COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL Plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales /* COM/2012/0722 final */
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET
AU CONSEIL Plan d’action pour renforcer la lutte contre la fraude et
l’évasion fiscales 1. Introduction Le 2 mars 2012, le Conseil européen a invité le Conseil et la
Commission à concevoir sans tarder des moyens concrets de lutte contre la
fraude et l’évasion fiscales, y compris en rapport avec les pays tiers, et à en
rendre compte d’ici juin 2012. En avril, le Parlement européen a adopté une
résolution réitérant la nécessité urgente d’agir dans ce domaine. En réponse à ces demandes la Commission a, dans un premier
temps, adopté une communication le 27 juin 2012 (ci-après la «communication de
juin»)[1],
dans laquelle elle indique comment améliorer le respect des obligations
fiscales et réduire la fraude et l’évasion fiscales, grâce à une meilleure
utilisation des instruments existants et à l’adoption des propositions de la
Commission toujours en suspens. Elle a également recensé les domaines dans
lesquels de nouvelles mesures législatives ou de coordination seraient
bénéfiques pour l’Union et les États membres et démontré la valeur ajoutée de
la collaboration face au défi croissant que représentent la fraude et l’évasion
fiscales. Dans la communication de juin, la Commission a annoncé la
présentation, avant la fin de 2012, d’un plan d’action définissant des mesures
concrètes pour renforcer la coopération administrative et soutenir le
développement de la politique actuelle en matière de bonne gouvernance; ce plan
doit également porter sur les questions plus larges de l’interaction avec les
paradis fiscaux et de la lutte contre la planification fiscale agressive, ainsi
que sur d’autres aspects du problème, comme la criminalité fiscale. Dans le présent plan d’action, la Commission présente les
initiatives qu’elle a déjà prises, de nouvelles initiatives qui peuvent être
menées cette année, des initiatives prévues pour l’année prochaine et d’autres
encore à plus longue échéance. En séquençant ces initiatives, la Commission a
souhaité tenir compte de la nécessité de ne pas surcharger les États membres et
prendre en considération leur capacité d’adopter les mesures requises. En substance, le présent plan d’action contient des mesures
concrètes qui peuvent donner des résultats tangibles pour tous les États
membres et soutenir plus particulièrement les États membres auxquels des
recommandations spécifiques par pays[2]
sur la nécessité d’améliorer la perception de l’impôt ont été adressées dans le
cadre du semestre européen 2012. Les États membres et les parties prenantes ont été consultés sur
le contenu du plan d’action et sur la priorité à accorder à chaque point de ce
dernier. Le plan tient compte de leurs points de vue. Les États membres ont
fortement insisté sur la nécessité d’accorder la priorité absolue aux actions
déjà en cours ainsi qu’à la mise en œuvre et à l’application intégrales de la
législation récemment adoptée en matière de coopération administrative et de
lutte contre la fraude fiscale. Ils ont également souligné la nécessité
d’adopter rapidement les propositions en suspens au Conseil et d’accorder une
attention particulière à la lutte contre la fraude et l’évasion dans le domaine
de la TVA[3]
[4].
Les travaux futurs relatifs à ces actions seront guidés par la
nécessité de réduire les coûts et la complexité des systèmes fiscaux à la fois
pour les contribuables et les administrations fiscales. Pour les contribuables,
la diminution des coûts et de la complexité encouragerait le respect des
obligations fiscales. Pour les administrations fiscales, le développement et
l’exploitation optimale d’outils et de techniques de gestion des risques
automatisés permettraient de dégager des ressources humaines et budgétaires et
de les affecter en priorité à la réalisation des objectifs fixés. La Commission continuera également à promouvoir l’utilisation la
plus efficace possible, par tous les États membres, des outils informatiques
pratiques pour l’ensemble des impôts et taxes. Elle encouragera par ailleurs
une approche plus coordonnée entre la fiscalité directe et indirecte ainsi
qu’entre la fiscalité et la douane, en faisant un usage approprié des
programmes Fiscalis et Douane pour améliorer la communication et promouvoir un
partage plus systématique des bonnes pratiques et des outils, le cas échéant.
Cette approche peut contribuer à accroître l’efficacité des audits et des
contrôles et à alléger la charge pesant sur les contribuables. Toutes les actions proposées dans le présent document qui
seraient entreprises par la Commission sont conformes au cadre financier
pluriannuel actuel (2007–2013) ainsi qu’à la proposition de nouveau cadre
financier pluriannuel (2014–2020). 2. Meilleure utilisation des instruments existants et
initiatives de la Commission à faire progresser La fraude et l’évasion fiscales présentent une importante
dimension transfrontière. Les États membres ne peuvent remédier efficacement à
ce problème que s’ils travaillent ensemble. L’amélioration de la coopération
administrative entre les administrations fiscales des États membres est donc un
objectif clé de la stratégie de la Commission dans ce domaine. Un certain
nombre de mesures importantes ont déjà été prises. 1. Nouveau cadre pour la coopération administrative Sur la base de propositions présentées par la Commission au
cours des deux dernières années, le Conseil a adopté un nouveau cadre pour la
coopération administrative[5].
Cette série de nouveaux instruments législatifs ouvre la voie à la création de
nouveaux outils et instruments par la Commission et les États membres.
