Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'une ordonnance européenne de saisie conservatoire des comptes bancaires, destinée à faciliter le recouvrement transfrontière de créances en matière civile et commerciale

Le 14 septembre 2011, le Conseil a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant création d'une ordonnance européenne de saisie conservatoire des comptes bancaires, destinée à faciliter le recouvrement transfrontière de créances en matière civile et commerciale»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 17 avril 2012.

Lors de sa 480e session plénière des 25 et 26 avril 2012 (séance du 26 avril 2012), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis à l'unanimité.

1.1 Le CESE se félicite de la présentation de la proposition à l'examen à laquelle l'on peut seulement reprocher son caractère tardif par rapport au livre vert sur la saisie des avoirs bancaires de 2006.

1.2 Le CESE estime néanmoins que cette proposition devrait s'accompagner d'une initiative parallèle, qui aurait dû logiquement avoir été présentée avant, concernant la transparence des comptes des débiteurs, comme le prévoit le livre vert sur la transparence du patrimoine des débiteurs de 2008.

1.3 Le CESE salue le fait que la Commission ait réussi à proposer, dans un domaine d'une grande difficulté technique, un régime juridique assurant un juste équilibre entre les différents intérêts en cause et entre les droits des différentes parties concernées.

1.4 Le CESE prend acte avec satisfaction du fait que la Commission a repris une partie substantielle des recommandations qu'il avait formulées dans son avis sur le livre vert relatif à la transparence des patrimoines des débiteurs, notamment l'élargissement de l'objet au-delà des sommes déposées sur les comptes bancaires pour englober d'autres instruments financiers, la délivrance d'une OESC après obtention d'un titre exécutoire, une définition large des juridictions compétentes, la non-inclusion dans la demande de montants autres que ceux correspondant à la créance exigible et non remboursée et les intérêts moratoires y afférents ainsi que les dépenses reconnues ou encore, la définition claire du régime de contestation de la décision et d'interjection d'appel de la mesure ainsi que des voies de recours judiciaires ouvertes, en vue de garantir la légalité de la procédure et les droits du demandeur, du défendeur et des tiers.

1.5 Le CESE se félicite notamment que l'on ait clairement opté pour un régime alternatif ou facultatif, pour un règlement en tant qu'instrument de l'UE le plus à même de garantir la réalisation du marché intérieur, pour l'application de la mesure à des situations transfrontières exclusivement et, enfin, du choix d'une base juridique appropriée (article 81, par.2 du TFUE), qui sont autant de recommandations formulées par le CESE. En outre, le CESE préconise l'adoption d'un régime approprié, simple et proportionnel du point de vue du rapport coûts/bénéfices, critères requis en raison du caractère transfrontière du mécanisme et des moyens exigés de celui qui l'utilise ou y est confronté.

1.6 Le CESE n'est d'ailleurs pas entièrement convaincu du caractère indispensable de la mesure, compte tenu de la non-adhésion du Royaume-Uni et du fait que l'incertitude relative au coût total de la procédure et la recherche de la juridiction étrangère compétente demeureront des entraves, surtout pour les petites entreprises. Le CESE n'est en outre pas entièrement convaincu de la conformité de la proposition aux principes de subsidiarité et de proportionnalité, attendu qu'il est envisagé de supprimer l'exequatur dans la révision du règlement Bruxelles I, et en raison d'un manque de précision dans les estimations des résultats escomptés fournies dans l'analyse d'impact.

1.7 Enfin, le CESE estime que le contenu de différentes dispositions doit être revu et pourrait être amélioré afin de les rendre plus claires, moins ambigües et plus appropriées pour ce qui est de prévoir et de statuer, et qu'il y aurait même lieu de corriger des erreurs de traduction et d'orthographe. Il invite instamment la Commission à prendre note de ces observations particulières.

2.1 Avec la proposition de règlement à l'examen, la Commission donne suite au livre vert de 2006 sur la saisie des avoirs bancaires (1), en proposant de créer, dans l'ordre juridique de l'UE et au moyen d'un règlement, un instrument judiciaire comme alternative aux procédures prévues par le droit national, dénommé «Ordonnance européenne de saisie conservatoire des comptes bancaires» (OESC), aux fins de l'obtention, rapide et à moindre coût, de la saisie conservatoire de comptes bancaires des débiteurs redevables de créances pécuniaires en matière civile et commerciale. L'objectif est d'éviter le retrait ou le transfert par le débiteur des fonds déposés sur des comptes bancaires sur l'ensemble du territoire de l'UE, pour autant qu'un de ses éléments personnels ou patrimoniaux concernés se situe dans plus d'un État membre (incidence transfrontière au sens de l'article 3) indépendamment de la nature de la juridiction.

2.2 Ce régime est institué à titre facultatif (un deuxième régime généralement connu sous le nom de «28e régime») comme alternative aux mesures de nature conservatoire existantes dans les États membres ou à utiliser en parallèle avec celles-ci, qui est de même nature et poursuit le même objectif.

2.4 Par contre, le régime s'applique également aux régimes matrimoniaux, de successions et aux effets patrimoniaux de partenariats enregistrés (3).

2.6 Dans les trois premiers cas, ce sont les dispositions de la section 1 (articles 6 à 13) qui s'appliquent tandis que dans le quatrième, c'est la section 2 (articles 14 et 15) qui est d'application; la section 3 (articles 16 à 22), quant à elle, contient les dispositions procédurales communes à toutes les situations.

2.7 Le chapitre 3 consacre le principe de la non nécessité de l'«exequatur» en termes absolus (article 23) et contient des dispositions détaillées quant à la manière de garantir l'exécution effective de toute OESC, en établissant les droits et les devoirs des différentes parties prenantes (banques, tribunaux, autorités nationales compétentes, défendeurs, demandeurs, autres créanciers et tiers lésés).

2.8 Le chapitre 4 (articles 34 à 40) régit les différentes voies de recours qui vont de l'interjection d'appel du refus de délivrer l'OESC (article 22) au réexamen de l'OESC en vue de sa modification et/ou de la limitation de son objet, à la déclaration de son annulation, de sa révocation ou de sa suspension et, enfin, les voies de recours ordinaires ou extraordinaires, les droits d'accès des parties à ces dernières conférés par la législation nationale applicable (article 37) demeurant intacts. Ce chapitre fixe également les modalités de dépôt d'une garantie du montant concerné ou d'une garantie équivalente comme moyen de mettre fin à l'exécution de l'OESC.

2.9 Enfin, la proposition prévoit au chapitre 5 quelques dispositions générales sur le régime institué, parmi lesquelles l'on peut citer le caractère non obligatoire de la représentation des parties par un avocat ainsi que les frais et les délais.

2.10 Ce chapitre établit en outre des règles de relation avec d'autres instruments de l'UE et d'autres dispositions nationales applicables à titre supplétif, ainsi que les obligations que les États membres doivent remplir pour garantir l'application effective et appropriée de l'instrument.

2.11 Il ressort de l'analyse d'impact ex ante menée à bien par la Commission que:

Selon, la même analyse, la procédure européenne de saisie conservatoire pourra:

3.1 La DG JUSTICE nous a habitués depuis longtemps à des textes techniques et juridiques bien présentés au plan de la forme, d'une qualité conceptuelle élevée et d'une grande clarté, contribuant ainsi à la réalisation du programme «Mieux légiférer», et ce dans l'intérêt d'une certitude et d'une sécurité juridiques accrues.

3.2 La proposition à l'examen ne fait pas exception et le CESE se félicite par conséquent de sa présentation, à laquelle l'on ne peut reprocher que son caractère tardif.

3.3 Par ailleurs, la Commission a réussi, alors qu'il s'agit d'une matière d'une grande difficulté technique, à proposer un régime juridique assurant un juste équilibre entre les différents intérêts en cause et entre les droits des différentes parties prenantes, ceux-ci faisant d'ailleurs l'objet d'un examen rigoureux, détaillé et bien structuré dans l'analyse d'impact qui accompagne la proposition, laquelle avait été demandée avec insistance par le CESE.

