15.1.2013   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 11/39

1.1

Le CESE approuve le Livre vert à l'examen qu'il considère comme un pas dans la bonne direction.

1.2

Bien que soit indéniable le besoin de liquidité du système financier, qui depuis avant la crise financière dépend dans une mesure non négligeable du système bancaire parallèle (SBP), l'expérience de la crise recommande d'accorder la priorité à l'indispensable stabilité du système financier dans le processus de réglementation.

1.3

Même si ce n'est pas prévu par la loi, les gouvernements, les banques centrales et les institutions publiques de garantie des dépôts ont dû, dans la pratique, faire face aux pertes générées par les entités du système bancaire parallèle (shadow banks).

1.4

Éviter le risque d'arbitrage réglementaire doit être l'un des objectifs centraux du Livre vert.

1.5

Les premiers Accords de Bâle sont à l'origine du développement du système bancaire parallèle, car les bilans des banques ont été rigoureusement réglementés tandis que les activités hors bilan n'étaient pas contrôlées. Selon le CESE, les derniers accords de Bâle, tels que transposés par la CE dans les directives CRD III et CRD IV permettront de combler ces lacunes. En effet, il ne devrait pas exister d'activités bancaires "parallèles"; aussi, le SBP devrait-il être soumis aux mêmes exigences réglementaires et prudentielles que l'ensemble du système financier.

1.6

La nouvelle réglementation doit également avoir pour objectif un niveau élevé de protection des consommateurs européens.

1.7

Le CESE souligne l'importance de la coordination de la surveillance au niveau mondial et de l'échange d'informations.

1.8

Le système financier, dans toutes ses manifestations, doit être au service de l'économie réelle et non de la spéculation.

1.9

Le CESE souligne la fonction vitale du système financier pour l'investissement, la création d'emplois et le bien-être de la société.

1.10

La nouvelle réglementation des marchés financiers est essentielle pour renouer avec une croissance durable.

—

deux activités:

—

cinq types d'entités:

—

les interactions entre les banques classiques et les entités du système bancaire parallèle (à charge du Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (CBCB);

—

les risques systémiques concernant les organismes de placement collectif monétaires (à charge de l'Organisation internationale des commissions de valeurs (OICV);

—

les exigences actuellement applicables à la titrisation (OICV et CBCB);

—

les autres entités du secteur bancaire parallèle (CSF);

—

le prêt de titres et les opérations de pension livrée, "repo" (CSF).

3.1

Le CESE estime que le Livre vert est un pas important dans la bonne direction et fournit en temps opportun une analyse des problèmes liés au système bancaire parallèle.

3.2

Traditionnellement, les banques finançaient leurs activités à l'aide de leurs fonds propres et des dépôts commerciaux. Afin d'accroître leur capacité de prêt, la titrisation des encours de prêts est devenue une pratique courante. La titrisation peut dans certains cas être utile, mais elle a été utilisée de manière abusive au cours de la période précédant la crise, car les encours de prêts étaient de piètre qualité (subprimes), tandis que les titres étaient recyclés à répétition (instruments dérivés) afin de gonfler les profits des banques. Le volume d'activité des banques est déterminé par la mesure dans laquelle les actifs bancaires font l'objet d'un effet de levier. Tandis que les accords de Bâle réglementaient les opérations bilantaires de levier, les opérations de levier hors-bilan n'étaient pas réglementées et étaient d'une ampleur énorme. Le système bancaire parallèle a été le théâtre d'un abus de subprimes et d'effets de levier. Par ailleurs, l'activité fondamentale des banques – la transformation des échéances, consistant à convertir des actifs à court terme en prêts à plus long terme - est devenue très risquée, dans la mesure où les banques sont devenues trop dépendantes de financements interbancaires à court terme. Cette dépendance a déclenché la crise de liquidité au moment où le marché des instruments dérivés s'est effondré. Il n'est dès lors guère surprenant que les nouveaux accords de Bâle réglementeront les instruments dérivés, les opérations de levier et la liquidité.

3.3

La déréglementation a entraîné une profonde transformation de l'activité bancaire. La crise a plombé dans une certaine mesure les activités bancaires traditionnelles, qui avaient contribué à la prospérité et à l'augmentation du niveau de vie des populations pendant des décennies. Alors qu'elles mettent fin aux dérives du système bancaire parallèle, les autorités de réglementation devraient maintenant accorder la priorité à l'indispensable stabilité du système financier dans le processus de réglementation.

3.4

Les entités du système bancaire parallèle ont mené une activité de transformation, de maturation et de liquidité des crédits, semblable à celle des banques classiques. Bien que, formellement, ces entités n'aient pas accès aux prêteurs de dernier ressort (banques centrales), dans la pratique, ces institutions publiques ont dû, comme l'a montré l'expérience récente, faire face, au moyen de différents mécanismes, aux pertes générées par les entités du système bancaire parallèle et le grand perdant a été le contribuable.

3.5

Les entités du système bancaire parallèle ne sont pas soumises aux mêmes règles macroprudentielles que les banques traditionnelles. Toutefois, il existe de nombreux canaux par lesquels elles opèrent comme une "réplique" des banques traditionnelles et la plupart d'entre elles sont contrôlées par une banque traditionnelle. Prévenir le risque d'arbitrage réglementaire doit être l'un des objectifs centraux du Livre vert.

3.6

À juste titre, le rapport du Conseil de stabilité financière était axé sur le rôle que la surveillance macroprudentielle peut jouer dans la détection d’une accumulation de risques systémiques. Il importe de surveiller de près l'interconnexion entre le système bancaire parallèle et le secteur réglementé ainsi que les canaux par lesquels le risque peut se transmettre de l'un à l'autre. Le CESE estime qu'il conviendrait de faire la distinction suivante:

Il ne devrait pas exister d'activités "parallèles"; aussi, le système bancaire parallèle (pour autant que la nouvelle réglementation lui accorde une place) devrait-il être soumis aux mêmes exigences réglementaires et prudentielles que l'ensemble du système financier. Les réformes déjà en vigueur ou en cours d'élaboration (CRD III, CRD IV, directive solvabilité II et accord de Bâle III) doivent contribuer à cet objectif.

3.7

Le CESE estime que la réglementation du système bancaire parallèle doit avoir pour objectif la protection des consommateurs européens en garantissant la transparence des produits offerts. Les clients ont droit à des conseils impartiaux et justes. Le Comité s'est déjà prononcé en faveur de la création d'une agence européenne de protection des consommateurs de services financiers, similaire au Bureau of Consumer Financial Protection institué par la loi Dodd-Frank (1) en vue d'un renforcement de la protection des consommateurs, en améliorant la transparence et en permettant le traitement efficace des réclamations.

3.8

Par ailleurs, le CESE a également soutenu la mise en place d'incitations à la dénonciation et la protection des dénonciateurs en vue d'assainir le système financier au moyen de dispositifs juridiques qui garantissent leur immunité lorsqu'ils portent à la connaissance des autorités des actes illicites.

3.9

Il importe d’adopter une approche globale des problèmes du système bancaire parallèle et d’apporter des réponses politiques. Il y a lieu de souligner l’importance de la coordination de la surveillance au niveau mondial et de l'échange d'informations. Quoi qu'il en soit, l'absence d'accord au plan international ne doit pas empêcher l'UE de prendre des mesures législatives appropriées.

3.10

Un enseignement à tirer de la grande crise financière est que le système financier, dans toutes ses manifestations, doit être au service de l'économie réelle. L'abandon des règles traditionnelles qui ont régi l'activité bancaire pendant des décennies a donné lieu à une croissance explosive des produits spéculatifs, qui s'est avérée des plus préjudiciables pour l'économie.

3.11

Traditionnellement, les banques et l'ensemble des institutions financières régulées par l'État jouent un rôle vital dans l'économie, en tant qu'entités de dépôt et de canalisation de l'épargne des citoyens et des entreprises, permettant de financer l'investissement, la création d'emploi et, en somme, le bien-être de la société. Cette fonction n'a pas toujours prévalu au cours des années qui ont précédé la crise.

3.12

Le CESE propose que la responsabilité sociale du secteur financier et l'objectif de "veiller à ce que toutes les activités financières contribuent à la croissance économique" fassent partie des objectifs centraux du plan d'action du Livre vert. La nouvelle réglementation des marchés financiers est un instrument indispensable pour renouer avec l'économie durable.

3.13

Compte tenu de la réglementation qui est entrée en application ces dernières années ou qui est en passe de le faire, le CESE rappelle l'objectif de "bien légiférer", avec une approche fondée sur la simplicité et la clarté. Il est impératif d'éviter les doublons et les distorsions qui pourraient être la source d'une incertitude juridique et fournir des occasions de recours à l'arbitrage.

3.14

Les structures qui ont été créées pour la surveillance prudentielle, parmi lesquelles principalement, le Comité européen du risque systémique (CERS), devraient également être celles chargées de suivre l'évolution du système financier et les activités du système bancaire, en particulier afin de repérer l'apparition de risques systémiques et de proposer des mesures pour les atténuer.

3.15

Le CESE souligne que l'Union européenne doit contribuer aux travaux du CSF en ce qui concerne le système bancaire et coordonner ses imitatives avec celles de cet organisme afin d'en garantir la cohérence tant au plan du contenu que du calendrier.

3.16

Le CESE doit insister sur la nécessité de faire en sorte que les règles et la surveillance prudentielles empêchent la concurrence déloyale au sein du système financier.

a)

Êtes-vous d'accord avec la définition proposée du système bancaire parallèle?

Oui, les termes utilisés ont une grande portée qui permet de couvrir cet ensemble complexe d'entités et d’activités financières qui caractérisent le système bancaire parallèle. En tout état de cause, l'absence de définition acceptée ne doit pas empêcher les autorités de réglementer et de surveiller le secteur.

b)

Approuvez-vous la liste préliminaire des entités et activités du système bancaire parallèle? Faudrait-il analyser aussi d'autres entités ou activités? Si oui, lesquelles?

a)

Êtes-vous d'accord avec l'affirmation selon laquelle le système bancaire parallèle peut apporter une contribution positive au système financier? D'autres aspects bénéfiques de ces activités devraient-ils être mis en avant et promus?

Le système bancaire parallèle a contribué à la financiarisation de l'économie et à la création de la bulle financière qui, à partir de 2007, a touché différents pays développés en mettant leur économie au bord de la faillite. Il faut par conséquent lui attribuer une responsabilité essentielle, bien que non exclusive, dans la grande récession qui a touché les États-Unis et de nombreux pays de l'UE.

Le système financier dans son ensemble doit être au service de l'économie réelle.

b)

Êtes-vous d'accord avec la description des canaux par lesquels les activités du système bancaire parallèle créent de nouveaux risques ou les transfèrent vers d'autres parties du système financier?

Nous l'approuvons. Les quatre catégories de risques correspondent à l'expérience acquise avec la crise financière.

c)

Faut-il prendre en compte d'autres canaux par lesquels les activités du système bancaire parallèle créent de nouveaux risques ou les transfèrent vers d'autres parties du système financier?

a)

Êtes-vous d'accord pour dire que les entités et les activités du système bancaire parallèle doivent être soumises à un contrôle et une réglementation plus stricts?

b)

Êtes-vous d'accord avec les suggestions relatives à l'identification et au suivi des entités et des activités concernées du système bancaire parallèle? Pensez-vous que l'UE devrait mettre en place des procédures continues pour la collecte et l'échange d'informations sur l'identification et les pratiques de surveillance entre toutes les autorités de surveillance de l'UE, la Commission, la BCE et les autres banques centrales?

c)

Êtes-vous d'accord avec les principes généraux, énoncés ci-dessus, pour la surveillance du système bancaire parallèle?

d)

Êtes-vous d'accord avec les principes généraux, énoncés ci-dessus, en matière de réponses réglementaires?

La réponse aux quatre questions précédentes est affirmative. Le CESE souligne la nécessité, d'une part, d'une surveillance globale, qui engloberait tous les domaines du système financier et, d'autre part, d'une dotation appropriée en personnel qualifié et en moyens matériels, des organismes de contrôle et de réglementation des différents niveaux.

e)

Quelles mesures peuvent être envisagées pour assurer à l'échelon international un traitement harmonisé du système bancaire parallèle et pour empêcher l'arbitrage réglementaire?

Il faut une coordination et une totale convergence de vues au sein du G20. L’identifiant légal des entités tel que proposé par le Conseil de stabilité financière (8.6.2012) contribuera à pallier les insuffisances statistiques, à améliorer la gestion des risques pour les entreprises, à affiner l'évaluation du risque macro- et microprudentiel, à limiter les abus de marché et à freiner la fraude financière.

a)

Quel est votre avis sur les mesures en vigueur prises par l'UE pour traiter les questions que soulève le système bancaire parallèle?

Le CESE a soutenu dans différents avis les mesures adoptées par l'UE, parmi lesquelles l'on peut citer les suivantes: directive MiFID (2), directive GFIA (3), règlements sur les agences de notation du crédit (4), etc. Il y a lieu de souligner également parmi ces mesures les directives CRD III (5), et CRD IV (6), ainsi que la directive sur la solvabilité II (7).

a)

Êtes-vous d'accord avec l'analyse des questions actuellement traitées dans le cadre des cinq domaines clés où la Commission va poursuivre l'analyse des options envisageables?

Oui. Il est fondamental de parvenir à une efficacité réglementaire maximale non seulement en Europe mais également à l'échelle internationale. Les organismes de placement collectif monétaires (MMF), par exemple, sont basés essentiellement aux États-Unis.

b)

D'autres questions devraient-elles également être traitées? Si oui, lesquelles?

c)

Le cas échéant, quelles modifications devraient être apportées au cadre réglementaire de l'UE afin de répondre aux risques et aux problèmes décrits ci-dessus?

Réponses b) et c): la liste de dix mesures proposées par Paul Tucker, vice-gouverneur de la Banque d'Angleterre et membre du Conseil de stabilité financière (Conférence de Bruxelles, du 27 avril 2012):

d)

Quelles autres mesures, telles qu'un renforcement du suivi ou des mesures non contraignantes, devraient être envisagées?

Le CESE suggère: