RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN Rapport à mi-parcours relatif à la mise en œuvre du Plan d'action pour les mineurs non accompagnés /* COM/2012/0554 final */
RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT
EUROPÉEN Rapport à mi-parcours relatif à la mise en œuvre du Plan
d'action pour les mineurs non accompagnés I. Introduction En mai 2010, la Commission a adopté le Plan d’action pour
les mineurs non accompagnés (2010-2014)[1], à la suite duquel les
conclusions du Conseil sur les mineurs non accompagnés[2]
ont été adoptées en juin 2010. Ces deux documents proposaient une approche
commune, à l’échelle de l’Union européenne (UE), fondée sur le principe de l’intérêt
supérieur de l’enfant. Ils définissaient les principaux domaines d’action, tels
que la prévention, l’accueil et la recherche de solutions durables, à
concrétiser par une série de mesures pratiques mises en œuvre par les
institutions et agences de l’UE, les États membres et les parties prenantes. Le plan d’action et les conclusions du Conseil invitaient la
Commission à rendre compte de leur exécution respective avant mi-2012. Le
présent rapport à mi-parcours met en exergue les changements intervenus entre
mai 2010 et juin 2012 et indique les domaines requérant plus d’attention
et une action ciblée au cours des deux prochaines années. Il s’accompagne d’un
document de travail des services de la Commission[3]
décrivant de manière plus détaillée les actions des institutions et agences de
l’UE ainsi que celles des administrations nationales des États membres. Le
rapport fait également référence, le cas échéant, aux activités menées par d’autres
acteurs. Le rapport et le document de travail des services de la Commission ont
été établis sur la base de recherches, de consultations avec les États membres
et d’un dialogue permanent avec les organisations de la société civile. II. Situation actuelle Les événements de ces deux dernières années montrent que l’arrivée
de mineurs non accompagnés[4] n’est pas un phénomène
passager mais une caractéristique de longue date de la migration vers l’Union
européenne et qu’une approche commune de l’UE vis-à-vis de cette catégorie de
migrants est nécessaire. Les raisons de l’arrivée de mineurs non accompagnés
demeurent multiples et interdépendantes. Certains fuient des conflits armés,
des catastrophes naturelles, des discriminations ou des persécutions. Dans ce
contexte, des événements mondiaux tels que les conflits en Afghanistan et en
Irak ou les troubles politiques liés au «printemps arabe» peuvent être
considérés comme des facteurs contribuant de manière importante à ces flux.
En 2009[5], les principaux pays d’origine
des mineurs non accompagnés arrivés dans l’UE étaient l’Afghanistan et l’Irak
et, dans la plupart des États membres, ces pays sont restés, avec les pays de
la Corne de l’Afrique, d’importantes sources de migration en 2010[6].
Certains enfants ne partent pas de leur plein gré mais sont envoyés par leur
famille pour éviter les persécutions politiques, pour accéder à l’enseignement
et à la protection sociale dont ils sont privés chez eux, ou simplement pour
fuir la pauvreté et trouver un emploi dans l’UE[7]. D’autres cherchent à
rejoindre des membres de leur famille déjà dans le territoire de l’UE. Enfin,
certains mineurs non accompagnés arrivent en tant que victimes de la traite des
êtres humains aux fins d’exploitation. Comme indiqué dans le plan d’action, les statistiques
relatives à cette catégorie de migrants sont limitées et, malgré quelques
améliorations en matière de collecte des données, ce constat reste valable. Les
données disponibles les plus fiables sont celles concernant les mineurs non
accompagnés qui ont demandé l’asile. En 2011, 12 225 demandes d’asile
ont été introduites dans l’UE27, un chiffre comparable aux années précédentes[8],
suggérant que ce type de migration reste très important. Les informations
relatives aux autres types de flux de mineurs non accompagnés sont plus rares. En
2011, les États membres dénombrent un total de 4 406 permis de résidence
délivrés à des mineurs non accompagnés.[9] Globalement, les faits
suggèrent qu’il n’y a pas eu de diminution sensible du nombre d’enfants
arrivant dans l’UE et il est peu probable que cela change au cours des
prochaines années. L’importance et la nature des flux continuent de varier d’un
État membre à l’autre. Dans certains États membres, les mineurs non accompagnés
arrivent principalement comme demandeurs d’asile. C’est notamment le cas en
Suède, où le nombre de demandes d’asile introduites par des enfants non
accompagnés n’a cessé d’augmenter chaque année, passant de 1 510
en 2008 à 2 655 en 2011. De manière similaire, en
Allemagne, le nombre de demandes d’asile provenant de cette même catégorie de
migrants a presque triplé au cours de la même période, passant de 765
à 2 125[10]. Dans d’autres États membres, les flux de demandeurs d’asile
sont relativement moins importants comparés au nombre d’enfants arrivant comme
migrants irréguliers. C’est le cas de l’Italie et de l’Espagne qui, en 2010[11],
ont respectivement délivré des premiers permis à 2 278 et 819 enfants
non accompagnés ne demandant pas l’asile. Une part croissante de ces flux de
