chypriote turque à introduire et à mettre en œuvre l’acquis communautaire au moyen d’un mécanisme d’assistance technique doté de 13,7 millions d’euros et financé par l’instrument (voir annexe I).

[11] Statut des fonctionnaires et régime applicable aux autres agents de l’Union européenne.

[12] Une observation formulée par la structure d’audit interne de la DG Élargissement.

[13] Document COM(2007) 536 final du 18 septembre 2007 intitulé "Rapport annuel 2006-2007 sur la mise en œuvre de l’aide communautaire conformément au règlement (CE) no 389/2006 du Conseil du 27 février 2006 portant création d’un instrument de soutien financier visant à encourager le développement économique de la communauté chypriote turque".

[14] Document COM (2011) 284 final du 30 mai 2011 intitulé "Septième rapport sur la mise en œuvre du règlement (CE) no 866/2004 du Conseil du 29 avril 2004 et sur la situation découlant de cette mise en œuvre pour la période comprise entre le 1er mai et décembre 2010".

[15] Cela correspond à environ une personne sur 450 habitants dans la partie nord de Chypre.

[16] Voir l’infopoint de l’Union européenne, Nicosie, http://www.abbilgi.eu.

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ANNEXE I

VENTILATION DES DIFFÉRENTS PROJETS/PROGRAMMES SECTORIELS AU 30 SEPTEMBRE 2011

Objectif 1: développer et restructurer les infrastructures

Sous-objectif 1 - Protection de l’environnement

Projet 1.1 - Programme sectoriel d’amélioration de la qualité et de la gestion des services de distribution d’eau et d’assainissement | 71400000 | 83852225 | 40619611 | 48 % |

Projet 1.2 - Appui à la communauté chypriote turque en ce qui concerne la gestion et la protection des sites potentiels Natura 2000 dans la partie nord de Chypre | 5000000 | 5176480 | 3855268 | 74 % |

Projet 1.3 - Programme sectoriel de gestion des déchets solides pour la communauté chypriote turque | 21200000 | 19367570 | 10750517 | 56 % |

Projet 1.4 - Étude de faisabilité pour la réhabilitation de la zone minière de Lefke | 900000 | 906500 | 906500 | 100 % |

Sous-objectif 2 - Amélioration de la gestion de l’énergie

Projet 1.5 - Modernisation de la gestion du secteur de l’énergie | 5000000 | 6035972 | 5841195 | 97 % |

Projet 1.6 - Développement et restructuration des infrastructures énergétiques - Partie II | 8750000 | 5341486 | 5135356 | 96 % |

Sous-objectif 3 - Amélioration de la sécurité routière

Projet 1.7 - Amélioration de la sécurité routière | 3000000 | 2724511 | 2266958 | 83 % |

Sous-objectif 4 - Télécommunications

Projet 1.8 - Développement et restructuration des infrastructures de télécommunications | 14000000 | 11617413 | 7113606 | 61 % |

Sous-total | 129250000 | 135022157 | 76489010 | 57 % |

Objectif 2: promouvoir le développement social et économique

Projet 2.1 - Programmes sectoriels de développement rural I et II | 37350000 | 29837192 | 19941407 | 67 % |

Projet 2.2 - Modernisation des infrastructures locales et urbaines | 7000000 | 7000000 | 7000000 | 100 % |

Projet 2.3 - Modernisation des infrastructures locales et urbaines - Partie II | 8000000 | 9784225 | 8850803 | 90 % |

Projet 2.4 - Programme sectoriel de développement des ressources humaines | 9200000 | 8080948 | 6542745 | 81 % |

Projet 2.5 - Programme de prêts en faveur des microentreprises et des petites entreprises - annulé en 2009 (les fonds destinés à ce programme ont été réaffectés aux projets concernant TAIEX, les technologies de l’information et de la communication/les PME, l’eau/les eaux résiduaires) [7777] | 9000000 | 0 | 0 | 0 |

Projet 2.6 - Programme sectoriel de développement économique durable | 6000000 | 6971860 | 3913291 | 56 % |

Projet 2.7 - Appui au développement du secteur privé au sein de la communauté chypriote turque | 8100000 | 3198200 | 3160000 | 99 % |

Sous-total | 84650000 | 64872425 | 49408246 | 76 % |

Objectif 3: favoriser la réconciliation, la restauration de la confiance et l’appui à la société civile

Projet 3.1 - Mesures de réconciliation et de restauration de la confiance et appui à la société civile | 14000000 | 13404835 | 11115091 | 83 % |

Projet 3.2 - Programme d’aide au déminage | 6500000 | 6495894 | 6495894 | 100 % |

Projet 3.3 - Appui à l’émergence de nouvelles tendances dans l’enseignement de l’histoire en vue de la réconciliation et de la stabilité à Chypre - annulé en 2008 (les fonds destinés à ce programme ont été réaffectés aux projets concernant la société civile) | 1000000 | 0 | 0 | 0 % |

Aide aux monuments appartenant au patrimoine culturel et de grande importance pour les communautés de Chypre | 2000000 | 0 | 0 | 0 % |

Sous-total | 23500000 | 19900729 | 17610985 | 88 % |

Objectif 4: rapprocher la communauté chypriote turque de l’Union européenne

Projet 4.1 - Programme de bourses de la Communauté | 8000000 | 6256875 | 5536216 | 88 % |

Projet 4.2 - Promotion d’échanges entre jeunes et de contacts interpersonnels | 3000000 | 1047892 | 904893 | 86 % |

Projet 4.3 - Information sur les institutions politiques et l’ordre juridique de l’Union européenne | 1500000 | 1313100 | 1053100 | 80 % |

Sous-total | 12500000 | 8617867 | 7494209 | 87 % |

Objectif 5: préparer la communauté chypriote turque à l’introduction et à la mise en œuvre de l’acquis communautaire

Projet 5.1 - Assistance technique de soutien à la transposition juridique ainsi qu’à la mise en œuvre de l’acquis par l’intermédiaire de l’instrument TAIEX - Partie II (Volet A - Assistance TAIEX); volet B - Mise à disposition de petits équipements) + partie I | 17150000 | 13699997 | 12911242 | 94 % |

Projet 5.2 - Renforcement des capacités dans le secteur de l’environnement | 2460000 | 1140690 | 1117554 | 98 % |

Constitution d’une réserve destinée à financer des actions imprévues au titre de l’assistance technique et du programme (enregistrée erronément sous la décision 2006/018-150) [8888] | 1740000 | 850203 | 621579 | 73 % |

Sous-total | 21350000 | 15690890 | 14650375 | 93 % |

Total 1 | 271250000 | 244104068 | 165152825 | 68 % |

Assistance technique globale pour la mise en œuvre du programme

Sous-total a (études, expertise et bureau de soutien du programme) | 11400000 | 8436605 | 6776955 | 80 % |

Sous-total b (frais de personnel et missions) Décisions 2006/018-621, 2006/018-316 et 2006/018-317 | 9650000 | 6865323 | 6858993 | 100 % |

Total 2 | 21050000 | 15301928 | 13635948 | 89 % |

Total général | 292300000 | 259405996 | 178788773 | 69 % |

[9999] Les montants prévus sont ceux figurant dans les propositions de financement jointes aux décisions de la Commission.

[7777] Le projet n’a pas pu être réalisé en raison des difficultés rencontrées pour parvenir à un accord avec la Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) dans le contexte particulier prévalant dans la partie nord de Chypre.

[8888] Dans les rapports financiers établis par la task-force, il s’agit de l’"objectif 6". Les fonds de réserve au titre du programme ont été transférés sur la base de la décision de la Commission C(2009) 2928 aux projets d’aide au comité des personnes disparues (2 millions d’euros) et au déminage (1,5 million d’euros). La réserve disponible au titre de l’assistance technique, soit 1,2 million d’euros, a été réaffectée au programme TAIEX.

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ANNEXE II

APERÇU DES CONTRATS EXAMINÉS DANS LE CADRE DE L’AUDIT

CA (Contribution agreement) = accord de contribution | SER (Service contract) = marché de services |

CoE (Council of Europe) = Conseil de l’Europe | SUP (Supplies contract) = marché de fournitures |

GRS (Grant scheme) = programme de subvention | UNDP (United Nations’ Development Programme) = Programme des Nations unies pour le développement |

PMU (Project Management Unit) = unité de gestion du projet | WKS (Works contract) = marché de travaux |

Projet 1.1 - Programme sectoriel d’amélioration de la qualité et de la gestion des services de distribution d’eau et d’assainissement

Projet 1.8 - Développement et restructuration des infrastructures de télécommunications

-/SUP | oct. 2009-oct. 2012 | Modernisation du réseau des infrastructures de télécommunications | 9828453 | 5897072 |

-/SER | déc. 2008-déc. 2011 | Développement et restructuration des infrastructures de télécommunications | 1598750 | 1098750 |

Projet 2.1 - Programmes sectoriels de développement rural

-/SER | sept. 2008-sept. 2012 | Assistance technique en soutien de la mise en œuvre du programme de subvention au développement rural | 1994080 | 1595264 |

| oct. 2009-oct. 2010 | Andaç (appel 1 no 127937 portant sur le programme de subvention au développement rural) | 52435 | 52435 |

| déc. 2009-déc. 2011 | Maison de la culture à Büyükkonuk | 158400 | 126720 |

| déc. 2009-déc. 2011 | Maison d’art et culture à Serdarlι | 85998 | 68798 |

Projets 2.2 et 2.3 - Modernisation des infrastructures locales et urbaines

| déc. 2007-oct. 2011 | Modernisation des infrastructures locales et urbaines - Volet II | 9784225 | 8850803 |

Projet 3.1 - Mesures de réconciliation et de restauration de la confiance et appui à la société civile

-/SER | févr. 2008-févr. 2011 | Assistance technique en soutien de l’élaboration de mesures de réconciliation et à l’appui de la société civile au sein de la communauté chypriote turque: l’équipe d’appui à la société civile | 1499000 | 1349631 |

-/GRS | août 2009-déc. 2010 | Institut de recherche POST - Éducation à la paix III (appel "Société civile en action" no 126199) | 89310 | 82437 |

mai 2009-mai 2011 | KYTD - Célébrer la diversité et le volontariat à Chypre (appel "Société civile en action" no 126199) | 166909 | 133528 |

mai 2009- mai 2011 | MRG-KISA - Droits des minorités: une contribution au problème chypriote (appel "Société civile en action" no 126199) | 197313 | 157851 |

Projet 3.2 - Programme d’aide au déminage

janv. 2010-déc. 2011 | Élimination des munitions et des mines terrestres à Chypre V | 2500000 | 2500000 |

Projet 4.1 - Programme de bourses de la Communauté

-/GRS | janv. 2007-avril 2007 | Appel à manifestation d’intérêt - Programme de bourses de la Communauté 2007-2008 (appel 1) | 396160 | 396160 |

oct. 2007-avril 2008 | Appel à manifestation d’intérêt - Programme de bourses de l’Union européenne 2008-2009 (appel 2) | 1564919 | 1537988 |

nov. 2008-févr. 2009 | Programme de bourses de l’Union européenne III pour l’année universitaire 2009-2010 - Programme de subvention local (appel 3) | 2346580 | 2271597 |

déc. 2009-févr. 2010 | Programme de bourses en faveur de la communauté chypriote turque pour l’année universitaire 2010-2011 (appel 4) | 1313440 | 1051796 |

févr. 2011-avril 2011 | Programme de bourses en faveur de la communauté chypriote turque pour l’année universitaire 2011-2012 (appel 4) | - | - |

Projet 4.3 - Information sur les institutions politiques et l’ordre juridique de l’Union européenne

-/SER | févr. 2009-févr.2012 | Création d’un point d’information sur l’Union européenne en accès libre | 1300000 | 1040000 |

Projet 5.2 - Renforcement des capacités dans le secteur de l’environnement

-/SUP | juin 2009-févr. 2011 | Fourniture d’équipement pour le suivi de la qualité de l’air | 645450 | 645450 |

-/SER | juin 2009-sept. 2010 | Assistance technique aux activités de contrôle de la qualité de l’air dans la partie nord de Chypre | 197983 | 183121 |

Contrats GTZ relatifs au soutien apporté au bureau d’appui au programme de l’UE

-/SER | juill. 2006-juin 2008 | Assistance technique à la gestion d’un bureau d’appui au programme dans la partie nord de Chypre (GTZ.A) | 3476000 | 2836524 |

-/SER | juin 2008-juin 2012 | Établissement d’un bureau d’appui au programme dans la partie nord de Chypre (GTZ.B) | 1496795 | 1496795 |

Total | | | 97387729 | 57474492 |

[9999] Au 30 septembre 2011, à l’exception des contrats de subvention: 31 mars 2011.

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52012SA0006