EXPOSÉ DES MOTIFS

Le 5 juillet 2004, le Conseil a décidé, en vertu de l’article 104, paragraphe 6, du traité instituant la Communauté européenne (TCE) qu’il existait un déficit excessif en Hongrie. Le 24 janvier 2012, il a décidé, en vertu de l'article 126, paragraphe 8, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) que la Hongrie n'avait entrepris aucune action suivie d'effets en réponse à sa toute dernière recommandation formulée en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité le 7 juillet 2009.

Comme suite à la décision du Conseil du 24 janvier 2012 et conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, la Commission devrait adopter le [6 mars 2012] une recommandation en vue d'une nouvelle recommandation du Conseil pour qu'il soit mis fin à la situation de déficit public excessif en Hongrie.

Recommandation de

RECOMMANDATION DU CONSEIL

en vue de mettre fin à la situation de déficit public excessif en Hongrie

LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE,

vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), et notamment son article 126, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission européenne,

considérant ce qui suit:

(1) Conformément à l’article 126 du TFUE, les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois.

(3) Le Conseil, conformément à l’article 104, paragraphe 6, du TCE, a constaté l’existence d’un déficit excessif en Hongrie dans sa décision du 5 juillet 2004 et a formulé une recommandation au titre de l’article 104, paragraphe 7, du TCE en vue de mettre fin à la situation de déficit excessif en 2008 au plus tard.

(4) En janvier 2005, conformément à l'article 104, paragraphe 8, du TCE, le Conseil a considéré que la Hongrie n'avait pas engagé d'action suivie d'effets en réponse à sa recommandation et a formulé en mars 2005 une autre recommandation sur la base de l'article 104, paragraphe 7, du TCE, confirmant le délai de 2008 pour la correction du déficit excessif. En novembre 2005, le Conseil a décidé que la Hongrie ne s'était pas, pour la seconde fois, conformée à la recommandation qu'il avait émise au titre de l'article 104, paragraphe 7, du TCE. Il lui a dès lors adressé, en octobre 2006, une troisième recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7, du TCE, repoussant le délai de la correction du déficit excessif à 2009. En juillet 2009, le Conseil a conclu que l'on pouvait considérer que les autorités hongroises avaient engagé une action suivie d'effets en réponse à ses recommandations d'octobre 2006 et, dans un contexte marqué par une récession économique grave, a émis des recommandations révisées au titre de l'article 104, paragraphe 7, du TCE, fixant un nouveau délai de correction, en l'occurrence 2011. Le 27 janvier 2010, la Commission a conclu que la Hongrie avait engagé une action suivie d'effets en réponse aux dernières recommandations du Conseil, en signalant toutefois l'existence de risques considérables.

(5) Conformément aux dispositions de l'article 126, paragraphe 8, du TFUE, le Conseil a décidé le 24 janvier 2012 que la Hongrie n'avait pas engagé d'action suivie d'effets en réponse à sa recommandation de juillet 2009 dans la période prescrite par ladite recommandation. Si la valeur de référence d'un déficit nominal de 3 % du PIB n'a pas été dépassée en 2011, ce n'est pas grâce à une correction structurelle et durable de ses finances publiques, mais à des recettes ponctuelles substantielles. Dans le même temps, le solde structurel s'est dégradé, en 2010 et 2011, de plus de 2 % du PIB par rapport à une recommandation d'amélioration budgétaire cumulée de 0,5 % du PIB. De plus, alors que les autorités appliquaient en 2012 des mesures structurelles censées compenser en grande partie la détérioration précédente, la valeur de référence de 3 % du PIB prévue par le traité ne serait atteinte en 2012, une fois de plus, que grâce à des mesures ponctuelles représentant près de 1 % du PIB et serait dépassée en 2013. [À la suite de cette décision, le Conseil a décidé [le 13 mars] de suspendre une partie des crédits d'engagement octroyés à la Hongrie au titre du Fonds de cohésion pour l'année 2013 (conformément à l'article 4 du règlement (CE) nº 1084/2006 du Conseil).]

