Avis du Comité économique et social européen sur le «7e programme d'action pour l'environnement et suivi du 6e programme d'action pour l'environnement» (avis exploratoire)

Le 11 janvier 2012, la présidence danoise du Conseil de l'UE a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur le thème

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 avril 2012.

Lors de sa 480e session plénière des 25 et 26 avril 2012 (séance du 25 avril 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 129 voix pour, 2 voix contre et 6 abstentions.

1.1 Les six programmes d'action pour l'environnement (PAE) mis en œuvre à ce jour ont certes joué un rôle important dans la conception de la politique environnementale européenne, mais n'ont pu empêcher la persistance de nombreux problèmes environnementaux en Europe. Cette situation n'est cependant pas imputable à une méconnaissance des causes sous-jacentes ou à l'absence de solutions pour y remédier, mais bien au manque de volonté politique pour mettre celles-ci en œuvre.

1.2 Le 6e PAE (en vigueur jusqu'au milieu de l'année 2012) se voulait la traduction concrète, dans la politique environnementale, de la stratégie européenne de 2001 en faveur du développement durable, dont l'assise économique était garantie par la stratégie de Lisbonne. Discrètement, la Commission européenne a fait passer la stratégie pour le développement durable à la trappe, sans que le Conseil ne prenne la moindre décision à ce sujet. Elle voit dans la stratégie Europe 2020 le nouvel instrument politique stratégique, la coordination de la politique environnementale étant censée s'inscrire dans le cadre de l'initiative phare «Une Europe efficace dans l'utilisation des ressources» qui y est prévue.

1.3 Le CESE ne voit pas l'intérêt de mettre maintenant en œuvre, parallèlement à cette initiative phare, un autre instrument de politique environnementale sous la forme d'un 7e PAE couvrant tous les domaines de la politique environnementale qui n'auraient pas été suffisamment abordés par la stratégie Europe 2020. Les liens qu'entretiendrait ce 7e PAE avec ladite stratégie et l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources restent flous.

1.4 Le CESE recommande à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de ressusciter la stratégie en faveur du développement durable, d'opter, à titre de stratégie de mise en œuvre de la politique environnementale, pour un 7e PAE étendu et axé sur les résultats et d'y intégrer l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources et toutes les initiatives spécifiques qu'elle comprend, tout en veillant à une concordance étroite et bien coordonnée entre les considérations de politique environnementale et économique. La stratégie Europe 2020, dont l'importance est fondamentale, se verrait ainsi investie du rôle essentiel de préparer et de mettre en œuvre les orientations de politique économique et financière à court et à moyen terme qui s'avèrent nécessaires pour progresser sur la voie d'un développement durable à long terme.

2. Importance des programmes d'action pour l'environnement (PAE) mis en œuvre à ce jour par l'UE

2.1 Lors du sommet de Paris de 1972, le Conseil européen décide de prendre des mesures visant à améliorer le niveau, les conditions et la qualité de vie en Europe. C'est dans cette optique que la Communauté économique européenne de l'époque adopte son 1er programme d'action pour l'environnement (en vigueur de 1974 à 1975). La principale réussite de ce dernier réside dans l'instauration du principe dit de précaution, qui, pour rappel, fait primer la prévention des nuisances environnementales sur la lutte a posteriori contre leurs effets.

2.2 Le 2e programme d'action pour l'environnement (période d'application: 1977-1981) reprend les objectifs de son prédécesseur, en fixant cinq principes d'orientation: a) continuité dans la politique environnementale b) création de mécanismes favorisant l'approche préventive, en particulier dans le domaine de la pollution, de l'aménagement du territoire et de la gestion des déchets c) protection et utilisation rationnelle de l'environnement d) priorité aux mesures de protection des eaux intérieures et des mers ainsi qu'à la lutte contre la pollution atmosphérique et sonore e) prise en compte des aspects environnementaux dans le cadre de la coopération entre la Communauté européenne et les pays en développement.

2.2.1 Le 2e PAE jette donc les premières bases essentielles de larges volets de la politique environnementale qui restent d'actualité aujourd'hui, tels que la protection des eaux, la politique des déchets et la coopération internationale.

2.3 Avec le 3e programme d'action pour l'environnement (période d'application: 1982-1986), l'utilisation durable des ressources naturelles est érigée pour la première fois au rang des objectifs de la politique environnementale européenne.

2.4 Le 4e programme d'action pour l'environnement (période d'application: 1987-1992) est adopté au cours de l'Année européenne de l'environnement, en 1987. Il est marqué par l'adoption, peu de temps auparavant, de l'Acte unique européen qui étend considérablement les compétences de la Communauté européenne en matière de politique environnementale, et par les restrictions apportées aux normes environnementales et aux valeurs limites en vigueur à l'échelon national à la suite de la mise en œuvre du marché unique européen. À l'époque, le débat sur la politique environnementale est d'une rare intensité. Au terme de ce 4e PAE se tient la conférence de Rio sur le développement durable à l'échelle mondiale.

2.4.1 Un rapport sur «L'état de l'environnement» publié en 1992 révèle cependant qu'en dépit de tous les efforts déployés jusqu'alors et des quatre programmes d'action pour l'environnement, une dégradation de la situation est à l'œuvre ou se profile dans la plupart des domaines d'action de la politique environnementale. Il y est notamment question de la qualité de l'eau et de l'air, ainsi que de la biodiversité (à l'époque, le terme «diversité des espèces» était encore d'usage).

2.5 C'est en quelque sorte en réaction à la conférence de Rio et à la douche froide assénée par la description de l'état de l'environnement que le 5e programme d'action pour l'environnement est adopté au début de l'année 1993. Sa période d'application formelle court de 1992 à 2000.

2.5.1 Dans le droit fil des débats menés à l'époque à la conférence de Rio, il se donne pour objectif de «transformer le modèle de croissance de la Communauté de façon à promouvoir le développement soutenable», une ambition qui n'a rien perdu de son actualité politique depuis lors. Le 5e PAE peut être considéré comme l'une des premières initiatives de l'UE en matière de développement durable, ce que reflète d'ailleurs son sous-titre «Vers un développement soutenable».

2.5.2 Le 5e PAE propose des stratégies pour les sept domaines d'action suivants:

À la lecture de cette liste, on constate que certains de ces domaines ont déjà été abordés dans le cadre de PAE antérieurs.

2.5.3 Lors du réexamen du 5e PAE en 1996, la Commission européenne en décèle elle-même les principales faiblesses, résidant dans l'absence d'objectifs concrets et le manque d'engagement des États membres. Dans son avis du 24 mai 2000, le Comité économique et social européen, «tout en reconnaissant que ce programme a eu plusieurs résultats positifs», se montre cependant «très préoccupé par la poursuite de la dégradation de la qualité de l'environnement en Europe, qu'il considère comme le critère le plus important pour évaluer l'efficacité des programmes européens d'action successifs en matière d'environnement et de la politique européenne de l'environnement en général».

2.5.4 Sur le plan politique et stratégique, le 5e PAE a véritablement ouvert la voie à la stratégie en faveur du développement durable adoptée en 2001 par les chefs d'État et de gouvernement réunis à Göteborg.

2.6 Ladite stratégie trouve à son tour une traduction concrète dans la politique environnementale avec le 6e programme d'action pour l'environnement (en vigueur depuis 2002, et jusqu'au 21 juillet 2012) et dans la politique économique grâce à la stratégie de Lisbonne.

2.6.1 Le 6e PAE arbore lui aussi un sous-titre («Notre avenir, notre choix»). Quatre domaines d'action prioritaires y sont définis: 1) lutte contre les changements climatiques, 2) protection de la nature et de la biodiversité, 3) environnement, santé et qualité de vie, 5) utilisation et gestion durables des ressources naturelles et des déchets.

2.6.2 Comme c'est le cas pour le 5e PAE, sept stratégies thématiques, adoptées ultérieurement, y sont prévues. Elles concernent

2.6.3 Il est frappant de voir que le 6e PAE recycle lui aussi de «vieux» thèmes.

3. Le point sur la politique environnementale/ les débats consacrés au développement durable en Europe au terme du 6e PAE

3.1 D'emblée, il convient de noter qu'au terme de la période d'application du 6e programme d'action pour l'environnement, nombreux sont les domaines d'action de la politique environnementale, figurant depuis des années parmi les priorités des divers PAE, qui n'ont pas été suffisamment traités ou sont restés pratiquement en friche. Pour ne citer que deux exemples:

3.2 Dans son avis du 18 janvier 2012 intitulé «Le sixième programme d'action de l'UE pour l'environnement – Évaluation finale» (NAT/528, CESE 152/2012), le CESE s'est penché sur le bilan, encore une fois décevant à certains égards, de ce dernier. Il y est notamment question d'un nouveau rapport sur «L'état de l'environnement» qui, en substance, donne une mauvaise note à la politique environnementale européenne.

