Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif au Portugal

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1)       Conformément à l’article 126 du TFUE, les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2)       Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d’emplois.

(3)       Le 2 décembre 2009, le Conseil a décidé, conformément à l'article 126, paragraphe 6, du TFUE, qu'il existait un déficit excessif au Portugal et a adressé à cet État membre, conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs, une recommandation l'invitant à corriger le déficit excessif en 2013 au plus tard. Le Conseil a recommandé au Portugal un effort budgétaire annuel moyen de 1¼ % du PIB sur la période 2010-2013 afin de ramener le déficit public nominal sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2013 au plus tard. Le calcul de l’effort budgétaire annuel moyen se fondait sur le déficit annoncé pour 2011 dans les prévisions des services de la Commission de l'automne 2009. L’effort budgétaire total nécessaire pour atteindre l’objectif d'un déficit nominal inférieur à 3 % dans le délai prescrit a ensuite été calculé en se fondant sur l'hypothèse d'un comblement progressif de l'écart de production jusqu'en 2015 au plus tard.

(4)       Le 15 juin 2010, la Commission a conclu que le Portugal avait engagé une action suivie d'effets en réponse à la recommandation du Conseil du 2 décembre 2009 en vue de ramener le déficit public sous la valeur de référence de 3 % du PIB et a estimé qu'aucune mesure supplémentaire ne s'imposait donc dans le cadre de la procédure de déficit excessif.

(5)       Conformément à l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) n° 1467/97, si l’État membre concerné a engagé une action suivie d’effets, et si des événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques se produisent après l’adoption de la recommandation, le Conseil peut décider, sur recommandation de la Commission, d’adopter une recommandation révisée au titre de l’article 126, paragraphe 7, du TFUE. La survenance d’événements économiques négatifs et inattendus ayant des conséquences défavorables majeures pour les finances publiques est évaluée par rapport aux prévisions économiques sur lesquelles repose la recommandation du Conseil.

(6)       Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, et à l'article 3 de son règlement (CE) nº 1467/97, le Conseil est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné pour que celui-ci mette fin à la situation de déficit excessif dans un délai donné. La recommandation doit fixer un délai maximal de six mois pour que l'État membre concerné engage une action suivie d'effets en vue de corriger le déficit excessif. Dans sa recommandation de correction du déficit excessif, le Conseil doit également inviter l'État membre concerné à atteindre des objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, permettent une amélioration annuelle minimum du solde structurel, c'est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, d'au moins 0,5 % du PIB à titre de référence.

(7)       Après une forte contraction du PIB réel en 2009 (-2,9 %), l'économie portugaise a renoué avec la croissance en 2010 (+1,4 %), en grande partie grâce à des facteurs exceptionnels qui ont stimulé les exportations et la consommation privée. Elle est retombée en récession en 2011 (-1,7 %). Ce recul du PIB réel était toutefois moins important que prévu, le dynamisme des exportations nettes ayant compensé en partie la forte baisse de la consommation privée et de l'investissement. Dans le même temps, la situation sur le marché du travail a continué à se dégrader. Pour ce qui concerne 2012, selon la dernière version actualisée des perspectives économiques des services de la Commission relatives au Portugal, qui tient compte des mesures budgétaires présentées par les autorités pendant le cinquième réexamen du programme d'ajustement économique au début de septembre, le PIB réel devrait reculer de 3,0 %, sous l'effet d'une nouvelle dégradation de la demande intérieure, et plus particulièrement de l'investissement. Les exportations vont actuellement bon train et devraient, malgré un ralentissement l'année dernière sur fond de contraction de la demande extérieure, gagner de nouvelles parts de marché. En 2013, la croissance restera atone, en raison d'une croissance plus faible des importations des partenaires commerciaux de la zone euro et de nouvelles mesures d'assainissement budgétaire, mais devrait redevenir légèrement positive vers le milieu de l'année du fait d'un redressement des exportations et de l'investissement. Elle devrait diminuer d'environ 1 % pour l'ensemble de l'année, tandis que le chômage devrait culminer à un peu plus de 16 %.