3.4 Il faut ajouter que la Commission a retenu une partie substantielle des recommandations formulées par le CESE dans son avis sur le livre vert relatif à la transparence des patrimoines des débiteurs (COM(2008) 128 final) (4), par exemple lorsqu'elle prévoit la délivrance d'une OESC après obtention d'un titre exécutoire (section 2), une définition large des juridictions compétentes (article 6), la non-inclusion dans la demande de montants autres que ceux correspondant à la créance exigible et non remboursée ainsi que les intérêts moratoires et les dépenses reconnues (honoraires d'avocat et autres frais, par exemple), ou encore, la définition claire du régime de contestation de la décision et d'interjection d'appel de la mesure ainsi que des voies de recours judiciaires ouvertes, en vue de garantir la légalité de la procédure et les droit du demandeur, du défendeur et des tiers.

3.5 Par ailleurs, la Commission a pris en considération une partie importante des recommandations que le Parlement européen a récemment adoptées en la matière (5) et qui méritent également d'être saluées.

3.6 Le CESE se félicite en particulier: 1) que l'on ait clairement opté pour un régime alternatif ou facultatif, comme il l'avait recommandé, ce régime préservant la possibilité pour le demandeur de choisir la juridiction nationale, 2) du choix du règlement en tant qu'instrument de l'UE le plus à même de garantir l'harmonisation législative indispensable à la réalisation du marché intérieur et une plus grande uniformité d'application dans les États membres, gage d'une certitude et d'une sécurité juridiques accrues, comme il l'avait également préconisé; 3) que la mesure s'applique exclusivement aux situations transfrontières et enfin, 4) du choix pertinent de la base juridique (article 81, par. 2, du TFUE).

3.7 Le CESE salue également l'extension du champ d'application au-delà des liquidités déposées sur des comptes bancaires afin d'inclure d'autres instruments financiers (6), comme il l'avait suggéré.

3.8 Il y a toutefois un point sur lequel le CESE n'est pas convaincu, à savoir le caractère indispensable de la mesure et sa compatibilité avec le respect du principe de subsidiarité.

3.8.1 Tout d'abord parce que la Commission elle-même reconnaît qu'un résultat équivalent peut être, théoriquement, atteint par d'autres voies.

3.8.2 Ensuite, parce que si l'on tient pour acquise la révision du règlement Bruxelles I dans le sens préconisé par la Commission, et soutenu par le CESE, la question fondamentale de l'«exequatur» est résolue.

3.8.3 Enfin, parce qu'il n'est pas certain que l'on ait bien analysé et bien évalué dans l'analyse d'impact déjà été mentionnée, par ailleurs bien élaborée, les coûts supplémentaires découlant de l'introduction d'une nouvelle procédure judiciaire dans l'ordre juridique de tous les États membres, compte tenu des différents aspects liés à sa mise en œuvre, à l'information aux entreprises et aux consommateurs, à la formation des juges, avocats, huissiers de justice et autres fonctionnaires de l'administration publique en général, et judiciaire en particulier, sans parler des dépenses supplémentaires de fonctionnement des structures judiciaires liées au traitement des différents formulaires dans les vingt-trois langues de l'UE, coûts qui ne sont pas comparables, du point de vue du rapport coûts/bénéfices, avec les économies estimées des entreprises et le montant attendu des recouvrements supplémentaires de dettes qui, peuvent varier selon les estimations dans une fourchette de 373 à 600 millions d'euros. Par ailleurs, l'incertitude sur le coût total de la procédure et la nécessité de trouver la juridiction compétente continueront à constituer un obstacle. Cela pourrait avoir un effet défavorable sur les entreprises, notamment sur les petites entreprises.

3.9 Par ailleurs, le CESE maintient son point de vue selon lequel l'initiative devrait, quoi qu'il en soit, aller de pair avec une initiative parallèle, comme l'a recommandé le PE, si ce n'est être précédée logiquement par une initiative en matière de transparence du patrimoine des débiteurs, et ne comprend toujours pas pour quelle raison la Commission donne la priorité (ou l'exclusivité) à cette proposition et pas à une autre.

3.10 Enfin, le CESE ne peut manquer de regretter non seulement la position du Danemark qui ne souhaite pas adhérer à cet instrument, selon sa déclaration de principe bien connue, mais plus particulièrement, l'annonce de la décision du Royaume-Uni de ne pas l'adopter alors que cet État membre précisément ne dispose pas d'instrument judiciaire de même nature, cette lacune du système judiciaire anglo-saxon étant une des principales préoccupations soulevées lors de la discussion du livre vert.

L'exclusion de l'arbitrage doit être clarifiée de manière à ne pas compromettre la situation des juridictions d'arbitrage qui, dans plusieurs États membres, rendent des décisions constituant un titre exécutoire du même niveau que les arrêts des juridictions communes.

Il n'existe pas de comptes ne pouvant pas faire l'objet de saisie mais des montants de revenu ou de gains non saisissables.

En raison du caractère sensible de la situation, il y a lieu de mieux définir et d'expliciter les concepts de «comptes détenus par un tiers pour le compte du défendeur» et de «comptes détenus par le défendeur pour le compte d'un tiers» afin d'éviter toute incertitude quant à leur portée, qui pourrait léser les droits de tiers.

La traduction de cet alinéa n'est pas identique dans toutes les versions linguistiques.

Ne s'applique pas à la version française. Le rapporteur précise que dans la version portugaise tout du moins, le renvoi à l'«article 17, (1), b)» n'est pas correct; ce devrait être «article 7, (1), b)».

Dans le cadre d'un régime tel que celui qu'il est proposé d'instaurer, l'on ne peut pas laisser à la discrétion des États membres la fixation de délais différents sous peine de ne pas pouvoir garantir l'uniformité et de générer une incertitude juridique.

Il conviendrait de dire que les juridictions «doivent coopérer» au lieu de «peuvent coopérer».

L'expression «à bref délai» entretient un flou dangereux et doit, par conséquent, être remplacée par un délai fixe minimal, «le jour ouvrable suivant», par exemple.

La possibilité d'utiliser des moyens de communication électroniques sûrs devrait être étendue au fonctionnement de tous les instruments, y compris les relations entre les juridictions, dans le cadre du programme e-Justice de la Commission, ce qui permettrait de gagner en rapidité.

Il faudrait ajouter à la fin «excepté dans les cas où la législation nationale de la juridiction compétente oblige à désigner un avocat».

Cette disposition peut donner lieu à diverses interprétations et, partant, à une incertitude dans le déroulement des procédures. Il convient donc de la supprimer.

La proposition définit de manière différente les délais dans plusieurs dispositions. Il s'agit tantôt de «jours civils» (article 21), tantôt de «jours ouvrables» (articles 24, (3), c) et 27), ou encore, purement et simplement, de «jours» (article 35, (4)). Dans un souci de certitude juridique, il conviendrait d'uniformiser la définition des délais.

Le contenu des annexes et, en particulier, les langues dans lesquelles elles doivent être utilisées ainsi que la nécessité de les traduire pour garantir qu'elles soient bien comprises doivent faire l'objet d'un examen plus approfondi et d'une mise à l'essai au préalable. Cela vaut pour les éléments de preuve supplémentaires et les témoignages oraux (article 11).

Bruxelles, le 26 avril 2012.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON

(5) Rapport d'initiative A-7 0147/2011 du 14.04.2011, rapporteure Arlene McCarthy, résolution du PE du 10 mai 2011 (TA (2011) 0193).

(6) Tels que définis à l'article 4, (1) point 17 de la directive 2004/39/CE et à l'annexe I, sec C (JO L 145 du 30.04.2004, p 1).