3.3 Jusqu'à présent, l'Union européenne ne s'est pas vraiment souciée de rechercher et de donner une explication à la persistance de nombreux problèmes environnementaux malgré les multiples programmes d'action de longue haleine déployés en faveur de l'environnement. Or pour le CESE, la cause est entendue: il ne s'agit nullement d'une méconnaissance des problèmes ou des solutions à y apporter, mais bien souvent, de l'absence d'une volonté suffisante pour agir avec fermeté. L'application des connaissances, parfois même des décisions politiques, fait défaut. L'émergence occasionnelle de conflits entre les mesures de politique environnementale nécessaires et les intérêts économiques à court terme, se soldant par la victoire des seconds sur les premières, pourrait en être la raison.

3.4 Au terme de la période de validité du 6e PAE, le point principal, aux yeux du CESE, est que la Commission européenne semble avoir pris ses distances avec la stratégie en faveur du développement durable, dont le pilier environnemental était incarné par le 6e PAE.

3.5 Celle que la Commission et le Conseil considéraient jadis comme la stratégie suprême de l'Union, censée notamment inspirer la stratégie de Lisbonne, fait aujourd'hui peu parler d'elle, ce qui ne laisse pas d'inquiéter. Elle n'apparaît plus dans les programmes de travail de la Commission (bien que le Conseil européen n'ait pris aucune décision formelle à cet égard). Le CESE a dénoncé cette situation à de nombreuses reprises, il réitère ses critiques ici même et affirme haut et fort, une fois de plus, qu'à son avis, laisser la stratégie en faveur du développement durable se fondre quasiment dans la stratégie Europe 2020 est une erreur. Maintes fois, il a présenté des arguments étayant son point du vue, sans susciter la moindre réaction de la part de la Commission, du Conseil ou du Parlement.

3.6 Un coup fatal a donc été porté à l'architecture de la programmation politique privilégiée jusqu'ici par l'UE, qui consistait en l'occurrence à concilier le mieux possible les trois piliers économique, environnemental et social sous la bannière de la stratégie en faveur du développement durable. Se pose dès lors la question du cadre dans lequel la Commission, le Conseil et le Parlement entendent coordonner à l'avenir la politique du développement durable et celle de l'environnement.

4.1 La stratégie Europe 2020, fournit au moins des indications d'une relative clarté sur la position apparemment adoptée par la Commission, qui considère celle-ci comme la clef de voûte de la programmation et de la gouvernance politiques.

4.3 Il ne fait pas l'ombre d'un doute que la Commission considère l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources comme le «nouveau» programme d'action pour l'environnement; et le fait qu'à ce jour, aucune proposition de lancement d'un 7e PAE n'ait été présentée, alors que le 6e PAE arrive à échéance en juillet 2012, est assurément imputable à cette vision des choses.

4.4 De fait, ce n'est pas un hasard si la Commission européenne a attendu, pour se lancer dans les activités préludant à l'élaboration d'un 7e PAE, que le Conseil (Environnement) et le Parlement européen s'enquièrent sur un ton réprobateur de l'état d'avancement du projet.

4.5 La Commission a fait de la stratégie Europe 2020 sa «nouvelle architecture» de planification politique et de programmation, sa stratégie suprême, dont la mise en œuvre doit être assurée par les sept initiatives phares, la politique environnementale s'inscrivant pour sa part dans celle consacrée à une Europe efficace dans l'utilisation des ressources.

4.7 Ainsi, parmi les 20 initiatives de politique environnementale spécifiques censées donner corps à la stratégie sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources figurent certes un grand nombre de «vieilles connaissances» rencontrées dans le cadre de programmes d'action pour l'environnement antérieurs, comme la politique en faveur de la biodiversité, la politique de l'eau et la politique de lutte contre la pollution atmosphérique (politique des transports comprise), mais un thème comme «L'environnement et la santé humaine» y trouve aussi peu d'écho que la politique des produits chimiques ou la nanotechnologie.