migrants irréguliers est due à l’instabilité politique dans les pays
nord-africains et ailleurs. Ainsi, l’Italie a constaté que les flux de mineurs
non accompagnés venant des pays d’origine habituels — comme l’Albanie — avaient
diminué ces dernières années, tandis que ceux provenant des pays d’Afrique et
du Moyen-Orient caractérisés par une instabilité sociopolitique avaient
augmenté. Le dernier groupe d’États membres est constitué de pays de
transit, qui reçoivent très peu de demandes d’asile d’enfants non accompagnés —
généralement moins de 60 par an[12] — mais que certains
enfants traversent pour atteindre leur pays de destination. La plupart des pays
d’Europe centrale et orientale entrent dans cette catégorie. III. Collecte des données La collecte de données demeure une des principales
difficultés. Le fait que les mineurs non accompagnés ne forment pas un groupe
homogène — et soient pris en charge par différentes autorités — a pour effet
que la collecte de données habituellement effectuée par les États membres n’englobe
pas la totalité des mineurs non accompagnés. S’il existe des données statistiques
fiables sur les mineurs non accompagnés demandeurs d’asile, il y en a beaucoup
moins sur ceux qui ont migré clandestinement ou ont été victimes de la traite
des êtres humains. Toutefois, tant la collecte que l’échange de données
quantitatives et qualitatives se sont considérablement améliorées ces deux
dernières années. La révision, en 2011, des lignes directrices pour la
collecte des données prévue par l’article 6 du règlement relatif aux
statistiques communautaires sur la migration et la protection internationale[13]
a permis à Eurostat de collecter des données sur une catégorie supplémentaire
de permis, à savoir les permis de résidence délivrés à des mineurs non
accompagnés qui ne demandent pas l’asile ou qui n’ont pas obtenu de permis de
résidence en tant que victimes de la traite des êtres humains, ce qui donne une
idée de l’ampleur et de la dynamique de la migration hors demandes d’asile[14].
En septembre 2010, Frontex a publié une évaluation ciblée des risques, qui
analyse les chiffres, nationalités, itinéraires et moyens de faciliter la
migration des mineurs non accompagnés demandeurs d’asile[15].
Le Réseau européen des migrations (REM) a gardé un rôle important dans l’échange
de données sur les mineurs non accompagnés. Une demande ponctuelle lancée au premier
trimestre 2012 a fourni des statistiques et informations actualisées sur
les pratiques concernant les mineurs non accompagnés demandeurs d’asile[16]. Le Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEA)[17],
créé récemment, participe également à l’échange et à la surveillance des données.
Le programme de travail 2012 du BEA prévoit la mise sur pied d’un système
d’échange et de surveillance des informations sur les mineurs non accompagnés,
ainsi que la collecte de données et le développement des informations sur les
pays d’origine[18]. Voie à suivre Les États membres, les institutions et agences de l’UE,
ainsi que les organisations non gouvernementales et internationales, doivent
intensifier leurs efforts de collecte et d’échange de données quantitatives et
qualitatives, notamment de statistiques ventilées par sexe. Il importe d’améliorer
encore la comparabilité des données recueillies dans l’UE. Les États membres
sont invités à poursuivre la collecte de données sur les mineurs non
accompagnés qui demandent l’asile, mais aussi sur ceux qui sont en situation
irrégulière ou victimes de la traite des êtres humains. En particulier, les
données relatives à la traite des mineurs devraient être ventilées plus
finement en vue d’obtenir des informations sur les mineurs non accompagnés
victimes de la traite des êtres humains. Le recueil de données ne devrait pas se limiter à la
collecte initiale, qui intervient au moment où les mineurs non accompagnés
entrent dans un État membre. Une meilleure compréhension de ce qui leur advient
lorsqu’ils sont dans le territoire de l’UE est également nécessaire. Dans toute
la mesure du possible, les États membres devraient recueillir des données
quantitatives et qualitatives au sujet du nombre de mineurs non accompagnés
fuyant les services d’accueil et des types de services et de soutien aux
différents stades des procédures applicables (procédures accélérées, procédures
à la frontière, procédures de détermination de l’âge, de recherche des
familles, de désignation de tuteurs, etc.). Enfin, il faudrait aussi réunir des
données statistiques sur le nombre de mineurs non accompagnés qui sont
rapatriés[19]. En 2013 et 2014, dans le cadre d’un projet pilote
soutenu par le Parlement européen, la Commission réalisera une étude dans le
but de recueillir des données à l’échelle de l’UE sur l’implication des enfants
dans les procédures pénales, civiles et administratives. Dans ce contexte, l’étude
réunira des statistiques sur la base d’indicateurs pertinents et donnera un
aperçu descriptif de l’implication des mineurs non accompagnés dans les
procédures administratives au sein de l’UE. Le BEA facilitera davantage l’échange d’informations et le
partage de connaissances au moyen de réunions d’experts consacrées aux mineurs
non accompagnés. D’ici fin 2012, le BEA publiera le rapport relatif aux
informations sur les pays d’origine concernant l’Afghanistan. Ce rapport
comportera des points spécifiques importants sur les groupes vulnérables, dont
les mineurs non accompagnés. IV. Prévention des migrations périlleuses et de la
traite des êtres humains Le plan d’action reconnaît que la prévention des migrations
périlleuses et de la traite des enfants constitue la première étape d’une lutte
efficace contre le phénomène de la migration des mineurs non accompagnés. Dans
ce but, l’Union européenne et ses États membres ont continué d’intégrer la
question des migrations — et en particulier la migration des mineurs non
accompagnés — dans la politique de coopération au développement. Des activités
de sensibilisation et de formation ont également été menées afin de favoriser l’identification
précoce des victimes de la traite des êtres humains et d’informer les enfants
et leur famille sur les risques liés à la migration clandestine. Enfin, des
systèmes intégrés de protection de l’enfant ont été mis au point. Dans le cadre du programme thématique sur l’asile et la
migration, du programme thématique «Investir dans les ressources humaines», de
l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme et de l’instrument
de coopération au développement[20], l’UE a financé des
projets de prévention des migrations périlleuses et de la traite des êtres
humains, des projets de sensibilisation à l’intention des enfants en danger,
ainsi que des projets de formation d’un personnel spécialisé dans la détection
de situations à risque. L’UE a également continué d’apporter son soutien aux
pays tiers aux fins d’amélioration de leurs capacités législatives et
administratives d’identification des mineurs demandeurs d’asile et victimes de
la traite des êtres humains[21]. Le financement national et européen de centres d’hébergement
et d’éducation pour mineurs dans des pays d’origine comme le Sénégal, le Maroc,
la Moldavie, l’Égypte, le Kenya, le Guatemala et la Bolivie, a produit des
résultats encourageants[22]. Des campagnes d’information
et des actions de renforcement des capacités des autorités nationales et des
gardes-frontières sont également menées[23]. La coopération continue avec les pays tiers a joué un rôle
important dans la prévention des migrations périlleuses et de la traite des
êtres humains. La problématique des mineurs non accompagnés a également été
abordée dans le contexte des dialogues sur les droits de l’homme[24].
L’UE a poursuivi la mise en œuvre des orientations de l’UE pour la promotion et
la protection des droits de l’enfant[25]. Les groupes les plus
vulnérables, dont les mineurs non accompagnés, devraient recevoir une priorité
accrue lors la révision de ces orientations en 2012. Le problème des mineurs non accompagnés est traité dans le
cadre des dialogues sur les migrations et la mobilité, notamment au titre du
partenariat UE-Afrique sur les migrations, la mobilité et l’emploi et du
processus de Rabat sur les migrations et le développement. Ce thème a également
été abordé en mars 2011 lors de la réunion du groupe de travail sur la
migration et les affaires sociales avec le Maroc, ainsi que dans le cadre du
dialogue pour les migrations, la mobilité et la sécurité entamé avec la Tunisie
et le Maroc en octobre 2011. Des actions spécifiques concernant les
mineurs non accompagnés sont également mentionnées dans le plan d’action 2012-2016
du processus de Prague[26]. Les pays d’accueil ont procédé à l’échange de pratiques et d’expériences
de gestion de cette catégorie de migrants dans le contexte du G8 et de la
plate-forme UE-États-Unis pour la coopération sur les questions liées aux
migrations et aux réfugiés. Dans le cadre de cette plate-forme, l’Espagne a
accueilli, en 2011, un séminaire sur les mineurs non accompagnés qui a
permis un échange de vues et de pratiques entre les États membres de l’UE et
les États-Unis[27]. Afin d’améliorer les informations destinées aux migrants
potentiels, la Commission a intégré une référence spécifique aux mineurs non
accompagnés dans le portail de l’UE sur l’immigration, inauguré en
novembre 2011[28]. Voie à suivre Il importe que l’UE et ses États membres continuent d’aborder
la problématique de la migration des mineurs non accompagnés dans le contexte
de la coopération au développement. Un partage plus poussé des informations sur
les initiatives menées et les actions planifiées est vital pour optimiser l’utilisation
des ressources disponibles. Les discussions sur le cadre budgétaire de l’UE
pour la période 2014-2020 devraient conduire à une meilleure coordination
des fonds externes[29]. Un engagement continu avec les pays d’origine et de transit
est également nécessaire. Une coopération stable de l’UE et des États membres
avec les pays tiers contribuera à une meilleure compréhension de leurs besoins
et donnera ainsi un meilleur appui à la conception et à la mise en œuvre de
futurs projets. Il importe que cette coopération ne se limite pas à des mesures
de prévention, mais porte aussi sur d’autres questions pertinentes telles que
le rétablissement des liens familiaux, le rapatriement des enfants en toute
sécurité et les risques d’être à nouveau victime de la traite des êtres
