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Bruxelles, le 8.10.2009

COM(2009) 514 final

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2008

{SEC(2009) 1279}

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2008

{SEC(2009) 1279}

TABLE DES MATIÈRES

RAPPORT DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN sur la mise en œuvre de l'assistance macrofinancière aux pays tiers en 2008 (...)1

1. Introduction (...)3

2. Considérations générales (...)3

2.1. Contexte (...)3

2.2. Assistance macrofinancière en 2008 (...)3

2.3. Synthèse des opérations les plus récentes dans les pays bénéficiaires (...)4

2.3.1. Balkans occidentaux (...)4

2.3.2. Pays limitrophes orientaux (...)4

2.3.3. Pays méditerranéens (...)5

3. Répartition géographique et évaluations de l'assistance macrofinancière (...)5

3.1. Répartition géographique (...)5

3.2. Évaluations (...)6

3.2.1. Albanie (...)6

3.2.2. Serbie-et-Monténégro (...)6

4. Amélioration de la gestion financière dans les pays bénéficiaires: évaluations pratiques (...)7

5. Requêtes et futures propositions de la Commission (...)8

1. Introduction

Le présent rapport offre un aperçu général de l'assistance macrofinancière de l'Union européenne (UE) aux pays tiers, et notamment un historique, un résumé des opérations effectuées en 2008, des informations concernant les dernières opérations réalisées dans les pays candidats et candidats potentiels ainsi que dans les pays voisins, et des tableaux statistiques des différentes opérations effectuées depuis 1990.

Les résultats des évaluations récentes effectuées en 2008 figurent également dans ce rapport. L'objectif de ces évaluations est de mesurer l'impact de l'assistance macrofinancière sur les principaux aspects du processus de stabilisation économique et la mise en œuvre des réformes structurelles dans les pays bénéficiaires. Les progrès réalisés dans ce domaine reflètent également la mesure dans laquelle les conditions de politique économique attachées à l'assistance macrofinancière de la CE sont respectées.

De plus, en ce qui concerne la recommandation émise par la Cour des comptes dans son rapport spécial de mars 2002 sur l’amélioration de la gestion financière dans les pays bénéficiaires, la Commission a effectué depuis 2004, avec l’aide d’un cabinet d’audit, des évaluations pratiques des procédures et des circuits financiers liés à l’assistance macrofinancière dans chaque pays bénéficiaire. Les conclusions de ces évaluations sont dûment prises en compte dans l’élaboration des conditions politiques liées à la mise en œuvre de cette assistance.

Le présent rapport est présenté conformément aux décisions du Conseil concernant l'octroi, par la Communauté, d'une assistance macrofinancière ou d'une aide financière exceptionnelle à des pays tiers et fait suite aux rapports des années précédentes. Un rapport plus détaillé (document de travail des services de la Commission SEC (2009…) contenant des informations économiques et financières relatives aux pays bénéficiaires est également publié.

2. Considérations générales

2.1. Contexte

L'assistance macrofinancière communautaire, qui appuie les efforts de réforme politique et économique des pays bénéficiaires, est mise en œuvre en association avec les programmes de soutien du FMI et de la Banque mondiale. Elle obéit à une série de principes, confirmés par le Conseil dans ses conclusions du 8 octobre 2002, qui mettent l'accent sur le caractère exceptionnel de l'aide, sa complémentarité avec les fonds apportés par les Institutions financières internationales (IFI) et le respect de conditions de politique macroéconomique. En coordination étroite avec le FMI et la Banque mondiale, l'assistance macrofinancière communautaire, adaptée aux besoins spécifiques de chaque pays, a soutenu plusieurs pays tiers dans leurs efforts visant à mener des politiques dont l'objectif général est de stabiliser leur situation financière et de mettre en place des économies de marché.

2.2. Assistance macrofinancière en 2008

Le Conseil n’a pas adopté de nouvelle décision en 2008.

Les versements effectués au titre de l'assistance macrofinancière se sont élevés à 25 millions EUR pour la République de Moldavie sous forme de dons et à 15 millions EUR également sous forme de dons en faveur du Liban.

2.3. Synthèse des opérations les plus récentes dans les pays bénéficiaires

2.3.1. Balkans occidentaux

Kosovo

La seule opération d'assistance macrofinancière en cours dans les Balkans occidentaux est une subvention à l'appui des finances publiques du Kosovo (au titre de la résolution du Conseil de sécurité des Nations unies 1244/99) pour un montant maximal de 50 millions EUR, approuvée par le Conseil en novembre 2006 (décision 2006/880/CE du Conseil, JO L 339/36 du 6.12.2006). Dès lors que les conditions fixées dans le protocole d'accord signé avec les autorités en décembre 2007 pour le déboursement de cette aide n'étaient pas remplies, le montant total de 50 millions EUR n'a pu être versé en 2008 et reste donc en suspens. Toutefois, le 11 juillet 2008, lors d'une conférence des donateurs présidée par la Commission et visant à répondre aux besoins de financement du Kosovo pour la période 2008-2011, la Commission a pris un engagement conditionnel pour une assistance macrofinancière supplémentaire d'un montant maximal de 100 millions EUR, également sous forme de dons à l'appui du budget.

Monténégro et Serbie

Le 2 octobre 2008, le Conseil a adopté la décision 2008/784/CE établissant une responsabilité distincte du Monténégro et réduisant proportionnellement la responsabilité de la Serbie concernant les prêts à long terme accordés par la Communauté à l’Union étatique de Serbie-et-Monténégro (ancienne République fédérale de Yougoslavie) conformément aux décisions 2001/549/CE et 2002/882/CE [1] autorisant la Commission à signer un accord de prêt distinct avec les autorités du Monténégro. Cette décision résulte de l'indépendance du Monténégro à partir de juin 2006 et d'un accord conclu entre la Serbie et le Monténégro en juillet 2006 pour répartir les passifs extérieurs entre les deux États indépendants. Elle ne crée pas de nouvelles obligations pour la Communauté et n'a pas d'implications budgétaires.

Lorsqu'un accord de prêt distinct a été conclu avec le Monténégro et est entré en vigueur, l'encours des dettes de la Serbie a été corrigé au moyen d'un échange de lettres entre la Commission et la Serbie.

2.3.2. Pays limitrophes orientaux

République de Moldavie

En 2008, la Commission a achevé la mise en œuvre du programme d'assistance macrofinancière approuvé par le Conseil le 16 avril 2007 pour un montant total de 45 millions EUR. Les deuxième et troisième versements, de 10 et 15 millions EUR respectivement, ont été effectués en juin et en décembre 2008. Le programme faisait partie d'un ensemble de mesures de financement à l'appui des dispositions prises par le gouvernement avec le FMI au titre de la facilité pour la réduction de la pauvreté et la croissance (FRPC), datant de mai 2006 et venant à expiration en mai 2009.

Géorgie

Le programme adopté en janvier 2006 pour un montant total de 33,5 millions EUR sous forme de dons n'a pu être achevé. Un montant total de 23 millions EUR avait été déboursé en 2006 au titre de ce programme. Toutefois, l'examen des conditions liées au versement de la troisième et dernière tranche n'a pu être mené à bien en 2008 (tout comme en 2007) dès lors que l'une des conditions spécifiques liées à la libération de la tranche n'était pas remplie: la législation relative à l'organisation de l'audit externe n'a pas été votée comme prévu par le Parlement. Ce dernier versement n'a donc pu être effectué, et le programme est maintenant arrivé à expiration. Par ailleurs, en octobre 2008, lors d'une conférence des donateurs organisée à Bruxelles, la Commission a pris un engagement en faveur d'une nouvelle assistance macrofinancière à la Géorgie, sous forme de dons pour un montant maximal de 46 millions EUR. Cet engagement s'inscrit dans l'effort international visant à aider la Géorgie à surmonter les conséquences du conflit d'août 2008 avec la Russie.

2.3.3. Pays méditerranéens

Liban

En décembre 2008, la Commission a versé la première tranche de l'aide de 15 millions EUR attribuée au titre du programme d'assistance macrofinancière approuvé le 10 décembre 2007. Ce programme consiste en un don de 30 millions EUR et un prêt de 50 millions EUR, qui doivent tous deux être déboursés en deux versements. Le versement de la première tranche du prêt (25 millions EUR) a finalement été effectué au début du mois de juin 2009. La deuxième tranche devrait être libérée avant la fin de 2009 pour autant que les conditions auxquelles l'aide est subordonnée soient remplies.

3. Répartition géographique et évaluations de l'assistance macrofinancière

3.1. Répartition géographique

L'assistance macrofinancière de la Communauté a pour but de favoriser la stabilisation macroéconomique des pays bénéficiaires et de remédier à leurs difficultés de balance des paiements (et de budget). Elle est également très précieuse pour épauler les programmes de réforme structurelle. Les opérations d'assistance macrofinancière les plus importantes ont été décidées et mises en œuvre durant les premières années de la transition des pays d'Europe centrale et orientale vers la démocratie et l'économie de marché.

Au fil des ans, le nombre de pays bénéficiant de cette aide a augmenté, les pays voisins de l'UE étant de plus en plus nombreux à rencontrer des difficultés de balance des paiements et à s'engager dans des programmes de réforme économique. La répartition géographique de l'aide s'est donc modifiée par rapport aux premières années, durant lesquelles la plupart des bénéficiaires étaient des pays d'Europe centrale et orientale. Ainsi, depuis 2000, l'AMF a été accordée exclusivement aux pays des Balkans occidentaux (73 % des décisions entre 2000 et 2008) et aux NEI. Il y a eu une seule exception en 2007, lorsque le Conseil a adopté une décision au sujet d'un programme d'aide en faveur du Liban.

3.2. Évaluations

La Commission a mis en œuvre un programme d'évaluation afin de mesurer l'impact de l'AMF dans chacun des pays bénéficiaires. Les analyses sont réalisées par des consultants externes sélectionnés dans le cadre d'appels d'offres, sous l'autorité d'un comité de pilotage. Au total, 7 évaluations ont été réalisées depuis 2004. Deux évaluations ont été achevées en 2008, pour l'Albanie et pour la Serbie-et-Monténégro; les principales observations sont les suivantes:

3.2.1. Albanie

L'évaluation a dressé le bilan de l'assistance macrofinancière accordée à l'Albanie au cours de la période allant d'avril 2004 à juillet 2006. Ce programme consiste en un prêt de 9 millions EUR et un don de 16 millions EUR, déboursés en deux versements.

L'incidence nette sur la stabilisation macroéconomique découlait à la fois d'un effet direct résultant d'un accroissement des fonds budgétaires en 2006 et 2007 et d'un effet indirect résultant de la canalisation des salaires de la fonction publique dans le secteur bancaire, ce qui a conduit à une augmentation des facilités de crédit. L'effet cumulé sur la croissance du PIB durant la période 2004-2008 devrait s'établir entre 0,1 et 0,6 pourcent. Il s'accompagne d'une inflation légèrement plus élevée et d'une très faible diminution du taux de change du lek.

Selon l'évaluation, l'assistance macrofinancière a eu une incidence très limitée mais positive sur les perspectives de viabilité extérieure de l'Albanie à moyen et long terme. Certains effets positifs peuvent être attribués à un léger effet direct sur la croissance économique durant la période comprise entre 2004 et 2008. L'incidence de l'assistance macrofinancière sur d'autres aspects de la viabilité extérieure a été négligeable.

3.2.2. Serbie-et-Monténégro

L'évaluation a dressé le bilan de l'assistance macrofinancière accordée à la Serbie-et-Monténégro durant la période comprise entre novembre 2002 et février 2006.

L'assistance macrofinancière a permis une politique macroéconomique légèrement plus expansionniste, qui a amélioré la croissance de manière marginale. Néanmoins, l'incidence macroéconomique directe à court terme a été très limitée. Cela s'explique principalement par la taille relativement réduite de l'opération. L'assistance macrofinancière pourrait entraîner des résultats plus substantiels au niveau des perspectives macroéconomiques à moyen terme grâce à une accélération des réformes structurelles.

Selon l'évaluation, l'AMF a apporté une contribution positive aux perspectives de viabilité extérieure à moyen et long terme, même s'il était probable que l'impact net soit limité et indirect. Dans ce sens, il semble que c'est principalement dans la mise en œuvre des réformes structurelles et dans l'amélioration de la gestion macroéconomique globale que l'AMF a produit ses effets.

Les évaluations des programmes de la Géorgie et de la République de Moldavie sont en cours, les rapports définitifs étant prévus pour le troisième trimestre de 2009. De plus, il a été décidé de procéder à une évaluation globale afin de mesurer l'impact total de l'assistance macrofinancière. Les premiers résultats de cette étude sont attendus pour le second semestre de l'année 2009.

4. Amélioration de la gestion financière dans les pays bénéficiaires: évaluations pratiques

Une évaluation pratique de suivi a été effectuée en 2008 (au Kosovo). Entre 2004 et 2007, sept évaluations pratiques ont été réalisées dans des pays bénéficiant de l'assistance macrofinancière (Albanie, Arménie, Serbie-et-Monténégro, Bosnie-et-Herzégovine, Géorgie et Kosovo). Le programme de travail de chaque évaluation est établi en collaboration avec une société de conseil et intègre des informations figurant dans les rapports publiés par d'autres donateurs, notamment les analyses PEFA. Des missions de suivi ont été entreprises (Albanie, Arménie, Tadjikistan, Géorgie et Kosovo) pour évaluer les améliorations mises en œuvre dans les administrations nationales à la suite des premières missions.

Les enquêtes portent, d'une part, sur l'indépendance des banques centrales et le fonctionnement de leurs services comptables, et, d'autre part, sur la procédure budgétaire, les services du Trésor, l'audit interne, les ressources humaines et les services informatiques des ministères des Finances. En outre, le fonctionnement des organismes d'audit externe est examiné pour évaluer l'efficacité de leurs contrôles.

Les conclusions des évaluations pratiques sont communiquées aux autorités nationales, qui ont la possibilité de formuler des observations sur l'analyse présentée dans les rapports.

Pour chaque pays, les évaluations ont conclu que «le cadre pour une gestion financière saine est en place», compte tenu des analyses du consultant, qui a néanmoins attiré l'attention sur un certain nombre d'améliorations nécessaires. Les principales faiblesses détectées concernant les ministères des Finances sont l'absence d'un compte de trésorerie unique, de systèmes comptables appropriés et de procédures écrites, ou la faible qualité des procédures de passation des marchés publics. La capacité de contrôle interne avait dû être renforcée pour chaque ministère par le recrutement de contrôleurs des comptes qualifiés et l'organisation de formations spéciales. Dans certains cas, les services de prévisions macroéconomiques se sont révélés impuissants à remplir leur rôle et l'indépendance des organismes d'audit externe n'a pas été jugée suffisante.

En vue d'améliorer la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires, des recommandations ont été adressées aux autorités nationales pour remédier aux faiblesses constatées. Certaines de ces recommandations sont considérées comme des actions à mettre en œuvre préalablement à tout versement, comme le renforcement du service de contrôle interne au sein du ministère des Finances et l'adoption d'instructions fixant des exigences minimales de séparation des fonctions en matière de comptabilité, d'autorisation et de paiement.

Quatre ans après le début de ces évaluations pratiques et en dépit du retard accumulé dans la mise en œuvre de certaines des modifications demandées, la Commission a constaté de réelles améliorations, à tous les niveaux, dans la gestion des finances publiques des pays bénéficiaires.

5. Requêtes et futures propositions de la Commission

Dans le contexte de la crise économique et financière mondiale, de nombreux pays en phase de préadhésion et de pays voisins enregistrent un ralentissement de l'activité et une détérioration de leur situation budgétaire; un écart financier substantiel se creuse dans chacun de ces pays. Le FMI est la principale institution qui s'attache à remédier aux conséquences de la crise économique, d'autant qu'il a bénéficié d'une augmentation substantielle de ses ressources, en particulier une contribution importante des États membres de l'Union européenne. Le FMI jouera un rôle de premier plan pour faire face à la crise dans les pays voisins de l'Union européenne, mais ses fonds ne seront peut-être pas suffisants pour couvrir les besoins de financement extérieur de ces pays. Dans ce contexte, en contribuant à combler les écarts de financement extérieur et à alléger les pressions sur les réserves de change dans les pays en phase de préadhésion et les pays voisins, l'assistance macrofinancière de l'Union européenne pourrait soutenir la stabilité économique et les réformes dans cette région étroitement liée à l'UE.

Plusieurs pays en phase de préadhésion et pays voisins ont demandé une assistance macrofinancière à l'UE. Parmi les pays en phase de préadhésion, la Serbie, la Bosnie-et-Herzégovine et le Monténégro ont demandé formellement ou informellement une nouvelle assistance macrofinancière au cours des derniers mois. On ne peut pas exclure que d'autres pays des Balkans occidentaux introduisent eux aussi des demandes. En ce qui concerne les pays voisins, la Géorgie, l'Ukraine, l'Arménie et plus récemment le Belarus et la République de Moldavie ont demandé une assistance macrofinancière. Enfin, les pays qui ne font pas partie du voisinage immédiat de l'UE ont pris des contacts avec la Commission en vue de demander une assistance macrofinancière: République du Kirghizstan et Tadjikistan. Par ailleurs, l'Islande, particulièrement touchée par la crise financière mondiale (effondrement de son taux de change et de son système bancaire) a elle aussi demandé une assistance macrofinancière à l'UE. La Commission examine ces demandes et elle devrait présenter des propositions formelles avant la fin de 2009 pour de nouvelles décisions d'assistance macrofinancière pour plusieurs des pays demandeurs.

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[1] JO L 269 du 10.10.2008, p. 8.

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