Toutefois, comme il est indiqué dans la communication de juin, l’utilisation
effective et globale de ces outils et instruments par les États membres n’est
pas encore une réalité. Les États membres doivent veiller à la mise en œuvre et
à l’application intégrales et effectives de ceux-ci, en particulier au moyen
d’un échange d’informations renforcé. 2. Correction des lacunes en matière de fiscalité de
l’épargne L’adoption des modifications proposées par la Commission en ce
qui concerne la directive sur la fiscalité de l’épargne[6]
permettra de corriger les lacunes de la directive et, partant, d’améliorer
l’efficacité de cet instrument. Les États membres pourront ainsi mieux assurer
la taxation effective des revenus de l’épargne transfrontières. Il appartient
maintenant au Conseil d’adopter la proposition de la Commission et de donner à
cette dernière un mandat de négociation en vue de modifier en conséquence les
accords dans le domaine de la fiscalité de l’épargne conclus avec les pays
tiers. La grande majorité des États membres considèrent cette question comme
hautement prioritaire. C’est pourquoi la Commission invite instamment le
Conseil à adopter ces propositions sans délai. 3. Projet d’accord de lutte contre la fraude et de
coopération fiscale Dans le même ordre d’idées, la Commission invite le Conseil à
signer et à conclure le projet d’accord de lutte contre la fraude et de
coopération fiscale entre l’Union européenne et ses États membres, d’une part,
et le Liechtenstein, d’autre part, qu’elle a présenté au Conseil en 2009[7]
et à adopter le projet de mandat pour l’ouverture de négociations similaires
avec quatre autres pays tiers voisins. Cela permettra à la Commission de
négocier des accords garantissant que tous les États membres disposent des
mêmes instruments de lutte contre la fraude et de normes élevées en matière de
transparence et d’échange d’informations. 4. Mécanisme de réaction rapide contre la fraude à
la TVA Le 31 juillet 2012, la Commission a présenté une proposition de
mécanisme de réaction rapide contre la fraude à la TVA[8].
Si cette proposition est adoptée, la Commission pourra autoriser très
rapidement un État membre à adopter des mesures dérogatoires de nature
temporaire pour faire face à des cas de fraude massive et soudaine ayant une
incidence financière majeure. Le Conseil est invité à adopter sans délai cette
proposition qu’il a jugée hautement prioritaire. 5. Application facultative du mécanisme
d’autoliquidation en matière de TVA La Commission a présenté en 2009 une proposition concernant
l’application facultative du mécanisme d’autoliquidation en matière de TVA en
ce qui concerne les livraisons de certains biens et prestations de certains
services présentant un risque de fraude[9].
Seule la partie de la proposition relative aux quotas d’émission de gaz à effet
de serre a été adoptée en mars 2010[10].
L’adoption du reste de cette proposition permettrait à tous les États membres
d’appliquer le mécanisme d’autoliquidation, dans les mêmes conditions, aux
secteurs pour lesquels il représente le moyen le plus efficace de lutter contre
la fraude de type «carrousel», au lieu d’adopter des dérogations individuelles
à la directive TVA qui pourraient avoir un effet négatif sur la lutte contre la
fraude dans les autres États membres. 6. Forum de l’UE sur la TVA Tant les entreprises que les administrations fiscales admettent
que le système actuel de TVA est lourd à gérer et vulnérable à la fraude. En
vue d’améliorer la gouvernance de la TVA au niveau de l’Union, la Commission a
décidé de créer un forum de l’UE sur la TVA[11].
Dans le cadre de cette plate-forme de dialogue, des représentants des grandes,
moyennes et petites entreprises, ainsi que des autorités fiscales, pourront
échanger leurs points de vue sur les aspects transfrontières concrets de la
gestion de la TVA, ainsi que recenser et examiner les meilleures pratiques qui
pourraient contribuer à rationaliser la gestion du système de TVA, en vue de
réduire les coûts de conformité tout en protégeant les recettes provenant de la
TVA. La Commission invite les États membres à participer le plus largement
possible au forum de l’UE sur la TVA, afin que celui-ci puisse atteindre ses
objectifs. 3. Nouvelles initiatives de la Commission Parallèlement au présent plan d’action, la Commission propose
une série de nouvelles initiatives qui répondent à certains des besoins
recensés dans la communication de juin. Ces initiatives constituent une réponse
immédiate aux besoins d’assurer une politique cohérente à l’égard des pays
tiers, de renforcer l’échange d’informations et de lutter contre certaines tendances
en matière de fraude. 7. Recommandation relative à des mesures visant à
encourager les pays tiers à appliquer des normes minimales de bonne gouvernance
dans le domaine fiscal Lorsqu’elle analyse la situation actuelle, la Commission
constate que les États membres reconnaissent les dégâts potentiels et réels que
peuvent causer les juridictions ne respectant pas les normes minimales de la
bonne gouvernance dans le domaine fiscal, dont les juridictions généralement
considérées comme des paradis fiscaux. Tous les États membres ont réagi de manière différente face à
cette situation. Compte tenu des libertés dont elles disposent pour opérer sur
le marché intérieur, certaines entreprises peuvent mettre en place des
structures dans ces juridictions en passant par l’État membre dont les règles
sont les moins strictes. Par conséquent, la protection globale des recettes
fiscales des États membres ne peut généralement pas être plus efficace que le
mécanisme de protection de l’État membre le moins strict. Non seulement cette
situation entraîne l’érosion des assiettes fiscales des États membres, mais
elle compromet également la concurrence équitable entre les entreprises et, en
définitive, perturbe le fonctionnement du marché intérieur. En vue de remédier à ce problème, la Commission recommande que
les États membres adoptent un ensemble de critères permettant d’identifier les
pays tiers qui ne respectent pas les normes minimales de la bonne gouvernance
dans le domaine fiscal et qu’ils appliquent une palette de mesures aux pays
tiers selon qu’ils respectent ou non ces normes, ou qu’ils s’engagent à le
faire. Parmi ces mesures figurent l’éventuelle inscription sur une liste noire
des juridictions non conformes, la conclusion de conventions relatives à la
double imposition et la renégociation ou la suspension de ces conventions. La
Commission invite les États membres à prendre d’autres mesures complémentaires
pour ne pas encourager les relations commerciales avec les pays tiers sur liste
noire, mais en respectant pleinement le droit de l’Union. En outre, les États membres devraient envisager des détachements
ponctuels d’experts pour aider les administrations fiscales des pays tiers qui
s’engagent à se conformer aux normes minimales mais ont besoin d’une assistance
technique. Cette recommandation est une première étape concrète importante
en vue d’une harmonisation des positions adoptées par les États membres à
l’égard des juridictions qui n’appliquent pas les normes minimales dans le
domaine concerné. Afin d’évaluer la nécessité d’éventuelles initiatives
ultérieures, la Commission réexaminera l’approche et les mesures adoptées par
les États membres dans ce domaine dans un délai de trois ans à compter de
l’adoption de la recommandation. 8. Recommandation relative à la planification
fiscale agressive Pour la Commission, il est nécessaire de veiller à ce que la
charge fiscale soit partagée équitablement conformément aux choix effectués par
les différents gouvernements. À l’heure actuelle, certains contribuables
recourent à des structures complexes, parfois artificielles, qui ont pour effet
de transférer leurs avoirs imposables dans d’autres juridictions, au sein de
l’Union ou hors de celle-ci. En agissant de la sorte, ces contribuables tirent
profit des incohérences des législations nationales pour s’assurer que certains
revenus échappent entièrement à l’impôt ou exploitent les différences de taux
d’imposition. En payant leurs impôts, les entreprises peuvent avoir une
influence positive considérable sur le reste de la société. La planification
fiscale agressive peut donc être considérée comme contraire au principe de la
responsabilité sociale des entreprises[12].
Des mesures concrètes sont donc nécessaires pour remédier à ce problème. L’adoption de mesures concrètes par tous les États membres en
vue de résoudre ces problèmes devrait également améliorer le fonctionnement du
marché intérieur. Dans ce contexte, la Commission recommande aux États membres
de mener une action commune efficace dans ce domaine. Il est en particulier recommandé aux États membres d’insérer,
dans les conventions relatives à la double imposition conclues avec d’autres
États membres de l’Union et avec les pays tiers, une clause permettant de
remédier à un type donné de double non-imposition. La Commission recommande
également l’utilisation d’une règle générale anti-abus commune. Ces mesures
permettront d’assurer la cohérence et l’efficacité dans un domaine où les
pratiques des États membres varient considérablement. Les directives fiscales de l’Union (les directives sur les
intérêts et redevances et sur les fusions ainsi que la directive
«mères-filiales») permettent déjà aux États membres d’appliquer des mécanismes
anti-abus. Tout en respectant le droit de l’Union, les États membres peuvent
exploiter ces possibilités pour prévenir la planification fiscale abusive. Par ailleurs, la Commission souhaite contribuer aux travaux
relatifs à la fiscalité menés dans des enceintes internationales telles que
l’OCDE, afin de remédier à la complexité de l’imposition du commerce
électronique en définissant des normes internationales appropriées. 9. Création d’une plateforme pour la bonne
gouvernance fiscale La Commission a l’intention de créer une plate-forme pour la
bonne gouvernance fiscale rassemblant des experts des États membres et des
représentants des parties prenantes, chargée de lui fournir une assistance pour
l’élaboration de son rapport sur l’application des deux recommandations ainsi
que dans ses travaux en cours sur la planification fiscale agressive et la
bonne gouvernance dans le domaine fiscal. 10. Améliorations concernant les pratiques
dommageables en matière de fiscalité des entreprises et domaines connexes Dans le prolongement des considérations qui précèdent et comme
elle l’a déjà fait dans l’examen annuel de la croissance 2012[13],
la Commission souligne en outre qu’il est urgent de donner un nouvel élan aux
travaux actuellement en cours dans le cadre du code de conduite dans le domaine
de la fiscalité des entreprises[14]
(ci-après le «code»). Ces dernières années, il est devenu de plus en plus difficile de
progresser et d’enregistrer des résultats concrets au sein du groupe «Code de
conduite», chargé d’évaluer les mesures fiscales susceptibles de relever du
champ d’application du code[15].
Cette situation est due en partie à la complexité croissante des questions
examinées, mais également à la nécessité de préciser et d’affiner les résultats
attendus, le calendrier de ces résultats et les moyens d’assurer le suivi de
leur mise en œuvre. La Commission invite donc les États membres à envisager des
mesures visant à améliorer l’efficacité dans la réalisation des objectifs
initiaux du code, par exemple en soumettant plus rapidement certains thèmes au
Conseil lorsque des décisions politiques urgentes s’imposent. À l’heure actuelle,
le groupe «Code de conduite» examine également la question des incohérences
nécessitant des solutions rapides. Si ces solutions destinées à éliminer les
incohérences ne sont pas adoptées et mises en œuvre selon des échéances
claires, la Commission est prête, si nécessaire, à formuler des propositions
législatives à la place. En outre, la Commission prendra des mesures dans les cas où l’on
constate que les directives existantes offrent des possibilités de
planification fiscale agressive ou empêchent d’apporter des solutions
appropriées en permettant la double non-imposition[16].
Il convient également d’intensifier les travaux sur les régimes fiscaux
particuliers destinés aux expatriés et aux personnes fortunées, qui nuisent au
fonctionnement du marché intérieur et réduisent les recettes fiscales globales.
Pour sa part, la Commission continuera d’aider les États membres
à assurer une promotion efficace du code de conduite en matière de fiscalité
des entreprises dans des pays tiers sélectionnés et à encourager une
concurrence fiscale loyale au niveau mondial, par la négociation de
dispositions en matière de bonne gouvernance dans les accords conclus avec les
pays tiers et en assistant les pays en développement conformément à sa
politique en vigueur en matière de fiscalité et de développement[17]. 11. Portail «TIN sur Europa» La Commission présente également aujourd’hui un nouvel outil
pratique destiné à améliorer la coopération administrative dans le domaine de
la fiscalité directe. L’identification correcte des contribuables est essentielle à
l’efficacité de l’échange d’informations entre les administrations fiscales des
États membres. Aujourd’hui, la Commission européenne lance officiellement la
nouvelle application «TIN sur Europa». Cette application présente des spécimens
des documents d’identité officiels contenant les numéros d’identification
fiscale (tax identification number, TIN) nationaux. Elle permet donc à
tout tiers, et en particulier aux établissements financiers, d’identifier et
d’enregistrer rapidement, facilement et correctement les TIN dans les relations
transfrontières. En outre, un système de vérification en ligne similaire à VIES
(VAT Information Exchange System, système d’échange d’informations sur
la TVA) permet de vérifier l’exactitude de la structure ou de l’algorithme d’un
TIN donné. Cette nouvelle application pourrait constituer une première étape
vers une approche plus cohérente en matière de numéros d’identification fiscale
au niveau de l’Union (voir le point 4.2.1 ci-dessous) et contribuera à une plus
grande efficacité de l’échange automatique d’informations. 12. Formulaires
types pour l’échange d’informations dans le domaine fiscal La directive 2011/16/UE, adoptée le 15 février 2011, prévoit
l’utilisation de formulaires types pour l’échange d’informations sur demande,
l’échange spontané d’informations, la notification et le retour d’informations.
Aujourd’hui, la Commission a adopté un règlement d’exécution établissant ces
formulaires types, qui contribueront à améliorer l’efficacité et l’efficience
de l’échange d’informations. La Commission a également développé une
application informatique permettant de gérer ces formulaires types dans toutes
les langues de l’Union, qui a déjà été mise à la disposition des États membres
et sera déployée à partir du 1er janvier 2013. 13. Un euro-dénaturant pour l’alcool totalement et
partiellement dénaturé Les modifications qui seront adoptées en décembre dans le
domaine des dénaturants[18]
comprendront une formulation commune à l’échelle de l’Union pour la
dénaturation complète de l’alcool. L’objectif principal est de réduire les
possibilités de fraude. Il s’agit également de simplifier et d’harmoniser les
charges administratives pour les mouvements licites, de réduire les coûts de
production et d’améliorer l’accès au marché pour les producteurs d’alcool
dénaturé (dans l’Union et au niveau mondial). La Commission examinera également
si la même approche, avec les mêmes résultats, pourrait être envisagée en ce
qui concerne l’alcool partiellement dénaturé. 4. Initiatives et actions futures à mettre en œuvre 4.1. Actions à entreprendre à court terme
(en 2013) 4.1.1. Éliminer les incohérences et renforcer les
mesures anti-abus 14. Révision de la directive «mères-filiales»
(2011/96/UE)[19] La question des incohérences, qui concerne des aspects tels que
les prêts hybrides et les entités hybrides, et les différences de qualification
de ces structures entre juridictions, revêt une importance particulière. Des
discussions approfondies avec les États membres ont montré que, dans un cas
spécifique, une solution mutuellement convenue n’est possible qu’au moyen d’une
modification législative de la directive «mères-filiales». L’objectif sera de
faire en sorte que l’application de la directive n’entrave pas involontairement
l’efficacité des mesures de lutte contre la double non-imposition dans le
domaine des structures de prêts hybrides. 15. Réexamen des dispositions anti-abus dans la
législation de l’Union La Commission réexaminera également les dispositions anti-abus
des directives sur les intérêts et redevances et sur les fusions ainsi que de
la directive «mères-filiales», en vue de mettre en œuvre les principes
sous-tendant sa recommandation sur la planification fiscale agressive. 4.1.2. Promouvoir les normes, instruments et outils
de l’Union 16. Promotion de la norme d’échange automatique
d’informations dans les enceintes internationales et des outils informatiques
de l’Union La Commission continuera à promouvoir activement l’échange
automatique d’informations en tant future norme européenne et internationale en
matière de transparence et d’échange d’informations dans le domaine fiscal. Il est également essentiel de promouvoir dans les enceintes
internationales[20],
et en particulier dans le cadre de l’OCDE, les outils informatiques de l’Union
développés par la Commission en collaboration avec les États membres, en vue
d’assurer une large application de ces outils et d’éviter les doubles emplois.
Les États membres devraient être en mesure d’utiliser un seul ensemble d’outils
et instruments, à la fois au sein de l’Union et dans leurs relations avec les
pays tiers. À cette fin, la Commission travaille en étroite collaboration
avec l’OCDE sur le développement permanent de formats informatiques destinés à
l’échange automatique d’informations au titre de la directive 2011/16/UE
relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal[21].
L’objectif est de prendre en compte, dès le début, les suggestions de pays
non-membres de l’Union européenne en vue de mettre en place des formats
informatiques approuvés et appliqués dans leur intégralité en dehors de
l’Union. En outre, la Commission demandera à l’OCDE d’approuver les
formulaires électroniques qu’elle a récemment mis au point pour l’échange
d’informations sur demande, l’échange spontané d’informations et le retour
d’informations dans le domaine de la fiscalité directe, et elle poursuivra sa
coopération avec l’OCDE en ce qui concerne les formulaires électroniques
élaborés dans le contexte du recouvrement des créances. 4.1.3. Améliorer le respect des obligations
fiscales 17. Code européen du contribuable Pour améliorer le respect des règles fiscales, la Commission
recensera les bonnes pratiques administratives nationales pour établir un code
du contribuable exposant les meilleures pratiques susceptibles de renforcer la
coopération et la confiance entre les administrations fiscales et les
contribuables, de manière à assurer davantage de transparence en ce qui
concerne les droits et obligations des contribuables et à favoriser une
approche axée sur les services. La Commission organisera une consultation publique sur cette
question au début de l’année 2013. Le fait d’inciter les administrations
des États membres à appliquer un code du contribuable favorisera une perception
plus efficace de l’impôt, en clarifiant et en améliorant les relations entre
les contribuables et les administrations fiscales, en renforçant la
transparence des règles fiscales, en réduisant le risque d’erreurs aux
conséquences potentiellement lourdes pour les contribuables et en encourageant
le respect des obligations fiscales. 4.1.4. Renforcer la gouvernance fiscale 18. Renforcement de la coopération avec d’autres
organes chargés de faire respecter la loi Il convient également, en exploitant de manière optimale le
soutien des agences de l’Union, d’encourager le renforcement de la coopération
avec les autres organismes chargés de faire respecter la loi, notamment les
autorités chargées de la lutte contre le blanchiment de capitaux, de la justice
et de la sécurité sociale. La coopération entre les agences est essentielle si
l’on veut garantir l’efficacité de la lutte contre la fraude, l’évasion et la
criminalité fiscales. Europol peut jouer un rôle important dans l’intensification
de l’échange d’informations, en contribuant à l’identification et au
démantèlement des réseaux/groupes criminels. Dans le cadre de la préparation de sa proposition législative en
vue d’une révision de la troisième directive sur le blanchiment de capitaux
(directive «Blanchiment»), qui sera présentée prochainement, la Commission
envisage de mentionner expressément les délits fiscaux parmi les infractions
principales liées au blanchiment de capitaux, conformément aux recommandations
de 2012 du Groupe d’action financière (GAFI). La coopération entre les
autorités fiscales et judiciaires et les autorités de surveillance financière
s’en trouvera facilitée, ce qui permettra de lutter contre les infractions
graves à la législation fiscale. Le renforcement des procédures en matière de
lutte contre le blanchiment concernant l’obligation de diligence à l’égard de
la clientèle ainsi que l’amélioration de la transparence des informations
concernant les bénéficiaires effectifs recueillies aux fins de la directive
«Blanchiment», prévus dans le cadre de la révision de ladite directive,
pourraient également faciliter le recours à des données utiles aux fins de la
fiscalité, par exemple pour accroître l’efficacité du traitement des structures
d’investissement offshore au titre de la directive de l’Union sur la fiscalité
de l’épargne. En outre, l’harmonisation, à l’échelle de l’Union, de la
définition du délit de blanchiment d’argent et des sanctions dont il est
assorti permettrait d’améliorer encore la coopération. À cet égard, outre la
révision de la troisième directive «Blanchiment», la Commission entend proposer
en 2013 une directive spécifique sur la lutte contre le blanchiment d’argent. 4.1.5. Renforcer la coopération administrative 19. Promotion du recours aux contrôles simultanés et
de la présence de fonctionnaires étrangers lors des contrôles À court terme, pour faciliter les contrôles fiscaux et préparer
le terrain en vue d’éventuels contrôles conjoints futurs, il est essentiel que
les États membres recourent le plus largement possible aux dispositions
juridiques existantes pour organiser des contrôles simultanés et faciliter la
présence de fonctionnaires étrangers dans les locaux des administrations
fiscales et au cours des enquêtes administratives. L’analyse effectuée dans le
cadre d’Eurofisc devrait contribuer à renforcer l’utilisation de ces
instruments. Les États membres devraient veiller à ce que leur législation
nationale n’entrave pas l’application intégrale de ces instruments, en
particulier en ce qui concerne la présence de fonctionnaires étrangers dans les
bureaux du fisc ou dans les locaux des contribuables. 4.1.6. Actions à l’égard des pays tiers 20. Obtenir l’autorisation du Conseil pour entamer des
négociations avec les pays tiers en vue de conclure des accords bilatéraux de
coopération administrative dans le domaine de la TVA Étant donné que les fraudeurs profitent souvent de l’absence de
coopération efficace entre les administrations fiscales en réalisant des
transactions fictives impliquant des pays tiers, plusieurs États membres ont
souligné la nécessité de disposer, dans les relations avec les pays tiers,
d’outils de coopération administrative analogues à ceux utilisés au sein de
l’Union. Par conséquent, la Commission considère que l’autorisation de
négocier des accords bilatéraux avec les pays tiers en vue de mettre en place
un cadre de coopération administrative efficace et contraignant dans le domaine
de la TVA est absolument indispensable. Elle pourrait présenter d’ici à 2013
une proposition en vue d’obtenir cette autorisation. 4.2. Actions à
entreprendre à moyen terme (d’ici à 2014) 4.2.1. Renforcer
l’échange d’informations 21. Conception d’un format électronique pour l’échange
automatique d’informations La Commission est en train de mettre au point de nouveaux
formats pour l’échange automatique d’informations concernant les revenus
professionnels, les jetons de présence, les produits d’assurance sur la vie,
les pensions ainsi que la propriété et les revenus immobiliers, conformément à
la directive 2011/16/UE[22]. En outre, la Commission proposera des solutions pratiques en ce
qui concerne les types de revenus autres que ceux visés dans la directive, que
les États membres pourront utiliser sur une base volontaire afin de tirer un
profit maximal des mécanismes prévus par la directive. 22. Utilisation
d’un numéro d’identification fiscale (TIN) européen Les TIN sont considérés comme le meilleur moyen d’identifier les
contribuables dans le cadre de l’échange automatique d’informations. Toutefois,
les TIN nationaux sont structurés conformément à des règles nationales, qui
diffèrent considérablement d’un État membre à l’autre et rendent difficiles
pour les tiers (établissements financiers, employeurs, autres parties)
l’identification et l’enregistrement corrects des TIN étrangers et, pour les
administrations fiscales, la transmission de ces informations aux autres
juridictions fiscales. La création d’un numéro d’identification fiscale (TIN) européen
pourrait constituer la meilleure solution pour remédier aux difficultés que
rencontrent actuellement les États membres dans l’identification correcte de
tous leurs contribuables (personnes physiques, morales ou autres) effectuant
des opérations transfrontières. La question de savoir si ce numéro serait un
numéro unique à l’échelle de l’Union ou un identifiant de l’Union qui
s’ajouterait aux TIN nationaux existants doit encore être examinée, de même que
les liens avec les autres systèmes européens d’enregistrement et
d’identification. Bien que l’idée d’un numéro d’identification fiscale européen
soit simple, sa mise en œuvre est une question complexe qui nécessite une
approche par étapes. Une consultation publique sera lancée en mars 2013. La
présentation ultérieure d’une proposition législative requerra d’autres études
approfondies et un engagement ferme de la part des États membres. Dans un
premier temps, l’une des possibilités serait de développer davantage le portail
«TIN sur Europa», en permettant de vérifier les numéros d’identification
fiscale nationaux, par l’établissement d’un lien entre cette application et les
bases de données des États membres. 23. Rationalisation des outils informatiques La Commission est en train de lancer un processus visant à
rationaliser les outils informatiques à travers l’Europe en vue rendre les
systèmes plus efficaces et plus rentables. Elle examinera notamment la
possibilité de mettre au point une solution informatique centrale pour les
outils électroniques à l’appui de la coopération administrative, dans le but de
réduire les coûts informatiques pour les États membres et de permettre un
échange d’informations plus rapide et plus efficace. 4.2.2. Agir sur les tendances et les mécanismes de
fraude et d’évasion fiscales 24. Lignes directrices en matière de traçabilité des
flux financiers En tenant compte de l’expérience de certains États membres dans
ce domaine et des cellules de renseignement financier (CRF) existantes, la
Commission définira une méthode et des lignes directrices communes destinées à
améliorer l’accès des administrations fiscales aux informations sur les flux
financiers, par exemple au moyen de cartes de crédit et de comptes bancaires
dans l’Union ou offshore, de façon à faciliter la traçabilité des transactions
importantes. Un premier pas a déjà été franchi grâce à un vaste partage
d’expériences dans le cadre de l’atelier Fiscalis qui s’est tenu sur ce sujet
en octobre 2012. 25. Amélioration des techniques de gestion des
risques, et notamment de la gestion des risques liés au respect des obligations La plateforme de gestion des risques créée en 2007 dans le cadre
du programme Fiscalis est en train d’élaborer un plan stratégique en matière de
gestion des risques liés au respect des obligations. Le principal objectif de
ce plan est de faire en sorte que tous les États membres puissent améliorer le
respect des règles par leurs contribuables, de faciliter le traitement des
risques transfrontières et la lutte contre la fraude ainsi que de stimuler et
de renforcer la coopération entre les États membres. Pour que la mise en œuvre
du plan stratégique soit une réussite, il sera nécessaire d’obtenir un
engagement de la part de tous les États membres. Des échanges structurés d’informations entre administrations
fiscales et douanières sur les stratégies permettant de déceler les
manquements, qui pourraient contribuer à améliorer les connaissances de ces
deux autorités et à assurer la coordination des analyses de risque, seraient
intégrés dans les travaux relatifs au plan stratégique. 26. Extension d’Eurofisc à la fiscalité directe Eurofisc prévoit un échange rapide d’informations concernant les
cas de fraude dans le domaine de la TVA. Ce système relativement nouveau
pourrait être étendu, à des fins similaires, au domaine de la fiscalité
directe, notamment pour permettre de déceler les mécanismes et tendances
concernant des fraudes récurrentes et les cas de planification fiscale
agressive, et de diffuser rapidement des informations à ce sujet. À cette fin, la Commission rassemblera et examinera les premiers
résultats du réseau Eurofisc en matière de TVA avant de poursuivre ses travaux
sur l’extension d’Eurofisc et de son système d’alerte précoce au domaine de la
fiscalité directe. 4.2.3. Améliorer le respect des obligations
fiscales 27. Mise en place d’une approche de type «guichet
unique» dans tous les États membres Des guichets uniques devraient être mis en place dans chaque
État membre, auprès desquels les contribuables, y compris les non-résidents,
pourraient obtenir tout type d’informations fiscales, ce qui permettrait de
faciliter les opérations transfrontières en éliminant les obstacles fiscaux et,
partant, d’assurer un meilleur respect des obligations fiscales. Une première
initiative a déjà été prise dans ce sens avec l’organisation, en
décembre 2012, d’un atelier Fiscalis sur ce sujet, dans le prolongement de
la consultation publique sur les obstacles liés à la fiscalité directe dans les
situations transfrontières, qui s’est déroulée plus tôt en 2012. La
Commission publiera une méthode et des lignes directrices communes dans ce
domaine. 28. Mise en place de mesures d’incitation, notamment
sous la forme de programmes de divulgation volontaire La Commission examinera la possibilité de définir des méthodes
et lignes directrices communes destinées à renforcer les mesures pédagogiques,
dont la généralisation des déclarations fiscales préremplies, la création de
pages internet personnalisées et la possibilité pour les États membres de faire
largement connaître leurs mécanismes de coopération administrative, afin de
sensibiliser davantage les contribuables aux pouvoirs dont disposent les
administrations fiscales pour obtenir des informations auprès d’autres pays. La Commission examinera également la possibilité d’élaborer des
mesures d’incitation en encourageant, au moyen de méthodes et de lignes
directrices communes, les programmes de divulgation volontaire, la correction
en ligne des erreurs par les contribuables (en particulier si des pages
internet personnalisées sont créées) et l’amélioration des relations entre les
contribuables et les administrations fiscales. 29. Développement d’un portail web sur la fiscalité La Commission améliorera et, dans la mesure du possible, étendra
le portail web existant «Impôts en Europe», pour faciliter l’accès à des
informations fiscales fiables dans les situations transfrontières. Le portail
web sur la fiscalité pourrait s’inspirer du portail e-Justice, accessible sur
le site Europa. Il s’agit d’un projet ambitieux, qui devrait être mis en œuvre
par étapes, la priorité étant accordée à la TVA. La première étape consistera
dès lors à développer la partie du portail web consacrée à la TVA, qui
contiendra les règles de facturation applicables dans les États membres. Il est
prévu d’ouvrir le portail web aux États membres qui souhaitent publier d’autres
informations (telles que les taux de TVA applicables). Une prochaine étape
consistera à intégrer d’autres aspects de la fiscalité, liés notamment à la
fiscalité directe. 30. Proposition d’alignement des sanctions
administratives et pénales La Commission examinera s’il est opportun et faisable d’aligner
la définition de certains types d’infractions fiscales, et les sanctions
administratives et pénales dont elles sont assorties, pour tous les types
d’impôts et taxes. Elle a récemment proposé des règles de droit pénal[23]
pour renforcer la lutte contre la fraude portant atteinte aux intérêts
financiers de l’Union européenne et estime que cette question mérite un examen
plus approfondi dans le contexte général de la réflexion sur la mise en place
d’une politique pénale de l’Union. Il importera de veiller à ce que toute
action dans ce domaine s’intègre parfaitement aux actions similaires menées
dans d’autres domaines du droit de l’Union, conformément aux principes énoncés
dans la communication de la Commission du 20 septembre 2011 intitulée
«Vers une politique de l’UE en matière pénale: assurer une mise en œuvre
efficace des politiques de l’UE au moyen du droit pénal»[24].
31. Élaboration
d’un fichier de contrôle type européen pour la fiscalité (Standard Audit File
for Tax) L’utilisation d’un fichier de contrôle type européen pour la
fiscalité (Standard Audit File for Tax, SAF-T), inspiré de ceux qui sont
déjà en vigueur ou en cours d’élaboration dans certains États membres,
faciliterait tant le respect spontané des obligations par les contribuables que
les contrôles fiscaux. Un projet pilote est actuellement en cours dans le contexte
spécifique du mini-guichet unique pour les services de télécommunications, de
radiodiffusion et de télévision et les services électroniques. Son
développement devrait être envisagé. 4.3. Actions à entreprendre à long terme
(au-delà de 2014) Un certain nombre des actions possibles énumérées dans la
communication de juin ne devraient pas, selon le Conseil, être envisagées en
priorité à ce stade. La Commission est toutefois d’avis qu’il serait utile de
les réexaminer à un stade ultérieur, une fois que la mise en œuvre des autres
éléments, plus urgents, du présent plan d’action aura progressé. Les actions
visées consistent notamment à: 32. Élaborer une méthode pour la réalisation de
contrôles conjoints par des équipes spécialisées de contrôleurs qualifiés Cette question devrait être réexaminée une fois que l’on aura
acquis davantage d’expérience dans l’utilisation des instruments juridiques
existants, comme les contrôles simultanés. Sur cette base, une méthode et des
orientations pour les contrôles conjoints pourraient être définies. Le cas
échéant et sur le fondement d’une analyse d’impact, la Commission pourrait
également proposer une base juridique unique pour les contrôles communs,
portant sur différents types d’impôts et taxes. 33. Développer
l’accès mutuel direct aux bases de données nationales Compte tenu des dispositions en vigueur dans le domaine de la
TVA relatives au système VIES[25],
la Commission analysera s’il est faisable d’octroyer un accès direct aux bases
de données nationales dans le domaine de la fiscalité directe. Toutefois, il y
a d’abord lieu d’acquérir une certaine expérience en ce qui concerne l’octroi
d’un accès direct mutuel dans le domaine de la TVA. 34. Élaborer
un instrument juridique unique pour la coopération administrative relative à
l’ensemble des impôts et taxes Parce qu’il existe certains points communs entre les différents
domaines fiscaux en ce qui concerne la coopération administrative, la
Commission examinera s’il est possible, du point de vue juridique et pratique,
de disposer d’un instrument juridique unique régissant la coopération
administrative pour l’ensemble des impôts et taxes, au lieu de quatre
instruments différents comme c’est le cas actuellement. Cet exercice ne sera
toutefois pas mené dans l’immédiat, étant donné que toutes les bases juridiques
régissant la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité directe
et indirecte ainsi que pour le recouvrement des créances fiscales ont récemment
été abrogées et remplacées par de nouveaux actes législatifs[26]. 5. Conclusion La fraude et l’évasion fiscales constituent un problème complexe
qui exige une réponse coordonnée et pluridimensionnelle. La planification
fiscale agressive est un autre problème qui requiert une attention urgente. Ce
sont là des défis mondiaux auxquels aucun État membre ne peut faire face à lui
seul. Le présent plan d’action recense une série de mesures
spécifiques qui peuvent être mises en place dès à présent et dans les années à
venir. Il constitue également une contribution générale au débat international
plus large[27]
sur la fiscalité et vise à aider le G20 et le G8 dans leurs travaux en cours
dans ce domaine[28].
La Commission estime que la combinaison des actions proposées peut offrir une
réponse complète et efficace aux différents défis posés par la fraude et
l’évasion fiscales et qu’elle peut ainsi contribuer à renforcer l’équité des
systèmes fiscaux des États membres, à garantir des recettes fiscales bien
nécessaires et, en définitive, à améliorer le fonctionnement du marché
intérieur. Afin de veiller à ce que les mesures décrites dans le présent
plan d’action soient dûment mises en œuvre, la Commission mettra en place un
mécanisme de suivi et des tableaux de bord appropriés, incluant en particulier
des échanges de vues réguliers au sein des comités et groupes de travail
concernés, sur la base de questionnaires détaillés. [1] COM(2012) 351 final
du 27 juin 2012, communication de la Commission au Parlement
européen et au Conseil sur les moyens concrets de renforcer la lutte
contre la fraude et l’évasion fiscales, y compris en ce qui concerne les pays
tiers. [2] Des
recommandations par pays ont été adressées à la Bulgarie, à Chypre, à la
République tchèque, à l’Estonie, à la Hongrie, à l’Italie, à la Lituanie, à
Malte, à la Pologne et à la Slovaquie. On notera que les États membres qui
bénéficient actuellement d’une aide financière au titre du Fonds européen de
stabilité financière (FESF), du mécanisme européen de stabilisation financière
(MESF) ou des dispositions de l’article 143 du traité sont invités à mettre en
œuvre les mesures établies dans les décisions d’exécution qui les concernent et
précisées dans leurs protocoles d’accord ainsi que dans leurs possibles
suppléments. Les États membres concernés sont la Grèce, l’Irlande, le Portugal
et la Roumanie. [3] Conclusions
du Conseil de décembre 2011 (doc. 9586/12 - FISC 63 OC 213). [4] Rapport
ECOFIN sur les questions fiscales adressé au Conseil européen du
4 décembre 2012 (doc. 16327/12 – FISC 166 – ECOFIN 949) et
conclusions du Conseil relatives à la communication de la Commission du 13 novembre 2012
(doc. 16051/12 – PRESSE 465 – PR CO 60). [5] Directive
2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance
mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts,
droits et autres mesures (JO L 84 du 31.3.2010, p. 1); règlement
(UE) n° 904/2010 du Conseil du 7 octobre 2010 concernant la
coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la
taxe sur la valeur ajoutée (JO L 268 du 12.10.2010, p. 1);
directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la
coopération administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive
77/799/CEE (JO L 64 du 11.3.2011, p. 1);
règlement (UE) n° 389/2012 du Conseil du 2 mai 2012
concernant la coopération administrative dans le domaine des droits d’accise et
abrogeant le règlement (CE) n° 2073/2004 (JO L 121 du
8 mai 2012, p. 1). [6] COM(2008)
727 final du 13 novembre 2008. [7] COM(2009)
644 final du 23 novembre 2009 et COM(2009) 648 final du
23 novembre 2009. [8] COM
(2012) 428 final du 31 juillet 2012. [9] COM(2009)
511 final du 29 septembre 2009. [10] Directive
2010/23/UE du Conseil du 16 mars 2010 modifiant la directive
2006/112/CE relative au système commun de taxe sur la valeur ajoutée en ce qui
concerne l’application facultative et temporaire de l’autoliquidation aux
prestations de certains services présentant un risque de fraude (JO L 72
du 20.3.2010, p. 1). [11] Décision
de la Commission (2012/C 198/05) du 3 juillet 2012 mettant en place le forum de
l’UE sur la TVA. [12] Communication
intitulée «Responsabilité sociale des entreprises: une nouvelle stratégie de
l’UE pour la période 2011-2014» - COM(2011) 681 final du 25 octobre 2011. [13] Annexe
de l’examen annuel de la croissance 2012, «Politiques fiscales propices à la
croissance dans les États membres et amélioration de la coordination fiscale»,
COM(2011) 815 final, vol. 5/5 – annexe IV, point 3.1. [14] JO
C 2 du 6.1.1998, p. 2. [15] JO
C 99 du 1.4.1999, p. 1. [16] Dans
ce contexte, il est fait référence au point 4.1.1. [17] COM(2010)
163 final du 21 avril 2010. [18] Règlement (CE)
n° 3199/93 de la Commission du 22 novembre 1993 relatif à la
reconnaissance mutuelle des procédés pour la dénaturation complète de l’alcool
en vue de l’exonération du droit d’accise (JO L 288
du 23.11.1993, p. 12). [19] Directive
2011/96/UE du Conseil du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal
commun applicable aux sociétés mères et filiales d’États membres différents
(JO L 345 du 29.12.2011, p. 8). [20] L’Union
européenne joue un rôle actif dans d’autres enceintes internationales, telles
que l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE),
l’Organisation interétatique des administrations fiscales (IOTA), le Centre
interaméricain des administrateurs fiscaux (CIAT), le Dialogue fiscal
international (DFI), le Pacte fiscal international (ITC) et le Forum africain
d’administration fiscale (ATAF). [21] Directive
2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la coopération
administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive 77/799/CEE
(JO L 64 du 11.3.2011, p. 1). [22] Article 8,
paragraphe 1, de la directive 2011/16/UE du Conseil. [23] Proposition
de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la lutte contre la
fraude portant atteinte aux intérêts financiers de l’Union au moyen du droit
pénal - COM(2012) 363 final du 11 juillet 2012. [24] COM(2011) 573 final
du 20 septembre 2011. [25] Règlement
(UE) nº 904/2010 du Conseil. [26] Directive
2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance
mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts,
droits et autres mesures (JO L 84 du 31.3.2010, p. 1); règlement
(UE) n° 904/2010 du Conseil du 7 octobre 2010 concernant la
coopération administrative et la lutte contre la fraude dans le domaine de la
taxe sur la valeur ajoutée (JO L 268 du 12.10.2010, p. 1);
directive 2011/16/UE du Conseil du 15 février 2011 relative à la
coopération administrative dans le domaine fiscal et abrogeant la directive
77/799/CEE (JO L 64 du 11.3.2011, p. 1);
règlement (UE) n° 389/2012 du Conseil du 2 mai 2012
concernant la coopération administrative dans le domaine des droits d’accise et
abrogeant le règlement (CE) n° 2073/2004 (JO L 121 du
8 mai 2012, p. 1). [27] Voir,
par exemple, la déclaration conjointe du Royaume-Uni et de l’Allemagne
du 5 novembre 2012 appelant à une action internationale pour
renforcer les normes fiscales, http://www.hm-treasury.gov.uk/chx_statement_051112.htm. [28] Voir
la déclaration des dirigeants du G-20, 19 juin 2012, Los Cabos. «Nous rappelons
la nécessité d’empêcher l’érosion de la base d’imposition et le transfert de
bénéfices, et nous suivrons avec attention les travaux que l’OCDE a engagés
dans ce domaine».