humains. Ces thèmes devraient aussi être abordés dans le cadre des partenariats
pour la mobilité et dans les dialogues menés avec les principaux pays d’origine. Des échanges plus importants avec les pays tiers de
destination des mineurs non accompagnés doivent être encouragés dans le but de
partager les expériences et bonnes pratiques, mais aussi de chercher des
solutions concrètes par rapport à la prévention, à la recherche des familles et
au retour en toute sécurité. V. Accueil et garanties procédurales dans l’UE Le plan d’action reconnaît l’importance des mesures d’accueil
pour garantir l’octroi de soins et d’une assistance appropriés aux mineurs non
accompagnés qui se trouvent sur le territoire de l’UE. L’Union européenne a dès
lors continué de renforcer les mesures d’accueil ainsi que l’accès aux
garanties procédurales pour ces enfants. Des modifications du code frontières Schengen et de la
convention d’application de l’accord de Schengen ont été proposées pour
améliorer le traitement des mineurs non accompagnés aux frontières, notamment
par l’introduction du module de formation des gardes-frontières sur la gestion
des mineurs non accompagnés et par la constitution formelle d’une liste des
points de contact nationaux dont l’utilisation sera obligatoire pour les
consultations relatives aux mineurs. L’opération conjointe Hammer coordonnée
par Frontex a abouti à l’élaboration de lignes directrices opérationnelles pour
le traitement des enfants — et notamment les enfants non accompagnés — aux
frontières extérieures. Un séminaire organisé sous la présidence belge du
Conseil sur le thème des mineurs non accompagnés qui traversent les frontières
extérieures de l’UE à la recherche d’une protection a produit une série de
recommandations pour les autorités nationales et les acteurs transnationaux[30]. En ce qui concerne les mineurs non accompagnés demandeurs d’asile,
l’Union européenne termine actuellement les négociations sur la révision de l’acquis
en matière d’asile, révision qui devrait renforcer la protection de cette
catégorie de migrants. En décembre 2011, la directive «qualification»[31]
a été adoptée. Cette directive renforce les dispositions en matière de
recherche des membres de la famille et, pour la première fois, fournit une
liste indicative des éléments à prendre en considération pour déterminer l’intérêt
supérieur de l’enfant. En avril 2011, le Parlement européen et le Conseil ont
adopté la directive concernant la prévention de la traite des êtres humains et
la lutte contre ce phénomène ainsi que la protection des victimes (directive
sur la traite des êtres humains)[32]. Cette directive
comporte de nouvelles dispositions concernant l’assistance, l’aide et la
protection des enfants non accompagnés victimes de la traite des être humains.
En particulier, les États membres sont tenus de prendre les mesures nécessaires
pour que les actions spécifiques destinées à assister et à aider les enfants
victimes de la traite des êtres humains soient engagées à la suite d’une
appréciation individuelle de la situation particulière de chaque enfant
victime, compte tenu de son avis, de ses besoins et de ses préoccupations, en
vue de trouver une solution durable pour l’enfant. Les États membres doivent
également désigner un tuteur ou un représentant pour l’enfant dès son
identification par les autorités. La Commission a constitué un groupe d’experts sur les
mineurs non accompagnés dans le cadre des processus migratoires dans le but d’échanger
avis et pratiques par rapport à diverses questions dans ce domaine[33].
La première réunion thématique, organisée le 21 juin 2011, était
consacrée à la tutelle. Le groupe d’experts a confirmé que la tutelle est un
des éléments cruciaux de la protection de l’enfant et que, même s’il n’existe
pas de modèle unique de tutelle, certains défis sont communs à toute l’Union
européenne, par exemple la nécessité de former les tuteurs. Afin de soutenir
les réseaux d’organismes de tutelle, la Commission a financé le projet
«European Network of Guardianship Institutions: Guardianship in practice» (réseau
européen des organismes de tutelle: la tutelle en pratique), mis en œuvre par
la Fondation NIDOS[34]. La Commission a
également financé un projet dirigé par l’antenne néerlandaise de Defence for
Children, qui a abouti à la formulation de normes fondamentales applicables aux
tuteurs d’enfants non accompagnés[35], ainsi qu’un projet
destiné à améliorer la qualité de la tutelle et des soins apportés aux mineurs
non accompagnés demandeurs d’asile en Europe centrale[36]. En 2012, le Bureau européen d’appui en matière d’asile (BEA)
a défini comme priorités la création d’un groupe de travail sur l’estimation de
l’âge ainsi que l’élaboration d’une documentation technique et d’un manuel sur
l’estimation de l’âge[37]. Au printemps 2012,
le BEA a envoyé un questionnaire aux États membres et organisations de la
société civile afin d’évaluer les politiques et pratiques actuelles dans l’UE.
Les résultats de cette évaluation étayeront les futurs travaux du groupe de
travail du Bureau européen d’appui et contribueront à l’élaboration de lignes
directrices. Le groupe d’experts sur les mineurs non accompagnés a
examiné de près la problématique de la recherche des familles[38].
Selon les conclusions des experts, il est impossible de trouver les familles,
tuteurs légaux ou organismes appropriés de prise en charge des mineurs, de
rétablir des liens familiaux et de rapatrier les mineurs dans de bonnes
conditions de sécurité sans l’implication des pays d’origine. L’Espagne et la
France ont exposé leurs modes de coopération avec les pays d’origine et l’Italie
a décrit les méthodes de recherche appliquées par l’OIM. Nonobstant les
approches divergentes adoptées par les États membres en matière de recherche
des familles, certaines règles et pratiques développées au niveau national
pourraient être diffusées à l’échelle de l’UE. Il a donc été proposé de rédiger
un questionnaire afin de cataloguer les informations et de diffuser les
meilleures pratiques en matière de recherche des familles. L’étude comparative sur les enfants séparés demandeurs d’asile
dans les États membres de l’UE, publiée en 2010 par l’Agence des droits
fondamentaux de l’Union européenne (FRA), a examiné les perspectives et
expériences des enfants non accompagnés dans douze États membres de l’UE. Elle
a recensé les bonnes pratiques et les lacunes des systèmes existants en
relation avec des aspects tels que le logement, l’accès aux services de santé,
à l’éducation et à l’enseignement, la représentation légale, le rôle des
travailleurs sociaux, la détermination de l’âge, ainsi que la recherche et la
réunification des familles[39]. En février 2011, la Commission a adopté le programme de
l’Union européenne en matière de droits de l’enfant, qui traite de la protection
des enfants en situation de vulnérabilité et notamment des enfants non
accompagnés. Parmi les actions envisagées figure la promotion de l’utilisation
des lignes directrices du Conseil de l’Europe sur une justice adaptée aux
enfants, lesquelles comportent des dispositions sur les enfants non
accompagnés. Par ailleurs, le programme soutient et encourage la conception d’actions
de formation destinées aux juges et autres professionnels, au niveau européen,
sur les moyens de favoriser une participation optimale des enfants au système
judiciaire. Au cours de l’année 2011, le BEA a actualisé le module
de formation relatif aux entretiens avec les enfants («Interviewing Children»)
du programme de formation européen en matière d’asile. Ce module couvre les besoins
en formation des agents chargés d’examiner les demandes d’asile par rapport aux
spécificités hommes-femmes, aux traumatismes et à l’âge. Il forme également les
agents à mener des entretiens avec les mineurs d’une manière adaptée aux
enfants[40]. Le financement demeure un paramètre important du
développement concret de l’approche commune de l’UE envers les mineurs non
accompagnés. En 2011, le Parlement européen a approuvé un projet pilote
prévoyant un million d’euros pour le financement de projets liés aux politiques
de prévention, d’accueil, de protection et d’intégration des enfants non
accompagnés[41]. Reconnaissant les
limites de l’approche «sectorielle», la proposition de règlement sur le Fonds
«Asile et migration»[42], publiée en 2011,
regroupe le soutien financier octroyé pour la gestion de l’intégration, de la
migration, de l’asile et du retour et répond de manière plus globale et mieux
coordonnée aux besoins de différents groupes cibles de ressortissants de pays
tiers, dont les mineurs non accompagnés. Voie à suivre L’Union européenne s’est engagée à réviser l’acquis en
matière d’asile d’ici la fin 2012. La Commission a proposé des normes de
protection plus élevées pour les enfants non accompagnés. Une attention
particulière devrait être apportée à la transposition des dispositions
pertinentes applicables à cette catégorie de migrants. Dans la mesure du
possible, les séminaires organisés sur le thème de la transposition de la
directive sur la traite des êtres humains et de la directive «qualification», ainsi
que d’autres directives dans le domaine de l’asile, devraient inclure des
discussions sur la problématique des enfants non accompagnés. La Commission continuera de veiller à la mise en œuvre
correcte de la législation de l’UE afférente aux mineurs non accompagnés et à
la correction des éventuelles lacunes en matière de protection. En coopération avec Frontex, le BEA examinera d’autres
possibilités de formation à la gestion des cas impliquant des enfants aux
frontières extérieures de l’UE, comportant des procédures de détermination de l’âge
et d’évaluation des preuves. Par ailleurs, le Bureau d’appui continuera de
faciliter les échanges d’informations et le partage de connaissances à travers
une série de réunions d’experts sur les mineurs non accompagnés. La Commission, avec le soutien du BEA et des États membres,
poursuivra ses travaux sur la recherche des familles, dans l’UE et dans les
pays tiers, en vue d’identifier et de promouvoir les meilleures pratiques. L’Union
européenne et les États membres devraient également encourager une plus forte
coopération avec les pays d’origine des mineurs non accompagnés. La Commission continuera de dégager des ressources
financières pour des projets concernant les enfants non accompagnés. Il
convient toutefois d’intensifier les efforts menés pour l’utilisation des
fonds. Les États membres et les organisations de la société civile sont invités
à soumettre des propositions ciblées pour promouvoir la mise en œuvre de l’approche
commune de l’UE envers les mineurs non accompagnés. De nouveaux projets centrés
sur les meilleures pratiques en matière de prévention des disparitions d’enfants
placés sous garde, d’amélioration des normes d’hébergement et de gestion de la
situation des enfants atteignant dix-huit ans seraient bienvenus. Enfin, il
importe de garantir la disponibilité de ressources financières au-delà
de 2013. Le futur Fonds «Asile et migration» devrait faciliter le
financement de projets concernant les mineurs non accompagnés. VI. Recherche de solutions durables La plupart des États membres ont transposé la directive
«retour»[43] en droit national, ce
qui a conduit à des améliorations significatives de la protection des mineurs
non accompagnés dans plusieurs États membres. Lors de la transposition de la
directive, une attention particulière a été accordée à ces enfants durant les
réunions du Comité de contact sur la directive «retour». Dans le cadre du Fonds européen pour le retour, la
Commission a financé la plate-forme européenne pour le retour des mineurs non
accompagnés et le projet ERI (European Reintegration Instrument) mené par
le Service du rapatriement et du départ des Pays-Bas et comptant parmi ses
groupes cibles les enfants non accompagnés. L’étude sur les pratiques en
matière de retour des mineurs, financée par la Commission, fournit aux États
membres un aide-mémoire des bonnes pratiques à suivre lors de l’examen de la
possibilité du retour d’enfants vers des pays tiers[44].
