Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Bulgarie pour 2011et portant avis du Conseilconcernant le programme de stabilité actualisé de la Bulgariepour 2011-2014 /* SEC/2011/0818 final */
Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Bulgarie
pour 2011
et portant avis du Conseil
concernant le programme de stabilité actualisé de la Bulgarie
pour 2011-2014 LE CONSEIL DE l'UNION EUROPÉENNE, vu le traité
sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 121,
paragraphe 2, et son article 148, paragraphe 4, vu le
règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997
relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que
de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1],
et notamment son article 9, paragraphe 3, vu la
recommandation de la Commission européenne[2], vu les
conclusions du Conseil européen, vu l'avis du
comité de l'emploi, après
consultation du comité économique et financier, considérant ce qui suit: (1)
Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition
de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle
stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée
des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines
dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de
croissance durable et de compétitivité de l'Europe. (2)
Le Conseil a adopté, le 13 juillet 2010, une recommandation
relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres
et de l'Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision
relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États membres[3],
qui forment ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont
été invités à tenir compte des lignes directrices intégrées dans leur politique
nationale en matière d'économie et d'emploi. (3)
Le 12 janvier 2011, la Commission a adopté le premier examen
annuel de la croissance, qui marque le lancement d'un nouveau cycle de
gouvernance économique dans l'Union européenne et du premier semestre européen
de la coordination en amont et intégrée des politiques économiques, ancrée dans
la stratégie Europe 2020. (4)
Le 25 mars 2011, le Conseil européen a approuvé les priorités
concernant l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles
(conformément aux conclusions du Conseil des 15 février et
7 mars 2011 et à la suite de l’examen annuel de la croissance
effectué par la Commission). Il a souligné qu'il fallait s'attacher en priorité
à rétablir des situations budgétaires saines ainsi que la viabilité budgétaire,
à réduire le chômage par des réformes du marché du travail et à déployer de nouveaux
efforts afin de renforcer la croissance. Il a demandé aux États membres de
traduire ces priorités en mesures concrètes à inclure dans leur programme de
stabilité ou de convergence et dans leur programme national de réforme. (5)
Le 25 mars 2011, le Conseil européen a également invité les
États membres participant au pacte pour l'euro plus à présenter leurs
engagements en temps utiles pour qu'ils soient inclus dans leur programme de
stabilité ou de convergence et dans leur programme national de réforme. (6)
Le 15 avril 2011, la Bulgarie a présenté la version actualisée
de son programme de convergence 2011, qui couvre la
période 2011-2014, ainsi que son programme national de réforme 2011.
Afin de tenir compte de leur interdépendance, les deux programmes ont été évalués
simultanément. (7)
La crise économique a mis un terme à une période de forte croissance
alimentée par un afflux massif d'investissements directs étrangers et par
l'expansion du crédit. Après avoir chuté de 7,1 % au total par rapport au
niveau le plus élevé qu’elle avait atteint, la croissance du PIB a repris au
second trimestre 2010, avec pour résultat final un PIB réel quasiment stable
pour l’année 2010 dans son ensemble. La forte reprise des exportations et la
reconstitution des stocks ont été les principaux déterminants de la croissance.
Alors qu'il était excédentaire avant la crise, le solde budgétaire des
administrations publiques s'est transformé en un déficit qui a atteint
4,7 % du PIB en 2009 et 3,3 % du PIB en 2010. Si la production et
l’emploi dans les industries à vocation exportatrice ont augmenté, le
ralentissement de l’activité dans les secteurs de la construction, de
l’immobilier et du commerce de détail a freiné la reprise au cours de l’année
écoulée. C’est l’emploi qui a le plus souffert de la correction de la
production, quelque 358 000 postes de travail ayant été perdus par rapport
au sommet atteint en 2008. En conséquence, le chômage a augmenté de plusieurs
points de pourcentage pour s’établir à 10,2 % fin 2010 ; il n’est pas
prévu qu’à moyen terme, l’emploi revienne à son niveau d’avant-crise. (8)
Sur la base de l'évaluation du programme de stabilité actualisé
effectuée conformément au règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, le Conseil
est d'avis que le scénario macroéconomique sur lequel se fondent les
projections budgétaires est basé sur des prévisions de croissance plus optimistes
que celles retenues par les services de la Commission. Après un ajustement
budgétaire rapide et massif équivalent à plus de 2 points de pourcentage
en termes structurels en 2010, l’effort budgétaire prévu pour 2011 se situe
bien en deçà de l’ajustement recommandé d’au moins 0,75 % du PIB.
Néanmoins, le programme de convergence actualisé prévoit une correction du
déficit excessif des administrations publiques en 2011, conformément à la
recommandation du Conseil, ainsi que d’autres diminutions ultérieures.
L’actualisation ne donne cependant pas suffisamment de détails sur les mesures
budgétaires envisagées pour atteindre les objectifs budgétaires pendant la
période 2012-2014. Même révisé à la baisse, l’objectif à moyen terme (OMT) d’un
déficit structurel s’élevant à 0,6 % du PIB en 2014 reste plus ambitieux
que le niveau minimal requis. Il reflète les objectifs du pacte de stabilité et
de croissance et il est prévu qu’il soit atteint à la fin de la période de
programmation (2014). Cependant, l’effort budgétaire structurel moyen envisagé
chaque année au cours de la période 2012-2014, après la correction prévue du
déficit excessif en 2011, reste bien en deçà de l’amélioration structurelle
recommandée de 0,5 % minimum par an. Compte tenu de l’amélioration
progressive des perspectives économiques, il conviendrait que le programme
s’attache à atteindre plus rapidement l’OMT. Évaluée à la lumière d’une
estimation prudente de la croissance potentielle de la production à moyen
terme, la croissance des dépenses budgétaires prévue en 2012 et 2013
apparaît optimiste, ce qui constitue un risque pour la situation budgétaire
structurelle à moyen terme. (9)
La correction du déficit excessif telle qu’envisagée d’ici la fin 2011
contribuera à restaurer la confiance et renforcera la crédibilité de la
politique menée par le gouvernement. À moyen terme, il sera important
d’atteindre l’objectif d’un faible déficit structurel, à hauteur de 0,6 %
du PIB, de manière à garantir que la politique budgétaire soutient le régime
monétaire en vigueur. L’assainissement budgétaire est toutefois entravé par des
dysfonctionnements du secteur public qui pourraient engendrer une pression
considérable sur les dépenses, alors que les recettes budgétaires seront
probablement inférieures structurellement à ce qu'elles étaient au cours des
années d'expansion qui ont précédé la crise. Il convient donc de procéder à une
réforme ambitieuse des finances publiques pour pouvoir mener à bien
l'indispensable ajustement budgétaire et contribuer à dégager les moyens
financiers nécessaires à la mise en œuvre des réformes structurelles, y compris
le cofinancement requis pour les projets soutenus par l'UE. (10)
Les résultats budgétaires de la Bulgarie ont été relativement bons dans
le contexte économique favorable qui prévalait avant la crise. Les objectifs
budgétaires ont été systématiquement respectés et des réserves budgétaires
conséquentes ont été accumulées. En 2009, sous l'effet de la crise économique,
le budget a présenté un déficit pour la première fois depuis de nombreux
exercices et la règle consistant à garder un budget en équilibre ou en excédent
et à limiter les dépenses publiques à moins de 40 % du PIB n'a plus été
respectée. Cette évolution s'explique en partie par diverses faiblesses dans
les mécanismes de planification et de contrôle des dépenses. Elle résulte
également du fait que les recettes supplémentaires engendrées par le dynamisme
de l'activité économique d'avant-crise ont servi à financer d'importantes
augmentations des dépenses ad hoc et des réductions des cotisations de sécurité
sociale. Pour remédier à ces problèmes, les autorités ont décidé de plusieurs
mesures visant à améliorer les mécanismes de contrôle, de suivi et de
notification des dépenses, notamment l'adoption d'un paquet législatif complet,
le renforcement des règles budgétaires et la définition d'un cadre budgétaire à
moyen terme. Ces mesures devraient permettre de renforcer la discipline
budgétaire et la prévisibilité des politiques, de réduire la volatilité
macroéconomique et de garantir une politique budgétaire moins procyclique. (11)
Les années d'expansion d'avant-crise ont été marquées par une
contraction importante du marché du travail et une croissance élevée des
salaires qui a dépassé les gains de productivité. La croissance des salaires a
culminé à un taux annuel proche des 20 % au quatrième trimestre 2007. Avec
la récession, les salaires ont commencé à baisser, quoique leur croissance soit
restée relativement élevée, proche des 10 % en 2010, pour les salariés
sous contrat de travail (qui représentent environ 65 % de la main-d’œuvre).
Aligner la croissance des salaires sur la croissance de la productivité
facilitera la restructuration interne de l'économie au profit des secteurs
productifs et des secteurs orientés à l'exportation. (12)
Les obstacles à la participation au marché du travail reflètent en
partie l'insuffisance de politiques actives du marché du travail suffisamment
ciblées et adaptées ainsi que le sous-financement et l'inefficacité des
services publics de l'emploi. La qualité des services offerts en matière
d'activation, d'aide à la recherche d'un emploi et de reconversion est aussi
faible que le montant des dépenses publiques qui y sont consacrées.
L'efficacité des politiques actives du marché du travail apparaît également
limitée puisque 12 % seulement des demandeurs d'emploi bénéficient de
mesures d'activation. Le lancement de programmes d'emploi à orientation
davantage régionale et les programmes de formation à grande échelle menés dans
le cadre des fonds structurels européens auront des effets positifs à court
terme. Toutefois, la faible capacité de suivi et d'évaluation des résultats des
programmes ne facilite pas la conception des mesures politiques. Ainsi qu'il
ressort d'un rapport récent commandé par le service public pour l'emploi
(«Évaluation des effets nets des politiques actives du marché du travail en
Bulgarie»), si les services offerts étaient davantage individualisés et de
meilleure qualité et si les agences de l'emploi disposaient de meilleures
infrastructures, l'aide apportée aux chômeurs dans leur recherche d'un emploi
serait plus efficace. (13)
La crise économique continue de faire sentir ses effets sur le marché du
travail. Le taux de chômage a bondi de 5,4 % en 2008 à 10,2 % en 2010
et le chômage des jeunes (de 15 à 24 ans) a atteint 23,2 % à la
fin 2010. La crise a en particulier frappé les personnes peu qualifiées
(notamment une part importante de la minorité rom) qui représentent presque
70 % des chômeurs. La part du chômage de longue durée (46 % en 2010)
est plus élevée que la moyenne de l'UE (40 % en 2010) et le risque existe
qu'il devienne structurel. Le taux d'activité des jeunes s'est constamment
situé à moins de deux tiers de la moyenne de l'UE (2009: 29,5 %; UE:
43,8 %). Leur taux d'emploi s'est établi à 24,8 % en 2009 (UE:
35,2 %). La Bulgarie a le taux le plus élevé de jeunes qui n'étudient ou
ne travaillent pas (19,5 % de la catégorie des 15 à 24 ans). Un des
principaux obstacles à la participation des jeunes au marché du travail est le
manque de possibilités de combiner formation et emploi, en particulier dans le
cadre de stages et d'apprentissages dans leur domaine d'études qui
faciliteraient leur insertion sur le marché du travail. (14)
Malgré un niveau d'éducation supérieur à la moyenne, plus de 40 %
des jeunes Bulgares ont une maîtrise insuffisante en lecture, écriture et
calcul. Le système éducatif pourrait donc encore être amélioré de manière à
mieux prendre en compte les besoins réels du marché du travail. Se fondant sur
les résultats positifs de la récente réforme ayant porté sur la
décentralisation scolaire, la future loi sur l'enseignement préscolaire et
scolaire devrait apporter un certain nombre de solutions, qui pourraient encore
être renforcées par la suite, notamment en ce qui concerne l'autonomie
financière, les taux de fréquentation des établissements préscolaires,
l'évaluation externe et la responsabilisation. Si le taux de décrochage
scolaire (14,7 % en 2009) est proche de la moyenne de l’UE, il est
particulièrement élevé au sein de la communauté rom (pour laquelle il a été
estimé à 43 % en 2008). Le taux de diplômés de l’enseignement supérieur
(27,9 % en 2009) reste inférieur à la moyenne de l'UE (32,2 %). La Bulgarie
a considérablement retardé la réforme de son enseignement supérieur. La
nouvelle loi sur l'enseignement supérieur, dont l'adoption prévue pour 2010 a
été suspendue, devrait constituer un instrument utile pour répondre aux besoins
de réforme. (15)
La réforme des retraites décidée en 2010 n’est pas liée au critère
d’espérance de vie ou à la situation du système de santé et de soins de longue
durée. La période de mise en œuvre s’étale de 2011 à 2026, la plupart des
mesures prenant effet au cours de la seconde moitié de la période, ce qui
pourrait mettre en danger tant la mise en œuvre que la viabilité du premier
pilier du système de retraite. (16)
Par rapport à la moyenne de l’UE, les citoyens bulgares sont davantage
confrontés à la pauvreté (41,9 % de la population bulgare connaissent des
privations matérielles graves contre 8,1 % des citoyens de l’UE). Quelque
66 % des personnes âgées sont menacées par la pauvreté, un taux
sensiblement supérieur à la moyenne de l’UE. Il y a des signes d’une
détérioration des conditions de vie au cours des deux dernières années. Étant
donné la situation démographique, la réalisation des objectifs du programme
national de réforme (PNR) en matière de réduction de la pauvreté dépendra dans
une large mesure de la conception de politiques adéquates en faveur des
travailleurs âgés et des personnes défavorisées ainsi que de l’adéquation des
transferts sociaux. Le PNR annonce la définition d’une stratégie opérationnelle
pour l’intégration des Roms (dont on estime qu’ils représentent 10 % de la
population), afin de s’attaquer, dans le cadre d’un plan global unique, aux
multiples obstacles qu’ils rencontrent dans les domaines de l’emploi, de
l’éducation, de la santé et du logement. (17)
La faible efficacité des services publics reste un obstacle à la
croissance. Malgré la récente rationalisation qui a été opérée, la réforme des
administrations publiques n’a pas porté sur l’amélioration de la qualité du
personnel ou des fonctions clés. En Bulgarie, le taux de pénétration du haut
débit fixe — 14,9 %, soit le deuxième plus bas de l’UE — reste très
faible, ce qui limite le développement des services fournis par voie
électronique. (18)
Le taux d’irrégularités dans les marchés publics atteint 60 % de
l’ensemble des procédures vérifiées et est même plus élevé pour les grands
projets d’infrastructure, dans lesquels les autorités ont une obligation de
contrôle ex ante. Les compétences de l’Agence publique d’inspection financière
ayant été fortement réduites, elle n’a pu contrôler ex post que 12 % de
l’ensemble des marchés publics en 2009. (19)
L’intensité énergétique de l’économie bulgare est une des plus élevées
de l’UE. Un exemple frappant est celui du chauffage domestique, où des
immeubles à appartements mal entretenus concentrent l’essentiel du problème.
Les changements apportés récemment aux critères d’éligibilité offrent la
possibilité d’affecter les fonds structurels de l’UE à des investissements en
matière d'économies d’énergie. Le niveau des investissements a été faible,
alors que les recettes tirées des taxes sur l’énergie et les transports ont
diminué par rapport au PIB et aux prélèvements obligatoires sur le travail (qui
sont nettement supérieurs à la moyenne de l’UE). L’accès au marché de l'énergie
est entravé par des restrictions à la concurrence et des mécanismes opaques de
fixation des prix. (20)
La Bulgarie a pris un certain nombre d'engagements au titre du pacte
pour l'euro plus[4].
Au plan budgétaire, les engagements pris indiquent que la viabilité des
finances publiques sera renforcée grâce à des mesures en matière de réforme des
retraites, à l’introduction dans le secteur public d’un système de
rémunérations fondées sur les prestations, s’accompagnant d'un gel des pensions
et des salaires jusqu’en 2013, et au renforcement du cadre budgétaire interne
par l’adoption d’un pacte de stabilité financière prévoyant des règles
budgétaires chiffrées contraignantes. Pour encourager l’emploi, des mesures
seront prises afin de réduire la part du travail non déclaré et augmenter le
taux de participation au marché du travail. Les mesures en matière de
compétitivité se concentrent sur la réduction des charges administratives et le
développement de l'administration en ligne, l’amélioration de l’accès à
l’éducation et le renforcement de l’efficacité du système éducatif. Les engagements
ci-avant concernent trois des quatre domaines du pacte, laissant de côté le
secteur financier. Ils s’inscrivent dans la continuité de l’agenda de réforme
plus large exposé dans le programme de convergence et le programme national de
réforme et renforcent les projets de réforme en cours dans les domaines de la
gouvernance budgétaire, des administrations publiques et de l'éducation. Les
engagements au titre du pacte pour l'euro plus ont été évalués et pris en
compte dans les recommandations. (21)
La Commission a évalué le programme de convergence et le programme
national de réforme de la Bulgarie ainsi que les engagements pris par ce pays
dans le cadre du pacte pour l'euro plus[5].
Elle a tenu compte non seulement de leur bien-fondé dans l'optique d'une politique
budgétaire et socio-économique viable en Bulgarie, mais aussi de leur
conformité avec les règles et orientations de l'Union européenne, eu égard à la
nécessité de renforcer la gouvernance économique européenne par la contribution
de l'Union aux futures décisions nationales. Elle considère qu’après
l’ajustement budgétaire rapide et massif réalisé en 2010, les plans
d’assainissement budgétaire pour 2011 doivent être mis en œuvre tels que prévus
et que le déficit doit être ramené sous la valeur de référence de 3 %,
conformément à la recommandation du Conseil. L’actualisation n'est pas
suffisamment détaillée concernant les mesures budgétaires envisagées pour
atteindre les objectifs budgétaires au cours de la période 2012-2014 et il aurait
été possible de garantir des progrès plus rapides dans la réalisation de
l'objectif à moyen terme. La consolidation du cadre budgétaire interne
renforcera la discipline budgétaire et accroîtra la prévisibilité et la
crédibilité de la politique du gouvernement à moyen terme. Des mesures
supplémentaires sont également prévues afin de renforcer la compétitivité,
d’aider les personnes à trouver un emploi, de protéger les groupes les plus
vulnérables confrontés à des obstacles multiples, d’accroître les compétences
des administrations publiques et des régulateurs, d’améliorer l’efficacité des
ressources ainsi que d’offrir plus de possibilités d’investissement et de
croissance. (22)
Eu égard à cette évaluation et compte tenu de la recommandation du
Conseil du 2 juin 2010 formulée en vertu de l'article 126,
paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, le
Conseil a examiné la version actualisée 2011 du programme de convergence de la
Bulgarie, et les recommandations figurant aux points 1) et 2)
ci-dessous, en particulier, reflètent son avis[6].
Compte tenu des conclusions du Conseil européen du 25 mars 2011, le
Conseil a examiné le programme national de réforme de la Bulgarie, RECOMMANDE que la Bulgarie s'attache, au cours de la
période 2011-2012, à: (1)
procéder à la mise en œuvre effective du budget de manière à
corriger le déficit excessif en 2011; définir les mesures qui viendront en
appui de la stratégie budgétaire 2012-2014 et profiter de la reprise économique
actuelle pour accélérer l’ajustement budgétaire afin d’atteindre l'objectif à
moyen terme, essentiellement en maintenant la croissance des dépenses au même
niveau que la croissance potentielle à moyen terme, tout en augmentant la part
des dépenses publiques génératrices de croissance; (2)
adopter des mesures destinées à améliorer la prévisibilité de la
planification budgétaire et sa mise en œuvre, en particulier en renforçant la
gouvernance budgétaire; à cette fin, définir et mettre en place des règles
budgétaires contraignantes et un cadre budgétaire à moyen terme clairement
délimité afin de garantir la transparence à tous les niveaux de gouvernement; prendre
les dispositions requises pour que les rapports sur l’exécution du budget
soient établis sur la base de la comptabilité d'exercice; (3)
adopter des mesures pour accélérer la réforme en cours du système de retraite
et renforcer les mesures destinées à aider les travailleurs âgés à rester
actifs plus longtemps; (4)
promouvoir, en concertation avec les partenaires sociaux et dans
le respect des pratiques nationales, des politiques garantissant que la
croissance des salaires reflète mieux les gains de productivité et préserve la
compétitivité; (5)
adopter des mesures destinées à relever le défi de la lutte
contre la pauvreté et de la promotion de l’inclusion sociale, notamment en faveur
des groupes vulnérables confrontés à des obstacles multiples, en développant le
marché des fournisseurs privés de services de recherche d’emploi, en modernisant les services publics de l’emploi de
manière à renforcer leur capacité à faire correspondre les profils de
qualification avec les besoins du marché du travail et en se concentrant sur le
soutien aux jeunes peu qualifiés; faire avancer le processus de réforme du
système éducatif en adoptant, pour la mi-2012, une loi sur l’enseignement
préscolaire et scolaire et une nouvelle législation sur l’enseignement
supérieur; (6)
intensifier le renforcement des capacités
administratives des fonctions essentielles du gouvernement et des autorités
réglementaires, de sorte que les services publics puissent répondre plus
efficacement aux besoins des citoyens et des entreprises; adopter des mesures
de supervision des marchés publics fondées sur des évaluations
des risques et renforcer la capacité des autorités à prévenir et à sanctionner
les irrégularités afin d'améliorer les critères de qualité et de rapport
qualité-prix dans l'utilisation des fonds publics; (7)
abolir les barrières à l'entrée, les accords sur les bénéfices garantis
et le contrôle des prix et garantir la pleine indépendance de l'autorité
bulgare de régulation du secteur énergétique, afin d'ouvrir davantage à la
concurrence les marchés du gaz et de l'électricité; introduire des mesures
d'incitation visant à améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments. Fait à Bruxelles, le Par
le Conseil Le
président [1] JO L 209
du 2.8.1997, p. 1. [2] JO C […]
du […], p. […]. [3] Maintenues en 2011 par la décision
n° 2011/308/UE du Conseil du 19 mai 2011. [4] Pour
plus de détails sur les engagements pris dans le cadre du pacte pour l'euro
plus, se reporter au document SEC(2011) 711. [5] SEC(2011) 711. [6] Comme prévu à l'article 9, paragraphe 3, du
règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil.