Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences techniques pour les virements et les prélèvements en euros et modifiant le règlement (CE) no 924/2009»

COM(2010) 775 final — 2010/0373(COD)

2011/C 218/13

Rapporteur: Joachim WUERMELING

Le Parlement européen et le Conseil ont décidé, respectivement le 18 janvier 2011 et le 28 janvier 2011, conformément à l'article 114 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), de consulter le Comité économique et social européen sur la

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des exigences techniques pour les virements et les prélèvements en euros et modifiant le règlement (CE) no 924/2009»

COM(2010) 775 final – 2010/0373 (COD).

La section spécialisée «Marché unique, production et consommation», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 5 avril 2011.

Lors de sa 471e session plénière des 4 et 5 mai 2011 (séance du 5 mai 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 137 voix pour, 8 voix contre et 19 abstentions.

1.   Conclusions et recommandations du Comité

1.1   Le Comité économique et social européen (CESE) soutient la Commission européenne au sujet de la création de l'espace unique de paiement en euros (SEPA). La possibilité d'effectuer, à partir d'un compte bancaire, des paiements en euros sans frais dans toute l'Europe selon des procédures de paiement uniformes représente une étape importante pour la réalisation du marché intérieur.

1.2   Le CESE estime toutefois qu'il est nécessaire de modifier certains points de la proposition de règlement soumise par la Commission européenne, afin de permettre une transition en douceur dans l'intérêt des consommateurs et des entreprises, en tant qu'utilisateurs, mais aussi des banques, en tant que prestataires de services.

1.3   Les délais fixés dans la proposition de règlement pour la transition obligatoire vers les procédures de paiement SEPA semblent trop courts aux yeux du CESE. Ce n'est que si tous les instituts de crédit ont suffisamment de temps pour se préparer que la capacité de fonctionnement, la sécurité et la convivialité pour les utilisateurs pourront être garantis. Pour les virements, le délai de mise en œuvre fixé ne devrait pas être uniquement d'un an, mais de trois ans après l'entrée en vigueur du règlement. Dans le cas des prélèvements, le délai ne devrait pas être fixé à deux ans après l'entrée en vigueur du règlement, mais à quatre ans.

1.4   Il convient de restreindre clairement ou de supprimer l'habilitation à adopter des actes délégués prévue dans la proposition de règlement, étant donné que l'adaptation des exigences relatives aux procédures de paiement régies par le règlement, afin de tenir compte du progrès technique et des évolutions du marché, entraîne des répercussions pratiques considérables. Ces décisions doivent être prises par le législateur dans le cadre de la procédure législative, avec la participation du CESE.

1.5   Le CESE se félicite expressément que la proposition de règlement interdise strictement à l'avenir les commissions interbancaires multilatérales pour les prélèvements. Cette mesure rend plus claires et transparentes les relations contractuelles complexes relatives aux procédures de paiement. Elle est particulièrement bénéfique pour les petites et moyennes entreprises.

2.   Contexte de l'avis

2.1   L'achèvement de l'espace unique de paiements en euros fait partie des priorités de la Commission européenne dans le cadre de la réalisation du marché intérieur. Grâce aux nouvelles procédures européennes de virement et de prélèvement SEPA, les utilisateurs d'instruments de paiement peuvent recourir à une seule et même procédure pour leurs paiements tant nationaux que transfrontaliers par des moyens autres que les espèces. Ce système simplifie les paiements, réduit les charges administratives et permet à tous les acteurs du commerce intracommunautaire, qu'ils soient consommateurs ou entreprises, de réaliser des économies. À l'avenir, ce sont plus de 500 millions de citoyens et plus de 20 millions d'entreprises au sein du marché intérieur qui devraient profiter des nouvelles procédures.

2.2   Un premier cadre juridique considérable pour le SEPA a déjà été défini au cours des dernières années. La directive 2007/64/CE concernant les services de paiement dans le marché intérieur a harmonisé les conditions et les droits des clients de services de paiement au sein de l'UE. Si cette directive a permis d'ouvrir le marché intérieur aux services de paiement, la diversité des systèmes nationaux et les disparités entre procédures de paiements nationales et transfrontalières ont continué de prévaloir. Une base juridique a toutefois été créée afin d'instaurer une procédure unique pour tous les paiements transfrontaliers.

2.3   Le règlement (CE) no 924/2009 concernant les paiements transfrontaliers dans la Communauté dispose que les commissions pour les prélèvements et les paiements transfrontaliers, d'une part, et nationaux, de l'autre, doivent être égales. En outre, le règlement pose les jalons de l'infrastructure de paiement SEPA.

2.4   Le CESE a rendu un avis sur chacune des deux procédures législatives (1). Il s'est félicité du projet de création, après l'introduction de l'euro, d'un espace unique de paiements en euros.

2.5   Les virements SEPA sont proposés depuis le 28 janvier 2008 par les banques pour le traitement des paiements. Depuis novembre 2009, les délais de traitement pour un virement ne peuvent dépasser trois jours bancaires ouvrables. Dès 2012, ils devraient être réduits à un jour bancaire ouvrable.

2.6   Les prélèvements SEPA sont possibles depuis le 2 novembre 2009. Deux procédures distinctes sont prévues: le prélèvement SEPA de base (SEPA Core Direct Debit) en tant que procédure standard, et le prélèvement SEPA interentreprises (SEPA Business to Business Direct Debit) pour le trafic des paiements entre partenaires commerciaux. Depuis novembre 2010, toutes les banques sont obligées de se rendre accessibles pour les prélèvements SEPA.

2.7   Actuellement, l'utilisation des procédures de paiement SEPA reste faible. Ainsi, au début de 2011, soit trois ans après leur introduction, les virements SEPA représentent quelque 4 % des transactions. Si la tendance se maintient, il faudra encore attendre 25 ans avant de tirer pleinement parti des avantages du SEPA.

2.8   La Commission européenne estime trop limités les progrès réalisés dans le cadre du projet SEPA grâce à l'approche fondée uniquement sur le marché. Elle propose dès lors des mesures législatives visant à rendre obligatoire l'introduction des instruments de paiement SEPA. Les instruments de paiement nationaux devraient être remplacés par les procédures SEPA après une échéance fixée.

2.9   La Commission européenne a fait établir des calculs qui indiquent que les banques, du côté de l'offre, devront investir 52 milliards d'euros pour le passage aux procédures de paiement SEPA. Ces calculs indiquent en revanche que les utilisateurs du côté de la demande bénéficieront de prix plus bas et d'avantages opérationnels.

2.10   La proposition de la Commission européenne du 16 décembre 2010 fixe les échéances pour l'abandon des virements et des prélèvements nationaux et l'utilisation exclusive des instruments de paiement SEPA. Après l'entrée en vigueur du règlement dans les États membres de la zone euro, les procédures de virement nationales devraient rester possibles pendant 12 mois et les procédures de prélèvement nationales durant 24 mois.

2.11   Pour les consommateurs et les entreprises, il existe une différence majeure entre le virement et le prélèvement SEPA et les procédures nationales jusqu'ici en vigueur: même pour les paiements purement nationaux, il faut utiliser non plus le code d'identification et le numéro de compte bancaires nationaux traditionnels, mais le numéro de compte bancaire international (IBAN) et le code d'identification de banque (BIC). Le code IBAN est un numéro de compte bancaire international standardisé, constitué de 34 caractères au maximum. Le code BIC est le code d'identification bancaire international d'un établissement de crédit et se compose de 11 caractères au maximum.

3.   Observations générales

3.1   Le CESE salue la proposition de règlement présentée par la Commission européenne. Celle-ci constitue une étape décisive afin de donner corps à un espace unique de paiement en euros fonctionnant comme il se doit.

3.2   Le marché intérieur est l'un des principaux moteurs de croissance économique dans l'UE. La création de l'euro a constitué une étape importante afin que les États membres puissent poursuivre leur intégration. Le CESE estime dès lors que dans un simple esprit de cohérence, il importe désormais de mener à bien le projet d'espace unique de paiement en euros.

3.3   Le CESE est toutefois d'avis que les échéances relatives à l'abandon des procédures de paiement nationales fixées par la proposition de règlement sont trop ambitieuses. C'est la réussite du projet qui est décisive, et non la rapidité de sa mise en œuvre. Les paiements constituent une question très sensible avant tout pour les consommateurs, mais aussi pour tous les autres acteurs économiques. À l'instar de ce qui a été fait lors de l'introduction de l'euro, il faut prendre toutes les mesures envisageables (procédures de test, phases d'essai, campagnes d'information, etc.) afin de pouvoir exclure toute perturbation, panne, paiement égaré, perte des sommes versées ou autre incident de ce type. Pour ce faire, il est absolument indispensable que l'on dispose du temps nécessaire. Le CESE met dès lors en garde contre une hâte excessive susceptible de menacer la réussite du projet aux yeux des citoyens. Il convient toutefois de prendre également en considération le fait que des périodes de transition trop longues peuvent entraîner des frais supplémentaires.

3.4   Par ailleurs, toutes les questions n'ont pas encore été réglées de manière concluante afin d'assurer une transition sans heurts aux procédures de paiement SEPA. À cet égard, il y a lieu de prendre en compte le fait que de nombreux points ouverts ne peuvent être résolus qu'à l'échelon national, entre les parties participant au projet SEPA. Il faut en particulier parvenir à un équilibre entre les intérêts des banques, du côté de l'offre, et les intérêts des utilisateurs, du côté de la demande.

3.5   Les consommateurs comme les entreprises se demandent souvent pourquoi les procédures de paiement nationales qui ont fait leurs preuves devraient être abandonnées au profit du SEPA. Les procédures nationales utilisées depuis plusieurs décennies, avec leurs anciens numéros de compte et codes d'identification bancaires, sont familières aux utilisateurs. Les nouvelles procédures de paiement SEPA simplifieront certes les virements et les prélèvements transfrontaliers. Cependant, SEPA deviendra également obligatoire pour les procédures de paiement nationales, qui constituent la majorité des transactions. Il appartient ici à la Commission européenne et aux banques de mieux faire état des avantages des nouvelles procédures de paiement SEPA en termes de rapidité et de coûts.

3.6   La réussite du projet SEPA dépend avant tout de l'acceptation des utilisateurs, qu'ils soient consommateurs ou opérateurs économiques. C'est pourquoi il faut avant tout faire davantage connaître les instruments de paiement SEPA et leurs éléments essentiels que sont les codes IBAN et BIC. Le secteur des services financiers doit mener à ce sujet une campagne d'information à plus grande échelle. De telles actions n'ont à ce jour pas été suffisamment menées dans l'ensemble des États membres. Par ailleurs, les exigences des nouveaux produits SEPA restent trop méconnues pour de larges pans de la population, mais aussi pour de nombreuses petites et moyennes entreprises.

3.7   La convivialité du code IBAN, qui peut compter jusqu'à 34 caractères, devrait être accrue en plaçant entre chaque groupe de quatre chiffres un espace vide, un tiret ou un nouveau champ. Il convient de prendre en compte le fait que les nouvelles données et séries chiffrées peuvent être une source de difficultés, en particulier pour les utilisateurs âgés. Les banques devraient dès lors proposer une aide aux consommateurs, par exemple sous la forme de programmes de conversion.

3.8   En outre, il est nécessaire de soumettre les nouveaux instruments de paiement à des tests suffisants. À ce jour, ces tests n'ont pas pu être menés sur tous les produits SEPA, étant donné que l'utilisation des prélèvements SEPA, par exemple, n'a pu être généralisée que depuis l'obligation d'accessibilité de toutes les banques en novembre 2010. Seuls des tests pratiques donnent aux parties concernées, tant du côté des banques que des utilisateurs, la possibilité d'identifier et d'éliminer les difficultés initiales et les obstacles pratiques. Il convient de prévoir des délais d'anticipation appropriés, notamment afin de veiller à ce que les nouvelles procédures de paiement SEPA puissent être traitées de manière automatique et soient applicables à grande échelle.

3.9   Le CESE estime que l'obligation d'introduire le système SEPA doit être assortie de mesures de sécurité suffisantes, tout en garantissant la viabilité pratique des procédures, en particulier pour les opérations de masse. Le payeur, le bénéficiaire du paiement et le prestataire de services de paiement doivent avoir la garantie que les paiements sont traités de manière correcte, rapide et fiable.

3.10   Le passage aux procédures de paiement SEPA pose en particulier des difficultés en ce qui concerne la mise en œuvre à l'échelon national. Ainsi par exemple, en Allemagne, pays où les prélèvements sont de loin les plus utilisés dans toute l'UE, il n'a pas encore été établi si les mandats de prélèvement existants pourront être utilisés dans le cadre des procédures de prélèvement SEPA. Il convient de trouver à ce sujet une solution efficace et sûre sur le plan juridique, qui ne défavorise de manière indue ni les consommateurs ni les entreprises. Il ne serait pas acceptable que tous les clients doivent être contactés et priés d'établir de nouveaux mandats, car il en résulterait des charges administratives et financières disproportionnées. Les consommateurs seraient également desservis par de telles mesures, étant donné qu'ils seraient inondés de lettres d'entités avec lesquelles ils sont liés par contrat.

3.11   En outre, il est nécessaire de mieux associer, au niveau européen et national, les utilisateurs à la conception des procédures de paiement. Cela concerne non seulement la phase de mise en œuvre des instruments de paiement SEPA actuellement en cours, mais aussi l'évolution future de ces procédures. Par la création du Conseil SEPA, la Commission européenne et la Banque centrale européenne ont fait un premier pas vers une plus grande participation des utilisateurs au processus de conception. Cependant, les associations d'utilisateurs représentées au sein du Conseil SEPA ne reflètent malheureusement pas suffisamment les parties prenantes au projet SEPA. Il convient par ailleurs de créer, au sein du Conseil SEPA, un groupe d'experts qui serait composé à parité de représentants des prestataires et des utilisateurs et qui serait chargé de l'évolution technique future des procédures de paiement SEPA.

4.   Observations particulières

4.1   Article 5, paragraphes 1 et 2: délais suffisants pour la migration vers le système SEPA

4.1.1   Le CESE estime que les délais proposés par la Commission européenne pour le passage obligatoire aux procédures de paiement SEPA sont trop courts. Il faut d'abord garantir que les nouveaux produits SEPA sont tout aussi efficaces et sûrs que les procédures de paiement nationales utilisées jusqu'ici.

4.1.2   En ce qui concerne les virements, le délai de mise en œuvre ne devrait pas être fixé à un an seulement, mais à trois ans après l'entrée en vigueur du règlement.

4.1.3   Dans le cas des prélèvements, l'échéance ne devrait pas être fixée à deux ans après l'entrée en vigueur du règlement, mais à quatre ans.

4.1.4   L'allongement des délais est nécessaire, surtout afin de gagner la confiance des consommateurs dans les nouvelles procédures de paiement SEPA. Il faut davantage faire connaître le système SEPA, en particulier en ce qui concerne les codes IBAN et BIC. En outre, il convient de mieux expliquer les avantages des procédures de paiement SEPA. Les nouveaux produits doivent s'avérer efficaces et sûrs dans leur utilisation pratique. Par ailleurs, il reste encore à régler les problèmes qui se posent au niveau national, comme la migration des mandats.

4.1.5   Pour les entreprises, un allongement des délais est nécessaire en raison des modifications coûteuses à apporter aux procédures de traitement. Ainsi les entreprises doivent-elles réaliser des investissements supplémentaires et adapter leurs procédures de fonctionnement et leurs systèmes d'exploitation. Cela concerne par exemple la migration de l'ensemble des bases de données relatives aux clients vers les codes IBAN et BIC. La Commission européenne a elle-même constaté, dans le cadre de l'évaluation d'impact, que le cycle d'investissement habituel pour les systèmes informatiques dans les entreprises varie de trois à cinq ans.

4.2   Article 5, paragraphe 4, en relation avec l'article 12: pas de transfert de compétences excessif

4.2.1   Le CESE estime qu'il est nécessaire qu'à l'avenir également, les grandes décisions relatives à la conception du SEPA soient prises par le législateur européen, avec la participation des organes consultatifs comme le CESE. Aux yeux du CESE, il est excessif d'habiliter de manière générale la Commission à entreprendre toute modification sous la forme d'actes délégués afin de tenir compte du progrès technique et de l'évolution des marchés. De petites modifications apportées aux procédures relatives à l'ensemble des paiements européens peuvent également avoir des répercussions considérables pour les consommateurs, les entreprises et les prestataires de services de paiement; il convient qu'elles fassent au préalable l'objet d'un vaste débat et d'une prise de décision dans le cadre du processus législatif ordinaire.

4.2.2   L'article 290 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne prévoit que le pouvoir d'adopter des actes délégués ne peut être transféré que pour compléter ou modifier certains éléments non essentiels de l'acte législatif concerné.

4.2.3   Les exigences applicables aux virements et aux prélèvements SEPA énumérées dans l'annexe de la proposition de règlement sont autant de critères décisifs pour les futurs produits SEPA. Tout modification des exigences, aussi minime soit-elle, est de nature à influencer considérablement les procédures de gestion technique des prestataires comme des utilisateurs. En outre, il ressort également de la liste des exigences annexée à la proposition la nécessité de supprimer les procédures nationales, étant donné qu'elles ne sont plus conformes aux exigences SEPA. Il convient dès lors de s'opposer à toute modification des exigences sans implication suffisante du Parlement européen et du Conseil.

4.3   Article 6: clarté au sujet de la structure des coûts future

4.3.1   Le CESE se félicite de ce que les commissions interbancaires multilatérales pour les prélèvements seront strictement interdites. Il convient de veiller à ce qu'à l'avenir, les commissions de paiement soient transparentes et imputables à des prestations concrètes des banques.

4.3.2   Dès le lancement du projet, la Commission européenne a souligné que les nouvelles procédures SEPA ne pouvaient être plus chères que les anciennes procédures nationales. Le CESE soutient expressément cette exigence et invite instamment la Commission à prendre toutes les mesures nécessaires afin de veiller à ce que les nouveaux paiements SEPA ne deviennent pas plus chers que les anciens virements nationaux en raison d'une augmentation des frais à l'échelle nationale, comme cela s'est produit lors du passage à l'euro. Dans le cas contraire, l'acceptation des nouvelles procédures de paiement ne pourra être garantie, en particulier de la part des consommateurs. Les commissions interbancaires multilatérales ne sont pas habituelles dans tous les pays de la zone euro, et leur introduction dans différents pays de la zone euro parallèlement aux procédures de paiement SEPA reviendrait à envoyer un signal fondamentalement négatif.

4.3.3   Le CESE souligne enfin que, pour les opérations directes qui ne peuvent être correctement exécutées par un prestataire de services de paiement parce que l’ordre de paiement est rejeté, refusé, retourné ou rectifié (transactions R), une commission multilatérale d’interchange ne peut être exigée du consommateur que si ses comptes ne sont pas suffisamment approvisionnés à la date d'échéance du prélèvement. Dans tous les autres cas, une telle commission sera acquittée par le bénéficiaire. Ni le bénéficiaire, ni sa banque, ni celle du donneur d'ordre ne pourront imputer à celui-ci des commissions pour des transactions R dont il n'est pas responsable.

(1)  JO C 318 du 23.12.2006, p. 51 et JO C 228 du 22.09.2009, p. 66.