Le programme de travail 2011 du Fonds européen pour le retour a
appelé au développement de projets sur la recherche des familles, le suivi des
mineurs rapatriés et les centres d’accueil pour les mineurs non accompagnés
rapatriés. Le Fonds européen pour les réfugiés et le Fonds européen d’intégration
des ressortissants de pays tiers donnent priorité à cette catégorie de
migrants, pour autant que les activités pertinentes remplissent les conditions
pour obtenir un cofinancement plus élevé[45]. L’instauration, en mars 2012, du programme européen
commun de réinstallation au titre du Fonds européen pour les réfugiés[46]
renforce le rôle de l’Union européenne par l’octroi d’une protection
internationale aux mineurs non accompagnés. À travers des incitations
financières, ce nouveau programme encourage les États membres à participer à la
réinstallation au sein de l’Union européenne des mineurs non accompagnés ayant
obtenu le statut de réfugié dans un pays tiers. Voie à suivre Le rapport sur l’application de la directive «retour», que
la Commission doit présenter au plus tard en décembre 2013, examinera
soigneusement, entre autres, la mise en œuvre des dispositions concernant les
mineurs non accompagnés. Le Fonds européen pour le retour continuera de dégager des
ressources financières pour les activités qui concernent cette catégorie de
migrants. Les États membres et les organisations de la société civile sont
invités à exploiter pleinement le potentiel des ressources financières disponibles
au titre de ce Fonds. La Commission continuera de plaider pour que les mineurs non
accompagnés figurent parmi les priorités du programme européen commun de
réinstallation, comme prévu par le Fonds «Asile et migration» pour la
période 2014-2020. VII. Conclusions Le plan d’action de l’Union européenne pour les mineurs non
accompagnés et les conclusions du Conseil ont constitué des étapes importantes
dans l’élaboration d’une approche européenne commune, fondée sur les droits,
envers cette catégorie d’enfants migrants. L’approche commune de l’Union européenne a permis des
réflexions politiques transversales plus efficaces sur la gestion de la
situation des enfants, quel que soit leur statut migratoire, et a facilité les
discussions entre institutions de l’UE, autorités nationales et organisations
intergouvernementales et non gouvernementales dans différentes sphères
politiques, renforçant ainsi l’échange des connaissances et pratiques
concernant les mineurs non accompagnés. Grâce à cette approche commune, une
plus grande importance a été accordée aux mesures de financement axées sur la
gestion de la situation de ces enfants. La reconnaissance explicite de l’intérêt
supérieur de l’enfant comme principe directeur a contribué à l’adoption, dans
les nouveaux instruments législatifs de l’Union, de dispositions offrant une
protection accrue à cette catégorie particulièrement vulnérable de migrants. L’arrivée de mineurs non accompagnés sur le territoire de l’UE
n’est pas un phénomène passager mais une caractéristique de longue date de la
migration vers l’Union. Une approche commune à l’échelle de l’Union envers les
mineurs non accompagnés est et restera nécessaire pour répondre à ce défi
complexe et transnational de manière efficace et totalement respectueuse des
droits de l’enfant, tant au niveau national qu’européen. Au cours des deux dernières années, la Commission s’est
particulièrement efforcée d’améliorer la coordination et la cohérence des
divers instruments législatifs, financiers et politiques relatifs aux enfants non
accompagnés. Les actions mises en œuvre ont contribué à l’amélioration de la
collecte des données, à la prévention des migrations périlleuses et de la
traite des êtres humains, à la protection des enfants lorsqu’ils sont dans l’UE
et à l’identification de solutions durables. Toutefois, le développement d’une approche commune
européenne envers les mineurs non accompagnés est un processus permanent et
progressif, qui exige des efforts supplémentaires en termes de partage des
connaissances sur le phénomène, de conception et mise en œuvre d’actions
législatives et non législatives garantissant une protection adéquate des enfants
et, surtout, d’amélioration des méthodes de recherche de solutions durables.
Dans ce contexte, la conférence sur les mineurs non accompagnés, organisée en
juin 2012 par la présidence danoise du Conseil et Save the Children, a
fourni des informations très utiles pour la deuxième période de mise en œuvre
du plan d’action. La Commission continuera d’accorder la priorité au
financement de projets portant sur les enfants non accompagnés. Les États
membres, ainsi que les organisations internationales et non gouvernementales,
sont invités à exploiter pleinement le potentiel des ressources financières
disponibles. Par ailleurs, une fois adopté, le futur instrument financier que
constitue le Fonds «Asile et migration» devrait assurer un financement cohérent
des activités menées en faveur de cette catégorie de migrants. À travers ses
instruments d’aide extérieure, l’Union européenne continuera de financer dans
les pays et régions tiers des initiatives liées à la problématique des mineurs
non accompagnés. D’autres acteurs institutionnels de l’UE sont également
invités à examiner les moyens qu’ils pourraient apporter pour contribuer au
développement d’une mise en œuvre plus efficace. En tant que parties prenantes
et acteurs importants dans ce domaine, les organisations internationales
gouvernementales et non gouvernementales sont appelées à maintenir leur
contribution à la mise en œuvre de l’approche commune européenne. L’Union européenne et ses États membres doivent intensifier
leurs efforts de collaboration avec les pays tiers d’origine, de transit et de
destination afin de progresser dans l’approche commune de l’UE envers les enfants
non accompagnés. Il importe de continuer d’aborder la situation de ces enfants
dans le contexte de la politique migratoire extérieure, ainsi que le prévoit l’approche
globale de la question des migrations et de la mobilité. Sans l’implication des
pays d’origine, il est impossible de réaliser des progrès par rapport à des
questions telles que le rétablissement de l’unité familiale ou le rapatriement
en toute sécurité. Enfin, le travail avec les pays tiers en matière de
prévention des migrations périlleuses doit se faire en coordination avec l’aide
au développement et à la coopération. [1] COM(2010) 213 final. [2] Conclusions
du Conseil sur les mineurs non accompagnés, 3018ème session du
Conseil «Justice et affaires intérieures», Luxembourg, 3 juin 2010. [3] Document de
travail des services de la Commission, SWD(2012)281. [4] La
définition des «mineurs non accompagnés» est tirée de l’article 2, point f),
de la directive 2001/55/CE du Conseil. [5] En 2009,
l’Afghanistan, la Somalie et l’Irak étaient les trois principaux pays d’origine
des mineurs non accompagnés entrés dans l’UE. Frontex (2010) «Unaccompanied
Minors in the Migration Process». [6] «Ad-Hoc query
on Unaccompanied Minors – updated facts and statistics», EMN, http://www.emn.europa.eu, accessible sous
l’onglet «EMN Ad-Hoc Queries/Protection» (n° 367). [7] Particulièrement
en France. Frontex (2010) «Unaccompanied Minors in the Migration
Process». [8] Respectivement 10 845
en 2010, 12 245 en 2009 et 11 715 en 2008.
Eurostat. [9] Eurostat [10] Eurostat. [11] Les chiffres
correspondants de mineurs non accompagnés ayant demandé l’asile en 2010
étaient de 15 en Espagne et de 305 en Italie. Eurostat. [12] Par exemple,
en 2011, 10 demandes d’asile d’enfants non accompagnés ont été
recensées en République tchèque et en Lituanie, 20 en Slovaquie, 25 en
Bulgarie, 55 en Roumanie et 60 en Hongrie et en Slovénie. L’Estonie et la
Lettonie n’ont recensé aucune demande de ce type. Eurostat. [13] Règlement (CE)
n° 862/2007. [14] Eurostat,
premiers permis délivrés pour d’autres raisons, ventilés par raison, par durée
de validité et par nationalité: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/show.do?dataset=migr_resoth. [15] Frontex (2010):
«Unaccompanied Minors in the Migration Process». [16] «Ad-Hoc
Query_Unaccompanied Minors - updated facts and statistics»,
Réf. n° 367. Site internet REM, http://emn.intrasoft-intl.com/html/index.html.
[17] Règlement (UE) n° 439/2010
du Parlement européen et du Conseil du 19 mai 2010 portant
création d’un Bureau européen d’appui en matière d’asile. [18] Programme de
travail 2012 du BEA, http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_FR_TRA.pdf [19] Commission
européenne, direction générale des affaires intérieures: «Comparative Study
on Practices in the Field of Return of Minors», HOME/2009/RFXX/PR/1002;
FINAL REPORT, décembre 2011, disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm,
p 27. [20] Pour une
liste complète des projets, voir le document de travail des services de la
Commission, cité à la note de bas de page n° 3. [21] Ibid. [22] Informations
fournies par les pays suivants: AT, BE, ES, IT, NL et SE. [23] Informations
fournies par les pays suivants: BG, EL, ES, FI, IE, HU, IT, LT, POL, SI, SK et
UK. [24] Dialogues
sur les droits de l’homme avec l’Union africaine, le Bangladesh, la
Biélorussie, le Cambodge, le Canada, les pays candidats (Croatie, ancienne
République yougoslave de Macédoine, Turquie), la Chine, l’Égypte, la Géorgie,
l’Inde, Israël, le Japon, la Jordanie, le Kazakhstan, le Kirghizstan, le Laos
et le Liban. [25] Orientations
de l’UE pour la promotion et la protection des droits de l’enfant, Conseil de
l’UE, UE Lignes directrices - Droits de l’homme et droit international
humanitaire, 2009. [26] Plan
d’action du processus de Prague pour la période 2012-2016, annexe,
points I.3 et II.4. [27] Séminaire
«Understanding the situation of unaccompanied minors in the US and the EU
and sharing best practices in both regions», 31 mai 2011, Madrid. [28] Voir http://ec.europa.eu/immigration,
section «Éviter les risques», rubrique «Les enfants voyageant seuls»:
http://ec.europa.eu/immigration/tab3.do;jsessionid=1pnNQ0pSzQjnW5JlJFbkxyJtNL2G2pyYRpMJLGBc6WpPLB8JJn6b!1296215672!1345625618182?intCountryId=&intStartvar=0&lang=9&subSec=17&language=9$fr&country=&profile=&subProfile=&subSubProfile=. [29] «Un budget
pour la stratégie Europe 2020», communication de la Commission au
Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au
Comité des régions, COM(2011) 500 final. [30] Présidence
belge, «Mineurs non accompagnés: franchissement des frontières extérieures de
l'UE par des enfants en quête de protection», séminaire organisé les 9
et 10 décembre 2010 à Bruxelles. La conférence était cofinancée
par la Commission (Fonds pour les frontières extérieures) et axée sur la
protection des mineurs dès le premier contact, et a conduit à l’adoption d’une
série de recommandations. [31] Directive 2011/95/UE
du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011
concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les
ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une
protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les
personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire, et au contenu de
cette protection (refonte). Journal officiel de l’Union européenne,
L 37/9 du 20.12.2011, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:337:0009:0026:FR:PDF. [32] Journal
officiel de l’Union européenne, L 101/1 du 15.4.2011, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2011:101:0001:0011:FR:PDF. [33] Groupe
d’experts sur les mineurs non accompagnés dans le cadre des processus
migratoires (E02402), http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402
Les réunions sont tenues en présence d’experts des États membres de l’UE,
d’organisations non gouvernementales, d’organisations internationales et
d’institutions et agences de l’UE. [34] Actions
communautaires 2011 du Fonds européen pour les réfugiés. [35] Le projet «Closing
a protection gap: Core Standards for guardians of separated children in Europe»,
mené par Defence for Children - The Netherlands, a été financé dans le cadre du
programme Daphne III et finalisé en 2011. Disponible à l’adresse
http://www.defenceforchildren.nl/images/69/1632.pdf. [36] «Improving
the Quality of Unaccompanied Minor Asylum Seekers’ Guardianship and Care in
Central European Countries», projet réalisé par l’Organisation
internationale pour les migrations, http://www.iom.hu/PDF/guardianship_brochure.pdf. [37] Programme de
travail 2012 du Bureau européen d’appui en matière d’asile, disponible à
l’adresse http://ec.europa.eu/home-affairs/policies/asylum/docs/easo/EASO_2011_00110000_FR_TRA.pdf. [38] Réunion
du 26 mars 2012: http://ec.europa.eu/transparency/regexpert/detailGroup.cfm?groupID=2402. [39] http://fra.europa.eu/fraWebsite/attachments/SEPAC-comparative-report_EN.pdf. [40] http://www.asylum-curriculum.eu/eacweb/Specialised-learning/61-interviewing-children.html. [41] Ligne
budgétaire 18 03 18: «Projet pilote – Analyse des politiques
d’accueil, de protection et d’intégration des mineurs non accompagnés au sein
de l’Union». [42] Proposition
de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création du Fonds
«Asile et migration», COM(2011) 751 final. [43] Directive 2008/115/CE,
Journal officiel de l’Union européenne, L 348/98 du 24.12.2012, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:348:0098:0098:FR:PDF. [44] Commission
européenne, direction générale des affaires intérieures: «Comparative Study on
Practices in the Field of Return of Minors», HOME/2009/RFXX/PR/1002; Rapport
final, décembre 2011, disponible à l’adresse http://ec.europa.eu/home-affairs/doc_centre/immigration/immigration_studies_en.htm,
p 160. [45] À savoir,
75 % au lieu de 50 %. [46] Décision n° 281/2012/UE
du Parlement européen et du Conseil du 29 mars 2012 modifiant la
décision n° 573/2007/CE portant création du Fonds européen pour les
réfugiés pour la période 2008-2013 dans le cadre du programme général «Solidarité
et gestion des flux migratoires».