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COMMISSION EUROPÉENNE
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Bruxelles, le 12.1.2011
COM(2011) 11 final
ANNEXE 1
EXAMEN ANNUEL DE LA CROISSANCE
ANNEXE 1
RAPPORT SUR L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA STRATÉGIE EUROPE 2020
EXAMEN ANNUEL DE LA CROISSANCE
ANNEXE 1
RAPPORT SUR L’ÉTAT D’AVANCEMENT DE LA STRATÉGIE EUROPE 2020
La présentation de cet examen annuel de la croissance, qui marque le début du premier «semestre européen», a lieu alors que l'Union européenne se trouve à un tournant. En effet, elle émerge lentement de la récession où elle était plongée depuis deux ans. La reprise se consolide et s’accélère, même si des incertitudes demeurent sur les marchés souverains et si la remise en état et la réforme du secteur financier doivent encore se poursuivre.
Lorsque les perspectives commencent à s'améliorer, il est temps d’agir avec résolution. Sortir l’Europe de la crise n'a jamais signifié remettre simplement les choses dans leur état antérieur. La crise a mis au jour les faiblesses fondamentales de l’économie européenne et a révélé des déséquilibres internes croissants. Une reprise fondée sur une croissance durable et génératrice d'emplois ne sera possible que si les lacunes structurelles sous-jacentes sont comblées. L’Europe peut tirer parti de la crise pour lancer une transformation profonde de sa structure économique.
Cependant, si l’Europe a contenu et absorbé les effets de la crise mondiale relativement mieux que les autres parties du monde, le rythme de sa sortie de crise risque d’être plus lent. La crise a encore aggravé l’écart avec les États-Unis en matière de productivité du travail. La compétitivité en termes de prix et de coûts reste problématique. Des pays à économie émergente retrouvent la croissance plus rapidement que l'UE, bien que certains d'entre eux doivent aussi faire face à d'importants défis sur le plan économique.
Europe 2020 est la stratégie convenue par l’UE et ses États membres pour aider «l'Europe à se remettre de la crise et à en sortir plus forte, tant sur le plan interne qu'au niveau international». Sortir l’Europe de la crise nécessite un programme de réformes coordonné et global, visant l’assainissement budgétaire, le retour à des conditions macroéconomiques saines et la réalisation en priorité des mesures favorisant la croissance.
L’UE et ses États membres ont la responsabilité collective d’entreprendre les réformes structurelles, tournées vers l’avenir, qui sont nécessaires mais difficiles, tout en redressant leur situation budgétaire et en rétablissant des conditions macroéconomiques saines.
L’Europe doit renforcer la coordination des réformes et des politiques économiques pour faire en sorte qu’ajustement macroéconomique, assainissement budgétaire et réformes des politiques aillent de pair. L’assainissement budgétaire est une condition essentielle mais non suffisante à la croissance. En l’absence de politiques proactives, la croissance potentielle restera probablement faible durant la prochaine décennie. L'environnement des entreprises, en particulier des PME, sera crucial pour la croissance. Or, sans croissance, l’assainissement budgétaire sera encore plus difficile.
Le Conseil européen de juin 2010 a instauré le concept de «semestre européen» pour regrouper les politiques macroéconomiques et les réformes structurelles dans le cadre de la stratégie Europe 2020. Le «semestre européen» est une période, au début de chaque année, au cours de laquelle les États membres présentent à la fois leurs programmes prévus par le pacte de stabilité et de croissance et ceux prévus par Europe 2020, et reçoivent des orientations et recommandations avant la finalisation de leur budget national. Cette façon de procéder renforcera la coordination en amont des politiques économiques et de la surveillance économique dans l’UE et permettra de combiner les avantages d’un agenda commun au niveau de l’UE et ceux d’une action sur mesure au niveau national. L’UE peut ainsi tirer des leçons des évolutions nationales en temps utile, tandis que les États membres peuvent incorporer les orientations et le point de vue européens à leurs politiques nationales pour l'année suivante.
Dans le cadre de ce nouveau cycle de coordination des politiques, la Commission évaluera, dans un examen annuel de la croissance, les défis économiques que connaît l'UE et recommandera des actions prioritaires pour les relever. Sur cette base, le Conseil européen de printemps fournira des orientations concernant les principaux défis à venir. Les États membres, tenant compte de ces orientations, élaboreront alors leur stratégie budgétaire à moyen terme dans le cadre de leur programme de stabilité ou de convergence et exposeront, dans leur programme national de réforme, les mesures nécessaires pour tendre vers les objectifs de la stratégie Europe 2020 et supprimer les obstacles à la croissance. Ces deux documents seront soumis simultanément, à la mi-avril au plus tard. La dernière phase du «semestre» est l’émission par le Conseil, avant l’été et sur la base de recommandations de la Commission, d’orientations politiques pour chaque pays. Les États membres pourront donc tenir compte de ces contributions lors de l’élaboration de leur budget pour l’année suivante.
Pour ce premier «semestre européen», l’examen annuel de la croissance consiste principalement en messages clés concernant les actions à mener en priorité par les États membres. Les éléments d’analyse qui étayent ces messages sont présentés dans les trois rapports annexes.
1.Donner la priorité aux initiatives favorisant la croissance
Une action au niveau des États membres est cruciale pour éviter une «décennie perdue»...
L’analyse de la situation macroéconomique et du marché du travail dans l'UE montre que les États membres doivent agir en 2011 et 2012 afin d’éviter le glissement vers une croissance médiocre et peu porteuse d'emploi (scénario dit de la «décennie perdue»). Le plus urgent est de briser le cercle vicieux que constituent dette insoutenable, perturbations sur les marchés financiers et faible croissance économique, qui s'est installé dans certains États membres. La première priorité est de remettre les politiques budgétaires sur les rails tout en protégeant les politiques qui favorisent la croissance, mais aussi de remettre rapidement le secteur financier sur pied pour trouver le chemin de la reprise. La deuxième priorité est de réduire le chômage sans tarder et de mettre en place des réformes efficaces du marché du travail, pour des emplois plus nombreux et de meilleure qualité. Ces priorités ne pourront être réalisées que si elles s’accompagnent d’un grand effort pour donner un coup de fouet à la croissance.
Pour être efficaces, les réformes doivent améliorer le fonctionnement des marchés du travail et des produits, encourager l’innovation et améliorer les conditions-cadres de l'activité commerciale en Europe. Cela permettra d’attirer davantage d’investissements du secteur privé et, ainsi, de contribuer à améliorer la qualité des finances publiques En ce qui concerne le marché du travail, les efforts de réforme devraient viser en premier lieu la faible participation de certains groupes au marché du travail et le mauvais fonctionnement de ce marché. Ces politiques devraient également avoir des incidences positives sur l’assainissement budgétaire, car elles entraîneraient des recettes fiscales plus élevées et une diminution des dépenses publiques consacrées aux transferts sociaux, et contribueraient à réduire le risque de déséquilibres macroéconomiques. Les réformes structurelles peuvent générer des gains importants, même à court terme. L’amélioration des conditions-cadres et les réformes des marchés des produits et du travail encouragent la hausse de la production comme celle de l'emploi.
Les initiatives phares et les instruments de l’UE doivent être mobilisés pour soutenir les efforts nationaux
Les actions au niveau de l’UE contribueront aussi à faire augmenter la croissance de manière intelligente, durable et inclusive. La Commission a conçu un programme ambitieux qui consiste en sept initiatives phares et, parallèlement, en actions dans des domaines transversaux qui contribuent à la réalisation de la stratégie.
Elle a présenté les sept initiatives phares prévues d’Europe 2020. Chacune de ces initiatives traite de questions particulières et contient des mesures visant des domaines précis. Leur véritable valeur réside dans le fait qu’elles sont étroitement liées et qu’elles se soutiennent l’une l’autre. Ainsi, certaines mesures clés concernent plusieurs initiatives phares (par exemple, la nécessité d'établir un nouveau système de protection des droits de propriété intellectuelle apparaît dans les initiatives «Une Union de l’innovation», «Politique industrielle» et «Stratégie numérique»).
La réalisation de la stratégie Europe 2020 s’appuie aussi sur la mobilisation efficace et le recentrage de tous les instruments et outils de l'UE afin de soutenir les réformes. Ainsi, la stratégie préconise des actions visant à renforcer le marché intérieur, le budget de l’UE et les instruments pour l’action économique extérieure pour les adapter aux objectifs d’Europe 2020:
–conformément à cet engagement, la Commission a lancé un débat sur un futur «Acte pour le marché unique» destiné à revitaliser le marché unique et à exploiter de nouvelles sources de croissance;
–la communication sur le «réexamen du budget de l’Union» fixe les orientations générales et les options possibles concernant la manière dont le budget de l'UE peut contribuer à la réalisation des objectifs de la stratégie Europe 2020, en tenant davantage compte des priorités de celle-ci dans les politiques de dépenses de l’Union;
–enfin, la communication intitulée «Commerce, croissance et monde des affaires — la politique commerciale au cœur de la stratégie Europe 2020» indique la voie à suivre pour que la politique en matière de commerce et d'investissements constitue un puissant moteur de croissance..
Priorités pour la croissance au niveau de l'UE
La stratégie Europe 2020 présente une gamme étendue de réformes politiques à mettre en œuvre dans les années à venir. Accélérer la reprise économique et la création d’emplois représente un défi considérable et urgent, et les efforts de l’UE en 2011 et 2012 devront dès lors se concentrer sur l’adoption de mesures qui permettent de soutenir le plus directement les réformes des États membres, qui ne nécessitent pas de grands investissements publics et qui ont l’incidence la plus marquée sur la croissance et la création d’emplois. La Commission se concentrera donc sur un certain nombre de mesures prioritaires au niveau de l’UE pour encourager la croissance. Ces mesures, sélectionnées parmi celles qui sont liées aux initiatives phares, doivent présenter des avantages économiques évidents à court ou moyen terme et se prêter à une adoption relativement rapide. Par exemple, il conviendrait en priorité de franchir un nouveau cap dans le marché unique en exploitant tout le potentiel du secteur des services, en attirant des capitaux privés pour financer des entreprises novatrices à croissance rapide, en modernisant les régimes de normalisation et de propriété intellectuelle et en permettant l’accès à l'énergie avec un bon rapport coût/efficacité. La Commission proposera également des mesures concernant la TVA, une assiette commune consolidée pour l'impôt des sociétés et une fiscalité commune de l’énergie pour améliorer l’environnement fiscal des entreprises et renforcer la lutte contre la double imposition, et réalisera le programme de l’UE en matière de climat et d’énergie.
Étant donné l'importance des secteurs de services, en tant que tels et en tant que prestataires pour les autres secteurs, la consolidation du marché intérieur des services est un puissant vecteur de croissance et d'emploi pour les économies de l'UE. La mise en œuvre pleine et entière de la directive «services» accroîtra la concurrence, modernisera le cadre réglementaire et fera progresser les réformes structurelles importantes. Des mesures supplémentaires devraient donc être prises pour approfondir le marché intérieur des services.
Des mesures visant à rendre les marchés publics plus ouverts et plus performants peuvent réduire nettement les coûts engagés par le secteur public et encourager la concurrence sur les marchés concernés. L’utilisation pertinente des économies qui résulteraient de telles mesures pourrait avoir des avantages notables au niveau macroéconomique. Un meilleur accès aux marchés publics des pays tiers pourrait aussi engendrer des gains supplémentaires en Europe.
L'amélioration des infrastructures dans les domaines de l'énergie durable, des transports et des technologies de l'information (en particulier les technologies haut débit) peut contribuer à la croissance et à l’emploi, dans le respect des objectifs de «décarbonisation» à long terme. Dans cette perspective, le recours à des mécanismes de financement innovants, y compris des emprunts obligataires européens pour financer des projets, peut accroître la capacité d’ajustement de l’économie.
Du point de vue microéconomique, le renforcement de la concurrence dans les secteurs des transports et de l’énergie pourrait entraîner une augmentation de l’efficience économique grâce à l’arrivée de nouveaux fournisseurs et aux baisses de prix, et une utilisation plus rationnelle du travail et du capital grâce à l'innovation. Du point de vue macroéconomique, ces mesures pourraient conduire à une augmentation de l’activité: les gains réalisés dans les secteurs des transports et de l'énergie pourraient se répercuter sur le reste de l'économie, vu l'importance de ces services dans les coûts de production des autres secteurs d'activité.
L’industrie et le secteur manufacturier représentent une source importante d’innovation et de développement technologique dans le secteur privé et réalisent la plus grande partie des exportations de l’UE. Leur reprise est essentielle à la croissance économique. Parallèlement, un marché unique fonctionnel des biens et services respectueux de l'environnement offre des possibilités considérables de croissance, d’innovation et d’emploi.
En matière de normalisation, il est essentiel que l’UE joue un rôle de précurseur au niveau mondial. À cette fin, la Commission proposera des mesures pour accélérer et moderniser la normalisation en Europe, y compris en matière de TIC. En effet, il s’agit d’un enjeu particulièrement important pour ce secteur interconnecté en pleine évolution. La Commission élaborera aussi des normes européennes spécifiques afin de contribuer à l'émergence d'un marché de technologies et de produits novateurs ne gaspillant pas de ressources et émettant peu de CO2.
Pour faciliter les opérations transfrontalières dans le marché unique, la Commission présentera en outre, en 2011, un instrument juridique dans le domaine du droit européen des contrats, qui sera facile à utiliser et pour lequel les entreprises et les consommateurs pourront opter lorsqu’ils réalisent une opération, ainsi qu’un règlement qui simplifiera le recouvrement transfrontalier des créances, y compris au moyen de saisies bancaires. Cela devrait contribuer à améliorer la situation en la matière dans l’UE, où seuls 37 % des créances transfrontalières sont recouvrées.
Afin de débloquer la situation actuelle, dans laquelle il n'est pas toujours possible d'accéder licitement à des contenus mis en ligne dans un autre pays de l'Union, la Commission proposera un cadre européen de protection de la propriété intellectuelle qui renforcera le commerce électronique, et notamment les industries numériques.
En ce qui concerne l’accès au financement, en particulier pour les PME et les jeunes entreprises innovantes, un train de mesures visant à lever les obstacles, notamment fiscaux, qui découlent de divergences entre réglementations nationales, prévoyant entre autres un passeport pour les gestionnaires de fonds de capital-risque, peut contribuer à réduire les coûts de financement pour les jeunes entreprises grâce à des primes de risque plus faibles, encourageant ainsi l’innovation. La Commission se penchera aussi sur l'attractivité de l'UE pour les investisseurs étrangers à long terme.
2.Premiers pas vers les objectifs d’Europe 2020
Le Conseil européen de juin 2010, qui a adopté la stratégie Europe 2020 et ses cinq grands objectifs de l’UE, a appelé les États membres à agir maintenant «pour mettre en œuvre ces priorités à leur niveau. En concertation étroite avec la Commission, ils devraient arrêter rapidement leurs objectifs nationaux, en tenant compte des positions de départ et des situations qui sont les leurs et conformément à leurs procédures nationales de décision. Ils devraient également recenser les principaux freins à la croissance et indiquer, dans leurs programmes nationaux de réforme, comment ils entendent s'y attaquer».
À l’automne 2010, les États membres ont travaillé en étroite coopération avec la Commission pour établir des objectifs nationaux et élaborer des stratégies destinées à les mettre en œuvre. Ils étaient invités à présenter pour la mi-novembre leur projet de programme national de réforme (PNR) en indiquant les objectifs nationaux envisagés ainsi que les réformes nécessaires pour les atteindre et lever les obstacles de longue date à la croissance. Le fait que chaque État membre fixe son propre niveau d'ambition par rapport aux objectifs généraux d'Europe 2020 constitue un élément important de cette stratégie: ainsi, les États s’approprient les objectifs nationaux en ce que ceux-ci font l'objet d'un débat politique interne.
Tous les États membres, à deux exceptions près, se sont fixé des objectifs nationaux. Certains d’entre eux n’ont présenté que des objectifs provisoires ou qualitatifs. En outre, étant donné le caractère préliminaire de la réflexion, certains objectifs sont présentés sous forme de fourchette ou d'«objectifs minimaux» sur la base des politiques actuelles.
Si aucune conclusion définitive ne peut être tirée des chiffres préliminaires fournis dans les projets de PNR, certaines tendances générales se dégagent néanmoins. Il existe un risque que les objectifs nationaux soient fixés de façon peu ambitieuse et trop centrée sur le court terme, et que l'élaboration des trajectoires de réforme jusqu'en 2020 ne fasse pas l'objet d'une attention suffisante. Le but de la fixation d'objectifs n'est pas simplement numérique: il s'agit de susciter un élan dans lequel chaque État membre s’engage à faire des efforts pour accomplir des progrès mesurables dans des domaines clés qui sont résumés par les cinq grands objectifs. Dans la plupart des cas, l’agrégation des objectifs nationaux provisoires montre que l’UE doit encore parcourir du chemin pour atteindre les grands objectifs convenus par le Conseil européen. Certains États membres éprouvent peut-être des difficultés à prendre des engagements ambitieux dans une conjoncture économique incertaine, ce qui est compréhensible. Cependant, du point de vue de la logique des programmes nationaux de réforme à long terme, l'important est d'établir une trajectoire qui prend en compte les circonstances actuelles, mais vise à atteindre le résultat recherché à la fin de la période. La Commission, reconnaissant d'une part que cette nouvelle approche est mise en œuvre cette année pour la première fois, et d'autre part que prendre des mesures ambitieuses en temps d'assainissement budgétaire constitue un défi particulier pour de nombreux États membres, propose de réaliser une évaluation à mi-parcours en 2014. Cela permettra à l’UE de vérifier si le niveau de progrès souhaité peut être atteint, et pourquoi, et de prendre des mesures supplémentaires si nécessaire.
La section suivante donne une première vue d'ensemble des projets d'objectifs nationaux actuels, qui sont présentés dans le tableau en annexe. D’ici à avril 2011, tous les États membres doivent se fixer des objectifs nationaux précis en rapport avec chacun des cinq grands objectifs de l’UE. À partir de l’année prochaine, l'«examen annuel de la croissance» se penchera davantage sur les progrès accomplis au regard des grands objectifs, sur la base des objectifs nationaux finalisés.
2.1.Emploi
Le grand objectif de l’UE est un taux d’emploi de 75 % pour les femmes et les hommes de 20 à 64 ans, à atteindre notamment grâce à une plus grande participation des jeunes, des travailleurs âgés et des travailleurs peu qualifiés, ainsi qu’à une meilleure intégration des migrants légaux. La faible participation au marché du travail est depuis longtemps l’une des principales faiblesses structurelles de l’Europe. Avant la crise, les taux d’emploi en Europe étaient inférieurs de plusieurs points de pourcentage à ceux des États-Unis et du Japon. La crise a provoqué une forte aggravation du chômage, tandis que l’évolution démographique risque de faire encore diminuer la main-d’œuvre disponible. L’augmentation de la participation au marché du travail aurait une incidence importante sur la future croissance de l’Europe.
L’analyse des projets de PNR montre que les États membres se sont approprié cet objectif et ont, en grande partie, entrepris de remédier aux goulets d’étranglement sur le marché du travail. La plupart des États membres ont choisi un objectif précis, mais l’Autriche, la Belgique, Chypre, l’Italie et la Slovaquie ont proposé une fourchette cible. Les Pays-Bas et le Royaume-Uni n'ont pas encore fixé d’objectif national officiel. Les taux proposés comme objectif vont de 62,9 % (Malte) à 80 % (Suède).
Si, en 2020, tous les États membres atteignaient leur objectif national ou la valeur inférieure de leur fourchette cible, le taux d’emploi moyen pour l’ensemble des États membres qui se sont fixé un objectif national serait de 72,4 %. Si tous les États membres atteignaient la valeur supérieure de leur fourchette cible, ce taux d’emploi moyen serait de 72,8 %. En d’autres termes, sur la base des objectifs nationaux actuels en matière de taux d’emploi, il manquerait 2,2 à 2,6 points de pourcentage à l’UE pour atteindre son objectif de 75 %.
2.2.Recherche et développement
Tant en ce qui concerne les ressources investies, en particulier celles du secteur privé, qu’en ce qui concerne l'efficacité des dépenses, l'Europe est nettement à la traîne par rapport aux États-Unis et aux autres économies avancées. Cet écart a une incidence négative sur les perspectives de croissance, notamment pour les secteurs qui ont le plus grand potentiel. L’objectif indiqué dans la stratégie Europe 2020 est d’améliorer notamment les conditions des investissements dans la R&D afin d’élever le niveau des investissements (privés et publics combinés) à 3 % du PIB au moins.
Le niveau agrégé calculé à partir de l'ensemble des objectifs nationaux provisoires est de 2,7 ou 2,8 % du PIB, chiffre inférieur à l'objectif de 3 % du PIB investis dans la R&D, mais qui représente un effort important, surtout dans le contexte budgétaire actuel. Certains États membres ont pris des mesures pour augmenter notablement leurs investissements publics dans la recherche, l'innovation et l'enseignement, conscients que ces investissements alimenteront la croissance. Certains États membres ont communiqué des objectifs ambitieux mais réalistes, même s'il leur est difficile de s'engager en ce qui concerne la part de leur objectif d’investissement dans la R&D qui doit venir du secteur privé.
Un autre aspect étroitement lié aux performances de l’UE en matière d’innovation est la part des entreprises innovantes à croissance rapide dans l’économie. Les États membres doivent commencer à adapter leurs réformes pour tendre vers la suppression des obstacles à la croissance des entreprises innovantes, notamment en améliorant les conditions-cadres et l’accès au financement.
2.3.Action pour le climat et politique de l’énergie
Parvenir à une croissance durable veut dire transformer l’Europe en une économie et une société compétitive, ne gaspillant pas de ressources et émettant peu de CO2. Cette vision soutient le triple objectif exposé dans la stratégie Europe 2020: réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 20 % par rapport aux niveaux de 1990, ou de 30 % si les conditions sont favorables; faire passer la part des sources d’énergie renouvelables dans la consommation finale d’énergie de l’UE à 20 %; augmenter de 20 % l’efficacité énergétique.
Des objectifs nationaux existent déjà en ce qui concerne les sources d'énergie renouvelables et la réduction des émissions de gaz à effet de serre.
En revanche, l'analyse des projets de PNR montre que jusqu'ici, les États membres se sont peu approprié l'objectif d’efficacité énergétique. Certains n’ont pas fourni d’indications quant à cet objectif, tandis que d’autres ont utilisé des méthodes différentes pour exprimer leur objectif national. Au vu de ces différences et du caractère incomplet des informations fournies, il y a lieu de clarifier d’urgence les objectifs à atteindre par chaque État membre.
Cependant, l'évaluation préliminaire montre que les efforts cumulés n’entraîneraient qu’une réduction de la consommation d’énergie de moins de 10 % et seraient donc loin de permettre à l’UE d’atteindre son objectif global, qui est de 20 % d’ici à 2020. Ce constat est inquiétant, car l’efficacité énergétique est la solution présentant le meilleur rapport coût/efficacité pour réduire les émissions, améliorer la sécurité énergétique et la compétitivité et rendre la consommation d’énergie plus abordable tout en créant de l’emploi. De la même façon, en matière d'atténuation des changements climatiques, les mesures existantes ou prévues ne sont pas encore suffisantes pour atteindre les grands objectifs fixés pour 2020.
2.4.Éducation et formation
Encourager l'innovation et la croissance nécessite aussi de disposer d'une main-d'œuvre qualifiée et formée. Un niveau élevé de qualification de la population est également essentiel pour relever les défis des changements démographiques et de l’inclusion sociale en Europe. Investir dans des services de bonne qualité dans les domaines de l’enseignement, de la formation et de l’apprentissage tout au long de la vie constitue donc un élément crucial d’une croissance intelligente, durable et inclusive.
L’objectif en matière d’éducation établi par la stratégie Europe 2020 est double: en 2020, moins de 10 % de la population âgée de 18 à 24 ans devrait avoir quitté l'école prématurément et au moins 40 % des jeunes adultes de l’UE (30-34 ans) devraient avoir achevé des études supérieures ou d’un niveau équivalent. L’analyse des projets de PNR révèle qu’en moyenne, une plus grande attention y est accordée à l’analyse des défis actuels et des réponses possibles qu’à la définition de plans et mesures de réforme concrets. La plupart des projets de PNR n'indiquent pas clairement si les mesures décrites sont mises en place, ou au moins ajustées, en fonction des priorités de la stratégie Europe 2020.
Tous les projets de PNR fixent des objectifs nationaux en matière de réduction du pourcentage de jeunes qui quittent l'école prématurément et d’augmentation du nombre de diplômés du supérieur, à l'exception du Royaume-Uni (qui ne fixe pas d'objectifs) et des Pays-Bas (qui fixent un objectif pour la déscolarisation précoce, mais pas pour l’enseignement supérieur).
En ce qui concerne la déscolarisation précoce, certains États membres se sont fixé des objectifs très ambitieux, mais, au total, les efforts envisagés ne permettraient probablement pas d'atteindre l'objectif européen de 10 % en 2020. Sur la base des objectifs inscrits dans les projets de PNR et compte non tenu des pays qui n'ont pas encore défini les leurs (le Royaume-Uni pour les deux objectifs, les Pays-Bas pour l'enseignement supérieur), on estime qu’en 2020, 10,5 % des jeunes quitteraient prématurément le système d’enseignement. L'objectif européen commun de 10 % serait donc manqué. En chiffres absolus, cela signifie que d’ici à 2020, environ 200 000 jeunes Européens supplémentaires abandonneraient l'enseignement et la formation.
De la même façon, les objectifs nationaux actuels pour l’enseignement supérieur ne suffiront pas à atteindre l’objectif global pour 2020. Avec un taux de 37,3 % de diplômés de l’enseignement supérieur en 2020, l’objectif européen commun de 40 % ne serait pas atteint. En chiffres absolus, cela signifie qu'en 2020, il y aurait environ 800 000 diplômés de l’enseignement supérieur âgés de 30 à 34 ans en moins que si le taux de 40 % avait été atteint.
2.5.Inclusion sociale, lutte contre la pauvreté
La croissance ne peut être durable que si ses bénéfices profitent à toutes les composantes de la société. Or, ces dix dernières années ont vu les inégalités croître en Europe et de plus en plus de gens connaître la pauvreté et l'exclusion sociale. La crise économique a accru de façon spectaculaire le nombre de personnes vivant ou risquant de tomber sous le seuil de pauvreté. Renverser cette tendance et faire en sorte que croissance et cohésion sociale aillent de pair est un objectif clé de la stratégie Europe 2020. Le grand objectif de l’UE est de réduire de 25 % le nombre d'Européens vivant au-dessous du seuil de pauvreté, afin d’extraire au moins 20 millions de personnes de la pauvreté. L’objectif est défini en fonction de trois indicateurs qui reflètent les multiples facettes de la pauvreté et de l'exclusion en Europe. Ainsi, le concept initial de pauvreté monétaire relative est élargi pour tenir compte de la dimension non monétaire de la pauvreté et des situations d’exclusion du marché du travail. Cela permet aussi de mieux rendre compte de la diversité des situations et des priorités dans les États membres.
L’analyse préliminaire montre que la pauvreté relative demeure un problème important dans la plupart des pays de l'UE. L'amélioration du niveau de vie global est un facteur important de réduction de la pauvreté et de l'exclusion dans les pays ayant un PIB par habitant relativement faible et des taux de privation matérielle élevés. La lutte contre l’exclusion du marché du travail constitue une priorité pour tous les pays, y compris ceux dotés de systèmes élaborés de sécurité sociale qui protègent relativement bien la population de la pauvreté monétaire, mais incitent ou aident peu les personnes les plus éloignées du marché du travail à y participer à nouveau.
Dans leurs projets de PNR, la plupart des pays ont certes fixé des objectifs dans ce domaine, mais ceux-ci n'atteignent pas encore le niveau d'ambition convenu par le Conseil européen. La plupart des États membres ont utilisé les trois indicateurs pour définir l'objectif de l'UE, reconnaissant ainsi que des stratégies à grande échelle sont nécessaires pour lutter contre la pauvreté sous tous ses aspects. Il conviendrait toutefois de relever le niveau d’ambition afin de tenir compte de l'interaction entre les objectifs, notamment du lien entre participation au marché du travail et pauvreté. Il est urgent que les quelques pays qui ne l’ont pas encore fait fixent leur objectif.
3.Programmes nationaux de réforme
3.1.Projets de programmes nationaux de réforme
Les objectifs d'Europe 2020 sont au cœur des programmes nationaux de réforme, qui devraient représenter un programme de réforme d'une bien plus grande ampleur. Les États membres ont été invités à transmettre leurs projets de programmes nationaux de réforme d'ici au 12 novembre 2010 et à inclure les quatre composantes suivantes:
–un scénario macroéconomique à moyen terme: tous les projets de programmes nationaux de réforme contiennent un scénario macroéconomique et accordent une attention particulière aux obstacles macrostructurels à la croissance, en particulier dans le domaine budgétaire;
–les objectifs nationaux traduisant les grands objectifs d'Europe 2020: la plupart des projets de programmes nationaux de réforme les ont inclus (voir ci-dessus);
–une énumération des principaux obstacles à la croissance et à l'emploi. Les projets de programmes nationaux de réforme ont confirmé le plus souvent l'existence des obstacles à la croissance recensés en juin 2010 par le comité de politique économique et en octobre 2010 par le comité de l'emploi. Dans certains cas, quelques défis supplémentaires ont été rajoutés;
–les principales mesures envisagées pour donner la priorité aux initiatives favorisant la croissance. La plupart des projets n'évoquaient pas la concentration des réformes structurelles en début de processus en vue de dynamiser la croissance durable à moyen et long termes.
Les projets de programmes nationaux de réforme varient quant à leur niveau de détail et à leur degré de préparation, certains étant plus complets et plus avancés que d'autres. De manière générale, les pressions exercées sur la croissance et l'emploi potentiels ne sont pas pleinement prises en compte dans les projets de programmes nationaux de réforme. Les scénarios macroéconomiques présentés par les États membres ont tendance à être trop optimistes au regard de l'évaluation faite par la Commission. Dans le même temps, les scénarios en matière d'emploi sont trop pessimistes, étant influencés par des facteurs négatifs à court terme. Un examen préliminaire des projets de programmes nationaux de réforme fait apparaître les principaux points suivants:
–la grande majorité des États membres fait face à d'importants défis budgétaires alors qu'ils s'emploient à réduire leurs déficits structurels et leur endettement souvent important et à contenir les coûts induits par une population vieillissante. Dans de nombreux pays, le renforcement de la qualité des finances publiques et du cadre institutionnel au moyen d'un meilleur contrôle budgétaire pourrait être bénéfique en termes de durabilité;
–la plupart des États membres ont mis en avant la nécessité de disposer d'un secteur financier stable et opérationnel, capable d'assurer une intermédiation financière sans l'aide de l'État. Parmi les défis dans ce domaine, on citera le surendettement des ménages et la nécessité d'assurer une surveillance réglementaire efficace et de disposer d'un secteur bancaire performant;
–s'il importe à chaque État membre d'apporter des solutions aux écarts de compétitivité et aux déséquilibres de sa balance courante, cela l'est d'autant plus pour le bon fonctionnement de l'UEM. Au sein de la zone euro, des actions sont ainsi menées pour réduire les déséquilibres internes, en renforçant, par exemple, les conditions de la demande intérieure, en procédant à des ajustements des prix et des salaires relatifs, en augmentant la flexibilité des salaires et en réaffectant des ressources du secteur non marchand au secteur marchand;
–tous les États membres ont aussi noté qu'il était nécessaire d'améliorer la participation au marché du travail et/ou les conditions d'emploi et de remédier au mauvais fonctionnement et à la mauvaise segmentation des marchés du travail, à l'insuffisante mobilité professionnelle et géographique des travailleurs, au manque d'incitations à travailler et à l'exclusion de différents groupes d'âge;
–la plupart des États membres ont également reconnu qu'ils faisaient face à des défis relatifs à l'amélioration de la productivité et à la facilitation de la transition vers une production et des exportations à plus forte valeur ajoutée Ces défis portent sur l'augmentation des investissements en capital, sur la nécessité de se doter d'un environnement législatif des entreprises et d'une administration plus efficaces, et sur la promotion d'une concurrence accrue;
–les États membres, enfin, reconnaissent la nécessité de promouvoir leurs capacités d'innovation et de renforcer l'investissement dans le capital humain, afin d'augmenter leur potentiel de croissance et de réduire les déséquilibres sur le marché du travail.
Toutefois, à ce stade, les politiques présentées dans les projets de programmes nationaux de réforme sont loin d'apporter une réponse claire aux importants défis macroéconomiques et aux freins à la croissance. Les actions stratégiques se réfèrent souvent aux instruments susceptibles d'être utilisés pour relever ces défis plutôt qu'à des mesures concrètes. Si les mesures d'assainissement budgétaire ont été décrites par le menu, il n'a en revanche guère été fait cas des réformes structurelles susceptibles de stimuler la croissance à moyen et long terme. De nombreux projets de programmes nationaux de réforme donnent un aperçu des mesures planifiées devant permettre aux États membres d'atteindre leurs objectifs nationaux. La liste des mesures incluait souvent, toutefois, des mesures déjà mises en œuvre ou à un stade déjà avancé. Les actions stratégiques prévues ont souvent été présentées en des termes plutôt vagues, peu de détails étant fournis quant à la nature précise des mesures, au délai de mise en œuvre, à l'incidence escomptée, au risque de mise en œuvre incomplète ou d'échec de mise en œuvre, au coût budgétaire et à l'utilisation des Fonds structurels de l'UE. Cette tendance générale ne concerne pas les programmes présentés par les États membres recevant une aide financière, dont les mesures sont exposées plus en détail.
3.2.Coopération dans la perspective de programmes nationaux de réforme finaux
Le délai entre la soumission des projets de programmes nationaux de réforme et des programmes nationaux de réforme finaux sera mis à profit pour procéder à un échange entre la Commission et les États membres, ainsi qu'à une évaluation par les pairs, au sein du Conseil. En novembre 2010, les aspects des projets de programmes nationaux de réforme ayant trait à l'emploi ont fait l'objet d'une évaluation par les pairs au sein du comité de l'emploi, et, en décembre, leurs aspects macroéconomiques ont fait l'objet d'un examen horizontal par le comité de politique économique.
Après l'adoption du présent examen annuel de la croissance, qui fournit aux États membres une orientation générale destinée à apporter la touche finale à leurs projets de programmes nationaux de réforme, la Commission contactera une nouvelle fois les États membres sur un plan bilatéral, afin de discuter de la finalisation de ces programmes à la lumière de cette orientation et des circonstances qui leur sont propres.
Parallèlement, des consultations nationales devraient être parachevées, afin de garantir une forte appropriation des programmes nationaux de réforme. Ces consultations devraient associer aux préparatifs des acteurs politiques (parlements nationaux, autorités régionales et locales), ainsi que des partenaires sociaux et d'autres parties prenantes. Seul dans un nombre restreint de cas, les projets de programmes nationaux de réforme ont déjà fait l'objet de consultations à différents niveaux. Si certains États membres ont fait savoir qu'ils engageraient des consultations avant de finaliser leurs programmes nationaux de réforme, la plupart d'entre eux n'ont fourni aucune indication sur leur processus de consultation.
Le manque d'attention accordé aux réformes structurelles susceptibles de stimuler la croissance à moyen et long termes est préoccupant. En l'absence de telles politiques qui favorisent la croissance, les stratégies d'assainissement pourraient s'avérer contre-productives.
L'objectif est que les programmes nationaux de réforme finaux correspondent à un programme de réforme ciblé, que les États membres et différents acteurs au sein des États membres se sont approprié politiquement, tout en suivant certains critères communs permettant des synergies et un meilleur suivi. Les programmes nationaux de réforme finaux devraient notamment prévoir ce qui suit:
–des estimations de croissance potentielle et réelle de la production à moyen terme couvrant une période de quatre ans (au moins). Les scénarios macroéconomiques présentés dans les programmes 2011 devraient donc couvrir la période allant jusqu'en 2014;
–des objectifs ambitieux et réalistes couvrant l'ensemble des cinq grands objectifs de l'UE, assortis de trajectoires jusqu'en 2020 visant à la réalisation des objectifs, et un examen à miparcours en 2014;
–de plus amples précisions sur les mesures à long terme, allant au-delà de celles déjà en préparation, notamment un plan cohérent de réforme des systèmes de recherche et d'innovation, fondé sur une analyse des atouts et des faiblesses de chaque État membre;
–les implications budgétaires des réformes – y compris, au besoin, des indications plus claires sur les plans visant à utiliser les Fonds structuraux de manière à soutenir un investissement propice à la croissance et sur les progrès réalisés à cet égard au niveau national;
–des mesures visant à supprimer les freins à la croissance, dont des détails sur l'échéance, les effets escomptés et les conséquences budgétaires. Ces mesures porteront sur les moteurs de croissance ou sur les conditions-cadres pour favoriser la croissance et peuvent notamment avoir pour objectif de soutenir le marché intérieur, l'environnement des entreprises, la croissance et l’internationalisation des PME, les réformes structurelles dans les marchés de service (la directive sur les services, par exemple), l'adoption d'une société et d'une économie numériques, de meilleures conditions pour les consommateurs, etc. Les bénéfices, notamment en termes de productivité, d'un recours plus généralisé aux technologies de l'information et des communications sont bien connus et nécessitent donc dans de nombreux cas des mesures stratégiques ciblées;
–des informations sur la participation et les contributions des différentes parties prenantes. Il convient également de mentionner à cet égard les efforts consentis en termes de communication visant à rapprocher les programmes de réforme des parties prenantes et des citoyens, ainsi que les mécanismes mis en place dans les États membres pour suivre la mise en œuvre des réformes.
4.Conclusions
Pour ce premier examen annuel de la croissance, le suivi et l'évaluation des progrès accomplis pose un défi particulier, étant donné que la stratégie Europe 2020 n'a été mise en place que très récemment. Dans les mois suivant l'adoption de la stratégie et son approbation par le Conseil européen en juin 2010, les mesures prises au niveau de l'UE ont naturellement consisté à en fixer le cadre et à lancer les sept initiatives phares qui lui sont associées. Les États membres ont commencé, pour leur part, à prendre les premières mesures destinées à mettre en œuvre leurs propres programmes de réforme. Prenant en considération le caractère innovant du premier cycle de mise en œuvre d'Europe 2020, les États membres ont présenté des ébauches de programmes nationaux de réforme donnant une idée des documents finaux à soumettre en avril 2011.
L'examen thématique montre qu'alors que l'urgence de procéder à un assainissement budgétaire et la nécessité de remettre de l'ordre dans les secteurs bancaire et financier font l'objet d'un consensus général, beaucoup moins d'énergie a été consacrée à la définition des réformes nécessaires à la correction des déséquilibres et au redémarrage de la croissance et de la création d'emplois. C'est également le cas pour ce qui est des objectifs nationaux préliminaires, qui montrent que l'UE risque fort de ne pas atteindre les grands objectifs définis à son niveau. Néanmoins, les données préliminaires révèlent que les fossés ne sont pas larges au point de ne pouvoir être comblés par une action déterminée au cours des années à venir. Ce qui importe le plus dans les premières années est d'engendrer une dynamique en faveur d'objectifs mobilisant les ressources des États membres, quel que soit leur point de départ. Dans les prochains mois, il conviendrait avant toute chose de progresser dans les réformes structurelles en prenant des dispositions au niveau national et en donnant la priorité aux mesures favorisant la croissance dans le cadre des initiatives phares, conformément aux messages clés du présent examen annuel de la croissance.
Les principaux thèmes abordés à l'occasion du «semestre européen» consisteront à gérer le retour à la discipline budgétaire et à la stabilité macroéconomique, tout en mettant en place des réformes structurelles. À la lumière des conclusions du Conseil européen de mars, la Commission évaluera les programmes nationaux de réforme et les programmes de stabilité et/ou de convergence d'ici juin 2011 avant de faire à chaque État membre des recommandations intégrées spécifiques, en se basant sur les lignes directrices intégrées «Europe 2020», tout en fournissant des orientations en matière de politique budgétaire dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance. Les recommandations et les avis du Conseil sur les programmes de stabilité et de convergence seront adoptés par le Conseil en juillet 2011. Il appartiendra dès lors à l'UE et aux États membres de transformer ces recommandations et avis en décisions concrètes au moment d'établir leurs budgets nationaux pour 2012 au cours du second semestre de cette année.