(6) Conformément à l'article 126, paragraphe 7, du TFUE et à l'article 3 du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs (qui fait partie du pacte de stabilité et de croissance), le Conseil est tenu d'adresser des recommandations à l'État membre concerné l'invitant à mettre un terme à la situation de déficit excessif dans un délai donné. Ces recommandations doivent prescrire à l’État membre concerné un délai de six mois au maximum pour engager une action suivie d’effets en vue de la correction du déficit excessif et un autre délai pour corriger le déficit excessif, qui doit disparaître dans l’année suivant la constatation de son existence, sauf circonstances particulières. Il y a lieu de prendre en compte les «facteurs pertinents» définis à l’article 2, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1467/97 au moment de décider s’il existe des circonstances particulières. Le Conseil doit en outre, dans une recommandation visant la correction d'un déficit excessif, exiger de l'État membre concerné qu’il atteigne des objectifs budgétaires annuels qui, sur la base des prévisions qui sous-tendent la recommandation, soient compatibles avec une amélioration minimale annuelle du solde structurel, c’est-à-dire le solde corrigé des variations conjoncturelles hors mesures exceptionnelles et temporaires, de 0,5 % du PIB à titre de référence.

(7) L'économie hongroise est sortie de la récession en 2010, avec une croissance du PIB de 1,3 %. Le rythme de la reprise économique a été beaucoup plus rapide en 2010 que ce qu'avaient prévu les services de la Commission au printemps 2009 (-0,3 %, au moment où le Conseil a formulé sa recommandation). En 2011, on s'attend à ce que le PIB, tiré encore exclusivement par la balance extérieure, ait continué de progresser au rythme modéré de 1,7 %. Toutefois, les perspectives de croissance se sont détériorées en 2011 en raison de la dégradation générale de l'environnement international, qui a touché plusieurs domaines, ainsi que de la poursuite de la contraction de la demande intérieure liée également à des incertitudes politiques. À cet égard, les services de la Commission s'attendent dans leurs prévisions intermédiaires de février 2012 à ce que le PIB se contracte légèrement, de 0,1 %, avant de croître de nouveau.

(8) Après un déficit de 4,2 % du PIB en 2010, le solde des administrations publiques devrait se muer en excédent en 2011, mais uniquement grâce à des recettes ponctuelles substantielles (représentant presque 10 % du PIB) provenant du transfert d'actifs de régimes de retraite privés. Pour 2011, les autorités hongroises estiment que l'excédent budgétaire atteindra 3,9 % du PIB, comme indiqué dans le rapport d'avancement établi en décembre 2011 dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs (PDE). En tenant compte des informations récentes sur l'évolution (en comptabilité de caisse) meilleure que prévu pour certaines recettes ainsi que pour le sous-secteur des administrations locales, l'excédent pourrait même être un peu plus élevé (environ 4,1 % du PIB sur la base de l'évaluation actualisée des services de la Commission).

(9) S'agissant de 2012, le budget adopté vise un objectif de déficit de 2,5 % du PIB qui devrait être atteint au moyen de mesures d'assainissement (la plupart annoncées dans le «plan Széll Kálmán» et dans la version actualisée en 2011 du programme de convergence), en partie destinées à corriger l'effet des fortes réductions fiscales décidées durant le second semestre de 2010, qui ont représenté un peu plus de 2 % du PIB, tout en constituant une réserve spéciale (réductions conditionnelles de dépenses) de 1,1 % du PIB. Des recettes nettes ponctuelles de 0,7 % du PIB, découlant des taxes extraordinaires temporaires, favoriseraient la réalisation de cet objectif. Sur la base des évolutions économiques et budgétaires récentes, les services de la Commission tablent désormais dans leurs prévisions actualisées sur un déficit de 3 % du PIB, ce qui est supérieur à l'objectif visé par les autorités. Par rapport au budget adopté, cette prévision de déficit plus important s'explique notamment par une croissance économique plus faible (d'un demi point de pourcentage) ainsi que par une évaluation plus prudente de l'évolution des recettes et des dépenses. Il est par ailleurs supposé que les réserves spéciales ne seront pas utilisées (ce qui signifierait que les conditions relatives à la réduction de certaines dépenses ont été remplies). La prévision actualisée de 3 % du PIB établie par les services de la Commission dépasse de 0,2 % la projection qui avait été faite au moment de l'adoption de la recommandation de décision du Conseil émise au titre de l'article 126, paragraphe 8; la raison en est que l'effet de base meilleur que prévu (à partir de 2011) ne permet pas de compenser l'incidence budgétaire de la nouvelle révision à la baisse des perspectives économiques pour 2012 et l'impact des rendements obligataires plus élevés. En conformité avec la pratique établie dans la surveillance budgétaire de l'Union européenne, les nouveaux plans d'assainissement de 0,4 % du PIB rendus publics par les autorités le 21 février 2012 ne peuvent pas être pris en compte pour les prévisions des services de la Commission, car ils n'ont pas encore été suffisamment étayés.

(10) En 2013, le déficit devrait se creuser de nouveau, pour passer (de 3 % du PIB) à environ 3,6 %, ce qui dépasse la prévision de 3¼ % établie par les services de la Commission au moment de l'adoption, sur la base de l'article 126, paragraphe 8, du TFUE, de la décision du Conseil constatant que la Hongrie n'avait engagé aucune action suivie d'effets. Ce chiffre de déficit plus élevé que prévu est dû principalement à des éléments qui auront pour effet d'accroître le déficit de 0,4 % du PIB (par exemple des recettes fiscales moins élevées du fait de la prévision de croissance plus faible en 2012) et qui expliquent aussi en partie la prévision de déficit plus élevé pour 2012. De plus, les dépenses d'intérêts augmenteront davantage en 2013 qu'en 2012 (de 0,1 % du PIB). Ces effets ne devraient être compensés qu'en partie par d'autres effets, tels que les besoins de financement de la banque centrale moins importants que prévu (de ¼ % du PIB) en 2013. Par rapport à 2012, l'accroissement du déficit à 3,6 % en 2013 est lié principalement à la suppression progressive des prélèvements sectoriels (qui aura une incidence budgétaire nette de 0,7 % du PIB cette année-là), du service de la dette plus lourd (½ % du PIB) ainsi que du resserrement de l'assiette de l'impôt sur le revenu (incidence budgétaire de 0,3 % du PIB). Ces effets de nature à accroître le déficit (d'environ 1½ % du PIB au total) ne devraient, selon les estimations, être compensés qu'en partie par la poursuite de la mise en œuvre du programme de réforme structurelle Széll Kálmán, qui générera des économies de 0,4 %, et par d'autres économies (de 0,4 % également), telles que le gel nominal des salaires dans le secteur public. Enfin, le budget devrait bénéficier quelque peu de la reprise économique prévue.

(11) Selon les toutes dernières estimations des services de la Commission, après une détérioration de 1½ % en 2010 et de ½ % en 2011, le solde structurel devrait s'améliorer de près de 2 % en 2012 avant de se dégrader de nouveau, de ½ % du PIB, en 2013. Si le gouvernement prenait les mesures nécessaires pour atteindre ses objectifs budgétaires en 2012 et 2013, le solde structurel s'améliorerait globalement de 2½ % du PIB en 2012 et de ½ % du PIB en 2013.

(12) Les perspectives budgétaires décrites ci-dessus pourraient être améliorées de plus de ½ % du PIB en 2013 si les réformes prévues dans le plan Széll Kálmán étaient suffisamment précisées et mises en œuvre. D'autres mesures d'économie rendues publiques le 21 février 2012 doivent être étayées, en particulier dans les domaines de la réduction des subventions aux sociétés de transport public et au secteur pharmaceutique, tandis que la mise en place prévue de péages routiers électroniques pourrait générer des recettes supplémentaires. Outre ces mesures, afin de corriger durablement son déficit excessif, la Hongrie pourrait tirer avantage d'un ciblage plus précis des allocations familiales universelles (en lien, éventuellement, avec les généreux abattements fiscaux introduits récemment pour les familles), de l'instauration d'une taxe foncière centralisée fondée sur la valeur et d'une meilleure progressivité de l'impôt sur le revenu. Le Conseil a traité ce dernier point dans la recommandation qu'il a adressée à la Hongrie en juillet 2011 dans le cadre du semestre européen.

(13) Après avoir atteint 79,7 % du PIB en 2009 et 81,3 % en 2010, la dette publique brute a diminué légèrement pour s'établir à 80,3 % du PIB en 2011. Cette légère amélioration s'explique par l'excédent primaire substantiel (8 % du PIB) généré par les recettes ponctuelles du transfert d'actifs de régimes de retraite privés, qui sont en grande partie contrebalancées par la dépréciation du taux de change. Dans l'avenir, compte tenu des déficits prévus et de l'hypothèse technique d'un taux de change plus fort qu'à la fin de 2011, et dans l'hypothèse d'une nouvelle cession d'actifs des régimes de retraite privés représentant 1 % du PIB, la dette publique brute devrait atteindre environ 76 % du PIB en 2012, mais devrait croître de nouveau à partir de 2013.

(14) Les évolutions budgétaires antérieures traduisent les insuffisances de la gouvernance budgétaire et de la transparence de la planification et de l'exécution budgétaires. Après avoir effectivement affaibli le cadre précédent de la gouvernance budgétaire qui n'en était encore qu'à ses balbutiements durant le second semestre de 2010, les autorités ont introduit les éléments clés d'un dispositif modifié dans la nouvelle Constitution (en vigueur depuis le 1er janvier 2012). Plus particulièrement, un plafond de 50 % du PIB a été fixé pour la dette nominale (qui devra être atteint en réduisant la dette de manière continue, à partir du niveau élevé actuel), et un droit de veto sur le budget a été accordé à un conseil budgétaire remanié. Des dispositions législatives supplémentaires visant à établir les nouvelles règles numériques opérationnelles au niveau central et local ainsi que les modalités de fonctionnement du conseil budgétaire ont été adoptées à la fin de 2011 dans une «loi cardinale». La nouvelle règle numérique annuelle reste trop axée sur le cycle budgétaire annuel et ne semble pas permettre une planification budgétaire à moyen-terme que le Conseil a pourtant recommandé de renforcer dans la recommandation formulée en juillet 2011 au titre du semestre européen. Dans cette même recommandation, le Conseil a également demandé à la Hongrie d'élargir les compétences analytiques du conseil budgétaire (par exemple en lui confiant la préparation de projections macrobudgétaires de référence périodiques), ce qui n'est pas encore garanti, même après l'adoption de la loi sur la stabilité économique en décembre 2011.

(15) La mise en place d'une surveillance régulière et en temps utile des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la stratégie d'assainissement budgétaire en vue de corriger le déficit excessif est favorisée par l'article 10 bis du règlement (CE) nº 1467/97 du Conseil, qui dispose que l'État membre concerné doit fournir toutes les informations nécessaires. Dans ce contexte, un chapitre distinct devrait figurer dans la version actualisée en 2012 du programme de convergence de la Hongrie puis, jusqu'à la fin de la procédure de déficit excessif, dans le rapport d'avancement semestriel, conformément aux engagements des autorités hongroises.

(16) Les mesures d'assainissement budgétaire devraient garantir une amélioration durable du solde budgétaire des administrations publiques, tout en visant un accroissement de la qualité des finances publiques et un renforcement du potentiel de croissance de l'économie,

A ADOPTÉ LA PRÉSENTE RECOMMANDATION:

(1) Les autorités hongroises sont invitées à mettre fin au déficit excessif actuel en 2012 au plus tard.

(2) Les autorités hongroises devraient ramener le déficit public sous les 3 % du PIB d’une manière crédible et durable conformément à la trajectoire pluriannuelle décrite dans la version actualisée du programme de convergence de la Hongrie du 15 avril 2011, approuvée par le Conseil dans son avis du 12 juillet 2011. À cette fin, elles devraient notamment:

(a) assurer la réalisation de l'objectif de déficit de 2,5 % du PIB en 2012, par rapport au résultat attendu de 3 % du PIB sur la base du cadre macroéconomique résultant des prévisions intermédiaires de février 2012 des services de la Commission, ce qui exigerait un effort budgétaire supplémentaire d'au moins ½ % du PIB en plus de l'effort de 1,9 % du PIB déjà prévu; à cette fin, il conviendrait notamment de préciser davantage, et de mettre rigoureusement en œuvre, les mesures de réduction du déficit inscrites dans le plan Széll Kálmán et dans la version actualisée en 2011 du programme de convergence, et d'adopter, le cas échéant, de nouvelles mesures structurelles d'assainissement; consacrer les éventuels gains exceptionnels à l’amélioration du solde effectif, y compris les recettes ponctuelles que le transfert d'affiliés au régime de retraite privé vers le régime de retraite public pourrait générer;

(b) prendre, le cas échéant, les mesures structurelles supplémentaires nécessaires pour que, en 2013, le déficit, qui devrait dépasser de 0,6 % le seuil de 3 % du PIB prévu par le traité sur la base du cadre macroéconomique résultant des prévisions intermédiaires de février 2012 des services de la Commission, reste largement inférieur au seuil même après l'élimination complète, attendue et recommandée, des recettes ponctuelles de près de 1 % du PIB; il pourrait s'agir notamment de préciser davantage les réformes structurelles prévues dans le plan Széll Kálmán et de poursuivre leur mise en œuvre;

(c) inclure des provisions suffisantes dans les prochaines lois budgétaires (en plus de la réserve générale prescrite par la loi sur les finances publiques), pour que les objectifs budgétaires soient atteints même en cas d'événements imprévus.

(3) L'ajustement budgétaire décrit ci-dessus devrait contribuer à ramener le ratio de la dette publique brute au PIB sur une trajectoire descendante; il convient plus particulièrement d'assurer, au cours des trois années qui suivent la correction du déficit excessif, des progrès suffisants vers la conformité avec le critère de réduction de la dette, conformément à l'article 2, paragraphe 1 bis, du règlement (CE) nº 1467/97.

(4) Conformément à la recommandation du Conseil de juillet 2011, les autorités hongroises devraient rendre opérationnelles les principales règles budgétaires constitutionnelles en adaptant la loi cardinale sur la stabilité économique. Les règles numériques devraient garantir l'inscription du processus budgétaire dans un cadre contraignant à moyen terme et l'élargissement des compétences analytiques du conseil budgétaire.

(5) Le Conseil fixe au gouvernement hongrois la date limite du [13 septembre 2012] pour engager une action suivie d’effets et préciser les mesures nécessaires pour progresser dans la correction durable du déficit excessif. L’évaluation de l’efficacité de cette action tiendra compte de l’évolution de la situation économique par rapport aux perspectives économiques actualisées figurant dans le document de travail accompagnant la recommandation de la Commission en vue de la présente recommandation du Conseil.

Les autorités hongroises devraient rendre compte des progrès accomplis dans la mise en œuvre des présentes recommandations dans un chapitre distinct figurant dans la version actualisée du programme de convergence qui sera préparée en 2012 puis, jusqu'à la fin de la procédure de déficit excessif, dans le rapport d'avancement semestriel, conformément aux engagements qu'elles ont pris.

De plus, le Conseil insiste sur l'importance que revêt la réalisation de l'objectif à moyen terme (OMT) pour assurer la viabilité des finances publiques ou pour les rendre rapidement viables. Il invite par conséquent les autorités hongroises à fournir l'effort structurel nécessaire pour atteindre leur objectif d'un déficit de 2,2 % du PIB en 2013 d'une manière garantissant la réalisation de l'OMT – soit actuellement un solde structurel de -1,5 % du PIB – en même temps que la correction durable du déficit excessif.

La Hongrie est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Bruxelles, le

                                                                       Par le Conseil

                                                                       Le président