4.8 Le CESE a livré son point de vue tant sur l'initiative phare relative à une Europe efficace dans l'utilisation des ressources que sur la feuille de route qui l'accompagne, et signalé ce faisant avec précision les défauts des programmes d'action pour l'environnement observés à ce jour: une multitude d'objectifs louables et de belles promesses, peu de mesures concrètes, presque aucun indicateur et une mise en œuvre dérisoire dans les faits.

4.9 Il avait notamment prié la Commission de “décrire très précisément, s'agissant des 20 initiatives distinctes annoncées:

Pourtant, la Commission n'a jamais accédé à cette demande. Au lieu de cela, elle s'en est tenue une nouvelle fois à des propositions vagues et non contraignantes.

4.10 Ce constat conforte le CESE dans sa conviction que l'approche adoptée jusqu'ici par la Commission ne lui permet pas de satisfaire suffisamment à toutes les exigences de la politique environnementale et surtout, du développement durable. Que pourrait dès lors apporter un 7e PAE?

4.11 L'époque où les programmes d'action pour l'environnement étaient nécessaires pour déterminer et pour détailler les actions à entreprendre est aujourd'hui révolue. Les responsables politiques européens savent parfaitement bien ce qu'il conviendrait de faire. Rares sont les nouveaux domaines nécessitant le développement de nouveaux concepts; la nanotechnologie est de ceux-là. Toutefois, aucun programme d'action pour l'environnement spécifique ne s'impose à cette fin.

4.12 La principale faiblesse de l'Europe réside dans l'application des connaissances acquises. Il existe un déficit de mise en œuvre abyssal, que les acteurs de tous les niveaux (UE, États membres, régions, collectivités locales et citoyens) contribuent à creuser. À cet égard, le CESE tient à faire observer que la Commission aura beau élaborer de bons programmes et faire des déclarations, c'est dans une large mesure aux organes politiques des États membres qu'il appartient en définitive d'en assurer la concrétisation.

4.13 Aux yeux du CESE, présenter un 7e PAE à seule fin de «reloger» les domaines de la politique environnementale non couverts par l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources ne constitue pas une solution valable. Les liens qu'entretiendrait ce 7e PAE avec ladite initiative d'une part, et avec la stratégie Europe 2020 d'autre part, restent flous.

4.14 Néanmoins, le Comité est ouvert au lancement d'un 7e programme d'action pour l'environnement, à condition que toute la clarté soit faite sur la finalité du programme, les moyens de garantir la réussite de ce dernier là où ses prédécesseurs ont échoué et surtout, l'axe de politique général qu'il est censé servir.

4.15 Le CESE recommande à la Commission, au Conseil et au Parlement européen de ressusciter la stratégie en faveur du développement durable, d'opter, à titre de stratégie de mise en œuvre de la politique environnementale, pour un 7e PAE étendu et axé sur les résultats et d'y intégrer l'initiative phare sur une Europe efficace dans l'utilisation des ressources et toutes les initiatives spécifiques qu'elle comprend, tout en veillant à une concordance étroite et bien coordonnée entre les considérations de politique environnementale et économique. La stratégie Europe 2020, dont l'importance est fondamentale, se verrait ainsi investie du rôle essentiel de préparer et de mettre en œuvre les orientations de politique économique et financière à court et à moyen terme qui s'avèrent nécessaires pour progresser sur la voie d'un développement durable à long terme.

4.16 Le CESE estime que ce 7e PAE devrait aussi mettre l'accent sur la définition de décisions de mise en œuvre absolument contraignantes dans les nombreux domaines demeurés en suspens depuis des années.

4.17 Le problème est de savoir si l'Europe en a la volonté et les moyens. Force est de constater que les responsables politiques ne cessent de formuler des objectifs ambitieux et de réclamer des initiatives. Lorsqu'en réponse, des propositions sont mises sur la table, par la Commission européenne, par exemple, ils sont alors les premiers à trouver des motifs s'opposant à leur adoption ou à leur mise en œuvre. À cet égard, la liste des exemples est longue. Qu'il s'agisse de la directive sur l'efficacité énergétique, bloquée au Conseil, ou de la promesse non tenue (formulée dans la stratégie en faveur du développement durable) de dresser une liste des subventions préjudiciables à l'environnement et de supprimer celles-ci par la suite: un monde sépare la parole du geste, et c'est à la Commission, au Conseil et au Parlement qu'il incombe d'expliquer au grand public comment combler cet abîme.

Bruxelles, le 25 avril 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON