Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Belgique pour 2011et portant avis du Conseil concernant le programme de stabilité actualisé de la Belgique pour la période 2011-2014 /* SEC/2011/0802 final */
Recommandation de RECOMMANDATION DU CONSEIL concernant le programme national de réforme de la Belgique
pour 2011
et portant avis du Conseil
concernant le programme de stabilité actualisé de la Belgique pour la période
2011-2014 LE CONSEIL DE L’UNION EUROPÉENNE, vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et
notamment ses articles 121, paragraphe 2, et 148, paragraphe 4, vu le règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil du
7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires
ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1],
et notamment son article 5, paragraphe 3, vu la recommandation de la Commission européenne[2], vu les conclusions du Conseil européen, vu l'avis du comité de l'emploi, après consultation du comité économique et financier, considérant ce qui suit: (1)
Le 26 mars 2010, le Conseil européen a approuvé la proposition
de la Commission de lancer la stratégie Europe 2020, une nouvelle
stratégie pour la croissance et l'emploi fondée sur une coordination renforcée
des politiques économiques, qui portera avant tout sur les principaux domaines
dans lesquels des mesures doivent être prises pour doper le potentiel de
croissance durable et de compétitivité de l'Europe. (2)
Le Conseil a adopté, le 13 juillet 2010, une recommandation
relative aux grandes orientations des politiques économiques des États membres
et de l'Union (2010-2014) et, le 21 octobre 2010, une décision
relative aux lignes directrices pour les politiques de l'emploi des États
membres[3],
qui forment ensemble les «lignes directrices intégrées». Les États membres ont
été invités à tenir compte des lignes directrices intégrées dans leur politique
nationale en matière d'économie et d'emploi. (3)
Le 12 janvier 2011, la Commission a adopté le premier examen annuel
de la croissance, qui marque l’avènement d’un nouveau cycle de gouvernance
économique dans l’Union européenne et le lancement du premier semestre européen
pour l’intégration en amont de la coordination des politiques, ancrée dans la
stratégie Europe 2020. (4)
Le 25 mars 2011, le Conseil européen a approuvé les priorités concernant
l'assainissement budgétaire et les réformes structurelles (conformément aux
conclusions du Conseil des 15 février et 7 mars 2011 et à la
suite de l’examen annuel de la croissance effectué par la Commission). Il a
souligné qu'il fallait s'attacher en priorité à rétablir des situations
budgétaires saines ainsi que la viabilité budgétaire, à réduire le chômage par
des réformes du marché du travail et à déployer de nouveaux efforts afin de
renforcer la croissance. Il a demandé aux États membres de traduire ces
priorités en mesures concrètes à inclure dans leur programme de stabilité ou de
convergence et dans leur programme national de réforme. (5)
Le 25 mars 2011, le Conseil européen a également invité les
États membres participant au pacte pour l'euro plus à présenter leurs
engagements en temps utile pour qu'ils soient inclus dans leur programme de
stabilité ou de convergence et dans leur programme national de réforme. (6)
Le 15 avril 2011, la Belgique a présenté la version actualisée 2011 de
son programme de stabilité, qui couvre la période 2011-2014, et son programme
national de réforme 2011. Afin de tenir compte de leur interdépendance, les
deux programmes ont été évalués simultanément. (7)
Durant la décennie précédant 2008, la Belgique a connu une croissance
vigoureuse de son PIB, égale à 2,3 % par an en moyenne. En 2009, le pays a
ressenti tous les effets de la récession économique mondiale et son PIB s’est
contracté de 2,8 %. L’incidence de la récession sur l’emploi a été
relativement limitée. Une réduction temporaire des heures travaillées et une
diminution de la productivité horaire de la main-d'œuvre ont joué le rôle
d'amortisseurs. Après une baisse de 0,4 % en 2009, l’emploi est reparti à
la hausse en 2010. Cependant, le chômage est passé de 7 % avant la
récession à 8,3 % en 2010. Grâce au redressement du commerce mondial, la
Belgique a connu une reprise plus nette que prévu en 2010, avec une croissance
de 2,2 %. du PIB. En raison du jeu des stabilisateurs automatiques et des
mesures discrétionnaires prises en réaction à la crise, le déficit public a
augmenté, passant de 1,3 % du PIB en 2008 à 5,9 % en 2009. (8)
Sur la base de l’évaluation du programme de stabilité actualisé réalisée
conformément au règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil, le Conseil est
d’avis que le scénario macroéconomique qui sous-tend les projections
budgétaires contenues dans le programme est plausible. Quoique fondé sur des
hypothèses de croissance légèrement moins favorables pour 2011, il coïncide
globalement avec les dernières prévisions des services de la Commission,
publiées au printemps 2011. Le déficit public pour 2010 a été moins élevé que
prévu, à 4,1 %, et l’objectif de la stratégie budgétaire exposée dans le
programme est de le réduire encore à 3,6 % en 2011, puis de le ramener
sous la valeur de référence de 3 % en 2012, date limite fixée par le
Conseil pour la correction du déficit excessif. La réduction du déficit prévue
pour 2011 semble réalisable étant donné le caractère assez prudent des
projections économiques. Cependant, l’effort budgétaire sera probablement
inférieur à l’effort annuel moyen de 0,75 % du PIB recommandé par le
Conseil, en particulier en 2011 et 2012 où il équivaudrait respectivement à
0,4 % et 0,3 % du PIB seulement (en termes structurels). En outre,
les objectifs en matière de déficit pour 2012 et les années suivantes ne sont
pas étayés par des mesures d’ajustement spécifiques. Enfin, la réalisation de
l’objectif à moyen terme, un excédent structurel de 0,5 % du PIB, n’est
pas attendue durant la période de programmation 2011-2014. (9)
Vu le résultat meilleur qu’attendu enregistré en 2010, une réduction
plus ambitieuse du déficit en 2011 et une progression plus rapide que prévu vers
le seuil de 3 % du PIB seraient appropriées. En outre, il ne sera pas
possible de mettre fin au déficit excessif d’ici à 2012 ni de continuer à
progresser vers l’objectif à moyen terme sans mesures d’assainissement
supplémentaires. Étant donné que la pression fiscale, notamment sur les revenus
du travail, est déjà très élevée en Belgique, ces mesures d'assainissement
devraient être essentiellement axées sur les dépenses. (10)
La crise économique et financière a inversé la tendance en matière de
dette publique, qui était orientée à la baisse depuis longtemps. Le ratio
d’endettement, qui diminuait depuis 1993 (lorsqu’il avait culminé à 134 %
du PIB avant de revenir progressivement à 84 % en 2007) augmente de
nouveau depuis 2008 et a atteint 96,8 % du PIB fin 2010. Le niveau élevé
de la dette publique demeure un problème important, notamment parce que les
incidences budgétaires à long terme du vieillissement de la population sont
supérieures à la moyenne de l'UE, en raison surtout de l’augmentation
relativement forte des dépenses de retraite, qui pèsera encore davantage sur
les finances publiques. La constitution d’excédents primaires suffisants à
moyen terme et la poursuite des réformes du système belge de sécurité sociale,
en particulier celles qui visent le système des retraites, afin de freiner
l’importante augmentation prévue des dépenses liées au vieillissement devraient
améliorer la viabilité des finances publiques. (11)
Un défi important, pour la Belgique, consiste à assurer l’existence d’un
secteur financier stable et fonctionnel, capable de répondre aux besoins
d’intermédiation financière de l’économie réelle. Ces deux dernières années, le
secteur financier belge a été gravement touché par la crise financière, ce qui
débouché sur des réductions de bilan, des aides importantes de l'État et une
modification de la surveillance bancaire. La situation financière du secteur
bancaire reste fragile. En outre, en Belgique, le secteur bancaire est très
concentré et est relativement important par rapport à la taille de l'économie. (12)
La loi de 1996 relative à la promotion de l’emploi et à la sauvegarde
préventive de la compétitivité prévoit que l’évolution des salaires en Belgique
suive la tendance des trois pays voisins (France, Pays-Bas, Allemagne) de façon
à ce que le coût de la main-d'œuvre reste sous contrôle. Cependant, malgré
cette loi, les salaires ont crû plus vite en Belgique que dans les trois pays
voisins au cours de la période 2005-2010, tandis que le pays affichait une
croissance plus lente de la productivité. Par conséquent, les coûts unitaires
de main-d'œuvre en Belgique ont connu une croissance plus rapide que ceux des
pays voisins et que la moyenne de la zone euro, ce qui est d'autant plus
problématique que la Belgique est spécialisée dans des biens à relativement
faible intensité technologique, qui sont confrontés à une forte concurrence de
la part de pays ayant des coûts moins élevés. La norme salariale permet
d'encadrer les négociations salariales, mais elle pourrait être améliorée de
façon à tenir compte des différences de croissance de la productivité et à
comporter un mécanisme plus efficace de correction ex post pour les cas où les
objectifs établis ne sont pas atteints. (13)
Le marché belge du travail se caractérise par plusieurs éléments de
rigidité qui découragent nettement l’acceptation d’un emploi, à savoir: durée
illimitée des allocations de chômage, taux d’imposition marginaux effectifs et
coin fiscal élevés (en particulier pour les postes à bas salaires) et effet
combiné de la suppression des allocations sociales et de l’imposition élevée
lors de l'acceptation d'un emploi. En outre, l’existence de plusieurs portes de
sortie incite les travailleurs plus âgés à quitter le marché du travail avant
65 ans, qui est l'âge légal de la retraite. De nouvelles réformes des
politiques actives du marché du travail et l’extension de celles-ci aux
personnes de plus de 50 ans contribueraient à relever le taux d'emploi global
et inciteraient plus fortement à la recherche d'un emploi. En outre, de
nouvelles réductions du niveau des allocations de chômage au fil du temps ainsi
que des restrictions de durée pousseraient davantage les jeunes à entrer sur le
marché du travail. Un durcissement des critères de retraite anticipée
encouragerait les travailleurs plus âgés à rester dans la population active, et
à retourner sur le marché du travail s’ils sont sans emploi depuis un certain
temps. Enfin, les ressortissants de pays extérieurs à l’UE ont un taux d’emploi
(40,9 %) beaucoup plus bas que la moyenne de l'UE. (14)
La charge fiscale globale sur le travail en Belgique figure parmi les
plus élevées de l'UE. La réduire contribuerait donc à rendre le travail plus
attractif. Cependant, étant donné l’important effort d’assainissement que le
pays a à fournir, cette réduction doit être compensée par des augmentations
équivalentes de taxes causant moins de distorsions (sur la consommation, par
exemple) ou par une transition vers une fiscalité verte. En Belgique, les taux
d’imposition implicite de l’énergie sont beaucoup moins élevés que dans les
pays voisins. La Belgique, parallèlement à ses prélèvements fiscaux élevés sur
le travail, affiche le plus faible rapport entre les taxes environnementales et
l’imposition du travail de toute l'UE. Ainsi, le chômage élevé coexiste avec
une consommation relativement importante d’énergie, ce qui rend plus difficile
la réalisation des objectifs en matière d’emploi et d’efficacité énergétique. (15)
Les prix de nombreux biens et services sont plus élevés que dans
d'autres États membres en raison de pressions concurrentielles faibles, en
particulier dans le secteur de la vente au détail et dans les industries de
réseau, ainsi que d’un cadre de surveillance peu contraignant. Dans le secteur
de la vente au détail, les barrières à l’entrée et les restrictions d’exploitation
sont fortes. En particulier, des réglementations de nature à restreindre la
concurrence limitent toujours les heures d’ouverture, protègent les opérateurs
en place contre de nouveaux entrants et entravent la diffusion de nouveaux
modèles d’entreprise et de nouvelles technologies. Dans les industries de
réseau belges, la position forte des opérateurs en place et les barrières à
l'entrée, élevées par rapport à d'autres États membres, sont un problème
courant. Les anciens monopolistes de ces secteurs peuvent donc toujours
engranger des bénéfices importants en facturant des prix plus élevés que ne le
permettrait un marché concurrentiel. (16)
Les autorités belges ont pris un certain nombre d’engagements en rapport
avec le pacte pour l'euro plus[4].
Ces engagements ont trait aux quatre domaines du pacte. Ils s’articulent autour
de mesures visant à réduire le déficit, à maîtriser les prix de l’énergie et à
encourager la concurrence, à maîtriser les hausses des salaires réels, à mettre
en œuvre un cadre de surveillance du secteur financier et à relever l’âge
effectif de la retraite. Cependant, aucune information n’est fournie sur les
mesures qui seraient prises pour atteindre l'objectif budgétaire requis, ni sur
les moyens de maîtriser la croissance des salaires réels ou les prix de
l'énergie. En ce qui concerne les régimes de retraite anticipée, l’incertitude
demeure quant à la réalisation effective et au calendrier de l’évaluation du
Pacte des générations, ainsi qu’à ses retombées en termes de mesures concrètes.
Les engagements de la Belgique ont été évalués et pris en considération dans
les recommandations. (17)
La Commission a évalué le programme de stabilité de la Belgique et son
programme national de réforme, y inclus le pacte pour l’euro plus[5].
Elle a pris en considération la mesure dans laquelle ils garantissent une
politique budgétaire et socio-économique viable en Belgique et respectent les
règles et orientations de l'Union européenne, étant donné la nécessité de
renforcer la gouvernance économique de l'Union en contribuant au niveau
européen aux futures décisions nationales. Sur cette base, la Commission
considère qu’une réduction plus ambitieuse du déficit belge devrait être
possible en 2011 et que des mesures d’assainissement supplémentaires devraient
être élaborées pour 2012 et les années suivantes. Afin d’augmenter la viabilité
à long terme des finances publiques, des réformes supplémentaires du système
des retraites sont nécessaires. De nouvelles mesures doivent également être
prises pour renforcer la compétitivité, aider les gens à trouver un emploi et
transférer la charge fiscale du travail vers la consommation et l’énergie,
ainsi que pour créer davantage de possibilités d’investissement et de
croissance dans le secteur des services et dans les industries de réseau. (18)
Eu égard à cette évaluation et compte tenu de la recommandation du
Conseil du 2 juin 2010 formulée en vertu de l'article 126,
paragraphe 7, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, le
Conseil a examiné la version actualisée du programme de stabilité de la
Belgique pour 2011, et les recommandations figurant aux points 1 et 2
ci-dessous, en particulier, reflètent son avis[6], RECOMMANDE que la Belgique s’attache, au cours de la
période 2011-2012, à: (1)
profiter du redressement de l'économie pour accélérer le rythme de
correction du déficit excessif. À cette fin, prendre, pour le budget 2012, les
mesures nécessaires, principalement du côté des dépenses, pour réaliser un
effort structurel moyen d’au moins 0,75 % du PIB. Le déficit public devrait
ainsi être ramené nettement sous la valeur de référence de 3 % du PIB en
2012 au plus tard; assurer une progression vers l’objectif à moyen terme à un
rythme d’au moins 0,5 % du PIB par an; (2)
prendre des mesures pour améliorer la viabilité à long terme des
finances publiques. Il s’agirait avant tout de mettre en place une stratégie
visant à juguler les dépenses liées au vieillissement, notamment en empêchant
la sortie anticipée du marché du travail afin de relever l’âge effectif de la
retraite et en liant l’âge légal de la retraite à l’espérance de vie; (3)
remédier aux faiblesses structurelles du secteur financier,
notamment en achevant la restructuration des banques ayant besoin d’un modèle
économique viable assorti d’un financement adéquat; (4)
réformer, en consultant les partenaires sociaux et en respectant
les pratiques nationales, le système de négociation collective et d’indexation
des salaires, afin que la croissance des salaires traduise mieux l’évolution de
la productivité du travail et de la compétitivité. (5)
renforcer la participation au marché du travail en réduisant les charges
fiscales et sociales élevées qui pèsent sur les bas salaires d’une manière qui
soit neutre pour le budget et en mettant en place un système de diminution
progressive des allocations de chômage à mesure que se prolonge la période
d’inactivité; prendre des mesures pour transférer la charge fiscale du travail
vers la consommation et rendre le système fiscal plus favorable à
l’environnement; améliorer l’efficacité des politiques actives du marché du
travail par des mesures visant les travailleurs plus âgés et les groupes
vulnérables; (6)
mettre en place des mesures pour renforcer la concurrence dans le
secteur de la vente au détail en réduisant les barrières à l’entrée et en
allégeant les restrictions d’exploitation; introduire également des mesures
pour renforcer la concurrence sur les marchés de l’électricité et du gaz en
améliorant encore l’efficacité des autorités sectorielles de régulation et de
concurrence. Fait à Bruxelles, le Par
le Conseil Le
président [1] JO
L 209 du 2.8.1997, p. 1. [2] JO
C […] du […], p. […]. [3] Maintenues
en 2011 par la décision n° 2011/308/UE du Conseil du 19 mai 2011 [4] De
plus amples informations à ce sujet figurent dans le document
SEC(2011) 710. [5] SEC(2011) 710. [6] Conformément
à l’article 5, paragraphe 3, du règlement (CE) nº 1466/97 du Conseil.