(8)       Le déficit public s'est établi à -9,8 % du PIB en 2010, en légère baisse par rapport à 2009 (-10,2 %). Peu satisfaisant, ce résultat est dû en grande partie à la reclassification statistique d'entreprises publiques et de partenariats public-privé (PPP) dans le secteur des administrations publiques ainsi qu'aux coûts du sauvetage de deux établissements bancaires en difficulté. Ces effets n'ont été compensés qu'en partie par l'effet ponctuel du transfert d'une caisse de retraite au secteur des administrations publiques et par des recettes un peu plus importantes que l'année précédente. En 2011, le déficit a atteint 4,2 % du PIB, contre un objectif de 5,9 %. Ce résultat nominal meilleur que prévu s'explique par un transfert de fonds d'épargne-pension au système de sécurité sociale, qui a servi à combler un écart budgétaire de 1½ % du PIB. Pour remédier à ces résultats budgétaires insatisfaisants, le gouvernement a réagi rapidement en adoptant, dans les six premiers mois de l'année, des mesures supplémentaires en matière de recettes telles qu'une taxe exceptionnelle sur le revenu des personnes physiques et une augmentation du taux de T.V.A. sur l'électricité et le gaz naturel (taux réduit porté au taux normal), tout en comprimant les dépenses. En conséquence, l'écart budgétaire s'explique principalement par des facteurs exceptionnels aggravant le déficit, en l'occurrence des recettes non fiscales provenant de concessions et de biens immobiliers moins bonnes qu'escompté, la comptabilisation des dettes d'une entreprise publique et d'un PPP relevant tous deux de la compétence du gouvernement régional de Madère et la reclassification d'un PPP dans le secteur des administrations publiques après l'instauration de péages.

(9)       Dans leur dernière version actualisée des perspectives économiques relatives au Portugal, les services de la Commission prévoient, sur la base de politiques inchangées, un déficit public de 5,3 % du PIB en 2012, contre une prévision de 4,5 % dans la loi budgétaire et le programme de stabilité de l'année 2012. Le budget de 2012, modifié en mars, comprend des mesures d'assainissement estimées à 5½ % du PIB. Dans le volet des dépenses, les mesures consistent notamment en une réduction des salaires, des pensions de retraite et de l'emploi dans la fonction publique, ainsi qu'en une réduction des dépenses de santé et d'éducation et, pour les entreprises publiques, des dépenses en capital et des dépenses courantes. Quant aux mesures d'accroissement des recettes, elles reposent sur une augmentation de la fiscalité indirecte, à savoir le relèvement du taux de T.V.A. sur certains biens et services qui bénéficiaient de taux réduits ou intermédiaires. Les modifications de la fiscalité directe ont consisté essentiellement en un élargissement de la base fiscale par réduction des déductions et exonérations fiscales relatives aux revenus des personnes physiques et des sociétés.

(10)     En 2012, l'écart par rapport au plan budgétaire devrait être d'environ 2¼ % du PIB, en raison principalement d'un rééquilibrage plus rapide qu'attendu de l'économie vers des exportations à moindre intensité fiscale et une augmentation du chômage plus élevée que prévu, qui pèsera sur le budget de la sécurité sociale. Le manque à gagner concerne un grand nombre de secteurs et est lié à des recettes fiscales directes et indirectes, ainsi qu'à des cotisations de sécurité sociale, plus faibles que prévu. La modification des bases fiscales a entraîné un manque à gagner global d'environ 2 % du PIB par rapport aux prévisions de recettes figurant dans le budget de 2012, tandis que l'écart restant de ¼ % du PIB s'explique par des transactions ponctuelles. L'évolution globale des dépenses est conforme aux prévisions, l'augmentation des dépenses liées aux prestations de chômage étant compensée par des économies dans d'autres domaines, notamment la rémunération des employés du secteur public. Des économies d'un montant équivalent à 1,5 % du PIB, à savoir une diminution des paiements d'intérêts nets, la reprogrammation de fonds structurels de l'Union et, peut-être, des recettes exceptionnelles provenant d'une concession aéroportuaire, contribueront à compenser une partie du manque à gagner. Étant donné le caractère exceptionnel de certains des facteurs propres à réduire le déficit en 2012, l'écart cette année-là se traduit par un report d'environ 1½ % of GDP sur 2013 causé par la réduction des bases d'imposition et la situation sur le marché du travail.

(11)     Dans leur dernière version actualisée des perspectives économiques relatives au Portugal, les services de la Commission prévoient, dans l'hypothèse de politiques inchangées, un déficit public de 4¾ % du PIB en 2013, contre un objectif initial de 3 %. Dans le cadre du programme d'ajustement économique du Portugal, le scénario fondé sur des politiques inchangées tient compte des mesures arrêtées dans la décision d'exécution 2011/344/UE du Conseil sur l’octroi d’une assistance financière de l’Union au Portugal du 17 mai 2011 et de la quatrième actualisation du protocole d'accord relatif aux conditions spécifiques de politique économique conclu entre la Commission européenne, agissant au nom de l'Union européenne, et la République portugaise. À la suite du quatrième réexamen dudit protocole d'accord, le montant des mesures d'assainissement budgétaire a été estimé à environ 2 % du PIB pour l'année 2013, compte tenu d'une forte chute des dépenses liée à une baisse de la rémunération des employés du secteur public et des réductions de dépenses dans les domaines de l'éducation et de la santé couplées aux bénéfices provenant de la restructuration de l'administration centrale et de certains entreprises publiques. En ce qui concerne les recettes, les mesures ont visé à élargir la base d'imposition en réduisant les avantages fiscaux et les déductions fiscales liés à l'impôt sur le revenu des personnes physiques et à l'impôt sur les sociétés et en augmentant les droits d'accises. Dans le programme de stabilité pour 2012, qui suit la même stratégie, les mesures d'assainissement budgétaire sont estimées à environ 1,4 % du PIB.

(12)     La dernière version actualisée des perspectives économiques des services de la Commission relatives au Portugal indiquent que le déficit structurel s'élevait à -8,7 %, -8,5 % et -6,3 % du PIB, respectivement, en 2009, 2010 et 2011. Il devrait atteindre -4,2 % du PIB en 2012. Ces prévisions reposent sur l'hypothèse d'un effort budgétaire moyen, calculé comme étant la différence entre les déficits structurels, de 1,5 % du PIB entre 2010 et 2012, ce qui est supérieur à l'effort budgétaire annuel minimum moyen de 1¼ % du PIB demandé par le Conseil pour la période 2010-2013. Si l'on tient compte de l'évolution du scénario macroéconomique entre les projections qui sous-tendent les recommandations du Conseil du 2 décembre 2009 et les prévisions actuelles, l'effort budgétaire annuel moyen entre 2010 et 2012 serait, selon les estimations, supérieur d'environ 0,8 pp. du PIB. Ainsi, le Portugal a engagé une action suivie d'effets en vue d'atteindre l'objectif de déficit structurel de 2012.

(13)     Selon les prévisions de l'automne 2009 des services de la Commission, qui sous-tendent la recommandation émise par le Conseil le 2 décembre 2009 au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE, l'économie portugaise devait croître de 0,3 % en 2010 et de 1,0 % en 2011. Les exercices 2012 et 2013 n'étaient pas couverts par les prévisions, mais une croissance plus élevée que celle de 2011 était implicitement attendue pour 2012 et 2013, compte tenu de l'hypothèse d'un comblement progressif de l'écart de production négatif important en 2015 au plus tard. Le chiffre du PIB réel en 2010 et 2011 était très éloigné des prévisions de l'automne 2009, avec une croissance plus forte en 2010 – due à des facteurs exceptionnels – et une croissance beaucoup plus faible en 2011. De plus, la demande intérieure constituait une composante beaucoup moins importante de la croissance économique. Sa contribution globale à la croissance pour les années 2010 et 2011 s'élève à -5 points de pourcentage, contre une prévision de 0,6 point de pourcentage. Dans le même temps, la détérioration de la situation sur le marché du travail a été plus marquée et plus rapide que ce qu'annonçaient les services de la Commission dans leurs prévisions de l'automne 2009. Dans leur dernière version actualisée des perspectives économiques relatives au Portugal, ceux-ci tablent sur une croissance fortement négative en 2012 et 2013. La croissance semble en outre devoir reposer principalement sur les exportations nettes. Ces projections de croissance montrent que l'économie portugaise a été touchée par des événements inattendus.

(14)     La dette publique brute est passée de 93,3 % du PIB en 2010 à 107,8 % en 2011. Selon la dernière version actualisée des perspectives économiques des services de la Commission relatives au Portugal, elle devrait continuer d'augmenter, pour atteindre 119,1 % du PIB en 2012 et 123,7 % en 2013. Elle dépassera donc durant toute cette période la valeur de référence inscrite dans le traité. Cet accroissement du taux d'endettement résulte principalement de l'augmentation des paiements d'intérêts, y compris les paiements liés aux prêts accordés au titre du programme, et dans une moindre mesure, de la dynamique du déficit primaire. L'ajustement stock-flux est considérable en 2012 et contribue à hauteur de 3,3 points de pourcentage du PIB à l'accroissement du taux d'endettement. Il est lié au plan de règlement des factures des fournisseurs des organismes publics et à d'autres opérations en suspens.

(15)     Par rapport aux hypothèses retenues par le Conseil dans sa recommandation initiale, la position budgétaire s'est nettement détériorée, du fait de perspectives économiques plus défavorables que prévu et, partant, d'une diminution de l'intensité fiscale de la production. De plus, la forte contraction de l'économie a une incidence très négative sur l'emploi et sur l'évolution du chômage. Les recettes et les dépenses s'en ressentent, avec une diminution des cotisations sociales et une augmentation des transferts sociaux. Eu égard à l'ensemble de ces facteurs, et compte tenu notamment du fait que les perspectives budgétaires se sont nettement détériorées depuis la première recommandation du Conseil au titre de l'article 126, paragraphe 7, du TFUE et que le Portugal a engagé une action suivie d'effets, il serait dès lors opportun de prévoir une année supplémentaire pour la correction du déficit excessif.

(16)     L'octroi d'une année supplémentaire pour la correction du déficit excessif nécessite la réalisation d'objectifs intermédiaires en matière de déficit nominal, soit 5,0 % du PIB en 2012, 4,5 % en 2013 et 2,5 % en 2014, conformément à la cinquième actualisation de la décision d'exécution 2011/344/UE du Conseil. . Sur la base de la version actualisée des perspectives économiques des services de la Commission relatives au Portugal, ces objectifs rendraient nécessaire une amélioration sous-jacente du solde budgétaire structurel de 2,3 % du PIB en 2012, de 1,6 % en 2013 et de 1,3 % en 2014. Les autorités portugaises adopteront des mesures supplémentaires pour atteindre les objectifs de déficit en 2012, 2013 et 2014 et pour répondre aux besoins recensés dans le cinquième réexamen du programme d'ajustement économique. Compte tenu des risques de mise en œuvre, les autorités élaboreront également des mesures pour parer à tout dérapage les années suivantes.

(17)     Malgré une certaine accalmie ces derniers mois, la dette publique du Portugal reste soumise à une forte pression du marché. Il apparaît dès lors nécessaire de donner une plus grande crédibilité à l'effort d'assainissement. Il faudrait détailler toutes les mesures structurelles qui sont nécessaires pour atteindre les objectifs budgétaires en 2013 et 2014, et accélérer la réduction du déficit si les conditions économiques ou budgétaires s'avèrent plus favorables que prévu. L'importance d'agir rapidement pour prévenir le risque de dérapage justifie la fixation d'un délai de trois mois pour engager une action suivie d'effets.

(18)     Le 6 juillet, le Conseil a adressé au Portugal des recommandations spécifiques l'invitant à mettre en œuvre les mesures définies dans sa décision d'exécution 2011/344/UE et décrites plus précisément dans le protocole d'accord du 17 mai 2011 et ses avenants successifs. Dans l'ensemble, ces mesures visent à l'adoption d'une stratégie d'assainissement budgétaire crédible et équilibrée, renforcée par des mesures budgétaires structurelles et une surveillance budgétaire plus efficace des entreprises publiques et des PPP, par des réformes structurelles approfondies et rapides des marchés des produits et des services ainsi que par une recapitalisation du secteur financier par des mécanismes de secours en vue de préserver la stabilité financière.

(19)     Outre les réexamens réguliers du programme d'ajustement économique relatif au Portugal prévus par la décision d'exécution 2011/344/UE du Conseil, une évaluation des progrès du Portugal dans l'accomplissement de ses engagements au titre de la PDE sera réalisée tous les trois mois.

(20)     Le Portugal remplit les conditions de prolongation du délai prévu pour la correction du déficit public excessif fixées par l'article 3, paragraphe 5, du règlement (CE) nº 1467/97 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs,

RECOMMANDE AUX AUTORITÉS PORTUGAISES:

(1) de mettre fin à la situation actuelle de déficit public excessif en 2014 au plus tard.

(2) d'améliorer le solde structurel de 2,3 % du PIB en 2012, de 1,6 % en 2013 et de 1,3 % en 2014, afin de ramener le déficit public nominal sous la valeur de référence de 3 % du PIB en 2014 au plus tard, sur la base de la version actualisée des perspectives économiques des services de la Commission relatives au Portugal. Pour le déficit nominal, les objectifs devraient être les suivants: 5,0 % du PIB en 2012, 4½ % en 2013 et 2,5 % en 2014.

(3) de mettre en œuvre les mesures adoptées dans le budget de 2012 et dans son supplément de mars et de prendre des mesures supplémentaires représentant 0,3 % du PIB pour limiter le déficit à 5,0 % du PIB, notamment le gel de certains des crédits budgétaires de l'année 2012 en faveur de projets d'investissement non encore commencés, l'augmentation du droit de timbre sur les biens immobiliers de grande valeur et les taux d'imposition sur les revenus des investissements, l'anticipation de certaines des mesures du budget de 2013 visant à réduire les prestations sociales et l'application d'autres mesures générant des économies dans la consommation intermédiaire et augmentant les recettes provenant des ventes.

(4) d'adopter des mesures d'assainissement permanentes représentant 3,0 % du PIB pour atteindre l'objectif d'un déficit de 4,5 % du PIB en 2013. Sauf indication contraire, les mesures à adopter avec la loi budgétaire de 2013 sont les suivantes: 1) une réduction de l'enveloppe des salaires au moyen d'une diminution substantielle des effectifs du secteur public, de la rémunération des heures supplémentaires et des avantages hors salaire. ii) une amélioration de l'examen des ressources et une réduction de certains programmes sociaux et de certaines prestations sociales; iii) un approfondissement de la réforme du système de santé et des entreprises publiques. En ce qui concerne les recettes, les mesures devraient être les suivantes: i) une réforme de l'impôt sur le revenu des personnes physiques simplifiant la structure fiscale, supprimant certaines dépenses fiscales et augmentant le taux moyen d'imposition tout en améliorant la progressivité, ii) un élargissement de l'assiette fiscale de l'impôt des sociétés en supprimant la déductibilité des intérêts et iii) une augmentation des impôts fonciers. Les autorités portugaises adopteront des mesures d'urgence en 2013 en cas de dérapages.

(5) d'adopter des mesures d'assainissement permanentes représentant 1¾ % du PIB pour atteindre l'objectif de déficit fixé pour l'année 2014. Un réexamen complet des dépenses en vue de définir parfaitement les mesures représentant environ 4 milliards d'EUR sur la période 2014-2015 sera réalisé pour la sixième révision du programme d'ajustement économique, et des mesures seront définies d'ici à la mi-février 2013. Les plans d'assainissement budgétaire pour la période 2014-2015 seront exposés en détail dans le programme de stabilité de l'année 2013.

(6) d'engager une action suivie d'effets en vue de mettre en œuvre la présente recommandation dans les trois mois qui suivent l'adoption de celle-ci et, conformément à l'article 3, paragraphe 4 bis, du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, de remettre un rapport circonstancié sur la stratégie d'assainissement envisagée pour atteindre les objectifs fixés.

Par ailleurs, le Conseil invite les autorités portugaises:

- à remettre, outre le rapport prévu dans la sixième recommandation et ceux requis dans sa décision d'exécution 2011/344/UE sur l’octroi d’une assistance financière de l’Union au Portugal du 17 mai 2011, un rapport sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre de la présente recommandation tous les trois mois, et à consacrer à ce sujet un chapitre distinct des programmes de stabilité successifs jusqu'en 2015.

- à maintenir la dynamique de réforme engagée dans la gestion des finances publiques en réformant la loi-cadre budgétaire en vue de se conformer aux nouvelles règles de gouvernance budgétaire de l'Union européenne et de continuer à améliorer la transparence et le contrôle à toutes les étapes du processus budgétaire et de respecter le cadre et les objectifs budgétaires à moyen terme pour tous les niveaux de l'administration. La République portugaise est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le

                                                                       Par le Conseil

                                                                       Le président