DOCUMENT DE TRAVAIL DES SERVICES DE LA COMMISSION RÉSUMÉ DE L'ANALYSE D'IMPACT /* SEC/2011/1566 final*/
1.
Définition
du problème
Le bien-être de nos
populations, la prospérité de nos entreprises et de l’économie sont tributaires
d’une énergie sûre, durable, disponible à un prix abordable et dont
l’approvisionnement est garanti. L'énergie est une nécessité quotidienne dans
un monde moderne, et en Europe, elle est souvent considérée comme acquise. Le
système énergétique et son organisation ont évolué au fil des siècles, voire
des millénaires, et ont vu l'utilisation de combustibles et de systèmes de
distribution variés. Notre système énergétique actuel et nos façons de
produire, transformer et consommer l'énergie ne semblent pas viables à long
terme compte tenu des émissions de GES, des risques liés à la sécurité
d'approvisionnement et des risques pour la compétitivité dus à des coûts
énergétiques élevés et à un sous-investissement. Il faudra
des décennies pour placer nos systèmes énergétiques sur une trajectoire plus
sûre et plus durable. Aucune solution miracle unique ne permet de modifier
cette situation. Il n'existe aucune source d'énergie qui soit à la fois
abondante et exempte d'inconvénients en termes de durabilité, de sécurité
d'approvisionnement et de compétitivité (prix). C'est pourquoi la solution
nécessitera des compromis, et le marché livré à lui-même dans l'environnement
réglementaire actuel pourrait ne pas produire les résultats nécessaires. Des
investissements significatifs seront cependant requis dans un avenir proche
pour remplacer les installations énergétiques afin d'offrir aux citoyens un niveau
de confort similaire à des prix abordables, de garantir la sécurité et la
compétitivité des approvisionnements énergétiques aux entreprises et de
respecter l'environnement. Le fait de
se baser sur davantage de sources d'énergie à faible intensité de carbone,
intérieures (c'est-à-dire intra-européennes) ou plus diversifiées, produites et
consommées d'une manière efficace, pourra entraîner des bénéfices considérables
non seulement pour l'environnement, la compétitivité et la sécurité de
l'approvisionnement énergétique, mais aussi en termes de croissance économique,
d'emploi, de développement régional et d'innovation. Quels sont les obstacles?
Pourquoi le basculement vers un système énergétique utilisant des sources à
faible intensité de carbone, plus compétitives et plus diversifiées ne se
produit-il pas, ou est-il trop lent? Plusieurs
facteurs font obstacle à un tel basculement: 1) Les
prix du marché de l'énergie ne reflètent pas intégralement tous les coûts
supportés par la société en termes de pollution, d'émissions de GES,
d'épuisement des ressources, de déchets, d'utilisation des sols, de qualité de
l'air et de dépendance géopolitique. 2) Inertie
du système physique La majorité des
investissements dans le système énergétique sont des actifs à long terme qui
entraînent des effets de verrouillage significatifs, lesquels ne permettent
qu'une introduction progressive de changements dans le système. 3) Perception
par la population et état d'esprit des utilisateurs La perception par
le grand public des risques relatifs à la construction de nouvelles centrales
électriques et de nouvelles infrastructures peut être plus négative que les
avis d'experts. De plus, il faut parfois beaucoup de temps, de réglementations
et d'incitations adéquates pour persuader les individus de changer leur manière
de chauffer leurs habitations, de se déplacer, etc. 4) Incertitudes concernant l'évolution des technologies, de la
demande, des prix et des structures de marché Le système
énergétique est caractérisé par une part importante de coûts fixes à long terme
qui doivent être récupérés sur plusieurs décennies. Les incertitudes peuvent
considérablement augmenter les risques et les coûts des investisseurs et
augmenter la réticence des consommateurs et des entreprises à investir. 5) Marchés
imparfaits La concurrence est
faible dans certains États membres où les marchés sont encore dominés par les
opérateurs historiques. Un autre facteur est la myopie des marchés,
c'est-à-dire le fait que les investissements à long terme ne sont pas nécessairement
privilégiés par les acteurs des marchés qui sont généralement attirés par des
gains à plus court terme. Les nouveaux marchés relatifs aux services
d'efficacité énergétique et aux SER décentralisées sont confrontés à un petit
nombre d'acteurs et à l'absence d'un cadre réglementaire les favorisant.
2.
Analyse
de la subsidiarité et de la valeur ajoutée de l'UE
La compétence de
l'UE en matière d'énergie est définie à l'article 194 du traité sur le
fonctionnement de l’Union européenne[1].
Les compétences de l'UE en matière de lutte contre le changement climatique, et
notamment la réduction des émissions de GES dans les secteurs de l'énergie et
les autres secteurs, sont décrites aux articles 191-193. D'un point de vue
économique, la meilleure manière de réaliser bon nombre des développements liés
au système énergétique est de les planifier à une échelle européenne, afin
qu'ils bénéficient de l'action de l'Union et de celle des États membres, dans
le respect de leurs compétences respectives.
3.
Objectifs
de l'initiative de l'UE
L'objectif général
est d'élaborer une vision et une stratégie concernant la manière dont le
système énergétique de l'UE peut être décarbonisé d'ici 2050 tout en
tenant compte des objectifs relatifs à la sécurité d'approvisionnement et à la
compétitivité. En vue
d'atteindre cet objectif général, plusieurs objectifs spécifiques sont
proposés: (i) offrir
davantage de certitude aux investisseurs concernant les éventuelles
orientations politiques futures au niveau de l'UE en montrant les différentes trajectoires
vers la décarbonisation en 2050 et leurs principaux impacts économiques,
sociaux et environnementaux; (ii) montrer
les compromis à réaliser entre les objectifs des politiques et entre les
différentes trajectoires vers la décarbonisation, et identifier les éléments
communs à tous ces parcours; (iii)
établir des jalons après 2020 afin de mobiliser les parties prenantes et
de donner une plus grande certitude pour l'après-2020. La feuille
de route pour l'énergie à l'horizon 2050 devrait être basée sur les
objectifs actuels de la politique énergétique de l'UE, à savoir la durabilité,
la sécurité d'approvisionnement et la compétitivité.
4.
Options
stratégiques
La présente analyse
d'impact ne se présente pas sous la forme classique d'une énumération des options
stratégiques pour atteindre des objectifs politiques donnés, suivie d'une
évaluation des incidences de ces options stratégiques en vue de déterminer une
option préférable. Elle examine plutôt un ensemble de développements futurs possibles,
de manière à obtenir des informations plus solides sur la manière dont le
système énergétique pourrait atteindre une réduction de 85 % des émissions
de CO2 liées à l'énergie par rapport à 1990 (ce qui correspond à une
réduction de 80 % des émissions de GES d'ici 2050) et améliorer la
sécurité d'approvisionnement et la compétitivité, sans devoir ne choisir qu'un seul
de ces objectifs. Plusieurs
scénarios utiles pourraient être proposés pour une analyse de la
décarbonisation du système énergétique. La conception des scénarios a fait
l'objet de discussions approfondies avec différentes parties prenantes. Ces
dernières et la Commission européenne ont identifié quatre trajectoires principales
vers la décarbonisation du secteur de l'énergie: l'efficacité énergétique, qui
aura une incidence plus marquée du côté de la demande, et les SER, le nucléaire
et le CSC, qui affecteront davantage le côté de l'offre (en abaissant
l'intensité de carbone de l'offre). Les options stratégiques proposées
(scénarios) étudient cinq combinaisons différentes des quatre options de
décarbonisation. Ces dernières ne sont jamais étudiées isolément car il est
indispensable d'inclure une interaction entre les différents éléments dans tout
scénario devant évaluer l'ensemble du système énergétique. Puisque tous les
scénarios de décarbonisation atteignent une diminution de 85 % des
émissions de CO2 liées à l'énergie d'ici 2050, il convient
d'évaluer avec précaution si chaque option stratégique améliore également la
sécurité d'approvisionnement et la compétitivité du secteur de l'énergie tout
en maintenant les prix de l'énergie à un niveau abordable. || Options stratégiques 1 || Statu quo (scénario de référence commun[2]) 1bis || Initiatives actuelles – scénario CPI (scénario de référence actualisé) 2 || Scénario «haute efficacité énergétique» 3 || Scénario «technologies d'approvisionnement diversifiées»[3] 4 || Scénario «part élevée de SER» 5 || Scénario «CSC retardé» 6 || Scénario «faible part de nucléaire»
5.
Analyse
des impacts et comparaison des options
Impacts
environnementaux Concernant les
impacts environnementaux, toutes les options stratégiques diminuent de manière
significative la consommation d'énergie, la réduction la plus marquée se
produisant dans le scénario «haute efficacité énergétique». La composition du
bouquet énergétique serait alors considérablement différente dans un système
décarbonisé, avec une forte augmentation de la part des SER dans tous les
scénarios. L'évolution du nucléaire dépend des hypothèses choisies concernant
les politiques; elle représenterait entre 2 et 18 % de la consommation
d'énergie primaire. La part du gaz est maximale dans le
scénario «faible part de nucléaire», avec une
pénétration considérable du CSC. Le pétrole et les combustibles solides
déclinent. La part de l'électricité dans la consommation d'énergie finale
double par rapport aux niveaux actuels, et l'électricité devient la plus
importante source d'énergie finale. Tous les scénarios de décarbonisation
atteignent en 2050 une réduction de 80 % des GES et de 85 % des
émissions de CO2 liées à l'énergie par rapport à 1990 ainsi que des
émissions cumulées égales sur l'ensemble de la période de projection. En 2030,
les émissions de CO2 liées à l'énergie sont comprises entre 38 et
41 %, et les émissions totales de GES sont plus faibles de 40-41 %. Incidences
économiques De nombreuses
analyses de l'incidence des politiques relatives au charbon et à l'énergie sur
le PIB affirment que l'impact est plutôt limité. En fonction du scénario de
décarbonisation, la poursuite d'une décarbonisation majeure dans le cadre d'un
effort global n'entraîne pas de coûts moyens annuels supplémentaires, ou très
peu, pour le système énergétique par rapport au scénario de référence et au
scénario CPI. Concernant les prix de l'électricité, certaines options stratégiques
montrent une légère diminution par rapport aux scénarios de référence et CPI
(il s'agit des scénarios «haute efficacité énergétique» et «technologies
d'approvisionnement diversifiées») alors que d'autres indiquent des
augmentations (scénario «part élevée de SER» et, dans une moindre mesure, «faible
part de nucléaire»). Les prix du carbone dans le SEQE sont considérablement plus
élevés que dans le scénario de référence et le scénario CPI, tandis que les
prix des combustibles sont inférieurs. Toutes les options stratégiques
nécessitent des infrastructures énergétiques de plus en plus sophistiquées
(lignes électriques, réseaux intelligents et stockage), les exigences les plus
élevées étant celles du scénario «part élevée de SER». Incidences
sociales La dimension
sociale des feuilles de routes vers la décarbonisation est essentielle car la
transition vers une économie à faible intensité de carbone nécessitera un
changement en profondeur dans différents domaines qui affectent les
entreprises, l'emploi et les conditions de travail. L'éducation et la formation
doivent être prises en compte à un stade précoce afin d'éviter le chômage dans
certains secteurs et les pénuries de main-d'œuvre dans d'autres. Plusieurs
études montrent que l'incidence des politiques de décarbonisation sur l'emploi
n'est pas considérable d'ici 2020, mais les investissements dans de
nouvelles technologies pourront créer une demande pour des postes plus
qualifiés. La sécurité de l'approvisionnement énergétique, mesurée par la
dépendance à l'égard des importations, augmente d'ici 2050 dans toutes les
options stratégiques, la plus forte augmentation se produisant dans le scénario
«part élevée de SER». Concernant la charge financière de l'énergie pour les
ménages, toutes les options stratégiques montrent des économies de combustibles
significatives, mais également des coûts d'équipement et d'investissement dans
l'efficacité énergétique plus élevés. Les dépenses énergétiques totales par les
ménages sont plus élevées dans toutes les options stratégiques, l'augmentation
la plus marquée concernant les options qui montrent des politiques fortes en
matière d'efficacité énergétique et une pénétration des SER. Les options
ont été comparées sur la base de leur efficacité, de leur efficience
et de leur cohérence. En ce qui
concerne l'efficacité, les 3 objectifs de la politique énergétique (durabilité,
sécurité d'approvisionnement et compétitivité) ont été pris en compte. Puisque
toutes les options stratégiques étaient conçues pour atteindre une diminution de
85 % des émissions de CO2 liées à l'énergie en 2050, elles
sont toutes considérées comme efficaces. Il convient de noter que certaines
options dépendent fortement du succès de technologies à peine arrivées sur le
marché et qui n'ont pas encore fait leurs preuves. Concernant la sécurité
d'approvisionnement, toutes les options stratégiques réduisent la dépendance à
l'égard des exportations. Cependant, dans un monde plus «électrifié», la
stabilité du réseau peut être beaucoup plus préoccupante. En ce qui concerne la
compétitivité, certaines options stratégiques montrent une légère diminution
des prix de l'électricité par rapport au scénario de référence et au scénario CPI,
tandis que d'autres scénarios montrent une augmentation. Les prix dans le SEQE
sont considérablement plus élevés que dans le scénario de référence et le
scénario CPI, tandis que les prix des combustibles sont inférieurs. Le modèle
déclenche des investissements appropriés qui sont stimulés par des politiques
spécifiques ou par les prix du carbone, et les décisions d'investissement sont
basées sur une hypothèse de prévisibilité parfaite. En termes
d'efficience, l'analyse démontre que les coûts de la décarbonisation du système
énergétique sont semblables dans tous les scénarios, et que la plupart des
scénarios de décarbonisation indiquent même des économies financières par
rapport au scénario de référence. Les scénarios les moins coûteux sont le
scénario «CSC retardé» et le scénario «technologies d'approvisionnement
diversifiées», avec une pénétration importante du nucléaire. Tous les
scénarios politiques sont en cohérence avec les autres objectifs à long terme
de l'UE (sur le climat, les transports, etc.). Aucune option stratégique ne
l'emporte clairement en obtenant les meilleures notes pour tous les critères,
ce qui explique pourquoi il faudra envisager plusieurs compromis.
6.
Conclusions
Les projections des tendances actuelles ne permettent
d'atteindre que la moitié de la diminution des émissions de GES requise,
entraînent une augmentation de la dépendance à l'égard des importations, en
particulier pour le gaz, ainsi qu'une augmentation des prix de l'électricité et
des coûts liés à l'énergie. L'analyse basée sur la modélisation a montré que la
décarbonisation du secteur de l'énergie est faisable, qu'elle peut être
atteinte grâce à différentes combinaisons de contributions apportées par une
meilleure efficacité énergétique, les énergies renouvelables, le nucléaire et le
CSC, et que les coûts sont supportables. Éléments communs identifiés par l'analyse des
scénarios –
Il est nécessaire d'adopter une approche intégrée. –
L'électricité fait une percée importante dans les scénarios de
décarbonisation, pour représenter une part de 36 à 39 % en 2050. –
Des améliorations significatives de l'efficacité énergétique se
produisent dans tous les scénarios de décarbonisation. –
La part des énergies renouvelables augmente considérablement dans tous
les scénarios, pour atteindre au moins 55 % de la consommation d'énergie
finale brute en 2050. –
L'augmentation de l'utilisation de sources d'énergie renouvelables et
les améliorations de l'efficacité énergétique nécessitent des infrastructures
modernes, fiables et intelligentes qui intègrent le stockage d'électricité. –
Le nucléaire joue un rôle significatif dans la décarbonisation, avec une
pénétration maximale dans le scénario «CSC retardé». –
Le CSC contribue de manière significative à la décarbonisation dans la
plupart des scénarios, avec une pénétration maximale dans le cas des
contraintes nucléaires. –
Tous les scénarios montrent le passage d'une situation de dépenses
d'exploitation/de combustibles élevées vers une situation de dépenses
d'investissement élevées. –
Des changements considérables seront nécessaires d'ici 2030 pour
une transition vers un monde décarbonisé qui soit de longue durée et qui
présente un bon rapport coût-efficacité; les coûts seront gérables si l'action
démarre précocement afin que la restructuration du système énergétique se fasse
en parallèle avec les cycles d'investissement. –
Les coûts d'une telle décarbonisation en profondeur sont faibles dans
tous les scénarios compte tenu de la diminution des coûts d'achat des
combustibles, les économies de coûts concernant principalement les scénarios
qui s'appuient sur toutes les options principales (quatre) de décarbonisation. –
Les coûts sont inégalement répartis entre les secteurs, les ménages
supportant la plus grande augmentation des coûts qui découle des dépenses plus
élevées pour les investissements directs dans des appareils, des véhicules et
de l'isolation offrant une meilleure efficacité énergétique. –
Avec la décarbonisation, la facture énergétique extérieure de l'UE
relative à l'importation du pétrole, du gaz et du charbon sera nettement
inférieure du fait de la diminution importante des prix et des volumes
importés. Il est possible de tirer quelques conclusions pertinentes
pour les politiques en s'appuyant à la fois sur les résultats de l'analyse des
scénarios et sur une comparaison du marché idéal et des conditions
technologiques requises à des fins de modélisation avec ce que l'on peut
rencontrer dans la réalité éminemment plus complexe. Implications pour l'élaboration des politiques futures –
Il est possible de réussir la décarbonisation tout en préservant la
compétitivité de l'économie de l'UE. En l'absence d'une action mondiale en
faveur du climat, les «fuites de carbone» pourraient poser des problèmes et
nécessiter la mise en œuvre d'instruments appropriés pour préserver la
compétitivité des industries grosses consommatrices d'énergie. –
La prévisibilité et la stabilité du cadre politique et réglementaire
crée un environnement favorable aux investissements à faible intensité de
carbone. Si le cadre jusqu'à 2020 est tracé dans ses grandes lignes, les
discussions relatives aux politiques pour la période 2020‑2030
devraient débuter dès maintenant. Des jalons et des objectifs peuvent
contribuer à éviter les coûts échoués. L'incertitude peut entraîner une
situation non optimale où seuls les investissements présentant des coûts de
capital initiaux limités sont réalisés. –
Le bon fonctionnement du marché intérieur est une condition impérative
pour encourager les investissements là où c'est le plus rentable. –
L'efficacité énergétique tend à montrer de meilleurs résultats dans un
monde idéal que dans la réalité. Les améliorations de l'efficacité énergétique
sont souvent gênées par des incitations fractionnées, par des problèmes de
trésorerie chez certains groupes de consommateurs, ou par une connaissance et
une prévisibilité imparfaites qui entraînent un enfermement dans certaines technologies
dépassées, etc. C'est pourquoi il est absolument nécessaire de disposer de
politiques de soutien ciblées, par exemple pour que les consommateurs fassent
des choix présentant une meilleure efficacité énergétique. –
Un soutien appuyé devrait être accordé à la R&D et aux projets de
démonstration en vue de faire baisser les coûts des technologies à faible
intensité de carbone. –
Une attention particulière devrait être accordée à l'acceptation par la
population de toutes les infrastructures et technologies à faible intensité de
carbone et à la volonté des consommateurs d'entreprendre les changements que
cela suppose et de supporter des coûts plus élevés. –
Des politiques sociales d'accompagnement pourront devoir être envisagées
à un stade précoce du processus étant donné que les ménages supporteront une
grande partie de ces coûts. Si ces derniers pourront s'avérer abordables pour
un ménage moyen, les consommateurs vulnérables auront peut-être besoin d'un
soutien spécifique pour faire face à l'accroissement des dépenses. –
Flexibilité. L'avenir est incertain et personne ne peut le prévoir.
C'est pourquoi il est important de préserver la flexibilité si l'on veut avoir
une approche présentant un bon rapport coût-efficacité; cependant, certaines
décisions sont déjà requises à ce stade afin de démarrer le processus qui
nécessite des innovations et des investissements, pour lesquels les
investisseurs ont besoin d'un degré de certitude raisonnable découlant d'un
risque politique et réglementaire réduit. –
La dimension extérieure, en particulier les relations avec les
fournisseurs d'énergie, devrait être traitée de manière proactive et à un stade
précoce compte tenu des implications de la décarbonisation globale sur les
recettes des exportations de combustibles fossiles et des investissements
nécessaires dans la production et le transport de l'énergie pendant la phase de
transition vers la décarbonisation.
7.
Suivi
et évaluation
La feuille de route
n'est pas un exercice effectué une fois pour toutes; au contraire, elle sera
régulièrement mise à jour en tenant compte des développements les plus récents.
En outre, la Commission suivra en permanence un ensemble d'indicateurs de base
existants qui sont déjà utilisés. [1] Article 194:
1. Dans le cadre de l'établissement ou du fonctionnement du marché intérieur et
en tenant compte de l'exigence de préserver et d'améliorer l'environnement, la
politique de l'Union dans le domaine de l'énergie vise, dans un esprit de
solidarité entre les États membres:
(a) à assurer le fonctionnement du marché de l'énergie;
(b) à assurer la sécurité de l'approvisionnement énergétique dans l'Union;
(c) à promouvoir l'efficacité énergétique et les économies d'énergie ainsi que
le développement des énergies nouvelles et renouvelables;
(d) à promouvoir l'interconnexion des réseaux énergétiques. [2] Également
utilisé dans la feuille de route vers une économie à faible intensité de
carbone et dans le Livre blanc sur les transports. [3] Le
scénario 3 reproduit le scénario «technologies efficaces et largement
acceptées» utilisé dans la feuille de route vers une économie à faible
intensité de carbone et dans le livre blanc sur les transports sur la base du
scénario 1bis.