Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions — Améliorer la gouvernance du marché unique en intensifiant la coopération administrative: une stratégie pour étendre et développer le système d'information du marché intérieur (IMI)»

et la «Proposition de règlement du Parlement et du Conseil concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur (“règlement IMI”)»

Le 21 février 2011, la Commission européenne a décidé, conformément à l'article 304 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, Comité économique et social européen et au Comité des régions - Améliorer la gouvernance du marché unique en intensifiant la coopération administrative: une stratégie pour étendre et développer le système d'information du marché intérieur (IMI)»

Le 14 septembre 2011 et le 13 septembre 2011 respectivement, le Conseil et le Parlement européen ont décidé, conformément à l'article 114 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement et du Conseil concernant la coopération administrative par l'intermédiaire du système d'information du marché intérieur (“Règlement IMI”)»

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 10 novembre 2011.

Lors de sa 476e session plénière des 7 et 8 décembre 2011 (séance du 7 décembre), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 172 voix pour et 2 abstentions.

1.1 Le CESE accueille favorablement l'intention de la Commission d'améliorer la gouvernance du marché unique grâce à une coopération administrative renforcée, en étendant et en développant à cette fin le Système d'information du marché intérieur, ci-après: «IMI», et en créant un véritable réseau électronique de communication interactif entre les différentes administrations.

1.2 Le CESE accueille avec satisfaction l'intention formulée dans la proposition de règlement d'établir, d'une part, les règles d'utilisation du système IMI à des fins de coopération administrative, qui régiraient entre autres aspects les fonctions de ses différents utilisateurs et d'autre part, les procédures de notification, les mécanismes d'alerte et les accord d'assistance mutuelle.

1.3 Par ailleurs, il juge positif l'établissement de mécanismes de protection de la vie privée en fonction de la nature des données échangées, qui couvriraient notamment les délais de conservation des données échangées et le droit de notification et de rectification.

1.4 Au regard de ce cadre juridique essentiel, le CESE recommande d'inclure parmi les définitions de l'article 5 celle des «données IMI» qui sont des données de nature économique et professionnelle relatives à l'exercice d'activités économiques et professionnelles dans le cadre du marché intérieur qui sont échangées au moyen du système IMI. Il s'agit de données prévues dans les directives établissant l'IMI comme instrument de coopération administrative entre les autorités nationales.

1.5 Le CESE estime que l'IMI peut jouer un rôle décisif dans la transformation de la coopération administrative au sein du marché intérieur et son adaptation aux besoins et attentes des citoyens et des entreprises, de même que des organisations de la société civile, qui sont susceptibles de contribuer à l'avenir au développement et au bon fonctionnement du système.

1.6 Dans ce sens, le Comité recommande que le développement du système prévoie une distinction objective entre les données en ce qui concerne les conditions dans lesquelles sont exercées les activités économiques et professionnelles dans les différents États membres de telle sorte que ces données puissent être accessibles aux citoyens et aux entreprises.

1.7 Le CESE estime que la coopération administrative prévue dans les directives que le système IMI contribue à mettre en œuvre requiert principalement et entre autres choses, un échange d'information entre les autorités. À cet égard, il insiste sur le respect de la législation européenne relative à la protection des données. Le Comité rejette toutefois fermement l'idée que les données échangées puissent être traitées comme le prévoit la proposition de règlement et ce pour deux raisons: d'une part, parce que les directives que l'IMI contribue à mettre en œuvre ne mentionnent nulle part la nécessité du traitement de données dans le cadre de la coopération administrative qu'elles prévoient, d'autre part, parce que les exigences pratiques de contrôle et de suivi du fonctionnement du système IMI établies par la Commission ne justifient en aucune façon, aux yeux du Comité, un élargissement des possibilités de traitement des données personnelles échangées allant jusqu'à la création de fichiers séparés.

1.8 Enfin, compte tenu du bond quantitatif qu'entraîne ce système, du nombre de participants et du flux d'information, le CESE recommande l'élaboration d'un système de base permettant de résoudre des conflits en cas de non-conformité au niveau transnational. Un tel système, même simple, aiderait à clarifier les éventuelles responsabilités en cas de fonctionnement anormal ou de mauvaise gestion du système, ce qui permettrait de renforcer la sécurité juridique des citoyens.

2.1 Le Système d'information du Marché intérieur (IMI) est une application informatique accessible via Internet, développée par la Commission européenne en coopération avec les États membres (et applicable à l'Espace économique européen), qui a pour finalité d'aider ces derniers à s'acquitter dans la pratique de leurs obligations d'échange des informations fournies dans les actes juridiques de l'Union au moyen d'un mécanisme de communication centralisé permettant l'échange transfrontière d'informations ainsi que l'assistance mutuelle.

2.2 Ce système, initialement conçu comme un «projet d'intérêt commun», est souple et décentralisé et peut facilement s'adapter à différents domaines de la législation sur le marché unique pour lesquels une coopération administrative est prévue.

2.4 Le système est actuellement utilisé à des fins de coopération administrative dans le cadre de la directive relative à la reconnaissance des qualifications professionnelles (1) et de la directive sur les services (2). Il sera également utilisé, à titre expérimental, dans la mise en œuvre de la directive concernant le détachement des travailleurs (3)

2.5 Le système IMI ne peut être utilisé actuellement ni par les consommateurs ni par les entreprises. C'est un outil destiné exclusivement aux autorités compétentes dans les domaines spécifiques qu'il couvre.

2.6 Le CESE s'est déjà prononcé (4) sur la communication de la Commission «Procurer les avantages du marché unique en renforçant la coopération administrative» (5) en appuyant l'approche plus décentralisée et en réseau de la coopération administrative transfrontière mise en place pour le marché unique qui sous-tend le système d'information du marché intérieur.

3.1 Selon la Commission, pour que ce marché fonctionne au mieux, les administrations des États membres doivent travailler main dans la main en se prêtant mutuellement assistance et en échangeant leurs informations.

3.2 Dans sa communication intitulée «Vers un Acte pour le Marché unique» (6), la Commission a annoncé, parmi cinquante propositions, la création d'un véritable réseau électronique de communication interactif pour les administrations européennes, en proposant une stratégie de développement de l'IMI, fondé sur un système d'information multilingue.

3.3 La structure organisationnelle du système IMI peut être adaptée à chaque État membre. La structure décentralisée du réseau impose à chaque pays participant de nommer un coordonnateur IMI national (NIMIC) pour gérer l'ensemble du projet.

3.5 Le fait de pouvoir utiliser l'IMI dans un domaine législatif où il n'existe pas de système d'information sur lequel puisse s'appuyer la coopération administrative, au lieu de créer un système ad hoc, présente plusieurs avantages, détaillés ci-après.

3.5.1 Rien ne limite le nombre de domaines, de fonctions ou de liens qu'il est possible de rajouter à l'IMI, mais son développement est soumis à des contraintes organisationnelles. Il doit être planifié, de manière à préserver la cohérence conceptuelle du système, en fonction des critères suivants:

3.6 Le système IMI repose sur le principe du «respect de la vie privée dès la conception», qui veut que les mécanismes de protection de la vie privée et des données fassent d'emblée partie intégrante du système, le principe de limitation de la finalité et des contrôles adéquats étant strictement appliqué.

3.7 Les dépenses relatives à l'IMI couvrent son développement et son perfectionnement, son hébergement dans le centre de calcul de la Commission, sa maintenance, son administration, le soutien de deuxième niveau, la formation, la communication et les campagnes d'information.

3.8 L'extension du système à de nouveaux domaines, l'ajout de nouvelles fonctions ou la création de liens avec d'autres outils ne devrait pas, selon la Commission, en accroître la complexité pour les usagers. Il est jugé souhaitable que les exigences relatives à la coopération administrative soient suffisamment claires et concrètes et estimé nécessaire d'étudier un outil informatique facilitant la tâche.

3.9 La Commission juge indispensable que le système dispose d'une structure de gouvernance transparente efficace et que toutes les parties concernées comprennent les procédures et les forums qui permettront de parvenir à un accord sur les différents aspects du projet, parmi lesquels la gestion au quotidien du système, les décisions stratégiques, les avis et orientations fournis par les experts ainsi que le développement de la structure de gouvernance.

3.10 Enfin, le système est censé garantir un niveau élevé de sécurité et de rendement. S'agissant du rendement, il est crucial de veiller à ce que le système continue à fonctionner de manière satisfaisante au fur et à mesure qu'on augmentera le nombre d'usagers et le volume de données. En ce qui a trait à la sécurité, l'IMI stocke et traite des données à caractère personnel ainsi que d'autres données qui ne sont pas destinées à être rendues publiques.

4.1 Le CESE souscrit à l'approche de la Commission en faveur d'une stratégie destinée à étendre et à développer le Système d'information du marché intérieur (IMI), en vue de renforcer la coopération administrative.

4.1.1 Une coopération administrative plus cohérente dans le marché intérieur doit se fonder, au moins, sur la Charte des droits fondamentaux, et en particulier sur les principes de bonne administration, d'accès aux documents, de protection des données et sur les principes généraux du droit communs reconnus par la jurisprudence de la Cour de justice.

4.1.2 Quoi qu'il en soit, le CESE rappelle que les mesures de précaution et de protection des données à caractère personnel revêtent une importance variable selon que les données se réfèrent à des commerçants ou à des chefs d'entreprises en leur qualité d'agents économiques.

4.1.3 S'il est certain que ce système élimine l'incertitude, seules les autorités en bénéficient, les PME et les autres acteurs sociaux auxquels il devrait également s'étendre, comme l'a fait valoir le Parlement européen dans sa résolution du 6.4.2001, n'y ayant pas actuellement accès.

4.2 Il s'impose non seulement de réglementer concrètement et de manière précise la protection des données, mais également d'en tenir compte, dans le respect d'une bonne technique législative, dans d'autres réglementations. Il en est ainsi pour les procédures de mise en œuvre d'une politique communautaire, en général, et pour le système IMI, qui est en soi une procédure complexe, en particulier.

4.2.1 Concernant le droit à l'introduction d'un recours, il faudrait prévoir dans le cas de cette procédure un «système de règlement des conflits», en cas de divergences «transnationales». Il s'avère important à cet égard de prévoir un accès rapide et des moyens de règlement des différends qui soient simples et peu coûteux pour les administrés, qu'il s'agisse des citoyens ou d'entreprises.

4.3 Quant à l'accès au système pour «faciliter et obtenir l'information», il faudrait prévoir de le réglementer minutieusement, de manière à ce que l'autorité nationale soit obligée de mener une consultation sur base d'une demande préalable motivée introduite via un formulaire standard, et toutes les fois que la personne qui sollicite cette consultation justifie sa demande par un intérêt légitime.

4.4 En ce qui concerne les synergies avec d'autres instruments d'information déjà existants et les bases de données sur les professions réglementées dans lesquelles seraient incluses les «listes» de ces professions dans chaque État membre, le CESE estime qu' il conviendrait d'inclure en plus de cette «liste» toutes les exigences à remplir pour l'exercice de la profession (outre les titres: appartenance ou non à un collège professionnel, assurances, licences, etc.). Certaines consultations seraient ainsi automatiques et pourraient être accessibles aux acteurs de la société civile. Le CESE espère qu'il sera tenu compte de ces aspects dans le texte de la directive en cours d'élaboration.

4.4.1 Cette nécessité peut se déduire du rapport annuel 2010 sur le système IMI lui-même, faisant état du défi que représente la gestion de la gamme variée d'autorités compétentes dans le domaine des services. Chacune d'entre elles, dans son domaine concret de compétences (une distinction essentielle devant tout du moins être faite entre réglementation, intervention et supervision), devrait figurer sur les listes des professions réglementées.

4.5 Il conviendrait de clarifier les éventuelles responsabilités à attribuer pour fonctionnement anormal du système ou mauvaise administration de celui-ci, en raison soit d'erreurs, de retard excessif, de rectifications, etc. des informations échangées, afin de garantir la sécurité et la protection juridiques des droits des citoyens et des opérateurs en ce qui concerne les données personnelles. Il s'agit là d'un principe général du droit communautaire, reconnu dans tous les États membres, celui de la responsabilité patrimoniale de l'administration pour mauvais fonctionnement des pouvoirs publics.

5.2 Établir les principes de base de la protection des données qui transitent par le système IMI, y compris en ce qui concerne les droits des intéressés, dans un instrument juridique unique, afin d'accroître la transparence et d'améliorer la sécurité juridique. La proposition définit précisément les modalités et les méthodes de coopération administrative dans le cadre de ce système.

5.2.1 L'annexe I de la proposition dresse la liste des actes de l'Union pour lesquels on a actuellement recours à l'IMI, tandis que dans l'annexe II sont envisagés les domaines auxquels le système pourrait s'étendre à l'avenir.

5.3 La proposition améliore les conditions de fonctionnement du marché intérieur en fournissant un outil efficace et simple à utiliser qui facilite l'application dans la pratique des dispositions contenues dans les actes de l'Union nécessitant la coopération des États membres entre eux et avec la Commission, de même que l'échange d'informations, tout en garantissant un niveau élevé de protection des données à caractère personnel.

5.3.1 La proposition établit quelques règles communes relatives à la gouvernance et à l'utilisation de l'IMI, parmi lesquelles l'obligation de nommer un coordinateur national du système pour chaque État membre, l'obligation pour les autorités compétentes de donner une réponse appropriée en temps opportun et la disposition selon laquelle l'information transmise à travers ce système peut être utilisée à titre probatoire à l'instar de toute autre information similaire obtenue dans le même État membre.

5.3.2 Elle prévoit également un mécanisme visant à élargir l'IMI à de nouveaux actes de l'Union en vue de permettre la souplesse de fonctionnement nécessaire à l'avenir, tout en garantissant un niveau élevé de sécurité juridique et de transparence. Après une évaluation de la viabilité technique, du rapport coût/efficacité, de la facilité d'utilisation et des répercussions générales sur le système ainsi que, le cas échéant, des résultats d'une éventuelle phase expérimentale, la Commission mettra à jour en conséquence la liste des domaines visés à l'annexe I au moyen d'un acte délégué.

5.3.3 La Commission a pour fonction de garantir la sécurité, la disponibilité, la maintenance et le développement du logiciel et de la structure informatique de l'IMI mais elle peut aussi être un membre actif intervenant dans le flux des tâches assignées à ce système, conformément aux dispositions législatives ou à d'autres mesures qui sous-tendent l'utilisation de l'IMI dans un domaine donné du marché intérieur.

5.3.4 Quant au traitement des données et à la sécurité, la proposition entend établir des garanties de transparence. Les données à caractère personnel ne doivent pas être accessibles au-delà du délai nécessaire, raison pour laquelle sont fixées des périodes maximales de conservation, aux termes desquelles l'accès aux données est bloqué, données qui peuvent être éliminées automatiquement cinq ans après la clôture d'une procédure de coopération administrative.

5.3.5 En ce qui a trait à la couverture géographique de l'IMI, celui-ci étant un instrument souple, des pays tiers pourront participer aux échanges d'informations dans certains domaines, voire utiliser le système dans un contexte purement national.

6.1 Le CESE accueille avec satisfaction la proposition de règlement à l'examen visant à établir les règles d'utilisation de l'IMI à des fins de coopération administrative. Toutefois, s'agissant d'un acte directement applicable et ayant vocation à servir de cadre réglementaire général, le CESE soulève deux questions qui le préoccupent:

6.2 L'IMI consiste concrètement en une application informatique plurilingue qui permet à plus de 6 000 autorités compétentes d'être interconnectées entre elles pour échanger dans des délais raisonnablement courts une information relative aux conditions d'exercice de certaines activités économiques professionnelles dans leurs États membres respectifs.

6.2.1 Dans cette proposition à l'examen, l'échange matériel d'information via cette application informatique est soumis à des règles procédurales minimales. Cependant, bien au-delà de cette finalité, spécifique et délimitée, de l'échange d'informations, désormais la proposition légitime également, à son article 6, le «traitement des données à caractère personnel» alors qu'aucune des directives qu'elle contribue à appliquer et auxquelles elle sert ne prévoit à aucun moment un tel «traitement». Dans la mesure où ces directives ne le prévoient pas, le CESE rejette l'idée que les données échangées puissent faire aussi l'objet d'un traitement.

6.2.2 En conséquence, il y a lieu de s'interroger sur la portée des nouvelles possibilités que la proposition de règlement à l'examen accorde aux utilisateurs en matière de «traitement des données à caractère personnel», aux termes de l'article 2, lettre b) de la directive 95/46/CE.

6.2.3 Au-delà de la marge de manœuvre générale accordée aux acteurs impliqués dans l'IMI en matière de traitement des données à caractère personnel échangées, comme prévu à cet article, la proposition de règlement ne fait référence aux finalités justifiant ce traitement ni aux éventuelles garanties et restrictions dont elles feraient l'objet dans aucune autre disposition.

6.2.4 Ce n'est qu'à partir des motifs fournis au considérant 15 de cette proposition que l'on peut déduire la raison pour laquelle la Commission inclut désormais le traitement des données parmi les objectifs généraux de l'IMI. Ces motifs, sous réserve de précision et d'éclaircissements ultérieurs, ne paraissent pas suffisants au CESE pour justifier l'octroi d'une telle marge de manœuvre, en particulier en ce qui concerne:

6.2.5 Selon le CESE, tant les coordinateurs de l'IMI que la Commission elle-même ont déjà accès aux données échangées et ont déjà procédé, en vertu de cet accès, à des évaluations spécifiques du système susceptibles de leur permettre d'apprécier aussi bien le temps de réponse que les autorités intervenantes, par secteur, entre autres aspects.

6.2.6 Aussi, et sous réserve d'éclaircissements ultérieurs, il ne semble pas nécessaire de prévoir pour «la surveillance de l'utilisation du système» la création de fichiers spécifiques à partir des données échangées:

6.2.7 Les informations de ce type sont déjà publiques et accessibles à travers les rapports de la Commission sur le fonctionnement du système IMI, et pourraient être utilisées pour évaluer la coopération administrative, dont n'est présentée qu'une fonction purement utilitaire:

6.2.8 Le CESE estime que de telles initiatives ne justifient pas le «traitement» des données à caractère personnel (compris au sens de la directive 95/46/CE), mais une simple «utilisation» des données contenues dans le système.

7. Quant au besoin de précision, il se réfère à une notion fondamentale à laquelle la proposition de règlement fait référence à plusieurs reprises, à savoir celle de «données à caractère personnel». Il faut à cet égard renvoyer à l'acception qui en est donnée dans la Directive 95/46/CE car au sens de celle-ci, il s'agit d'une question qui va bien au-delà des besoins liés au fonctionnement de l'IMI, lequel ne concerne in fine qu'une catégorie spécifique de données, à savoir celles qui ont en commun l'importance qu'elle revêtent pour l'exercice d'activités économiques et/ou professionnelles dans le marché intérieur.

7.1 En conséquence, il est d'avis que la proposition devrait délimiter la portée du concept de «données à caractère personnel» en précisant qu'il renvoie à la catégorie de données prévue dans les directives correspondantes prévoyant que l'IMI doit servir à la coopération administrative entre les autorités nationales et se référant à l'exercice d'activités économiques et professionnelles dans le cadre du marché intérieur. Pour cette raison, ce concept devrait figurer parmi les définitions de l'article 5.

8. Au considérant 12 de la proposition à l'examen, il est précisé que l'IMI est un outil «non accessible au grand public» qui permet à d'autres «participants externes» «de fournir des informations, de récupérer des données». Le CESE ne souscrit pas à cette approche, estimant que certaines informations contenues dans l'IMI devraient être accessibles aux participants externes - citoyens, entreprises ou organisations - dès lors qu'elles ne contiennent pas de données à caractère personnel, et que cet accès devrait couvrir entre autres choses, les exigences administratives imposées par un pays avec lequel l'on projette d'établir une relation commerciale ou professionnelle.

8.1 Rendre cette information accessible n'implique en aucune façon un accès à d'autres données et encore moins au traitement de ces dernières, comme on pourrait le déduire de la définition donnée à l'expression «participants externes» à la lettre i) de l'article 5 de la proposition à l'examen.

8.2 Il conviendrait de reconnaître à ces participants externes le droit d'introduire une demande d'information au plus proche utilisateur IMI dont ils relèvent afin d'établir l'obligation pour celui-ci d'y donner suite à travers le système, toutes les fois que ces participants externes attestent de l'existence d'un intérêt lié à une relation commerciale ou professionnelle avec le pays pour lequel l'information est demandée.

9. L'article 4 de la proposition à l'examen autorise la Commission à intégrer à l'IMI la coopération administrative prévue aux termes des dispositions liées à l'annexe II, parmi lesquelles l'interconnexion future avec les registres du commerce, proposition qui n'a toujours pas été approuvée. Compte tenu de la large portée de cette éventuelle mesure, le CESE juge nécessaire de préciser quel type d'acte doit être utilisé pour une telle extension de l'IMI.

10. Concernant la définition «de participants extérieurs» et en accord avec ce qui a été dit, le CESE propose une reformulation qui:

11. Le CESE juge positif de prévoir que l'information reçue par une autorité compétente par l'intermédiaire de l'utilisateur IMI d'un autre État membre ait la même valeur de preuve dans les procédures administratives.

12. Quant à l'exercice des droits par les intéressés, le CESE regrette que la proposition ne contienne pas de solution unique, renvoyant aux obligations des autorités compétentes prévues dans la législation nationale en matière de protection des données, qui sont de natures diverses. De même, en ce qui concerne la possibilité de conserver les données, il est d'avis que la fixation de différents délais n'est pas appropriée pour un bon fonctionnement du marché intérieur ni pour l'exercice par les citoyens de leurs droits.

13. Le CESE estime qu'il y a lieu, aux fins de l'échange avec les pays tiers, de préciser si les conditions établies au premier paragraphe de l'article 22 de la proposition doivent être réunies de manière cumulée ou alternativement. Dans le second cas, il ne lui apparaît pas justifié qu'une décision de la Commission quant au caractère suffisant ou équivalent du niveau de protection des données dans un pays tiers soit considérée comme une base suffisante pour procéder à une extension de l'IMI à ce pays tiers, alors que dans d'autres cas ce sont les directives mêmes qui sont incorporées à l'IMI ou un accord international qui prévoient l'échange de données avec l'extérieur.

14. Pour garantir une plus grande sécurité juridique, il faudrait faire figurer dans le corps du texte et pas dans les considérants de la proposition de règlement à l'examen les dispositions abrogées et celles qui restent en vigueur en ce qui a trait au fonctionnement de l'IMI.

Bruxelles, le 7 décembre 2011.

Le président du Comité économique et social européen

Staffan NILSSON