Annexe:
Objectifs provisoires pour Europe 2020
|
Projets d'objectifs des États membres
|
Taux d'emploi (en %)
|
R&D (en % du PIB)
|
Objectifs de réduction d'émissions (par rapport aux niveaux de 2005)
|
Énergies renouvelables
|
Efficacité énergétique – réduction de la consommation d'énergie (en Mtep)
|
Déscolarisation précoce (en %)
|
Enseignement supérieur
(en %)
|
Réduction de la pauvreté (en nombre de personnes concernées)
|
|
AT
|
77-78 %
|
3,76 %
|
-16 %
|
34 %
|
7,2
|
9,5 %
|
38 % (y compris niveau CITE 4a, actuellement environ 12 %)
|
235 000
|
|
BE
|
71-74 %
|
2,6-3,0 %
|
-15 %
|
13 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
9,5-10 %
|
46-48 %
|
330 000-380 000
|
|
BG
|
76 %
|
1,5 %
|
20 %
|
16 %
|
3,2
|
11 %
|
36 %
|
260 000 (500 000)
|
|
CY
|
75-77 %
|
0,5 %
|
-5 %
|
13 %
|
0,46
|
10 %
|
46 %
|
18 000
|
|
CZ
|
75 %
|
2,70
|
9 %
|
13 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
5,5 %
|
32 %
|
30 000
|
|
DE
|
75 %
|
3 %
|
-14 %
|
18 %
|
37,7
|
Inférieure à 10 %
|
42 % (y compris niveau CITE 4, actuellement 11,4 %)
|
330 000
(660 000)
|
|
DK
|
78,5 %
|
3 %
|
-20 %
|
30 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Inférieure à 10 %
|
40 %
|
22 000
|
|
EE
|
76 %
|
3 %
|
11 %
|
25 %
|
0,49 (utilisation finale uniquement)
|
9,5 %
|
40 %
|
49 500
|
|
EL
|
70 %
|
2 %
|
-4 %
|
18 %
|
5,4
|
10 %
|
32 %
|
450 000
|
|
ES
|
74 %
|
3 %
|
-10 %
|
20 %
|
25,2
|
15 %
|
44 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
|
FI
|
78 %
|
4 %
|
-16 %
|
38 %
|
4,21
|
8 %
|
42 %
|
150 000
|
|
FR
|
75 %
|
3 %
|
-14 %
|
23 %
|
43
|
9,5 %
|
50 %
|
1 600 000 d'ici 2015
|
|
HU
|
75 %
|
1,8 %
|
10 %
|
13 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
10 %
|
30,3 %
|
450 000-500 000
|
|
IE
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Aucun objectif dans le PNR
|
-20 %
|
16 %
|
2,75
|
8 %
|
60 %
|
186 000
|
|
IT
|
67-69 %
|
1,53 %
|
-13 %
|
17 %
|
27,9
|
15-16 %
|
26-27 %
|
2 200 000
|
|
LT
|
72,8 %
|
1,9 %
|
17 %
|
23 %
|
0,74 (utilisation finale uniquement)
|
9 %
|
40 %
|
170 000
|
|
LU
|
73 %
|
2,6 %
|
5 %
|
11 %
|
0,19 (utilisation finale uniquement)
|
Inférieure à 10 %
|
40 %
|
3 000
|
|
LV
|
73 %
|
1,5 %
|
-16 %
|
40 %
|
0,67
|
13,4 %
|
34-36 %
|
121 000
|
|
MT
|
62,9 %
|
0,67 %
|
14 %
|
10 %
|
0,24
|
29 %
|
33 %
|
6 560
|
|
NL
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Aucun objectif dans le PNR
|
1 %
|
14 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Réduire le nombre à 25 000
(= jusqu’à 9 %)
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Aucun objectif dans le PNR
|
|
PL
|
71 %
|
1,7 %
|
19 %
|
15 %
|
13,6
|
4,5 %
|
45 %
|
1 500 000-2 000 000
|
|
PT
|
75 %
|
2,7-3,3 %
|
-17 %
|
31 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
10 %
|
40 %
|
200 000
|
|
RO
|
70 %
|
2 %
|
4 %
|
24 %
|
10
|
11,3 %
|
26,7 %
|
580 000
|
|
SE
|
80 %
|
4 %
|
13 %
|
49 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
10 %
|
40-45 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
|
SI
|
75 %
|
3 %
|
17 %
|
25 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
5,1 %
|
40 %
|
40 000
|
|
SK
|
71-73 %
|
0,9-1,1 %
|
5 %
|
14 %
|
1,08 (utilisation finale uniquement)
|
6 %
|
30 %
|
170 000
|
|
UK
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Aucun objectif dans le PNR
|
-16 %
|
15 %
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Aucun objectif dans le PNR
|
Objectif actuel de pauvreté des enfants
|
|
Estimation UE
|
72,4-72,8 %
|
2,7-2,8 %
|
-20 %
(par rapport aux niveaux de 1990)
|
20 %
|
Inférieure à 10 %
|
10,5 %
|
37,3 %
|
|
|
Grand objectif de l'UE
|
75 %
|
3 %
|
-20 %
(par rapport aux niveaux de 1990)
|
20 %
|
Augmentation de 20 % de l’efficacité énergétique
|
10 %
|
40 %
|
20 000 000
|
FR
|
|
COMMISSION EUROPÉENNE
|
Bruxelles, le 12.1.2011
COM(2011) 11 final
ANNEXE 2
EXAMEN ANNUEL DE LA CROISSANCE
ANNEXE 2
RAPPORT MACROÉCONOMIQUE
EXAMEN ANNUEL DE LA CROISSANCE
ANNEXE 2
RAPPORT MACROÉCONOMIQUE
L'action des États membres en 2011-2012 sera déterminante pour éviter une situation de «décennie perdue». Les priorités politiques et le calendrier de leur mise en œuvre devront être définis en fonction des situations nationales, en tenant notamment compte des risques qui pèsent sur la viabilité budgétaire et de la nécessité de corriger les déséquilibres excessifs. Le plus urgent est de sortir du cercle vicieux de dette insoutenable, de désorganisation des marchés financiers et de croissance faible dans lequel sont enfermés certains États membres. Si les projets de programmes nationaux de réforme présentés en novembre reconnaissent l'urgence d'une réponse intégrée aux défis macroéconomiques, ils ne proposent pas toujours des mesures appropriées pour y faire face.
Le présent document d'appui vise par conséquent à préciser les mesures qui sont les plus susceptibles d'avoir des effets macroéconomiques positifs, et dont la mise en œuvre pourrait être envisagée par les États membres dans les deux années à venir. La première partie présente le contexte en analysant les déséquilibres et les faiblesses qui sont apparus avant la crise et en examinant le bilan de la pire crise économique qui se soit produite depuis la grande dépression des années 30. La deuxième partie est consacrée à la nécessité de remettre d'aplomb les finances publiques. La troisième partie plaide pour un rétablissement rapide du secteur financier. La dernière partie, enfin, souligne l'urgence de réformes structurelles pour corriger les déséquilibres macroéconomiques et pour relancer les moteurs de la croissance.
1.Une période difficile pour l'Europe
L'économie européenne émerge lentement de la pire récession qu'elle ait connue depuis des décennies. La crise économique a considérablement réduit l'activité économique dans l'UE, avec des millions d'emplois perdus et un coût humain très lourd. Les faiblesses structurelles antérieures à la crise et qui n'avaient pas été corrigées sont apparues au grand jour.
L'UE souffrait de faiblesses structurelles dès avant la crise.
Si l'UE est une zone riche, sa croissance économique, par rapport à des repères internationaux, a été faible au cours de la décennie écoulée (voir graphique 1). En PIB par habitant, l'UE-27 est beaucoup plus riche que la moyenne du G-20, mais reste loin derrière de nombreux pays de l'OCDE non-UE et de l'OCDE dans son ensemble. En outre, sa croissance est très décevante depuis 2000, inférieure à celle de toutes les économies développées hors le Japon, et nettement plus basse que celle de la plupart des économies émergentes. En conséquence, l'écart par rapport à d'autres économies développées s'accroît. Le rattrapage ne pouvant expliquer la différence, la faible croissance de l'UE doit être liée à des faiblesses structurelles. Toutefois, au-delà de l'image peu flatteuse que renvoient les indicateurs de type PIB, il faut également relever les forces de l'UE en termes de niveau de vie, notamment une inégalité des revenus relativement faible, une espérance de vie élevée et d'assez bonnes performances environnementales (telles que mesurées en émissions de CO2 par unité produite, par exemple).
Divers «goulots d'étranglement» ont entravé la croissance dans l'UE au cours de la dernière décennie. Une décomposition de la croissance montre qu'avant la crise (2001-2007), la productivité de la main d'œuvre était le principal facteur de croissance, tandis que le taux d'utilisation de la main d'œuvre et l'accroissement de la population d'âge actif n'ont représenté qu'un quart de la croissance totale. En particulier, une plus faible participation des jeunes et des hommes d'âge moyen au marché du travail, ainsi qu'une baisse du nombre d'heures travaillées par personne, ont freiné la croissance dans l'UE-27 (voir graphique 2). La crise a encore aggravé cette situation. Elle a entraîné une contraction du PIB, avec une forte augmentation du chômage et une chute de la productivité globale des facteurs, qui s'explique essentiellement par un net recul du taux d'utilisation des capacités. L'UE et la zone euro accusent un net retard sur les États-Unis et le Japon tant en ce qui concerne la productivité globale des facteurs que le taux d'utilisation de la main d'œuvre. Concernant ce dernier facteur, la différence est particulièrement marquée pour les plus jeunes et les plus âgés, comme le montre la différence frappante des taux d'emploi (voir graphique 3).
|
Graphique 1: Niveau et croissance du PIB
PIB par habitant en 2010 (% de différence par rapport à l'UE-27, en SPA)
|
|
|
|
Croissance économique moyenne, 2000-2010
|
|
|
|
Graphique 2:Décomposition de la croissance du PIB
|
Graphique 3: Taux d’emploi
|
|
|
Taux d'emploi de la population de 20 à 64 ans
|
|
|
|
Graphique 4: Dépenses primaires réelles et croissance réelle du PIB
Taux de croissance moyens, 2003-2007
Note: Les États membres sont classés dans l'ordre de l'importance de l'excédent de la croissance des dépenses primaires réelles par rapport à la croissance réelle moyenne du PIB.
Au cours des années qui ont précédé la crise, plusieurs États membres de l'UE se sont écartés des principes de base d'une politique budgétaire prudente. Les recettes supplémentaires importantes résultant de la croissance économique des années 2003-2007 n'ont été que partiellement employées pour accélérer l'assainissement budgétaire. Une part non négligeable de ces recettes a servi à augmenter les dépenses. Le taux de croissance de ces dépenses a systématiquement dépassé le taux de croissance moyen dans 12 pays membres de l'UE au cours de la période économique favorable qui a précédé la crise (2003-2007), parfois dans des proportions importantes (voir graphique 4). La crise a révélé au grand jour le caractère non viable de telles politiques, l'effondrement des recettes publiques ayant fait apparaître des positions budgétaires sous-jacentes fragiles qui, dans de nombreux cas, ont laissé une marge de manœuvre budgétaire faible ou inexistante pour réagir à la contraction économique.
En outre, au cours de la décennie qui a précédé la crise, les déséquilibres macroéconomiques se sont considérablement accrus dans l'UE. Dans certains États membres, d'importants déséquilibres intérieurs se sont créés. En témoignent les fortes divergences dans l'évolution des balances courantes et de la compétitivité, illustrées par le graphique 5 pour la zone euro. En outre, certains États membres de la zone euro ont enregistré une perte inquiétante de parts de marché à l'exportation. Les déséquilibres extérieurs ont été alimentés par une adaptation inappropriée des salaires par rapport à l'évolution de la productivité, une croissance excessive du crédit dans le secteur privé, des bulles immobilières ainsi que des faiblesses structurelles de la demande intérieure.
Graphique 5: Évolution de la compétitivité des prix par rapport au reste de la zone euro
(indices: 1998 = 100, une augmentation représente une perte de compétitivité)
Incidence de la crise sur l'économie réelle et l'emploi
Graphique 6: PIB et emploi
(premier trimestre 2008 = 100)
Sources: Eurostat; ECFIN, prévisions de l'automne
Note: les prévisions d'emploi, qui ne sont disponibles que sur base annuelle, ont été interpolées de manière linéaire pour obtenir un profil trimestriel
La forte contraction du PIB a effacé en moyenne quatre ans de croissance. La perte de production en 2008 et 2009 a ramené le PIB de l'UE à son niveau de 2006. Selon les prévisions économiques de la Commission de l'automne 2010, l'UE ne devrait retrouver le niveau de production du premier trimestre 2008, moment où la crise a commencé à toucher l'économie réelle, qu'au deuxième trimestre 2012 (voir graphique 6). Fin 2011, seuls dix États membres devraient avoir retrouvé leur niveau de production de 2008. Onze États membres risquent quant à eux de ne pas avoir retrouvé fin 2012 leur niveau de production d'avant la crise. Par ailleurs, l'emploi devrait être lui aussi inférieur à ses niveaux d'avant la crise (de plus de 1 %) fin 2012.
La crise a eu un coût social élevé en Europe, avec une forte augmentation du chômage. Les chômeurs représentaient 7 % de la population active de l'UE-27 en 2008. En 2010, ils étaient presque 10 %, avec la perspective d'un taux de chômage restant supérieur à 9 % en 2012, comme le montre le graphique 7. Ce taux est particulièrement élevé, dépassant 12 %, en Estonie, en Irlande, en Grèce, en Slovaquie, en Lettonie, en Lituanie et en Espagne. Le chômage de longue durée (les personnes au chômage depuis plus d'un an) a nettement augmenté, représentant désormais environ 40 % du chômage total dans l'UE. Les risques d'exclusion durable du marché du travail sont donc manifestes. Le taux de chômage est particulièrement élevé chez les travailleurs peu qualifiés, les migrants et les jeunes. Le taux de chômage des jeunes dépasse 20 % dans plus de la moitié des États membres de l'UE et atteint 42 % dans un pays (l'Espagne).
Graphique 7: Taux de chômage réel et structurel dans l'UE-27
(premier trimestre 2008 = 100)
La crise a provoqué une contraction supplémentaire de la croissance potentielle du fait de la forte croissance du chômage structurel et du net recul du taux d'investissement. La croissance potentielle prévue de la production dans l'UE-27, à l'horizon 2010-2012, est particulièrement faible (1,1 %) compte tenu à la fois de la faible croissance de la productivité et du faible taux d'utilisation de la main d'œuvre. Le scénario devrait être encore plus morose dans la zone euro, avec des situations globalement analogues mais plus prononcées. Le moindre taux d'utilisation de la main d'œuvre est lié à la nette augmentation du NAWRU (voir graphique 7), mais aussi à la poursuite de la baisse du nombre moyen d'heures travaillées par travailleur et à la contraction de la population active. La croissance potentielle subira également l'incidence de la moindre accumulation de capital, conséquence de taux d'investissement historiquement bas dans le sillage de la crise, et de la faiblesse de la croissance de la productivité totale des facteurs, qui se rétablit progressivement, mais pour ne revenir qu'à sa trajectoire lente d'avant la crise.
Une aggravation des déséquilibres budgétaires et une lente réduction des déséquilibres macroéconomiques
Graphique 8: Dette publique en 2008 et croissance prévue de la dette en 2008-2012
(en % du PIB)
Source: ECFIN, prévisions de l'automne
La crise a eu de graves répercussions sur les finances publiques dans la zone euro et dans l'UE. Le ratio de la dette au PIB a explosé dans presque tous les États membres, effaçant les modestes progrès accomplis avant la crise (voir graphique 8). Il est estimé que fin 2010, la dette publique brute était passée à 84 % du PIB dans la zone euro et à 79 % du PIB dans l'UE, soit 20 points de pourcentage de plus que les niveaux de 2007. À politiques inchangées, l'augmentation devrait se poursuivre.
Cette forte dégradation des finances publiques découle d'une baisse des recettes et de pressions accrues sur les dépenses, ainsi que de mesures de relance discrétionnaires. Dans certains États membres, les finances publiques étaient devenues tributaires de recettes de nature provisoires ou très conjoncturelle. Ce facteur, s'ajoutant à la forte contraction de l'activité économique, a contribué à l'effondrement des recettes publiques, tandis que le niveau des dépenses publiques est resté globalement inchangé par rapport à ce qui était planifié. Les États membres ont pleinement laissé jouer les stabilisateurs économiques, ce qui a atténué l'effet de la crise sur l'économie réelle, mais n'a pas suffi à enrayer la chute de la demande et à prévenir tout risque d'effondrement des systèmes financiers. Aussi la plupart des gouvernements de l'UE ont-ils également mis en place des mesures budgétaires discrétionnaires dans le cadre du plan européen pour la relance économique, qui a été lancé par la Commission européenne en décembre 2008.
Ces récentes pressions supplémentaires s'ajoutent aux effets négatifs du vieillissement de la population sur les finances publiques. Ces effets sont attendus depuis longtemps et, en l'absence de réformes adoptées rapidement, produiront inexorablement une importante charge à long terme pour les finances publiques qui aggravera encore une situation budgétaire déjà préoccupante. Dans l'hypothèse de politiques inchangées, la part des finances publiques consacrée aux personnes âgées sous la forme de retraites et d'autres prestations de vieillesse (soins de santé, prise en charge de longue durée) devrait augmenter d'environ 4½ points de pourcentage dans l'UE au cours des 50 prochaines années. Dans environ un tiers des États membres, l'augmentation des dépenses publiques dans les domaines liés au vieillissement devrait dépasser 7 points de pourcentage du PIB.
La crise n'a corrigé que partiellement et provisoirement les importants déséquilibres macroéconomiques qui prévalaient dans de nombreux États membres. La récession actuelle ayant réduit les excès de demande et fait disparaître ou atténué certains facteurs de divergence (notamment les bulles immobilières et l'expansion du crédit), les déficits des balances courantes ont diminué. Toutefois, ces balances courantes restent fortement déséquilibrées, en particulier dans la zone euro, et ces déséquilibres ne devraient pas se résorber de sitôt, comme l'illustre le graphique 9. Le graphique 10 montre que les États membres de l'UE dont la balance des biens et des services était largement déficitaire ou excédentaire au début de la crise se trouvaient généralement encore dans une situation de déficit ou d'excédent deux ans plus tard, au moment de la reprise économique. C'est en partie la conséquence de faiblesses structurelles, notamment de la demande intérieure dans les pays excédentaires et de la compétitivité des prix et des coûts dans les pays déficitaires, souvent associée, dans ces derniers, à des niveaux d'endettement élevés.
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Graphique 9: Décomposition des balances courantes, zone euro
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Graphique 10: Balances des biens et des services et évolution prévue jusqu'en 2010
(valeurs positives = excédents; (valeurs négatives = déficits; en % du PIB)
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Source: ECFIN, prévisions de l'automne
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Note: les États membres de la zone euro sont identifiés en tant que pays excédentaires ou déficitaires sur la base de la situation de leur balance courante en 2006.
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Les mesures à adopter seront différentes selon les États membres
Graphique 11: Différences entre situations de départ en 2010
Déficit public/importations nettes de biens et de services**
Dette publique/déficit de la balance extérieure*
Source: ECFIN, prévisions de l'automne
* Déficit de la balance extérieure: emprunts nets à l'égard du reste du monde (balance courante plus mouvements de capitaux) Cette grandeur permet de montrer l'évolution annuelle de l'endettement extérieur.
** Importation nette de biens et de services, ou déficit de la balance des biens et des services, qui est directement influencée par la compétitivité des prix. Pour le Luxembourg, cette valeur dépasse 30 % du PIB, au-delà des limites du graphique.
Les États membres de l'UE se trouvent dans des situations budgétaires et extérieures très différentes, nécessitant des mesures spécifiques. Le graphique 11 montre, à simple titre d'illustration et selon différents indicateurs, que certains États membres sont confrontés à la nécessité urgente d'assainir leurs finances publiques et de corriger leurs déséquilibres extérieurs. Une approche uniforme serait inefficace, les priorités des États membres en 2011-2012 devant notamment être fixées en fonction des risques qui pèsent sur la viabilité des finances publiques et de la recherche d'une correction des déséquilibres. Les États membres dont les déséquilibres budgétaires et/ou macroéconomiques sont très prononcés ont une marge de manœuvre moindre et devront corriger ces déséquilibres en toute priorité. Les États membres sans problèmes macroéconomiques majeurs ni risques manifestes devront viser à renforcer les moteurs de la croissance à long terme tout en prévenant l'apparition de déséquilibres futurs.
2.Maîtriser la croissance de la dette publique par un assainissement budgétaire rigoureux et durable
L'assainissement est urgent
Graphique 12: Déficits structurels et objectifs à moyen terme
(en % du PIB)
Si les finances publiques de tous les États membres ont subi l'incidence de la crise, leur situation effective est très différente selon les pays. Comme le montre le graphique 12, l'écart entre le déficit structurel (c’est-à-dire corrigé des variations conjoncturelles et des mesures exceptionnelles) et l'objectif à moyen terme est particulièrement important (supérieur à cinq points de pourcentage du PIB) dans douze États membres. Les États membres qui ont adopté des politiques budgétaires plus prudentes avant la crise sont en relativement meilleure posture. Ils ont disposé d'une plus grande marge de manœuvre budgétaire pour lutter contre la récession et, en conséquence, ont accumulé des déséquilibres budgétaires moindres pendant la crise.
Il ne suffira pas de mettre fin aux mesures discrétionnaires de relance budgétaire adoptées pendant la crise pour rétablir la viabilité à long terme des finances publiques. Le ratio de la dette au PIB ne sera pas seulement aggravé par l'accumulation de déficits publics, mais aussi par les passifs éventuels dus notamment au vieillissement de la population et à la lenteur de la croissance à moyen terme attendue dans la zone euro et dans l'UE. En outre, les taux d'endettement ont désormais atteint dans l'UE des niveaux au-delà desquels de nouveaux emprunts du gouvernement pèseront sur la croissance économique plutôt que de l'encourager. Le service de la dette publique, lorsque celle-ci est élevée, contraint à augmenter des impôts pouvant créer des distorsions ou se substitue à des dépenses publiques productives en raison de l'augmentation des dépenses en intérêts, voire les deux à la fois. En outre, l'accumulation de la dette est susceptible d'accroître encore la prime de risque demandée pour les obligations d'État, augmentant à son tour la charge du service de la dette, ce qui pourrait entraîner les finances publiques sur une pente dangereuse et, en fin de compte, susciter sur les marchés financiers des inquiétudes quant à la solvabilité des gouvernements.
L'effort d'ajustement nécessaire pour remettre les finances publiques sur la voie de la viabilité à long terme est très important et doit être complété par des mesures qui favorisent la croissance. Des simulations simples montrent que pour de nombreux États membres de l'UE, une amélioration annuelle de 0,5 % du PIB du solde budgétaire structurel (la valeur de référence habituelle dans le cadre du pacte de stabilité et de croissance) sera loin de suffire pour ramener, même à plus long terme, le ratio de la dette au PIB sous le seuil de 60 % prévu par le traité (voir graphique 13). Seul un ajustement budgétaire d'au moins 1 % du PIB par an permettrait de ramener le ratio de la dette au PIB sur une trajectoire nettement descendante au cours des deux décennies à venir. Toutefois, l'assainissement budgétaire, quoiqu'absolument nécessaire, pourra ne pas être suffisant pour enrayer rapidement et de manière durable la spirale de la dette. Une plus forte croissance de la production est indispensable pour augmenter les recettes budgétaires et réduire les dépenses liées au chômage, et réduira également automatiquement le niveau de la dette en proportion du PIB.
Graphique 13: Projections pour la dette publique dans l'UE
Pourcentage du PIB
Note: les projections supposent que chaque État membre respecte le rythme d'assainissement donné jusqu'à ce que son objectif à moyen terme soit atteint.
En conséquence, les décideurs en matière de politique budgétaire de l'UE sont confrontés à un double défi majeur: rétablir la viabilité à long terme des finances publiques tout en protégeant ou en encourageant à court terme la croissance économique et l'emploi. Dans la situation actuelle, il existe des raisons de croire qu'un assainissement des finances publiques aura une incidence positive sur la croissance économique à moyen terme. Tout retard dans l'ajustement budgétaire ne ferait que repousser et aggraver le problème. Un tel atermoiement ne ferait que compromettre notre capacité à décider de notre avenir et hypothéquerait les générations futures.
Si l'urgence n'est pas la même dans tous les États membres, l'assainissement n'en reste pas moins une priorité pour chacun d'eux. En 2010, les politiques budgétaires ont continué de soutenir la demande globale dans l'UE et dans la zone euro. Un retour progressif de la croissance étant attendu, il est temps de réorienter ces politiques. Les États membres dont les déficits budgétaires structurels ou les ratios de la dette publique au PIB sont très importants devraient concentrer leur effort d'ajustement sur 2011 et 2012. Ce devrait notamment être le cas pour ceux qui se trouvent dans une situation financière difficile: certains États membres tels que la Grèce et l'Irlande fourniront un effort particulièrement soutenu au cours de ces deux années, tandis que l'Espagne et le Portugal pourront attendre 2012 pour fournir un tel effort.
Ingrédients-clés pour un assainissement durable et favorisant la croissance
Il existe de nombreux exemples d'assainissements budgétaires qui ont eu à la fois un effet positif durable sur les finances publiques et une incidence favorable sur la croissance économique. Les leçons du passé portent sur cinq aspects de la politique budgétaire, qui sont corrélés: la composition de l'ajustement budgétaire, la crédibilité de la stratégie adoptée, le contexte institutionnel, les initiatives d'accompagnement et la répartition de l'effort sur l'ensemble de la société.
(1)Composition de l'ajustement budgétaire: le facteur le plus important qui détermine la réussite ou l'échec d'un assainissement budgétaire est la composition de l'ajustement. Les ajustements des dépenses, notamment des dépenses primaires courantes, sont plus susceptibles d'améliorer à long terme les finances publiques et d'avoir une incidence plus mesurée et parfois même légèrement positive sur la croissance économique à court terme que les ajustements des recettes. Une modération des dépenses provoque moins de distorsions de la croissance qu'une augmentation de la charge fiscale, qui est déjà élevée dans l'UE, même s'il existe d'importantes différences selon les États membres dans ce domaine. En termes de crédibilité, les réductions des dépenses sont le signe d'un engagement plus fort des pouvoirs publics en faveur d'une poursuite de l'assainissement. Les augmentations des recettes et les baisses des dépenses d'investissement sont peut-être plus faciles à mettre en œuvre politiquement, mais elles pèsent sur les perspectives de croissance à moyen et long terme et finissent souvent par être abandonnées. Dans de nombreux États membres, la modération des dépenses devra être complétée par des mesures augmentant les recettes. La qualité de la fiscalité doit également être prise en considération, les recettes devant être perçues efficacement et de manière à réduire autant que possible les effets négatifs sur la croissance, tout en tenant compte de considérations d'équité. Un élargissement de l'assiette fiscale, par exemple par la suppression d'exemptions fiscales ou de crédits d'impôts nuisibles à l'environnement, est préférable à une augmentation des taux d'imposition. Certaines dépenses fiscales existantes peuvent être économiquement injustifiées ou fournir des incitations qui ne correspondent pas à leur but premier. Les taxes sur les biens immobiliers sont celles qui provoquent le moins de distorsions, suivies par les taxes à la consommation, y compris celles liées à l'environnement. L'impôt sur le revenu des personnes et des entreprises, quant à lui, risque plus de nuire à la croissance.
(2)Crédibilité de la stratégie: dès lors que des plans convaincants et crédibles sont mis en place, ménages et entreprises peuvent anticiper d'éventuelles baisses des taux d'intérêts réels et de la charge fiscale, ce qui favorise les dépenses de consommation et d'investissement. En pratique, la crédibilité d'un plan d'ajustement pluriannuel peut être renforcée par la mise en place rapide d'une législation fixant de manière juridiquement contraignante un calendrier de mesures qui contribuent à cet ajustement pluriannuel.
(3)Institutions budgétaires: le succès de l'assainissement budgétaire dépend aussi de la capacité des pouvoirs publics à mettre en œuvre de manière effective les mesures convenues au moyen de cadres budgétaires nationaux adaptés. La qualité des dispositifs institutionnels et des procédures régissant les politiques budgétaires, notamment les règles budgétaires et les cadres budgétaires pluriannuels, influe sur la capacité des pouvoirs publics à élaborer et mettre en œuvre de manière effective des programmes d'assainissement budgétaire sans provoquer de frictions politiques ou économiques excessives.
(4)Mesures d'accompagnement: d'une manière générale, les politiques budgétaires interagissent avec d'autres instruments de politique économique. C'est également vrai en matière d'assainissement budgétaire. La mise en œuvre complémentaire de réformes structurelles augmentera les chances d'aboutir à un ajustement budgétaire durable, ce qui protégera également la croissance économique à court terme. Les réformes structurelles apportent un appui à l'assainissement budgétaire à la fois directement, par un plafonnement ou une limitation des évolutions en matière de dépenses, et indirectement, par une amélioration du fonctionnement des marchés qui, en fin de compte, favorise l'activité économique. En dernière analyse, c'est la dimension de la réforme structurelle qui donne à l'ajustement budgétaire son caractère durable. Certaines réformes structurelles, notamment celles des systèmes de retraite, peuvent avoir un effet positif sur les finances publiques dès le moyen terme dans la mesure où elles réduisent les dépenses et accroissent l'offre de main d'œuvre.
(5)Un ajustement budgétaire socialement équilibré: il est indispensable d'assurer la viabilité des finances publiques pour éviter une croissance incontrôlée de la dette publique qui mettrait en péril nos systèmes de sécurité sociale. Afin de garantir l'acceptation politique nécessaire, la charge de l'ajustement doit être répartie de manière équitable entre toutes les catégories sociales. Des ajustements favorisant l'une ou l'autre catégorie de la population seraient susceptibles d'être abandonnés au moindre changement de majorité politique, compromettant ainsi, à plus long terme, l'ensemble de l'ajustement budgétaire.
Priorités politiques
Afin de répondre aux défis décrits ci-dessus, des mesures doivent être prises en 2011-2012 notamment dans les domaines suivants:
Au niveau de l'UE, les propositions législatives visant à renforcer la gouvernance économique devraient être adoptées selon la procédure législative accélérée entre les co-législateurs.
Il est impératif que l'assainissement soit engagé – ou poursuivi – en 2011 dans tous les États membres. Le rythme d’assainissement devra être ambitieux et dépasser nettement le chiffre de 0,5 % du PIB par an en termes structurels dans la plupart des États membres. Les États membres dont les déficits budgétaires structurels ou les ratios de la dette publique sont très importants ou dont la situation financière est très difficile devraient anticiper leur effort d'ajustement en 2011. Si la croissance économique ou les recettes se révèlent plus élevées que prévu, l'assainissement budgétaires devrait être accéléré.
Les États membres faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif devraient définir la trajectoire des dépenses et les mesures générales qu'ils comptent adopter pour mettre fin à leur situation de déficit excessif.
Tous les États membres devraient en premier lieu ajuster leurs dépenses publiques tout en préservant les dépenses qui favorisent la croissance, notamment celles en matière d'infrastructures publiques, d'éducation et de recherche et d'innovation. Tous les États membres, et surtout ceux faisant l'objet d'une procédure de déficit excessif, devraient mener une politique budgétaire prudente en maintenant rigoureusement la croissance de leurs dépenses publiques sous le rythme de croissance à moyen terme de leur PIB, tout en veillant à améliorer l'efficacité des dépenses publiques. Lorsque la nécessité d'un ajustement est particulièrement impérieuse, les dépenses devraient être réduites. Tous les États membres doivent montrer que leurs programmes de stabilité ou de convergence sont fondés sur des prévisions de croissance et de recettes prudentes.
Lorsqu'une contribution fiscale est nécessaire, les distorsions économiques doivent être réduites autant que possible. Quel que soit le niveau global de la charge fiscale, les systèmes fiscaux devraient être examinés en vue de favoriser davantage l'emploi, l'environnement et la croissance, par exemple au moyen de «réformes fiscales vertes» augmentant les taxes environnementales tout en réduisant d'autres taxes qui provoquent plus de distorsions. Un élargissement de l'assiette fiscale est préférable à une augmentation des impôts.
Des réformes des systèmes des retraites, visant notamment à augmenter l'âge effectif de départ à la retraite, doivent être rapidement adoptées et mises en œuvre afin d'assurer la viabilité des finances publiques et d'accroître la population active. Les systèmes de soins de santé doivent faire l'objet d'une surveillance rigoureuse et, le cas échéant, être réformés afin d'être rendus plus efficaces et afin que leur viabilité soit assurée, notamment compte tenu du vieillissement de la population.
Les États membres sont encouragés à améliorer leurs cadres budgétaires nationaux dans les domaines des systèmes de comptabilité et de statistiques publiques, des prévisions macroéconomiques et budgétaires, des règles budgétaires chiffrées, des cadres budgétaires à moyen terme, de la transparence des finances publiques et de l'exhaustivité des cadres budgétaires.
3.Assurer le redressement rapide du secteur financier afin de trouver le chemin de la reprise
Graphique 14: Prêts des banques dans l'UE
Source: BCE
Il existe une corrélation forte entre une expansion saine du crédit et un développement économique soutenu. Depuis le début de la crise financière, la croissance du crédit, notamment aux entreprises, est modeste, les banques ayant resserré leurs critères de prêt et les demandes de financement des entreprises étant moindres du fait des mauvaises perspectives économiques. Depuis début 2010, on constate une remontée des prêts, qui coïncide avec une reprise timide (voir graphique 14). L'enquête de la BCE sur les prêts bancaires (Bank Lending Survey) d'octobre 2010 montre que les banques ont cessé de resserrer les conditions d'octroi du crédit aux entreprises, et qu'un assouplissement devrait également avoir lieu pour les ménages. Toutefois, les conditions de prêt ne sont pas compatibles avec une reprise économique forte, en particulier en ce qui concerne les prêts aux établissements non financiers (voir le tableau en annexe).
Le redressement des bilans des banques est indispensable pour améliorer l'efficacité des coûts, rétablir la compétitivité et revenir à des pratiques de prêt normales. Or, dans un contexte de reprise lente, de fortes expositions au secteur immobilier et de tensions sur le marché de la dette souveraine, les perspectives de rentabilité des banques sont incertaines. L'effet en retour négatif de l'économie réelle vers le secteur financier a été accentué dans certains États membres par le taux d'endettement élevé des ménages et du secteur des entreprises non financières. En conséquence, le niveau des prêts improductifs a considérablement augmenté, et pourrait encore s'accroître à court terme (graphique 15). Ces derniers temps, on a constaté une certaine amélioration de la situation générale du secteur bancaire, avec des bénéfices plus élevés et un renforcement des réserves de fonds propres, qui résulte toutefois, dans certains cas, d'injections de capitaux des pouvoirs publics.
En mettant rapidement fin à tout soutien public important aux banques, on évitera d'éventuelles distorsions de la concurrence dans le secteur financier. Dans plus de la moitié des États membres, l'aide gouvernementale a dépassé 5 % du PIB, notamment sous la forme d'injections de capitaux, d'interventions sur les liquidités, de rachat d'actifs et de garanties (voir graphique 16). Des stratégies de sortie ont été mises en place en vue de mettre fin au soutien aux banques tout en préservant une marge de manœuvre afin de pouvoir répondre à d'éventuels problèmes de stabilité macrofinancière. Les effets transfrontaliers des interventions publiques doivent être pris en considération compte tenu du degré élevé d'intégration financière dans l'UE dont témoigne la proportion d'actifs étrangers du secteur bancaire, laquelle dépasse 50 % du PIB dans de nombreux États membres (voir graphique 17).
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Graphique 15: Prêts improductifs dans l'UE
Pourcentage du total des prêts
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Graphique 16: Interventions publiques dans le secteur bancaire de l'UE
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Sources: BCE, FMI
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Source: services de la Commission (janvier 2010)
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La confiance dans le secteur bancaire est une condition de la stabilité financière. L'un des moyens de maintenir la confiance en ce qui concerne la vitesse des stratégies de sortie est d'effectuer un test de résistance. L'objectif de ce test est de mesurer la capacité du secteur bancaire à résister à des événements peu probables mais ayant un fort impact. Il consiste à mesurer la sensibilité de la réserve de fonds propres à des situations économiques et financières défavorables. Le prochain test de résistance européen, basé sur des hypothèses rigoureuses, sera mené en 2011. Ses résultats seront disponibles en juin 2011. Une bonne coopération entre autorités nationales de surveillance et autorités de l'UE est déterminante dans ce contexte, ainsi qu'une communication claire et transparente des résultats et de leurs implications.
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Graphique 17: Actifs bancaires étrangers
Pourcentage du PIB
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Graphique 18: Actifs bancaires totaux
Pourcentage du PIB
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Sources: BRI, Eurostat
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Source: BCE
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La crise a révélé une lacune du cadre réglementaire de l'UE pour le secteur bancaire et mis en exergue la nécessité de mesures européennes. L'interconnexion des banques et des établissements financiers des différents États membres, ainsi que de pays hors EU, rend nécessaire un suivi des évolutions dans le secteur financier à une échelle internationale. L'importance des actifs du secteur bancaire rapportés au PIB fait ressortir la vulnérabilité de certains États membres en cas de crise systémique, ainsi que l'inadéquation flagrante des moyens budgétaires pour répondre à des turbulences financières majeures (graphique 18). Le cadre réglementaire et de surveillance européen a donc été renforcé et devrait bientôt être achevé. En octobre 2010, la Commission a présenté les objectifs du cadre juridique pour la gestion des crises dans le secteur financier, qui fera l'objet d'une proposition au printemps 2011. L'objectif général est de permettre la défaillance d'une banque, quelle que soit sa taille, en assurant la continuité des services bancaires essentiels, en réduisant autant que possible l'impact de la défaillance sur le système financier et en évitant tout coût pour les contribuables. C'est un élément essentiel pour éviter l'aléa moral découlant de la perception selon laquelle certaines banques seraient «too big to fail» (trop importantes pour que leur disparition soit envisageable). Il s'agira par ailleurs, non seulement de mettre à disposition des autorités des outils communs et des compétences leur permettant de remédier à une crise bancaire, mais aussi d'assurer une coopération harmonieuse entre les États membres et les institutions européennes tant avant que pendant une crise éventuelle.
Un «mécanisme européen de stabilisation» permanent sera mis en place par les États membres de la zone euro pour préserver la stabilité de la zone euro dans son ensemble. Il remplacera le mécanisme européen de stabilisation existant, qui est constitué du Fonds européen de stabilité financière et du mécanisme européen de stabilisation financière et qui restera en vigueur jusqu'en juin 2013.
Les règles de Bâle III imposent des exigences de fonds propres plus strictes aux banques, ce qui renforcera la stabilité macrofinancière. En septembre 2010, le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire a annoncé des règles beaucoup plus strictes pour la définition des fonds propres. D'une manière générale, selon cette nouvelle définition, les fonds propres des banques seront moindres, ce qui accroît l'écart par rapport aux exigences réglementaires. Outre ces définitions plus strictes, les exigences de fonds propres seront progressivement relevées.
Priorités politiques
Afin de répondre aux défis décrits ci-dessus, des mesures doivent être prises en 2011-2012 notamment dans les domaines suivants. La coordination au niveau de l'UE est d'une importance cruciale à cet égard.
La restructuration des banques, en particulier de celles qui ont reçu des aides publiques importantes, est essentielle pour rétablir leur viabilité à long terme et pour assurer le bon fonctionnement de l'offre de crédit. Une telle restructuration contribuera à garantir la stabilité financière et la fourniture de crédit à l'économie réelle. L'aide publique au secteur bancaire en général doit être progressivement abandonnée, en tenant compte de la nécessité de préserver la stabilité financière.
Des progrès doivent être faits en direction d'un mécanisme permanent de résolution des crises de la dette souveraine afin d'apporter l'équilibre et la stabilité nécessaire sur les marchés financiers. Le nouveau mécanisme européen de stabilité, qui entrera en vigueur en 2013, stabilisera les marchés et complétera le nouveau cadre de gouvernance économique renforcée afin de parvenir à une surveillance économique efficace et rigoureuse prévoyant également l'examen de l'efficacité des mécanismes de secours en vigueur.
La mise en œuvre des réformes financières doit se poursuivre, notamment le renforcement du cadre réglementaire et de surveillance, ainsi que les réponses aux défaillances du marché mises en lumière par la crise. Au niveau de l'UE, le cadre réglementaire doit encore être renforcé, tandis que le comité européen du risque systémique et les autorités européennes de surveillance, qui sont opérationnels à partir de début 2011, devraient améliorer la qualité de la surveillance.
Les banques devront progressivement accroître leurs fonds propres afin d'améliorer leur capacité de résistance aux chocs, conformément au cadre Bâle III récemment convenu. En outre, une nouvelle série de tests de résistance européens, plus stricte et plus ambitieuse, sera menée en 2011 afin d'évaluer la résilience du secteur bancaire.
4.Des réformes structurelles pour favoriser la croissance et corriger les déséquilibres macroéconomiques
Les réformes structurelles peuvent servir à atteindre deux objectifs: rétablir les moteurs principaux de la croissance, et prévenir ou corriger les déséquilibres afin de créer des conditions favorables à la croissance économique De telles réformes peuvent stimuler l'utilisation et la productivité de la main d'œuvre. Elles peuvent également contribuer à rétablir la compétitivité et à limiter les déséquilibres extérieurs à court terme en réduisant les rigidités des prix et des salaires. Il est essentiel de faciliter la réallocation de la main d'œuvre et des capitaux entre les secteurs et les entreprises afin de favoriser la croissance et de réduire les déséquilibres externes. Si de nombreuses mesures structurelles sont susceptibles de favoriser à la fois la croissance et les ajustements macroéconomiques, certaines d'entre elles, telles que les politiques en faveur de l'éducation, ne sont amorties qu'à plus long terme et sont donc plutôt propres à renforcer les moteurs de la croissance à long terme. Pour autant, les mesures en ce sens ne doivent pas être remises à plus tard.
Accélérer les réformes pour renforcer la croissance et l'emploi
En l'absence de politiques résolues, la croissance potentielle risque de rester faible au cours de la décennie à venir. La croissance potentielle moyenne prévue dans l'UE-27 pour la période 2011-2020 en l'absence de changements de politiques est d'environ 1½ % (voir graphique 19). C'est beaucoup moins que les taux constatés dans l'UE au cours des deux dernières décennies, qui étaient eux-mêmes très inférieurs aux taux des États-Unis. La cause en est une nette sous-utilisation de la main d'œuvre suite à la crise, combinée, en fin de période, à une contraction de la main d'œuvre causée par le vieillissement de la population et à une croissance de la productivité relativement faible dans l'UE 27. La plupart des États membres ont fortement subi l'incidence de la crise, tant en ce qui concerne l'accumulation de capital que le taux d'utilisation de la main d'œuvre, et devraient enregistrer une baisse de leurs ressources en main d'œuvre à la fin de la décennie du fait du vieillissement de la population.
Graphique 19: Croissance potentielle de la production jusqu'en 2020 dans l'UE-27
Scénario macroéconomique basé sur la fonction de production
Source: ECFIN, prévisions de l'automne
De même que par le passé, les perspectives de croissance sont encore plus mauvaises dans la zone euro. Au cours de la période 2001-2010, la croissance potentielle moyenne a été de 1,6 % dans la zone euro, alors qu'elle était de 1,8 % dans l'UE-27 (voir graphique 20). L'évolution de la croissance de la production et de la productivité sera particulièrement peu flatteuse dans la zone euro au cours de la décennie à venir, avec des chiffres respectifs moyens de 1¼ %. Toutefois, le taux d'utilisation de la main d'œuvre prévu est très proche de celui attendu pour l'UE dans son ensemble.
Graphique 20: Croissance potentielle de la production jusqu'en 2020 dans la zone euro
Scénario macroéconomique basé sur la fonction de production
Source: ECFIN, prévisions de l'automne
Les crises financières et économiques passées ont montré que les réactions politiques ont un effet majeur. Ainsi, les récessions prononcées qu'ont connues la Suède et la Finlande en 1991 ont été d'assez courte durée et n'ont pas réduit la croissance potentielle de la production. C'est notamment le résultat d'une importante restructuration de leurs économies. A contrario, au Japon, la réaction politique trop timorée à la crise financière, associée à la montée de la pression concurrentielle de pays émergents, a contribué au ralentissement de la croissance potentielle à long terme pendant les années 1990.
Des mesures urgentes doivent être prises, tant au niveau national qu'européen. Les politiques adoptées au niveau européen contribueront à augmenter la croissance, par exemple en renforçant le marché unique et en créant de meilleures conditions d'investissement. Dans tous les États membres, pour faire disparaître les principales entraves à la croissance à moyen terme, il faudrait mettre en œuvre de manière rapide les réformes structurelles (pour plus de détails, voir le rapport sur l'état d'avancement de la stratégie Europe 2020 annexé à l'examen annuel de la croissance).
Corriger les déséquilibres macroéconomiques et rétablir les conditions-cadres de la croissance
Les déséquilibres extérieurs doivent être corrigés, surtout dans la zone euro, au moyen de vastes réformes structurelles visant à accélérer et à renforcer l'ajustement. La correction des déséquilibres est cruciale pour l'UE, et plus encore pour la zone euro où la politique monétaire est commune. Les déséquilibres dans certains États membres de la zone euro peuvent également nuire à la crédibilité de la monnaie unique. Des mesures de politique économique seront nécessaires dans de nombreux domaines, notamment ceux de la main d'œuvre et des marchés des produits et des services. Les mesures adoptées devront être différentes selon les États membres et tenir compte des vulnérabilités et des besoins spécifiques de chaque pays tout en évitant les retombées négatives sur les autres pays de l'UE. D'une manière générale, les politiques structurelles doivent viser à rendre les économies plus flexibles afin de répondre aux besoins d'ajustement de l'UE.
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Graphique 21: Passifs financiers extérieurs nets: États membres de la zone euro
% du PIB
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Graphique 22: Passifs financiers extérieurs nets: États membres hors zone euro
% du PIB (échelle différente de celle du graphique 23)
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Note: pas de données disponibles pour Chypre, le Royaume-Uni, Malte et le Luxembourg
Pour les États membres présentant une balance courante très déficitaire, une compétitivité faible et une capacité d'ajustement réduite, des ajustements importants des prix et des coûts seront nécessaires pour rétablir la compétitivité intérieure et extérieure. La situation en matière d'actifs extérieurs nets, qui mesure le niveau de dette extérieure (graphiques 21 et 22) est un outil important d'évaluation de la viabilité des déficits des balances courantes. En dépit de la réduction des déficits de la balance courante à la suite de la crise, les États membres présentant un déficit important ont continué à voir leur dette croître à l'égard du reste du monde. Les mécanismes de marché pourraient entraîner un tel ajustement, qui se traduirait alors par une forte contraction de la demande intérieure et une forte augmentation du chômage, mais l'ajustement serait moins douloureux et plus rapide s'il était obtenu à l'aide de politiques salariales appropriées. Celles-ci consisteraient notamment à modifier les règles d'indexation des salaires, à envoyer des signaux adéquats en matière d'évolutions des salaires du secteur public et à assurer la mise en place de mécanismes de formation des salaires plus efficaces. Une réforme des marchés des produits sera également nécessaire pour remédier aux rigidités nominales et pour réduire le coût final des marchandises par une réduction de la rente intégrée (autrement dit, une baisse de la différence entre coût et prix de vente). La pleine mise en œuvre de la directive services, qui renforcera la concurrence dans les domaines qui en relèvent, est un élément politique particulièrement important. Les mesures visant à renforcer la compétitivité autrement que par les prix sont également déterminantes à cet égard.
Les rigidités nominales devront être combattues par la mise en œuvre de mesures structurelles favorisant la réallocation de la main d'œuvre entre les entreprises et entre les secteurs. Pour placer l'économie sur une trajectoire plus durable, il faudra mettre fin à tous les excès du passé, et non se limiter à l'amélioration de la compétitivité des prix du secteur des exportations et à la réduction des prix relatifs des biens et services non exportables. Le rééquilibrage des prix sera associé à une réaffectation des ressources en capitaux et en main d'œuvre du secteur des biens et services non exportables à celui des biens et services exportables, directement exposé à la concurrence étrangère. En ce qui concerne la main d'œuvre, cette réaffectation comprendra une adaptation de la législation sur la protection de l'emploi et de meilleures incitations financières pour passer du chômage à l'emploi. Elle sera favorisée par un ajustement relatif des salaires entre le secteur des biens et services exportables et celui des biens et services non exportables. Des politiques actives en matière de marché de l'emploi apporteront un appui à ces réformes: renforcement des agences de placement de main d'œuvre, fourniture de formations et ciblage plus précis des politiques actives du marché de l'emploi à destination des groupes les plus vulnérables. L'amélioration de l'environnement des entreprises, qui suppose une plus grande concurrence dans le secteur des services réglementés et une réduction supplémentaire des charges administratives, pourra favoriser la mobilité des capitaux en direction des secteurs les plus productifs.
Dans les États membres présentant une balance courante très excédentaire, il faudra déterminer les causes de la faiblesse persistante de la demande intérieure. Les données récentes sont encourageantes et indiquent qu'un ajustement est en cours, la demande intérieure gagnant du terrain et le processus de redressement des bilans des entreprises étant en cours d'achèvement. Toutefois, lorsque cette demande intérieure reste quelque peu atone du fait d'une défaillance politique ou des marchés, des mesures appropriées devraient être mises en place, par exemple une plus grande libéralisation du secteur des services et une amélioration des conditions d'investissement.
Des mesures doivent être mises en place pour prévenir l'apparition de nouveaux déséquilibres. Les causes de la croissance excessive du crédit et des bulles des prix des actifs doivent être analysées. L'un des principaux défis, pour les décideurs politiques, sera donc de concevoir et de mettre en œuvre des réformes structurelles limitant les risques d'excès dans les domaines du crédit et des prix des actifs, mais aussi d'élaborer des instruments spécifiques pour limiter la demande si nécessaire. Des mesures réglementaires réduisant la procyclicité de l'offre de crédit semblent particulièrement pertinentes dans ce contexte, et une analyse plus approfondie est nécessaire. Sans préjudice du marché intérieur, il pourrait notamment en découler que les exigences de fonds propres réglementaires des banques tiennent compte des surévaluations régionales des prix des actifs. Il faudrait examiner les caractéristiques structurelles des marchés immobiliers qui augmentent le risque de formation de bulles, notamment les incitations fiscales à l'endettement hypothécaire. En outre, une amélioration de la flexibilité et des capacités d'ajustement des économies par les marchés de produits rendra celles-ci plus résilientes et facilitera les ajustements nécessaires en cas de chocs importants.
Priorités politiques
Afin de répondre aux défis décrits ci-dessus, des mesures doivent être prises en 2011-2012 notamment dans les domaines suivants:
Les moteurs de la croissance à l'échelle de l'UE doivent être actionnés. Des accords doivent être trouvés sur les propositions législatives clés dans le contexte de l'Acte pour le marché unique (pour plus de détails, voir le rapport sur l'état d'avancement de la stratégie Europe 2020).
Dans les États membres présentant une balance courante très déficitaire ou un niveau d'endettement élevé, il est important d'adopter des mesures réformant les systèmes de formation des salaires et les marchés de services afin d'améliorer la réactivité des prix et des salaires. Des améliorations de l'environnement des entreprises, par une concurrence accrue (par exemple via la directive services) et par des réductions des charges administratives, seront également utiles dans ce contexte.
Des mesures favorisant la réallocation des ressources entre entreprises et entre secteurs sont indispensables. Elles comprennent une législation sur la protection de l'emploi qui n'entrave pas la réallocation des ressources entre secteurs, de meilleures incitations financières pour le retour à l'emploi et des politiques actives du marché du travail qui ciblent mieux les plus vulnérables. Il sera également important d'éliminer les entraves à l'entrée et à la sortie (conditions de démarrage) et à l'investissement (par exemple harmonisation de l'assiette de l'impôt des sociétés) afin de favoriser la réallocation sectorielle en direction d'activités à plus grande valeur ajoutée et à croissance plus rapide.
Les États membres présentant une balance courante très excédentaire devront déterminer les causes de la faiblesse de la demande intérieure et y remédier, par exemple une plus grande libéralisation du secteur des services et une amélioration des conditions d'investissement.
Tous les États membres devraient faire prioritairement porter leurs efforts sur les réformes structurelles supprimant les principales entraves à la croissance à moyen terme. Dans les programmes nationaux de réforme présentés par les États membres, les mesures prévues ne paraissent pas assez ambitieuses et risquent donc de ne pas avoir d'incidence sensible sur la croissance et l'emploi à moyen terme. Les États membres, dans leurs programmes de réforme finaux, devront présenter des plans de réforme beaucoup plus précis qui soient plus ambitieux et qui prévoient l'adoption rapide des mesures essentielles.
Annexe: Tableau 1. Indicateurs nationaux de croissance et d'emploi, de situation budgétaire, de situation sur les marchés financiers et de déséquilibres macroéconomiques
FR
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COMMISSION EUROPÉENNE
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Bruxelles, le 12.1.2011
COM(2011) 11 final
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Examen annuel de la croissance – Avancer dans la réponse globale apportée par l’Union européenne à la crise
COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS
Examen annuel de la croissance – Avancer dans la réponse globale apportée par l’Union européenne à la crise
Contexte
Le premier examen annuel de la croissance consacre l’avènement d’un nouveau cycle de gouvernance économique dans l’Union européenne et marque le début du premier semestre européen de coordination des politiques économiques. Pour faire face à la crise, l’UE a adopté des mesures décisives qui ont eu pour effet d’atténuer la détérioration des finances publiques et la hausse du chômage par rapport à d’autres parties du monde. L’Union offre un niveau de protection sociale élevé qui a permis de modérer les effets de la crise, mais la reprise y est plus lente qu’ailleurs en raison d’une faible croissance de la productivité.
Les toutes dernières prévisions montrent des signes de reprise économique, quoiqu’encore inégaux. Si les marchés financiers restent volatils, l’économie réelle a connu une évolution positive dans certains secteurs grâce à l’augmentation des exportations tirées par la reprise des échanges mondiaux. Des incertitudes subsistent néanmoins. Les périodes de regain de confiance dans un retour à la croissance alternent avec des moments de déconvenue, notamment en raison des risques associés au marché de la dette souveraine. Les économies européennes doivent procéder à des ajustements majeurs. Le secteur financier n’est pas encore revenu à des conditions normales et présente une vulnérabilité aux pressions et une dépendance à l’égard des aides publiques. Les conditions de crédit ne se sont pas encore normalisées et, dans certains États membres, l’endettement des ménages et des entreprises reste excessif.
Incidence de la crise
Malgré la réaction rapide de l’UE, les conséquences de la crise se font toujours durement ressentir: l’activité économique a subi d’importants revers, le chômage a grimpé en flèche, la productivité a fortement baissé et les finances publiques se sont considérablement affaiblies. D’ici la fin de 2012, les niveaux de production d’onze États membres devraient toujours être inférieurs aux niveaux antérieurs à la crise. En 2010, la dette publique brute agrégée de l’UE a augmenté pour atteindre quelque 85 % du PIB dans la zone euro et 80 % du PIB dans l’Union. Conjuguée aux effets de l’évolution démographique, l’incidence budgétaire de la crise s’établira, à long terme, à quelque 4,5 % du PIB. Les faiblesses structurelles auxquelles il n’a pas été remédié avant la crise sont devenues plus visibles et plus urgentes.
La crise a eu des conséquences désastreuses sur les sociétés européennes, même si les systèmes de protection sociale en ont atténué les effets. La hausse du chômage est un problème fondamental. Globalement, 9,6 % de la population active est sans emploi. Dans certains pays, le chômage des jeunes atteint parfois 40 %. On estime qu’environ 80 millions de personnes vivent sous le seuil de pauvreté en Europe.
La crise économique a été mondiale, mais son incidence varie considérablement d’une région à l’autre de la planète. Si l’augmentation du chômage et des déficits publics a été plus marquée aux États-Unis qu’au sein de l’UE, la crise a encore creusé l’écart existant entre ces derniers en matière de productivité de la main-d’œuvre. La compétitivité des prix et des coûts reste problématique. Les économies émergentes renouent plus rapidement avec la croissance, même si certaines d’entre elles sont également confrontées à d’importantes difficultés économiques. L’UE doit, dès lors, se servir de cette crise pour s’attaquer avec résolution à la question de sa compétitivité à l’échelle mondiale.
Perspectives
La crise pourrait avoir un effet durable sur la croissance potentielle. En Europe, la croissance potentielle à moyen terme devrait rester faible; elle est estimée à environ 1,5 % jusqu’en 2020 si aucune mesure structurelle n’est prise pour combler l’écart existant par rapport à nos principaux concurrents en matière de productivité de la main-d’œuvre. Vu sa nature cyclique, la reprise ne peut à elle seule insuffler à l’Europe la dynamique nécessaire pour revenir à la situation économique d’avant crise ni absorber le déficit accumulé.
Pour éviter la stagnation, une évolution de la dette vers des niveaux insoutenables et l’accumulation des déséquilibres et pour garantir sa compétitivité, l’Europe doit accélérer l’assainissement de ses finances publiques et la réforme de son secteur financier et lancer dès à présent des réformes structurelles.
C’est la raison pour laquelle le Conseil européen a adopté la stratégie Europe 2020 assortie d’objectifs ambitieux pour une nouvelle trajectoire de croissance. Les indications préliminaires fournies par les États membres sur les objectifs nationaux qu’ils se sont fixés dans les cinq domaines arrêtés dans le cadre de la stratégie Europe 2020 montrent clairement la voie que l’UE doit suivre pour réaliser ses ambitions.
Cette stratégie, si elle est pleinement appliquée, permettra à l’UE de sortir plus forte de la crise et en fera une économie intelligente, durable et inclusive caractérisée par des niveaux d’emploi, de productivité, de compétitivité et de cohésion sociale élevés. En donnant un coup de fouet à la confiance des protagonistes du marché, entreprises et citoyens confondus, cela permettra de réaliser l’économie sociale de marché compétitive du XXIe siècle.
L’examen annuel de la croissance marque le début du semestre européen
Compte tenu de ces éléments, l’UE a également décidé de modifier sa gouvernance économique. L’examen annuel de la croissance, qui s’inscrit dans le cadre de la stratégie Europe 2020, marque le début du premier semestre européen de coordination en amont des politiques, qui commence en janvier 2011.
Cet examen annuel de la croissance recense les différentes actions qui sont essentielles pour renforcer la reprise à court terme, ne pas nous laisser distancer par nos principaux concurrents et préparer l’UE à progresser vers les objectifs fixés dans la stratégie Europe 2020.
Vu l’urgence, la Commission a décidé de présenter dix actions prioritaires. Elle poursuivra ses travaux dans plusieurs autres domaines d’action, y compris les échanges commerciaux et toute une série de politiques internes, qu’elle n’examine pas dans la présente communication. En revanche, elle met l’accent sur une approche intégrée de la reprise, axée sur des mesures clefs s’inscrivant dans le cadre de la stratégie Europe 2020 et couvrant trois domaines majeurs:
–la nécessité d’un assainissement budgétaire rigoureux pour renforcer la stabilité macroéconomique;
–des réformes du marché du travail pour créer des emplois;
–et des mesures de renforcement de la croissance.
Ce premier examen annuel de la croissance est censé s’appliquer à l’ensemble de l’UE, mais il devra être adapté à la situation particulière de chaque État membre. L’approche proposée est particulièrement appropriée pour la zone euro, qui est actuellement touchée par une crise de la dette souveraine. L’assainissement budgétaire, les réformes structurelles et les mesures de renforcement de la croissance sont des éléments essentiels de la réponse globale que la zone euro doit apporter à la crise.
Mais cette réponse globale devra comporter d’autres éléments tels que la révision du Fonds européen de stabilité financière (FESF). La Commission estime qu’il convient de renforcer la capacité de financement effective de ce fonds et d’élargir son champ d’action. Le présent examen apporte également une contribution à la réponse globale fournie par la zone euro à la crise de la dette souveraine.
Il faut, par ailleurs, progresser dans l’établissement d’un mécanisme permanent de résolution des crises de la dette souveraine afin de garantir la sécurité et la stabilité des marchés. Le mécanisme européen de stabilité, créé récemment, devrait compléter, en 2013, le nouveau cadre pour le renforcement de la gouvernance économique, le but étant de mettre en place une surveillance économique efficace et rigoureuse, et notamment d’examiner l’efficacité des actuels dispositifs financiers.
La présente communication s’accompagne de trois rapports qui contiennent une analyse plus détaillée sur laquelle s’appuie l’évaluation de la Commission, ainsi qu’une appréciation de la mise en œuvre initiale de la stratégie Europe 2020 au niveau des États membres.
I.CONDITIONS MACROÉCONOMIQUES NÉCESSAIRES À LA CROISSANCE
1.Mettre en œuvre un assainissement budgétaire rigoureux
Pour l’UE, le plus urgent est de restaurer un climat de confiance en évitant d’entrer dans un cercle vicieux créé par une dette insoutenable, des marchés financiers perturbés et une croissance économique faible. Restaurer la viabilité des dépenses publiques est une condition sine qua non de croissance future. Des ajustements annuels du solde budgétaire structurel de l’ordre de 0,5 % du PIB ne suffiront, de toute évidence, pas pour rapprocher le taux d’endettement des 60 % requis. Il conviendrait donc de fournir un effort d’assainissement plus important fondé sur les règles budgétaires renforcées proposées par la Commission.
Il convient que tous les États membres, en particulier ceux qui font l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs, maintiennent l’augmentation de leurs dépenses publiques rigoureusement au-dessous du taux de croissance du PIB à moyen terme, tout en accordant la priorité aux dépenses propices à une croissance durable dans des domaines tels que la recherche et l’innovation, l’éducation et l’énergie. Il importe que tous les États membres montrent que leurs programmes de stabilité ou de convergence s’appuient sur des prévisions prudentes de croissance et de recettes.
Il y a lieu que les États membres faisant l’objet d’une procédure concernant les déficits excessifs définissent la trajectoire pour les dépenses et les mesures générales qu’ils ont l’intention d’adopter pour éliminer ces déficits.
Les États membres qui présentent des déficits budgétaires structurels importants, une dette publique considérable et de graves difficultés financières doivent mobiliser leurs efforts dès 2011. Si la croissance économique ou les recettes s’avèrent plus élevées que prévu, il convient d’accélérer l’assainissement budgétaire.
Il se pourrait que certains États membres doivent augmenter leurs impôts. La fiscalité indirecte est plus propice à la croissance que la fiscalité directe et un élargissement de la base d’imposition est préférable à une augmentation des taux d’imposition. Il convient également de supprimer toutes les subventions injustifiées, par exemple lorsqu’elles nuisent à l’environnement.
2.Corriger les déséquilibres macroéconomiques
Les déséquilibres macroéconomiques profonds et persistants sont une source majeure de vulnérabilité, notamment au sein de la zone euro. De nombreux États membres doivent s’attaquer de toute urgence à leur manque de compétitivité.
Il convient que les États membres dont les déficits de la balance courante sont importants et les niveaux d’endettement élevés présentent des mesures correctives concrètes dans leurs programmes nationaux de réforme (parmi lesquelles pourrait figurer une modération salariale stricte et soutenue passant notamment par la révision des clauses d’indexation inscrites dans les systèmes de négociation des salaires).
Il convient que les États membres qui présentent d’importants excédents de leur balance courante identifient les raisons pour lesquelles leur demande intérieure reste obstinément faible et prennent des mesures pour y remédier (notamment l’intensification de la libéralisation du secteur des services et l’amélioration des conditions d’investissement). Toutefois, lorsque cette demande intérieure reste atone du fait d’une défaillance politique ou des marchés, des mesures appropriées devraient être mises en place.
3.Garantir la stabilité du secteur financier
Au niveau de l’UE, il convient de continuer à renforcer le cadre de régulation, tout en améliorant la qualité des actions de surveillance du Comité européen du risque systémique (CERS) et des autorités de surveillance européennes, qui sont opérationnels depuis le début de 2011. Il y a lieu d’accélérer la restructuration du secteur bancaire pour préserver la stabilité financière et soutenir l’octroi de crédits à l’économie réelle.
Il est essentiel de restructurer le secteur bancaire, notamment les banques qui ont bénéficié d’une aide publique importante afin de rétablir leur viabilité à long terme et de garantir le bon fonctionnement de l’offre de crédit. Les subventions publiques accordées au secteur bancaire dans son ensemble devraient être progressivement supprimées, en tenant compte de la nécessité de préserver la stabilité financière.
Conformément à l’accord de Bâle III signé récemment, les banques seront invitées à consolider progressivement leurs fonds propres de manière à améliorer leur capacité de résistance aux chocs. La Commission élabore aussi un cadre global de résolution des crises bancaires. Un nouveau test de résistance, plus ambitieux et rigoureux, sera, en outre, organisé au niveau de l’UE en 2011.
II.MOBILISER LES MARCHÉS DU TRAVAIL ET CRÉER DES EMPLOIS
Le risque existe que l’on assiste à un retour de la croissance sans une création d’emplois suffisamment dynamique. Il est impératif de lutter contre le chômage et d’empêcher une exclusion à long terme du marché du travail. L’un des cinq objectifs que poursuit la stratégie Europe 2020 est de porter le taux d’emploi à 75 % d’ici 2020. Selon les données dont on dispose actuellement, l’Union européenne se situera en deçà de cet objectif de 2-2,4 %, écart qui peut être comblé par l’adoption de mesures visant à créer des emplois et à augmenter la participation de la main-d’œuvre. Compte tenu du vieillissement de la population de l’UE et de l’utilisation relativement faible de la main-d’œuvre par rapport à ce qui se passe dans d’autres pays du monde, des réformes sont nécessaires pour développer les compétences et créer des incitations au travail.
4.Rendre le travail plus attractif
Des taux de chômage élevés conjugués à une faible participation au marché du travail et à un nombre moins important d’heures travaillées que dans d’autres pays du monde affaiblissent les performances économiques de l’UE. Le faible taux de participation des catégories à bas revenus, des jeunes et des secondes sources de revenus est inquiétant. Les personnes les plus vulnérables risquent de se voir exclues durablement du marché du travail. Pour remédier à cette situation, les prestations devraient être liées plus étroitement à la formation et à la recherche d’un emploi.
Tous les États membres devraient réorienter la charge fiscale pesant sur le travail vers d’autres facteurs afin de stimuler la demande de main-d’œuvre et de créer de la croissance;
les abattements fiscaux, les formules souples de travail et les structures de garde des enfants devraient être conçus de façon à faciliter la participation des secondes sources de revenus. Il y a lieu d’accélérer les efforts pour réduire le travail non déclaré à la fois en renforçant l’application des règles existantes et en réexaminant les systèmes de prestation sociale.
5.Réformer les systèmes de retraite
L’assainissement budgétaire devrait s’appuyer sur une réforme des systèmes de retraite visant à les rendre plus pérennes.
Les États membres qui ne l’ont pas encore fait devraient relever l’âge de départ à la retraite et le lier à l’espérance de vie;
ils devraient en priorité réduire les systèmes de retraite anticipée et recourir à des incitations ciblées afin d’embaucher les travailleurs âgés et promouvoir l’apprentissage tout au long de la vie;
ils devraient encourager le développement de l’épargne privée complémentaire afin d’accroître les revenus des retraités;
compte tenu des changements démographiques, les États membres devraient éviter d’adopter des mesures concernant leurs systèmes de retraite qui nuisent à la pérennité et à l'adéquation de leurs finances publiques;
la Commission réexaminera la directive concernant les fonds de pension et présentera de nouvelles mesures dans le cadre du suivi du livre vert sur les retraites publié en 2010.
6.Réinsérer les chômeurs sur le marché du travail
Les systèmes européens de protection sociale ont montré qu’ils étaient à même de protéger les individus au cours de la crise. Il y a lieu, toutefois, une fois la reprise en marche, de revoir les allocations de chômage afin de veiller à ce qu’elles fournissent des incitations au travail, permettent d’éviter la dépendance à l’égard des prestations et soutiennent l’adaptabilité à la conjoncture économique.
Les États membres devraient concevoir les prestations de façon à récompenser le retour au travail des chômeurs ou inciter ces derniers à se lancer dans une activité indépendante au moyen d’une aide limitée dans le temps et de conditions liant plus étroitement la formation et la recherche d’un emploi aux prestations;
Ils devraient veiller à garantir l’attrait financier du travail en rendant plus cohérent le niveau de l’impôt sur le revenu (en particulier pour les bas revenus) par rapport à celui des prestations de chômage;
Ils devraient adapter leurs systèmes d’assurance chômage au cycle conjoncturel de façon à renforcer la protection en période de ralentissement de l’activité économique.
7.Concilier sécurité et flexibilité
Dans certains États membres, la législation relative à la protection de l’emploi crée des rigidités sur le marché du travail et empêche une participation plus importante au marché du travail. Il conviendrait de réformer ce type de législation pour réduire la surprotection des travailleurs bénéficiant de contrats à durée indéterminée et offrir une protection aux travailleurs exclus ou en marge du marché du travail. Il importe parallèlement de réduire le décrochage scolaire et d’améliorer le niveau d’étude afin d’aider les jeunes à avoir accès au marché du travail.
Les États membres pourraient instaurer davantage de contrats à durée indéterminée afin de remplacer les contrats actuels temporaires ou précaires et d’améliorer ainsi les perspectives d’emploi pour les nouveaux recrutés;
ils doivent simplifier leurs systèmes de reconnaissance des qualifications professionnelles en vue de faciliter la libre circulation des citoyens, des travailleurs et des chercheurs.
III.DONNER LA PRIORITÉ AUX MESURES FAVORISANT LA CROISSANCE
L’Union européenne n’atteindra les objectifs ambitieux en matière de croissance durable et inclusive qu’elle s’est fixés dans la stratégie Europe 2020 que si elle procède à des réformes structurelles urgentes des marchés de services et de produits afin d’améliorer l’environnement dans lequel évoluent les entreprises. Pour rester compétitifs dans une économie mondialisée, les États membres doivent procéder de toute urgence aux réformes structurelles approfondies nécessaires pour renforcer l’excellence de notre recherche et notre capacité d’innovation, afin de transformer nos idées en produits et en services qui répondent à la demande de marchés à forte croissance, en tirant parti des capacités technologiques de nos entreprises et en aidant les PME à se développer et à s’internationaliser. Le programme de réforme de l’UE devra également exploiter de nouvelles sources de croissance en transformant les limites du développement classique axé sur les ressources en de nouvelles opportunités économiques grâce à une efficacité accrue des ressources. Il doit également exploiter la position de précurseur qu’occupe l’UE dans le domaine des biens et des services environnementaux compétitifs.
Le marché unique peut s’avérer une source importante de croissance, comme cela a déjà été souligné dans la communication relative à l’Acte pour le marché unique et à condition que des décisions rapides soient prises pour supprimer les obstacles subsistants. Afin de renforcer le marché unique, la Commission, en 2011-2012, accordera donc dans l’acte précité la priorité à des mesures visant à favoriser la croissance, abordées ci-après.
8.Exploiter le potentiel du marché unique
Les barrières à l’entrée sur le marché et les obstacles à l’esprit d’entreprise restent considérables au sein du marché unique. Les services transfrontaliers ne représentent que 5 % du PIB, soit moins d’un tiers du commerce des biens et seuls 7 % des consommateurs achètent en ligne du fait des nombreuses restrictions qui empêchent le développement des ventes en ligne transfrontalières.
Tous les États membres devraient appliquer pleinement la directive sur les services. La Commission évalue sa mise en œuvre et la possibilité de recourir à de nouvelles mesures de renforcement de la croissance en approfondissant l’ouverture du secteur des services;
les États membres devraient recenser et supprimer les restrictions indues qui pèsent sur les services professionnels, telles que les quotas et l’affiliation obligatoire («closed shops»), ainsi que les restrictions excessives qui frappent le secteur du commerce de détail, en ce qui concerne par exemple les heures d’ouverture et le zonage;
la Commission proposera en 2011 des mesures visant à supprimer la différenciation en fonction de critères géographiques pour le commerce électronique au sein du marché unique. Elle proposera également un cadre européen régissant la propriété intellectuelle car il s’agit là d’un facteur clé pour le développement tant du commerce électronique que du secteur des technologies numériques;
outre les efforts qu’elle continuera de déployer en vue de la conclusion du cycle de Doha, la Commission progressera dans les négociations relatives à la conclusion d’accords de libre-échange avec des partenaires tels que l’Inde, le Canada et le Mercosur, intensifiera les travaux consacrés à la convergence des réglementations menés avec ses principaux partenaires et ménagera un accès plus symétrique au secteur des marchés publics dans les pays développés et les grandes économies émergentes;
en 2011, elle présentera des propositions législatives afin de permettre la fixation rapide de normes interopérables, notamment dans le domaine des TIC;
même s’il s’agit là d’une question sensible, il est nécessaire de progresser dans le domaine de la fiscalité car une avancée sur ce plan aurait une incidence économique importante en ce sens qu’elle permettrait de stimuler la croissance et la création d’emplois, de réduire les lourdeurs administratives et de supprimer les obstacles au sein du marché unique. Il convient de mettre fin à un traitement fiscal qui pénalise le commerce ou les investissements transfrontaliers. La Commission proposera notamment en 2011 des mesures visant à moderniser le régime de TVA, à instaurer une assiette consolidée commune de l’impôt sur les sociétés et à élaborer une approche européenne coordonnée à l’égard de l’imposition du secteur financier. Progresser sur le chapitre de la fiscalité suppose également d’alléger au maximum la fiscalité du travail et d’adapter le cadre européen de taxation des produits énergétiques conformément aux objectifs poursuivis par l’UE dans le domaine de l’énergie et du climat.
9.Attirer les capitaux privés pour financer la croissance
Des formules novatrices doivent être trouvées pour mobiliser sans plus tarder une plus grande part de l’épargne privée dans l’UE et à l’étranger.
La Commission présentera des propositions portant sur des émissions obligataires de l’UE destinées à financer la mise en place de partenariats public-privé pour la réalisation d’investissements prioritaires, notamment dans les domaines de l’énergie, des transports et des TIC, et inclura également ces instruments de financement novateurs dans ses propositions à venir concernant le prochain cadre financier pluriannuel.
en vue de faciliter l’accès au financement des PME et des jeunes entreprises innovantes, la Commission présentera des propositions afin de permettre aux fonds de capital-risque établis dans un État membre d’exercer leurs activités sans restrictions sur tout le territoire de l’Union européenne, et de supprimer les entraves fiscales restantes aux activités transfrontalières.
10.Permettre l’accès à l’énergie à un coût abordable
L’énergie est un des leviers clefs de la croissance. Pour les entreprises, son prix est un élément de coût essentiel. Pour les ménages, les factures d’énergie sont un poste important du budget et une source de difficultés particulières pour les ménages à faible revenu. Si l’on se base sur les plans actuels des États membres, l’objectif d’une augmentation de 20 % de l’efficacité énergétique figurant dans la stratégie Europe 2020 pourrait être très largement compromis, ce qui serait synonyme de possibilités de croissance gâchées dans de nombreux secteurs et de nombreuses régions, mais également de perspectives de création d’emplois perdues.
Les États membres doivent rapidement mettre en œuvre l’ensemble du troisième paquet de mesures relatif au marché intérieur de l’énergie.
Les États membres doivent renforcer leurs mesures en matière d’efficacité énergétique, ce qui permettra de réaliser d’importantes économies et de créer des emplois dans les secteurs de la construction et des services.
En 2011, la Commission proposera des mesures afin de faire progresser les infrastructures en matière de transports, d’énergie ou de télécommunications nécessaires à la création d’un marché unique véritablement intégré.
La Commission travaille à l’élaboration de normes européennes pour les produits économes en énergie afin de favoriser l’expansion des marchés de produits et de technologies innovants.
Obtenir des résultats concrets
Pour 2011/2012, le plus urgent est d’éviter la création d’un cercle vicieux alimenté par une dette insoutenable, des marchés financiers perturbés et une croissance économique faible. La première priorité de l’examen annuel de la croissance est de placer les politiques budgétaires sur des bases solides grâce à un assainissement budgétaire rigoureux et de rétablir le fonctionnement normal du secteur financier. Sa deuxième priorité est de réduire rapidement le chômage au moyen de réformes des marchés du travail. L’accomplissement de ces deux objectifs ne sera toutefois utile qu’à condition de concentrer parallèlement notre action immédiate sur la croissance.
En favorisant une hausse des recettes fiscales et une diminution des dépenses publiques liées aux transferts sociaux, de telles mesures pourraient également avoir des effets positifs sur l’assainissement budgétaire et contribuer à limiter les risques futurs de déséquilibres macroéconomiques. Les réformes structurelles apporteront déjà des bénéfices à court terme: les réformes des marchés de produits et du travail entraînent des gains de production et des améliorations sur le front de l’emploi.
Les échanges sont également un moteur essentiel de la croissance. Le potentiel encore inexploité d’exportation des marchandises et des services de l’UE est considérable, mais les exportations européennes ont été durement touchées par l’effondrement du commerce mondial. Les résultats positifs de certains États membres en matière d’exportation montrent que la réussite sur les marchés internationaux repose non seulement sur la compétitivité des prix, mais également sur d’autres facteurs plus larges, tels que la spécialisation sectorielle, l’innovation et les niveaux de compétences permettant de renforcer la compétitivité réelle.
Dans ce premier examen annuel de la croissance, la Commission a défini, pour la période 2011/2012, dix actions pour l’UE, qui s’inscrivent dans la stratégie Europe 2020. Elle propose que le Conseil européen adopte un accord reprenant ces actions, par lequel les États membres s’engageraient à les mettre en œuvre. Compte tenu des interdépendances entre les États membres, en particulier dans la zone euro, la coordination en amont au niveau du Conseil constitue la clef de voûte du semestre européen.
Sur la base des orientations définies par le Conseil européen, les États membres devraient présenter, d’ici à la mi-avril, leurs engagements nationaux dans le cadre des stratégies budgétaires à moyen terme au titre des programmes de stabilité et de convergence et exposer, dans leurs programmes nationaux de réforme, les mesures nécessaires pour concrétiser la réponse globale à la crise inscrite dans la stratégie Europe 2020. S’appuyant sur les recommandations de la Commission, le Conseil formulera, avant l’été, des orientations politiques pour chaque pays, dont les États membres devront tenir compte lors de l’élaboration de leur budget pour 2012 et dans la mise en œuvre de leur politique en matière de croissance. Fidèle à la ligne de conduite intégrée en matière de coordination des politiques, le Conseil évaluera conjointement les stratégies dans les domaines du budget et de la croissance, en s’intéressant à leur ambition, à leur cohérence et à leurs répercussions au niveau de l’Union, y compris en ce qui concerne les interdépendances dans la zone euro.
La Commission propose que, lors de ses prochaines réunions, le Conseil européen examine régulièrement sa mise en œuvre, afin de repérer les problèmes au niveau tant national qu’européen et de convenir rapidement de mesures correctives. Les propositions formulées dans la présente communication devraient déjà permettre au Conseil européen, lors de sa prochaine réunion, d’adopter des mesures concrètes pour poursuivre et accélérer les efforts visant à relancer rapidement la croissance et à la renforcer, et de convenir d’un calendrier d’exécution de la réponse globale à la crise. Concernant ce dernier aspect, le Conseil européen a déjà posé deux jalons: l’achèvement des travaux relatifs au mécanisme européen de stabilité (MES) permanent d’ici au mois de mars et l’adoption du paquet législatif sur le renforcement de la gouvernance économique dans l’UE d’ici au mois de juin. Parallèlement, la publication des résultats d’un nouveau test de résistance donnera des indications sur la stratégie à suivre pour parachever le rétablissement du secteur bancaire.
Ce premier examen annuel de la croissance est également transmis au Parlement européen, aux autres institutions et aux parlements nationaux.
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COMMISSION EUROPÉENNE
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Bruxelles, le 12.1.2011
COM(2011) 11 final
ANNEXE 3
EXAMEN ANNUEL DE LA CROISSANCE
ANNEXE 3
PROJET DE RAPPORT CONJOINT SUR L'EMPLOI
EXAMEN ANNUEL DE LA CROISSANCE
ANNEXE 3
PROJET DE RAPPORT CONJOINT SUR L'EMPLOI
Le rapport conjoint sur l'emploi de cette année, prescrit par l'article 148 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), s'inscrit dans le cadre des mesures prises par la Commission pour le lancement du «semestre européen». Non seulement il contribue fondamentalement à renforcer l'orientation des politiques économiques, mais il est aussi et avant tout une analyse prospective basée sur les messages clés sur l'emploi qui figurent dans l'examen annuel de la croissance. L'analyse et les messages qu'il contient se fondent sur la situation de l'emploi en Europe, la mise en œuvre des lignes directrices pour l'emploi, ainsi que les résultats de l'examen par pays des projets de programmes nationaux de réforme effectué par le comité de l'emploi.
1.Incidence des résultats obtenus en matière d'emploi sur la situation du cadre macroéconomique
La situation du marché de l'emploi s'est améliorée, mais reste encore fragile…
Le marché de l'emploi de l'UE a continué de se stabiliser et montre depuis peu des signes de reprise dans certains États membres. L'emploi semble, en effet, avoir cessé de se détériorer depuis le second trimestre 2010 et a augmenté de 0,2 % pour la première fois en près de deux ans. Toutefois, avec 221,3 millions de personnes actives, il est en recul de 5,6 millions de personnes par rapport au record enregistré au second trimestre 2008, signe d'un important déclin dans les secteurs de l'industrie manufacturière et de la construction. Le nombre de travailleurs âgés de 20 à 64 ans s'élevait quant à lui à 208,4 millions de personnes, soit un taux d'emploi de 68,8 %.
Le taux de chômage, qui est actuellement de 9,6 %, est resté inchangé depuis février 2010 et s'est largement stabilisé. Le chômage touche aujourd'hui 23,1 millions de personnes. Le chômage de longue durée est en hausse dans toutes les catégories de la population, mais à des degrés divers. Près de cinq millions de personnes sont restées sans emploi pendant une période comprise entre 6 et 11 mois. La crise a aggravé le risque de chômage pour les personnes peu qualifiées et les migrants de pays tiers. Le chômage des jeunes, qui touche 5,2 millions de personnes, est en hausse de près de 1,2 million par rapport à son niveau le plus bas enregistré au printemps 2008 (soit une augmentation de près de 30 %). Le marché du travail pour les jeunes européens s'est néanmoins amélioré depuis l'automne dernier, le chômage étant généralement en baisse dans cette catégorie depuis septembre 2009. Le taux de chômage des jeunes est aujourd'hui de 20,4 % dans l'UE, en baisse de 0,1 % par rapport à l'année dernière.
Avec l'augmentation constante du chômage, le nombre de bénéficiaires de prestations de chômage a continué de croître entre juin 2009 et juin 2010 dans la plupart des États membres. Le nombre de bénéficiaires de régimes d'assistance sociale (non contributifs) a également augmenté de manière significative dans une majorité d'États membres et, dans certains pays, ces régimes ont atténué en grande partie les répercussions sociales de la crise. Aucune pression importante n'a été constatée sur les régimes d'invalidité, tandis que le nombre de départs anticipés à la retraite a augmenté dans quelques pays.
… elle présente des inadéquations à court terme,…
Au cours des derniers mois, la demande de main-d'œuvre a continué de montrer des signes d'amélioration relative, les offres d'emploi, les demandes de main-d'œuvre en ligne et les emplois pourvus par des agences de travail intérimaire ayant dépassé les niveaux observés il y a un an.
Toutefois, l'inadéquation entre l'offre et la demande suscite de plus en plus l'inquiétude. L'an dernier, le taux de chômage et les offres d'emploi ont tous deux augmenté, ce qui pourrait révéler une inadéquation entre les qualifications des personnes à la recherche d'un emploi et les compétences requises pour les emplois disponibles. Cette question doit faire l'objet d'un examen minutieux au cours des prochains trimestres afin de vérifier si la tendance à la hausse observée en 2010 n'est que temporaire ou risque de devenir structurelle. En effet, les secteurs qui se redressent le plus rapidement ne sont pas ceux qui ont supprimé le plus d'emplois au début de la crise, signe que les compétences requises et les besoins sectoriels ont probablement changé pendant la crise.
… la compétitivité suscite l'inquiétude…
En réaction à la crise économique, la plupart des États membres ont eu recours à des mesures temporaires de chômage partiel pour permettre aux entreprises d'absorber la baisse de la production sans devoir licencier immédiatement leur personnel. De telles mesures présentent l'inconvénient de maintenir les effectifs en surnombre et, partant, de diminuer la productivité par travailleur. Les précédents épisodes de ralentissement économique, au cours desquels les effectifs ont été maintenus en surnombre, étaient généralement suivis de périodes de croissance sans création d'emplois, la hausse de la production étant due à une reprise de la productivité et de la durée du temps de travail et non à une augmentation de nombre d'emplois. La croissance de la productivité du travail a été négative entre la mi-2008 et le premier trimestre 2009 et positive ensuite avec un taux annuel d'environ 2 %.
Avec la crise économique, il était encore plus important pour les États membres de maintenir la compétitivité et de soutenir la demande de main-d'œuvre en diminuant le coût total du travail. D'après les données disponibles, les salaires se sont assez bien adaptés à la faible demande de main-d’œuvre dans l'ensemble de la zone euro – même si des décalages ont été observés en raison de conventions collectives de plus longue durée. Les salaires négociés ont, en effet, enregistré une augmentation annuelle de 3,5 % au troisième trimestre 2008, mais la hausse n'a été que de 2,1 % au second trimestre 2010 dans la zone euro.
La croissance des coûts unitaires réels dans l'UE a fortement augmenté du troisième trimestre 2008 à la mi-2009, mais a diminué tout aussi vite par la suite et, au second trimestre 2010, ne s'élevait plus qu'à -2 % par an, ce qui tend à indiquer qu'elle ne devrait pas constituer une menace pour la compétitivité de l'UE dans son ensemble. Toutefois, certains pays pourraient bien devoir réduire une nouvelle fois le coût total de la main-d'œuvre par travailleur afin de ramener la compétitivité extérieure de l'UE aux niveaux qui étaient les siens avant la crise.
… et des mesures doivent être prises en ce qui concerne la fiscalité du travail et les cotisations sociales
Les États membres se sont également efforcés de réduire les coûts salariaux indirects, comme l'illustre le coin fiscal . Pendant la crise, les réductions de cotisations sociales dans le but de stimuler la demande de main-d'œuvre ont généralement été subordonnées à la création nette d'emplois - c'est-à-dire essentiellement à de nouvelles embauches - dans plusieurs États membres. Certains pays ont également décidé des réductions générales des cotisations sociales des employeurs, le plus souvent à caractère permanent. Les baisses des coûts salariaux indirects étaient principalement destinées aux personnes les plus difficiles à employer, telles que les personnes peu qualifiées, les jeunes chômeurs, les chômeurs de longue durée et les travailleurs âgés.
2.fixer les domaines prioritaires en vue de réformes favorisant la croissance
La réalisation des grands objectifs fixés dans les domaines de l'emploi, de l'éducation et de l'inclusion sociale passe par la mise en œuvre de toute une série d'actions intégrées, le but étant de créer des marchés du travail plus flexibles, plus stables et plus inclusifs. Si les politiques de flexisécurité constituent le meilleur instrument à cet égard, il convient néanmoins d'en renforcer les quatre composantes (dispositions contractuelles flexibles et fiables, politiques actives du marché du travail, éducation et formation tout au long de la vie et systèmes de sécurité sociale modernes) pour privilégier les réformes les moins coûteuses et améliorer la flexibilité et la sécurité .
Pour ce faire, il faut avant tout supprimer les obstacles institutionnels au bon fonctionnement des marchés du travail des États membres. Ces obstacles peuvent avoir des effets négatifs importants sur la croissance de l'emploi et le fonctionnement du marché du travail et, dans une certaine mesure, empêcher l'inclusion sociale et la réduction de la pauvreté. L'analyse ci-après porte sur les domaines d'action que le comité de l'emploi et le comité de la protection sociale ont jugés essentiels pour suivre la mise en œuvre des lignes directrices.
2.1.Atteindre le plein emploi
Pour parvenir au plein emploi, il convient de mettre en œuvre les actions intégrées définies dans la ligne directrice n° 7 pour les politiques de l'emploi.
Participation au marché du travail
Le taux d'emploi des travailleurs âgés (de 55 à 64 ans) n'est que de 46,4 %. Cela tient non seulement aux pratiques en matière de gestion de l'âge adoptées sur les marchés du travail et sur les lieux de travail, mais également aux diverses formes de régimes de retraite anticipée et/ou d'invalidité. Le mauvais fonctionnement des marchés du travail pour les personnes âgées (faible demande des employeurs, faibles niveaux d'amélioration des compétences, manque d'aide à la recherche d'un emploi, recours à la retraite anticipée, offre insuffisante de programmes de réinsertion et de reconversion professionnelles après licenciement) peut entraîner leur sortie prématurée du marché du travail. Par ailleurs, dans certains pays, les liens entre cotisations, durée du travail et valeur des droits à pension sont ténus ou insuffisamment visibles.
Il convient de toute évidence d'encourager les femmes à jouer un rôle plus important sur le marché du travail. Le taux d'emploi global des femmes en Europe n'est encore que de 62,4 % (pour les 20-64 ans). Dans certains pays, un traitement fiscal inadapté de la seconde source de revenus des ménages (impôts réels plus élevés pour les femmes mariées que pour les célibataires) est considéré comme un obstacle qui empêche les femmes de jouer un rôle durable sur le marché du travail ou de réintégrer ce marché. Des taux d'imposition marginaux effectifs élevés, qui sont le résultat d'éléments de taxation fondés sur la famille, la suppression progressive des prestations sous condition de ressources ou basées sur le revenu (telles que les allocations familiales ou les prestations de logement), ainsi que le recours insuffisant aux prestations liées à l'exercice d'un emploi, sont autant d'obstacles potentiels à la réintégration des femmes sur le marché du travail dans certains États membres.
Les jeunes qui entrent sur le marché du travail sont trop peu nombreux. L'absence de parcours sur mesure proposant à la fois des services d'orientation professionnelle, des possibilités de renforcement des compétences, des apprentissages de qualité et des formations préprofessionnelles ne favorise pas le passage des jeunes à la vie active . Faute d'informations claires sur les nouveaux actifs, les employeurs hésitent à pourvoir les postes vacants car il ne peut être clairement établi dès le départ quels seront leurs compétences et leurs niveaux de productivité ni s'ils répondront aux exigences du poste. Dans de nombreux États membres, il faut davantage veiller à ce que les jeunes soient bien outillés pour faire face aux exigences du marché du travail.
Fonctionnement et segmentation du marché du travail
Sur de nombreux marchés du travail, les différences importantes qui existent entre les niveaux relatifs des législations en matière de protection de l'emploi se traduisent par une distinction entre les travailleurs qui sont bien protégés par des contrats à durée indéterminée et ceux qui le sont moins par des contrats atypiques, essentiellement à durée déterminée. L'incidence de la crise a révélé que les pertes d’emploi ont été presque quatre fois plus nombreuses pour les travailleurs temporaires que pour les titulaires de contrats à durée indéterminée. Si le travail temporaire n'est pas un phénomène négatif en soi, sa fonction limitée de tremplin vers des relations de travail plus durables entrave la productivité et l'amélioration des perspectives de carrière et de salaire – en particulier chez les jeunes.
Parallèlement, de nombreux États membres sont confrontés à une insuffisance ou à une faiblesse des transitions sur le marché du travail qui se caractérise par une rigidité et par une rotation relativement faible, ce qui ne permet pas de s'adapter à l'évolution de la demande. Cela est dû aussi, outre des dispositions législatives inadaptées sur la protection de l'emploi, à la rigidité des aménagements des horaires de travail, c'est-à-dire à une flexibilité interne insuffisante. Ces éléments ont une incidence négative directe sur l'activité économique car ils empêchent une affectation efficace de la main-d'œuvre.
Les obstacles à la mobilité géographique des travailleurs peuvent également empêcher le bon fonctionnement du marché du travail. La portabilité limitée des droits à pension et autres droits sociaux réduit la possibilité d'une (ré)affectation efficace de la maind'œuvre, alors que les entraves dans les domaines du transport ou du logement empêchent les gens de s'installer dans les régions qui offrent du travail ou de s'y rendre tous les jours par des moyens de transport publics.
Par ailleurs, le niveau de travail non déclaré est très important dans de nombreux États membres, où le nombre de travailleurs non enregistrés à cause de la non-application des règles en vigueur et de systèmes de taxation et d'indemnisation dissuasifs est élevé. Il en résulte des heures de travail ou des taux d'emploi officiels artificiellement bas et un marché du travail dual ou parallèle où une partie des travailleurs fait l'objet de normes et de conditions très médiocres, ce qui réduit la productivité et les recettes fiscales et augmente les risques d'exclusion.
Des relations de travail de qualité fondées sur le dialogue et la confiance entre partenaires sociaux forts contribuent à la mise en place de solutions visant une réduction de la segmentation et le bon fonctionnement du marché du travail. Le dialogue social s'est avéré efficace pendant la crise. Il est important d'établir un consensus lorsqu'il faut adopter des mesures d'austérité, car seule une répartition des efforts jugée équitable garantira des réformes efficaces et socialement acceptables. La capacité opérationnelle des organisations de partenaires sociaux et la qualité des relations de travail sont néanmoins différentes. Dans plusieurs États membres, il convient donc de continuer à exploiter toutes les possibilités qu'offrent des solutions autonomes négociées sur la base d'analyses et de négociations conjointes entre partenaires sociaux.
Création d'emplois
De nombreux États membres ont temporairement baissé les coûts salariaux indirects en réaction à la crise. D'autres baisses permanentes favoriseront l'emploi, notamment si elles ciblent les personnes peu qualifiées et concernent des pays où ces personnes représentent un potentiel de main-d'œuvre élevé. La neutralité fiscale peut être obtenue en diminuant l'impôt sur le travail et en augmentant l'impôt sur l'énergie et/ou les biens immobiliers. Dans de nombreux États membres, la fiscalité actuelle du travail et d'autres ressources fait déjà l'objet d'un débat.
Les marchés du travail qui sortent de la crise sont en pleine mutation et de nombreux États membres s'efforcent de créer des économies durables et à forte valeur ajoutée plus vertes, essentielles pour la création d'emplois et la réalisation des objectifs en matière de climat et d'énergie. Il faut également encourager l'adaptabilité de la maind'œuvre. Les synergies entre les politiques destinées à garantir leur renforcement mutuel et à mettre en place une solution favorable aussi bien à l'économie qu'à l'environnement et à l'emploi ne sont pas encore pleinement établies. . Les secteurs qui enregistrent le plus grand nombre de pertes d'emplois sont fortement masculinisés (gaz, électricité, charbon, pétrole). Si certains emplois relevant de ces secteurs deviendront obsolètes, d'autres exigeront de nouvelles compétences, ce qui entraînera une redistribution des emplois au sein du même secteur ou vers d'autres secteurs. De nouvelles compétences sont également nécessaires dans des secteurs tels que les soins de santé («emplois blancs»), où la demande est en hausse et où les pénuries sont graves et de plus en plus importantes face au vieillissement de la population.
L'accès au travail indépendant et l'esprit d'entreprise restent faiblement représentés dans les États membres et moins de la moitié des entreprises de ce type survit plus de trois ans. L'activité indépendante n'est pas perçue comme suffisamment rémunératrice par rapport à d'autres options pour attirer les individus les plus brillants. Le cadre existant continue de décourager l'exercice d'une activité indépendante et les initiatives lancées parallèlement dans le domaine de la politique économique et du marché du travail pour créer un environnement propice aux entreprises sont encore trop limitées.
Politiques actives du marché du travail (PAMT)
Souvent les mesures PAMT visant les chômeurs de longue durée ainsi que les groupes vulnérables et défavorisés sont trop timorées et insuffisamment ciblées. Dans certains États membres, les PAMT restent sans grand effet car un nombre relativement important d'offres d'emploi continue de coexister avec un taux élevé de chômage de longue durée. Cela est dû en partie au fait que la coopération entre les différents niveaux de pouvoirs publics associés à la gestion des PAMT est limitée et que les responsabilités sont réparties entre plusieurs niveaux régionaux. Pour d'autres, cela est lié à l'inefficacité des services publics de l'emploi due à l'augmentation du nombre de dossiers traités à cause de l'afflux de clients, aux restrictions budgétaires et à la réduction des effectifs de ces services, à la pénurie de personnel qualifié, au manque de formation, à l'inadéquation des types de dépenses exposées par les PAMT ou à l'importance insuffisante accordée à des mesures moins coûteuses. La modernisation des services publics de l'emploi et du modèle de services proposés en vue d'offrir une aide individualisée à tous ceux qui en ont besoin reste insuffisante.
Égalité entre les hommes et les femmes et équilibre entre vie professionnelle et vie privée
Chez les femmes, le travail à temps partiel non choisi demeure problématique dans certains États membres en raison de la pénurie de structures adaptées d'accueil des enfants pendant les heures de travail ou après l'école et du manque de services de garde d'enfants et de prise en charge d'autres personnes dépendantes.Par ailleurs, la prise en charge des personnes âgées et handicapées pose de plus en plus problème avec le vieillissement de la population, tant pour la société que pour les femmes. Dans certains États membres, l'hostilité des marchés du travail à l'égard des interruptions de carrière et le déséquilibre existant entre les pères et les mères en ce qui concerne la prise de responsabilités constituent deux obstacles à la réinsertion des femmes sur le marché du travail. Dans certains pays, le congé parental (payé) de longue durée peut être un frein aux perspectives de carrière, grève lourdement le budget public et obère la productivité en raison de la dépréciation des compétences.
Systèmes de sécurité sociale
Au lendemain de la crise, le chômage de longue durée et structurel est devenu un problème urgent pour de nombreux États membres. Les systèmes d'allocations de chômage et autres régimes de prestations devraient être des dispositifs appropriés d'incitation au travail permettant d'éviter toute dépendance à l'égard des prestations, tout en garantissant aux plus nécessiteux une aide au revenu et la capacité de s'adapter au cycle conjoncturel. De nombreux États membres n'ont pas encore prévu de critères appropriés de conformité, assortis de sanctions temporaires et partielles en cas de non-respect par les allocataires en état de travailler. Par ailleurs, dans certains États membres, il n'existe ni pratiques permettant d'identifier les personnes qui ne sont pas disposées à travailler ni politiques adaptées de prise en charge.
Fixation des salaires et coûts du travail
Il convient d'adapter les salaires de manière à équilibrer l'offre et la demande de maind'œuvre, à garantir une utilisation efficace de cette main-d'œuvre et à lui offrir des avantages à l'échelle de sa contribution à la valeur ajoutée. À cet égard, il est essentiel qu'à moyen terme, les salaires réels augmentent parallèlement à la productivité de la main-d'œuvre dans les différentes professions et activités économiques.
D'un point de vue macroéconomique, la dynamique salariale est également importante pour corriger les déséquilibres internes et externes. Plus particulièrement, dans certains pays de la zone euro, la correction durable des importants déficits accumulés de la balance courante et l'absorption de grandes poches de chômage passent par une évolution des coûts nominaux de la main-d'œuvre induisant, à moyen terme, une adaptation adéquate de la compétitivité des prix. À cet égard, l'évolution des coûts nominaux de la main-d'œuvre dans d'autres pays de la zone euro est un point de comparaison pertinent.
Plusieurs États membres éprouvent des difficultés à trouver le juste équilibre, dans les conventions collectives, entre la souplesse nécessaire pour adapter les marchés du travail aux nouvelles conditions et les contrats spécifiant les niveaux de salaire pour protéger et stimuler les investissements requis afin d'augmenter la valeur des emplois.
2.2.Une main-d'œuvre hautement qualifiée et instruite
Croissance durable, emploi et compétitivité internationale passent par un capital humain solide. D'ici à 2020, 85 % des emplois exigeront des compétences de niveau élevé ou moyen et la proportion d'emplois destinés aux personnes peu qualifiées ne sera plus que de 15 %. Il est donc essentiel que les États membres continuent, conformément aux lignes directrices intégrées n° 8 et 9 et au cadre stratégique pour la coopération européenne dans le domaine de l'éducation et de la formation, de réformer leurs systèmes d'éducation et de formation et de doter leurs citoyens d'aptitudes et de compétences essentielles accrues et mieux adaptées.
Une formation et une éducation de qualité insuffisante limitent les transitions sur le marché du travail car un nombre important de personnes, tous âges et tous niveaux de qualification confondus, n'ont pas les aptitudes et les compétences adéquates. La capacité des systèmes de formation de relever le défi qui consiste à doter les travailleurs et les chercheurs d'emploi d'aptitudes de base et de compétences transversales essentielles reste insuffisante, ce qui montre les limites de la coopération en matière d'élaboration de programmes associant partenaires sociaux et services publics de l'emploi.
Il est possible de mettre au point de nouvelles mesures et de nouveaux instruments pour anticiper et préparer les prévisions relatives aux futurs déficits et besoins de qualifications dans les États membres, ainsi qu'aux niveaux régional et sectoriel (prévisions concernant les qualifications, enquêtes auprès des employeurs, études sectorielles, données statistiques sur l'amélioration de la qualité). Cela concerne tant la manière dont ces initiatives sont mises en œuvre que la façon dont leurs résultats sont diffusés auprès d'acteurs essentiels tels que les services d'orientation professionnelle, les bureaux statistiques, les ONG, les organes sectoriels, et utilisés pour l'élaboration des programmes.
Par ailleurs, la participation des adultes à l'éducation et à la formation tout au long de la vie est souvent trop faible. Cela est dû essentiellement au fait que les entreprises manquent de mesures incitatives pour former leurs travailleurs, que ceux-ci ne bénéficient pas du soutien nécessaire pour entamer une formation et que l'offre n'est pas adaptée aux besoins de groupes spécifiques.
De plus, vu la complexité de la structure de financement et le nombre élevé de prestataires, il est difficile de mettre en place des stratégies cohérentes pour définir et coordonner des activités de formation publiques destinées aux entreprises et aux particuliers. La multiplication des domaines de compétence, les chevauchements en matière de financement et l'absence de véritable autorité mettent à mal la gestion du système. L'inégalité d'accès à l'éducation et à la formation tout au long de la vie reste un problème particulièrement préoccupant: la formation continue étant en grande partie dispensée par les employeurs, les employés sous contrats à durée indéterminée y ont un meilleur accès que les titulaires de contrats à durée déterminée ou les chômeurs. Les personnes peu qualifiées ont cinq fois moins accès aux initiatives d'apprentissage en faveur des adultes que les personnes très qualifiées. Les parcours d'apprentissage plus souples, passant notamment par la validation des actions d'apprentissage non formelles et informelles, et les mesures ciblées telles que la formation sur le lieu de travail et les partenariats avec les entreprises et les organisations du secteur social visant les personnes peu qualifiées, les adultes au chômage, les migrants, les minorités ethniques et les personnes handicapées, ne sont pas suffisamment développés pour attirer les apprenants. Des mesures d'accompagnement spécifiques seraient également utiles pour les travailleurs des secteurs en déclin.
Améliorer le niveau des aptitudes de base et des compétences essentielles en s'attaquant au décrochage scolaire
Le décrochage scolaire est un phénomène complexe causé par de multiples facteurs socioéconomiques, éducatifs et individuels. De nombreux États membres tentent d'en venir à bout en s'employant à améliorer la qualité de l'enseignement et des formations qu'ils offrent, notamment au moyen de méthodes d'apprentissage et d'enseignement innovantes, et par une aide plus ciblée destinée aux étudiants à risque. Certains pays prévoient aussi des changements structurels pour améliorer la souplesse des parcours d'apprentissage et offrir des programmes qui associent apprentissage et travail. Pourtant, ces mesures restent souvent peu efficaces, car elles ne sont pas toujours assorties d'actions d'intervention rapide, notamment un meilleur accès à l'enseignement préprimaire, et de mesures compensatoires facilitant la réinsertion des jeunes en décrochage scolaire. Souvent, il n'existe pas d'approches globales étroitement coordonnées avec les autres domaines d'action concernés pour répondre à tous ces facteurs imbriqués les uns dans les autres.
Ouvrir les niveaux de compétences les plus élevés au plus grand nombre
Dans de nombreux États membres, l'investissement dans l'enseignement supérieur est insuffisant ou a même fait l'objet de coupes claires fortement diminué en raison de la crise économique. Pour un système universitaire moderne et performant, un investissement total de 2 % du PIB (fonds publics et privés confondus) constitue le minimum requis dans les économies à forte intensité de connaissance. Il convient d'accélérer la modernisation des systèmes d'enseignement supérieur et de prévoir des programmes sur mesure, des formes d'apprentissage fondées sur la pratique et les résultats, une meilleure gestion et un meilleur financement. Il reste difficile d'inciter les établissements d'enseignement postsecondaire à coopérer avec les entreprises et le monde en général et d'ouvrir les institutions d'enseignement supérieur aux besoins de la société, notamment aux groupes sous-représentés.
De même, l'enseignement et la formation professionnels pêchent par une qualité et une attractivité très insuffisantes.
2.3.Croissance inclusive: lutte contre la pauvreté et l'exclusion
L'exclusion du marché du travail, les mauvaises conditions de travail et le manque de possibilités de rester et de progresser sur un marché du travail segmenté sont des déterminants majeurs de la pauvreté. Les actions prioritaires énoncées dans la ligne directrice n° 10 pour les politiques de l'emploi sont explicitées ci-après.
Prévenir et combattre la pauvreté grâce à des marchés du travail inclusifs
Un emploi est la meilleure sauvegarde contre la pauvreté. Les chômeurs et les inactifs (adultes non retraités) représentent respectivement 10 % et 21 % de la population à risque de pauvreté ou d'exclusion (le risque le plus élevé étant de 58 % pour les chômeurs contre 13,5 % pour les salariés). Les travailleurs pauvres représentent quant à eux 24 % de cette population à risque. Il importe donc que les politiques relatives au marché du travail visent à garantir aux travailleurs un salaire décent en s'attaquant à la segmentation du marché du travail, au déficit de compétences, aux bas salaires et au sous-emploi (y compris le travail à temps partiel non choisi) et à faciliter l'accès au marché du travail pour les parents isolés et les secondes sources de revenus des ménages.
Prévenir la pauvreté par des systèmes de protection sociale adaptés et durables et l'accès à des services de qualité
La plupart des États membres indiquent que des mesures d'assainissement budgétaire auront une incidence sur leurs systèmes de protection sociale. Des mesures telles que le durcissement des conditions d'accès aux régimes de prestations, la diminution de leur durée, la réduction de leur niveau ou le changement de leurs règles d'indexation peuvent avoir des répercussions négatives sur la qualité de ces régimes. Pour ce qui est de leur financement, les exonérations de charges sociales et d'autres cotisations sociales peuvent réduire la viabilité de ces régimes, alors que des mesures visant à augmenter les ressources de l'assurance sociale pourraient être utiles. Dans ces conditions, il est possible d'améliorer l'efficacité des dépenses sociales par une meilleure mise en œuvre (par exemple, simplification des règles, réduction des coûts administratifs, indicateurs de performances ou lutte contre la fraude et les erreurs), mais il convient de prévoir des stratégies plus générales visant à améliorer l'efficacité dans tous les domaines de la protection sociale, notamment en accordant plus d'importance à la prévention, à la fourniture intégrée de services et à des interventions de meilleure qualité.
Investir dans des stratégies d'inclusion active
Les mauvaises conditions économiques et un chômage élevé créent des risques d'exclusion à long terme, ce qui a pour effet de menacer l'employabilité de la main-d'œuvre et ses compétences et de saper la santé mentale et physique de la population. Des systèmes de sécurité sociale fragiles solides et des mesures d'activation insuffisantes pour les plus vulnérables risquent d'aggraver l'exclusion sociale et du marché du travail à long terme. Il convient, le cas échéant, de renforcer ces systèmes et ces mesures en améliorant leur portée et leur efficacité.
Des stratégies d'inclusion active associant une aide au revenu adaptée, un accès au marché du travail et des services sociaux sont nécessaires pour éviter l'exclusion à long terme et augmenter l'efficacité des dépenses sociales. Pour ce faire, l'aide sociale peut, par exemple, être associée à des mesures d'activation et à l'accès à des services de soutien personnalisés.
L'assainissement budgétaire et le manque de fonds publics risquent de nuire au financement et à la qualité des services sociaux qui sont nécessaires pour promouvoir l'employabilité de la main-d'œuvre et la réinsertion durable des plus exclus dans la société et sur les marchés du travail. Dans de nombreux États membres, garantir le financement durable des services sociaux et la qualité des interventions demeure problématique.
Plusieurs États membres doivent fournir des efforts plus ciblés pour soutenir des groupes spécifiques (jeunes, handicapés, migrants) ou prévenir le surendettement, la privation de logement et l'exclusion liée au logement et s'attaquer à ces problèmes. Certains pays ont l'intention de promouvoir l'innovation sociale, d'encourager les partenariats entre secteurs public et privé et d'exploiter le potentiel de l'économie sociale.
Améliorer les perspectives du marché du travail pour les parents contribuera à mettre un terme à la transmission de la pauvreté de génération en génération
Vingt-cinq millions d'enfants courent un risque de pauvreté ou d'exclusion. Les politiques de lutte contre la pauvreté infantile en sont encore à des stades de mise en œuvre très différents et les résultats obtenus présentent des écarts considérables. Connaître la pauvreté et la privation pendant l'enfance nuit au bien-être des enfants et peut avoir des effets négatifs à long terme sur leurs résultats scolaires et sur leurs perspectives d'avenir.
Pour lutter contre la pauvreté infantile, il est très important d'aider les parents, y compris les parents isolés et les secondes sources de revenus des ménages, à jouer un rôle sur le marché du travail. Toutefois, ces mesures doivent s'inscrire dans le cadre de stratégies plus générales de soutien des enfants et de leurs familles, qui prévoient des investissements dans la qualité des services d'accueil des enfants (normes de qualité, professionnalisation du personnel, etc.), des interventions précoces auprès des enfants dans des domaines tels que la santé et l'éducation, le maintien ou l'amélioration de l'aide au revenu accordée aux familles en ciblant mieux les bénéficiaires et en fixant mieux les objectifs et une combinaison de prestations ciblées et universelles. Certains pays indiquent néanmoins que les mesures d'assainissement budgétaire auront aussi un effet négatif sur les allocations familiales ainsi que sur d'autres prestations importantes pour les familles (aides au logement).
Pour contribuer à faire sortir vingt millions de personnes de la pauvreté dans une période d'assainissement budgétaire, les systèmes de sécurité sociale doivent fixer des priorités combinant efficacité et équité. Dans la perspective d'une reprise, les stratégies d'inclusion active peuvent permettre de garantir que les bénéfices de la croissance et de l'emploi sont largement partagés. Mettre un terme à la transmission de la pauvreté de génération en génération, en commençant par les enfants, et offrir les mêmes chances à tous sont des priorités absolues.
3.La voie à suivre: viser un accroissement de l'emploi
La plupart des États membres commencent à passer de la gestion de crise à des réformes structurelles…
Selon les prévisions économiques d'automne de la Commission, l'économie de l'UE, bien qu'encore fragile, se redresse plus rapidement que prévu et le marché du travail devrait se comporter, cette année, mieux que prévu. Compte tenu de ces éléments, une majorité d'États membres devrait passer d'une gestion conjoncturelle de la demande à des réformes structurelles.
Ainsi que le souligne l'examen annuel de la croissance, il convient d'accorder sans tarder une attention aux priorités suivantes dans le domaine des réformes structurelles du marché du travail:
des réductions temporaires ciblées des cotisations sociales des employeurs, notamment pour les jeunes engagés récemment, les femmes ou les parents reprenant le travail, les travailleurs âgés au chômage ou les personnes à faibles revenus, peuvent faciliter les transitions vers un emploi financièrement moins coûteux que les prestations de chômage et les allocations sociales dont ces personnes bénéficieraient si elles n'étaient pas employées;
tout en garantissant un salaire décent, une adaptation des salaires et des conditions d'embauche plus souples, notamment des salaires différenciés pour les nouveaux actifs en fonction de leur expérience assortis d'avantages annexes et d'un accès à des services d'emploi et des formations, pourraient permettre de s'attaquer au niveau actuellement élevé de chômage chez les jeunes. Il est également nécessaire d'améliorer la capacité des processus de fixation des salaires de réagir à l'évolution du marché en collaboration avec les partenaires sociaux, de sorte que les salaires soient le reflet correct et rapide de la productivité de la main-d'œuvre et garantissent la compétitivité de l'UE à l'égard du reste du monde, ainsi qu'en son sein et dans les États membres;
des réformes fiscales associées à un plus grand accès aux services et à une utilisation plus généralisée des avantages liés à l'exercice d'un emploi peuvent avoir une incidence importante sur la réduction des risques d'enlisement dans le chômage et des pièges de l'inactivité. Plus particulièrement, le fait d'accorder des avantages liés à l'exercice d'un emploi et des crédits d'impôts plus appropriés et d'orienter plus rapidement les jeunes chômeurs vers des programmes de formation ou d'apprentissage adaptés peut attirer les jeunes vers le marché du travail. Il est également possible de favoriser l'emploi des femmes en leur fournissant une assistance en nature et en réduisant le taux marginal effectif d'imposition des secondes sources de revenus des ménages par une diminution de la fiscalité fondée sur la famille et des prestations de chômage ou sous condition de ressources. D'une manière plus générale, le fait de lier prélèvements et prestations de manière à ce que les personnes pouvant prétendre à des prestations de chômage bénéficient d'un crédit d'impôt sur les revenus provenant de leur travail peut encourager les inactifs à travailler;
il convient d'encourager une plus grande flexibilité interne, notamment en adaptant l'organisation du travail ou du temps de travail, par exemple avec des formules de chômage partiel (ainsi que cela a été fait au cours des dix-huit derniers mois). Les autorités publiques peuvent encourager la flexibilité interne d'une manière effective, préservant ainsi les emplois et protégeant un capital humain précieux, mais cela suppose des dépenses publiques considérables;
promouvoir des formules souples de travail (horaire flexible, télétravail) pour les personnes reprenant le travail après un congé parental pourrait également permettre de mieux concilier vie professionnelle et vie privée et contribuer notamment à l'emploi des femmes. Il est essentiel de développer les structures d'accueil à temps plein, notamment pour les enfants de moins de trois ans, afin de réduire fortement l'incidence négative de la parentalité sur l'emploi, qui touche surtout les femmes. Il est, par ailleurs, nécessaire que les parents se répartissent le congé parental plus équitablement pour compenser la nécessité de réduire les congés parentaux dans les pays où ils excèdent douze mois;
il convient de redoubler d'efforts pour éliminer les régimes de retraite anticipée et augmenter l'âge légal de la retraite afin d'accroître la participation des travailleurs âgés au marché de l'emploi. L'allongement de la vie active peut aussi être encouragé en établissant un lien plus direct entre un départ à la retraite plus tardif et l'acquisition de droits à pension supplémentaires et par des mesures qui favorisent un vieillissement actif et en bonne santé;
de nouvelles réformes des systèmes d'allocations de chômage et d'autres régimes de prestations devraient viser à combiner gains d'efficacité et équité. Ces réformes devraient notamment chercher à adapter les systèmes de sécurité sociale au cycle conjoncturel; en augmentant leur durée et leur couverture en cas de ralentissement économique et inversement en cas de reprise, ceux-ci sont renforcés au moment où ils sont le plus nécessaires;
il y a lieu de revoir les prestations de chômage pour garantir qu'elles incitent au travail. Les prestations doivent être conçues pour récompenser le retour au travail des chômeurs au moyen d'une aide limitée dans le temps et de conditions associant plus étroitement la formation et la recherche d'un emploi aux prestations. L'approche «responsabilités mutuelles», qui consiste à faciliter l'accès aux prestations de chômage tout en augmentant la fréquence des contacts, en renforçant le suivi, en contrôlant les efforts fournis pour chercher un emploi et en recourant aux sanctions en cas de non-respect, devrait être la norme;
il convient de s'employer à réduire la segmentation du marché du travail, ce qu'une modification de la législation sur la protection de l'emploi pourrait faciliter, par exemple en recourant davantage aux contrats à durée indéterminée et en augmentant progressivement les droits de protection, afin de réduire les différences existantes entre les titulaires de contrats atypiques et les titulaires de contrats à durée indéterminée;
En dépit du cadre budgétaire rigoureux, il convient de s'employer sans tarder à maintenir et, le cas échéant, à augmenter le niveau d'investissement et de réformes ciblés dans les secteurs de l'éducation et de la formation. Il importe d'éviter qu'un nombre important de jeunes et de personnes peu qualifiées passent à côté d'offres d'emploi dans un marché du travail restructuré à la suite de la crise dont les exigences en matière d'emploi ont changé.
…. mais la marge de manœuvre budgétaire disponible jouera un rôle dans la priorité accordée aux mesures
Le renforcement des mesures de réforme en période d'assainissement budgétaire ambitieux appelle un choix judicieux des réformes à réaliser. Le rythme de la reprise et la marge de manœuvre budgétaire disponible pour financer les mesures prises par les pouvoirs publics diffèrent fortement d'un État membre à l'autre.
Les dépenses sociales devraient atteindre 30,7 % du PIB en 2011, contre 27,5 % en 2007. Derrière ce chiffre global se cachent d'importantes différences entre les États membres, une grande diversité en ce qui concerne leur capacité à répondre à la demande croissante en matière de protection sociale et des systèmes de sécurité sociale présentant des failles notables qui devront être renforcés dans certains pays. L'assainissement budgétaire passera également par une gestion plus ciblée des dépenses sociales.
En outre, la création d'emplois dans l'UE continuera probablement d'être modeste dans un avenir proche, ce qui montre notamment que les marchés du travail réagissent généralement avec un certain décalage à un changement de l'activité économique et que le maintien des effectifs en surnombre et les réductions du temps de travail ont été importants pendant la crise.
En choisissant les réformes qu'ils engageront en priorité, les États membres souhaiteront très probablement procéder en fonction de la marge de manœuvre budgétaire dont ils disposent et du stade auquel ils se trouvent dans le cycle conjoncturel. À cette fin, le tableau ci-après peut être utile car il regroupe les actions prioritaires en fonction du montant des investissements publics nécessaires (plus ou moins importants) et de l'importance qui leur est accordée à plus ou moins long terme.
Par exemple, pour limiter les régimes de retraite anticipée (premier tiret dans la cellule supérieure gauche), il faudrait diminuer les investissements publics, ce qui pourrait essentiellement avoir des effets à plus long terme sur l'emploi. D'autre part, une réduction des coûts salariaux indirects (cellule inférieure droite) passera par une augmentation importante des investissements publics et aura des effets à plus court terme sur la réduction du chômage. Le tableau ci-après offre un aperçu des actions prioritaires qui conviennent le mieux aux États membres au regard de leurs restrictions budgétaires et de la situation de leur marché du travail.
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Nécessité à court terme de s'attaquer au chômage de toute urgence
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Importance accordée à la croissance de l'emploi à plus long terme
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Investissements publics nécessaires moins importants
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–Promouvoir les formations ciblées
–Renforcer l'approche fondée sur les obligations dans les régimes de prestations de chômage
–Réduire les risques d'enlisement dans le chômage par des prestations liées à l'exercice d'un emploi
–Améliorer la capacité des salaires à réagir aux changements
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–Limiter les régimes de retraite anticipée
–Améliorer le lien existant entre l'âge de départ à la retraite et les droits à pension
–Mettre en adéquation la largesse des régimes de prestations de chômage avec le cycle conjoncturel
–Revoir la législation sur la protection de l'emploi afin de réduire la segmentation
–Renforcer la coopération entre les services de l'emploi, y compris avec les formateurs
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Investissements publics nécessaires plus importants
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–Promouvoir la flexibilité interne, l'adaptation de l'organisation du travail
–Réduire les coûts salariaux indirects / accorder des aides à l'embauche
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–Améliorer les incitations fiscales pour les deuxièmes revenus des ménages
–Améliorer l'accès aux structures d'accueil des enfants
–Moderniser les systèmes d'éducation et de formation
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Le rapport conjoint sur l'emploi alimentera, dans un premier temps, les débats du Conseil européen de printemps. Il servira de référence aux États membres pour leurs programmes nationaux de réforme, dans lesquels ils devront spécifier l'ensemble des options retenues. Le cas échéant, la Commission proposera des recommandations en matière d'emploi pour traiter des domaines qui ne l'ont pas été suffisamment et le Conseil les adoptera.
La création d'emplois est primordiale. La stratégie Europe 2020 favorise l'interaction entre les politiques en matière d'emploi, d'innovation, de recherche et de développement, d'entreprises et d'environnement afin de stimuler la croissance de l'emploi et réduire l'exclusion sociale, et ses initiatives phares en précisent les détails pratiques. Les responsables de l'élaboration des politiques en matière d'emploi doivent faire les bons choix. Il faut impérativement réduire le chômage sans tarder et mettre en place des réformes effectives du marché du travail pour une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi.