Avis du Comité économique et social européen sur les «Perspectives pour la stratégie de développement durable»

Le 18 mars 2009, le Comité a décidé, conformément à l'article 262 du traité instituant la Communauté européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur les

La section spécialisée «Agriculture, développement rural et environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 13 octobre 2009.

Lors de sa 457e session plénière des 4 et 5 novembre 2009 (séance du 5 novembre 2009), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 178 voix pour, 21 voix contre et 18 abstentions.

1.1. Le Comité économique et social européen (CESE) se félicite du rapport bisannuel de la Commission sur la stratégie européenne de développement durable (1). Il constitue un point de départ pour poursuivre les débats concernant la manière dont l’Europe doit mettre en œuvre sa stratégie de développement durable.

1.2. Le CESE soutient la proposition de la Commission de donner la priorité à quatre grands thèmes dans le cadre de la stratégie pour la période à venir, à savoir le passage à l'économie à faible taux d'émissions de carbone, la protection de la biodiversité, de l'eau et d'autres ressources naturelles, la promotion de l'intégration sociale et le renforcement de la dimension internationale du développement durable. Il regrette toutefois que la Commission n’ait pas davantage développé son analyse, ni formulé des propositions précises concernant les objectifs, les échéances et les actions à mettre en œuvre dans ces domaines.

1.3. En dépit de quelques rares tendances positives, il ne fait aucun doute que sous sa forme actuelle, la stratégie de développement durable de l'UE ne parvient pas à atteindre ses objectifs.

1.4. Pour être efficace, la stratégie européenne de développement durable a besoin d'une structure de gouvernance complètement nouvelle, qui implique notamment une dotation en personnel et un budget adéquats, ainsi que des mécanismes permettant de contrôler sa mise en œuvre.

1.5. Le CESE souhaite également davantage de coordination au sein de la Commission, éventuellement avec le soutien d'un commissaire chargé de la coordination. Il recommande également l'établissement d'un comité indépendant de haut niveau, qui sera chargé de suivre les progrès réalisés en matière de développement durable sur une base régulière et de faire des recommandations publiques aux institutions.

1.6. Le CESE presse le Conseil et la Commission de faire de la stratégie européenne de développement durable, la «métastratégie» de toutes les politiques communautaires. Toutes les autres stratégies communautaires à plus brève échéance doivent contribuer à la réalisation des objectifs d'une future stratégie européenne de développement durable. De nombreuses politiques adoptées aujourd'hui influeront sur les décennies à venir. Des mesures orientées sur le court terme ne peuvent entraver les possibilités de développement des générations futures.

1.7. Dans le présent avis, le CESE évoque la nécessité d’une meilleure coordination entre la stratégie de Lisbonne et la stratégie de développement durable. Lors de l'élaboration de la nouvelle stratégie de Lisbonne ou stratégie pour 2020, il devrait être demandé à la Commission de montrer de manière explicite comment les actions proposées dans ce cadre vont favoriser le passage, sur le long terme, à un modèle de développement plus durable. S'agissant des futures perspectives financières, des Fonds structurels, de la politique agricole commune, des programmes-cadres de recherche et de développement, ainsi que de tous les autres grands programmes et stratégies à l'échelon européen, il conviendrait de même de prévoir l'obligation de démontrer comment ces dispositifs servent la réalisation des objectifs de la stratégie de développement durable.

1.8. Le PIB sous sa forme actuelle ne peut plus servir d'étalon pour l'élaboration des politiques. Il convient de mesurer le progrès et le bien-être humain autrement qu'ils ne l'ont été jusqu'à présent. Le CESE est résolument favorable à la poursuite de l'élaboration et à la mise en œuvre d'indicateurs de progrès qui aillent au-delà du PIB. À cet égard, il y a également lieu de mener un débat au sujet des valeurs que l'UE entend promouvoir.

1.9. Le développement durable suppose un engagement et une action de terrain. Susciter une telle mobilisation nécessite la coopération active des partenaires sociaux comme de l’ensemble de la société civile organisée.

1.10. Les décideurs doivent assumer une responsabilité politique claire pour mener à bien la stratégie du développement durable. Cet impératif vaut pour l'échelon européen, national ou local et confère également un rôle clair au Parlement européen. Le CESE recommande la mise en place d'un mécanisme par lequel la Commission établisse un bilan de l'état d'avancement dans chaque pays sur la base d'indicateurs convenus, lequel donnerait lieu à des orientations spécifiques sur les questions importantes à suivre, à l'instar du mécanisme établi avec succès pour le suivi des progrès des objectifs de Lisbonne.

1.11. Le CESE regrette qu'avant de formuler ses propositions, la Commission n’ait pas retenu sa contribution et celle d’autres organisations dans le rapport, alors que les conclusions du Conseil de 2006 l'avaient recommandé. Il aurait notamment été important de s'assurer des points de vue des organisations de la société civile. Le CESE a renforcé ses propres capacités d'approche intégrée en matière de développement durable en établissant son Observatoire du développement durable, voici trois ans; à son tour, cet organe a entrepris des consultations régulières avec les conseils nationaux chargés de cette question. Le CESE recommande que ce mécanisme soit utilisé plus systématiquement, afin de garantir une contribution créative de la société civile au processus d'actualisation et de suivi des progrès en matière de développement durable en Europe.

1.12. Il est particulièrement important que l'UE mette en place une stratégie opérationnelle de développement durable en temps utile pour le prochain sommet mondial sur le développement durable à Rio, en 2012.

La communication de la Commission européenne (COM(2009) 400 final, 24 juillet 2009) sur l'évolution future de la stratégie de développement durable ne représente malheureusement qu'une avancée modeste. Elle souligne certes les lacunes dans la mise en œuvre des objectifs de cette stratégie européenne mais ne propose pas la moindre mesure agissante pour remédier à ces carences pour l'avenir.

2.1.1. Dans ce contexte, le CESE rappelle que la question d'un signal politique clair était précisément l'un des leitmotive des échanges entre la Commission, le Conseil et le Parlement.

2.1.2. Les décisions relatives aux signaux politiques nécessitent une bonne préparation. Le CESE regrette que la Commission n'ait pu réserver que des ressources marginales pour jeter les bases nécessaires aux préparatifs de cette année en matière de politique de développement durable.

2.2. Le document de la Commission donne une série d'aperçus des progrès réalisés dans le cadre des sept domaines prioritaires et des questions transversales. C'est un exercice utile, qui montre à la fois les points qui doivent bénéficier d'une priorité absolue, et ceux qui méritent une analyse approfondie.

2.3. Le document montre que les évolutions signalées sont presque exclusivement insatisfaisantes. L'on a beaucoup investi dans les questions de climat et d'énergie ces dernières années, mais les effets, dans la majorité des cas, restent modestes. Le transport est un autre domaine dans lequel les politiques n'ont pas réussi à inverser la tendance à l'augmentation des émissions. D'une manière générale, on ne trouve d'exemples positifs que pour des actions sporadiques – telle ou telle proposition de loi prometteuse ou initiative novatrice –, mais on ne relève aucune tendance transversale de nature à inverser l'évolution négative.

2.4. Le CESE n’envisage pas de commenter l’évaluation schématique que la Commission effectue pour chaque domaine politique mais constate seulement que cet exposé n'est pas une lecture encourageante. Le résultat souligne la nécessité d'un investissement politique plus sérieux en matière de développement durable.

2.5. Depuis un certain nombre d'années déjà, la production et la consommation durables bénéficient d'une priorité absolue. L'utilisation des matières premières dans la production est un autre exemple. Les statistiques montrent que l'UE et les États-Unis utilisent deux fois plus de matières premières par unité de production que des pays comme le Japon. Il y a là un potentiel important de gains d'efficacité par rationalisation.

2.6. La Commission a accordé une priorité particulière aux efforts visant à intégrer la dimension sociale et les questions sociales tant dans la stratégie de développement durable que dans d'autres stratégies actuelles de développement de l'Union européenne (stratégie de Lisbonne, etc.). Pour illustrer l'importance de ces travaux, on soulignera que plus de 70 millions d'Européens vivent dans la pauvreté (suivant la définition utilisée notamment par l'Office statistique de l'UE). Le lien entre les questions de migration et l'évolution du nombre de personnes qui vivent en dessous du seuil de pauvreté est une question essentielle.

3.1. La politique de développement durable a été lancée à la conférence de Rio, voici presque vingt ans. Son message était clair et convaincant: vivre de manière à ne pas compromettre les conditions de vie de nos enfants. Les conclusions du sommet de Johannesbourg (Sommet des Nations Unies sur le développement durable, tenu à Johannesburg en 2002), dix ans plus tard, ont eu une grande résonance: elles offraient enfin un faisceau complet de propositions en vue d’un développement de la société équitable mondialement.

3.2. C'est dans le cadre des préparatifs du sommet de Johannesbourg que l'UE a adopté sa première stratégie du développement durable (COM(2001) 264 final: «Développement durable en Europe pour un monde meilleur: stratégie de l'Union européenne en faveur du développement durable»).

3.3. Cette adoption s'est effectuée, au printemps 2001, dans une ambiance euphorique. Quelques années plus tard, la situation a commencé à se compliquer.

3.4. Ce n'est pas la stratégie en tant que telle qui est ici en cause. Le problème n'est pas dû non plus à un manque d'enthousiasme de la part de la société civile, des responsables politiques ou des médias.

3.5. La difficulté réside plutôt dans l'absence d'une véritable volonté de commencer à transposer les visions en programmes d'action concrets (ou dans une incapacité à le faire).

3.6. En 2006, la stratégie de développement durable a été révisée via l'«Examen de la stratégie en faveur du développement durable – Une stratégie renouvelée». Cette révision n'a pas éclairci les questions relatives aux priorités et aux méthodes pour les mettre en œuvre. Simultanément, l'UE a développé de nouveaux programmes, axés notamment sur la croissance économique et la création d'emplois.

3.7. Des tensions sont apparues, ces dernières années, entre la perspective du développement durable et les programmes de croissance et de compétitivité. Les différences portent, par exemple, sur le calendrier: alors que la stratégie de Lisbonne mise sur le moyen terme, les perspectives du développement durable portent sur le long terme. Par conséquent, il peut arriver que l'on donne la priorité à des mesures orientées sur le court terme dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, bien qu'elles soient contraires aux objectifs de durabilité à long terme.

3.8. Des voix, chaque jour plus nombreuses, s'élèvent en faveur d'un réexamen de la répartition des tâches entre les deux stratégies. Leur fusion serait une possibilité pour permettre une utilisation plus efficace des ressources disponibles.

3.9. Le but du présent rapport est toutefois de bien démontrer la nécessité de revitaliser la stratégie de développement durable, afin de fournir une feuille de route qui puisse servir à la fois au plan européen et au plan mondial.

4.1. Au cours de ces dernières années, le CESE a adopté une bonne dizaine d’avis portant sur différents aspects de la stratégie de développement durable et il a étudié par ailleurs la manière dont il convenait de la développer. Il ressort de ces réflexions qu'il y a lieu de la mener en coordination avec la stratégie de Lisbonne, même si elles ressortissent à des champs d'action distincts (2).

4.2. Le CESE a répertorié trois facteurs qui, pris ensemble, permettent de comprendre les disparités entre les deux stratégies:

4.3. L'évaluation la plus récente de la stratégie a été menée dans le cadre de son examen pour l'année 2006. Dans les orientations révisées qu'il a définies, le Conseil des ministres a souligné qu'il était vital de renforcer la coopération et la coordination entre les efforts consentis au plan national et au plan européen en matière de développement durable. Il a considéré que la définition de priorités claires dans ce domaine revêt une importance particulière. De même, une évaluation préalable au rapport bisannuel de la Commission pour l'année 2008 a relevé que des progrès avaient été accomplis dans «la réflexion sur la réduction des déchets dans certains aspects du cycle de vie des produits» et dans l'adoption de toute une série d'initiatives dans le domaine de la protection de l'environnement (Rapport de situation sur la stratégie en faveur du développement durable dans l'UE, rapport final, ECORYS).

4.4. Il importe de noter à cet égard que la coordination entre les fonds structurels et la stratégie de développement durable est insuffisante. Il convient que la durabilité des investissements constitue la priorité absolue, en particulier dans les domaines où l'UE apporte une large contribution financière.

5. Une revitalisation de la stratégie de développement durable: quelques pistes

5.1. L'UE a joué un rôle crucial dans l'élaboration des approches en faveur du développement durable au niveau mondial. De nombreux pays et groupes de pays voient en elle un pionnier de l'action pour le développement durable. Un autre grand pas sera franchi si elle parvient également à prendre l'initiative pour relancer la stratégie de développement durable.

5.2. L'une des nombreuses difficultés de la stratégie sous sa forme actuelle est de comporter un grand nombre de priorités: sept domaines principaux et quatre thèmes transversaux. Il est probable que si ses priorités avaient été définies plus clairement, elle aurait davantage d’impact. Afin d'accroître son incidence, il est également essentiel que la politique européenne de développement durable soit dotée d'objectifs clairs et quantifiables.

5.3. En outre, il n'est plus permis d'ignorer que même si le développement durable repose sur trois piliers, les différentes mesures ne peuvent pas toujours produire des avantages équivalents du point de vue environnemental, social et économique. Il est impossible que toutes les situations profitent simultanément aux trois piliers. Il s'impose plutôt de définir des priorités, qui impliquent souvent des choix douloureux. Par le passé, les priorités ont trop souvent privilégié les intérêts économiques à court terme. Il semble malheureusement que ce travers se reproduise dans la crise économique actuelle, avec les programmes de restructuration.

5.4. Les décideurs publics doivent jouer un rôle pionnier et de premier plan dans la promotion de la durabilité. En utilisant la législation, les incitations fiscales et les subventions (mais aussi en supprimant celles qui sont néfastes), ou encore les marchés publics, les décideurs peuvent donner une impulsion essentielle à la durabilité.

5.5. Les nouvelles perspectives financières à partir de 2014 doivent être axées sur les objectifs de la future stratégie en matière de durabilité.

5.6. La stratégie de développement durable de l'UE doit se pencher sur le problème des subventions néfastes. Le CESE engage la Commission à présenter enfin la feuille de route pour la réforme de ces subventions, attendue depuis 2008.

5.7. La revitalisation de la stratégie de développement durable ne doit pas conduire à un surcroît de contrôle centralisé. Le développement durable doit aller de pair avec de nouvelles approches en matière de délégation et de décentralisation du processus décisionnel.

5.8. Le développement durable se construit sur des actions engagées, de terrain. Tout au long des années 1990, ce sont des organisations de bénévoles, ainsi que les partenaires sociaux, qui ont été le moteur des activités de l'UE en matière de développement durable. La revitalisation du développement durable passe par la reconnaissance d'un rôle très important de ces organisations.

5.9. Les collectivités territoriales, dont les pouvoirs locaux au premier chef, constitueront un autre intervenant décisif dans les efforts à venir.

5.10. La nécessité d'un engagement accru des entreprises a été évoquée. Il est clair et évident qu'elles ont un rôle à jouer dans la revitalisation de la stratégie de développement durable. L’industrie porte manifestement un intérêt croissant aux questions relatives au climat et au développement durable.

6. Arguments en faveur d'une revitalisation de la stratégie du développement durable

6.1. Est-il important de revitaliser la stratégie de développement durable? La question peut sembler étrange. La quantité d'informations relatives aux questions d'énergie et de climat, à l'agriculture et à la biodiversité etc., qui nous parviennent suffit pour nous convaincre de l'utilité d'entreprendre des efforts concrets en matière de développement durable.

6.2. Le réchauffement climatique est une question concrète qui a bénéficié d'une publicité importante et suscité un grand nombre de rapports de mise en garde, comme le rapport Stern. Par ailleurs, le projet TEEB («Économie des écosystèmes et de la biodiversité») a relevé les risques que nous encourons si nous continuons à réduire la biodiversité et à trop solliciter les écosystèmes.

6.3. L'agriculture, au sens large, devra faire face à des problèmes nouveaux du fait de la hausse des températures. La manière dont elle s’adaptera afin de pouvoir produire dans de nouvelles conditions est une question clé pour l'action future en matière de politique agricole.

6.4. La liste que l'on vient de dresser est loin d'être exhaustive. La majorité de ces questions nous sont connues grâce aux débats de société. En revanche, on remarque moins leurs effets sur notre vie quotidienne devraient se faire sentir bien plus tôt que nous ne l'imaginions.

6.5. Le CESE presse la Commission de faire de la stratégie européenne de développement durable la «métastratégie» de toutes les autres politiques communautaires. Toutes les autres stratégies de l'UE doivent contribuer à la réalisation des objectifs d'une future stratégie européenne de développement durable et renforcer la durabilité.

6.6. Le CESE est résolument favorable à la poursuite de l'élaboration et à la mise en œuvre d'indicateurs de progrès qui aillent au-delà du PIB. Le rapport récemment publié par la Commission Stieglitz a rappelé une fois de plus que le PIB n'est pas en mesure de fournir des balises pour les décisions importantes que nous devons prendre maintenant. Au contraire, il nous fourvoie, dans la mesure où il ne cerne pas les vrais problèmes et les reporte à plus tard. Le CESE a adopté récemment un avis qui détaille les effets qui découleraient d’une nouvelle façon d’aborder les questions de PIB (3). Le débat doit cependant dépasser le stade de la discussion sur les indicateurs de mesure: la préoccupation principale doit consister à déterminer comment nous pouvons atteindre une prospérité et un bien-être durables dans notre société et devenir une économie à faibles intrants et hautes performances.

6.7. L’UE doit mieux communiquer avec les citoyens, y compris sur les questions concernant le développement durable.

7.1. Le CESE a souligné dans une série de rapports que le développement durable exige à la fois une direction politique et la volonté de jouer un rôle moteur en matière de développement. Il n'en résulte pas qu'il faille davantage de centralisation; il s'agit plutôt de prendre des initiatives, de créer des réseaux et d'assumer ses responsabilités.

7.2. Réitérant une observation qu'il a déjà formulée dans plusieurs avis antérieurs, le CESE fait valoir que le succès des efforts en faveur du développement durable passe par une prise de responsabilité active au niveau politique, y compris par un engagement à l'échelon local et régional. Il souligne également que les partenaires sociaux et la société civile au sens large doivent avoir la possibilité de participer activement à la planification du processus comme à sa mise en œuvre.

7.3. Dans cette perspective, il convient d'insister sur la nécessité d'une synergie et d'une interaction entre les deux stratégies fondamentales de développement, à savoir la stratégie de Lisbonne et la stratégie de développement durable. La question de l'opportunité de leur fusion est secondaire, le point essentiel étant qu'elles soient étroitement coordonnées. Il doit toutefois être clair que les mesures prises dans le cadre du programme de Lisbonne doivent contribuer aux objectifs de la stratégie européenne plus globale en matière de développement durable.

7.4. Pour réussir la mise en œuvre de la stratégie de développement durable de l'UE, il est indispensable de disposer d'une structure de gouvernance plus forte. Le CESE invite le Conseil à instaurer pour la stratégie européenne de développement durable un cycle de gouvernance similaire à celui qui existe pour la stratégie de Lisbonne, avec rapport annuel, évaluation des performances et recours à la méthode ouverte de coordination, de manière à pouvoir procéder effectivement à des comparaisons entre les États membres et à encourager une émulation dans les actions en faveur de plus de durabilité. Il convient en outre de dégager, tant dans les États membres qu'à la Commission, des ressources plus fournies pour mettre en œuvre la stratégie européenne de développement durable.

8.1. La Commission accorde une place considérable aux questions d'enseignement et de formation et résume les différents programmes européens dans ce domaine. Elle omet toutefois de replacer les problématiques de ce domaine dans une perspective démocratique plus large. Le développement durable, comme la politique en matière de climat, va nécessiter des décisions qui ne feront pas toujours l'unanimité. Le développement durable, comme la politique climatique et énergétique, doit être ancrée sur le terrain.

8.2. Comment développer cet ancrage et ce soutien à la base? L’une des clés réside dans la formation, mais une formation comprise davantage au sens, par exemple, des écoles supérieures populaires des pays scandinaves(folkhögskolorna), qui accordent une haute importance à la dimension démocratique de l'action formative. La formation dans une perspective sociale contribue aussi fortement à l’édification de structures démocratiques. Dans les pays nordiques, les écoles supérieures populaires ont joué un rôle essentiel dans le recrutement des équipes de toutes les formes d’organisations de la société civile.

8.3. Le rôle de l’école et de la formation des jeunes est cependant tout aussi important. L'enjeu est ici, tout à la fois, de renforcer l’éducation des jeunes et la formation des adultes et d'inventer de nouvelles méthodes pédagogiques.

8.4. Le CESE entend recommander que la stratégie durable soit définie de manière plus large en ce qui concerne les questions de formation

9.1. L'importance de la recherche a été soulignée dès les toutes premières décisions en matière de développement durable. Plusieurs mesures politiques spécifiques ont été arrêtées concernant son développement sur le long terme, ainsi que celui de la formation des chercheurs. L'une des plus importantes est celle qui a été prise à Barcelone, assignant aux États membres de l'UE l'objectif de renforcer leurs investissements en matière de recherche pour qu'ils atteignent un niveau de 3 % dans un délai proche, en l'occurrence 2010.

9.2. Le CESE souhaite souligner qu’il est importe que tous les États membres veillent à honorer leur engagement de Barcelone et, à cette fin, augmentent substantiellement les ressources qu'ils allouent à la recherche.

9.3. Il y a lieu également de coordonner plus clairement la politique de recherche et la stratégie de Lisbonne, de manière à dégager des effets de synergie entre celle-ci et le développement durable.

9.4. En matière de climat, la coopération entre les centres de recherche est bien avancée. S'agissant d'étudier les questions de très long terme, des difficultés pourraient cependant surgir dans la course aux financements. Le CESE préconise dès lors que la Commission, dans le cadre du programme de recherche de l’UE, procède à une étude actualisée des besoins concernant les investigations sur le climat, les questions liées à l’énergie et le développement durable.

10.1. Le CESE a souligné dans divers contextes qu'une direction politique est nécessaire pour préparer les mesures ressortissant à la politique de développement durable ou à celle du climat et de l'énergie. À maintes reprises, il a cité l'ancien premier ministre français Michel Rocard, qui a déclaré lors d'une grande conférence organisée dans ses locaux que le développement durable allait sans aucun doute amener à prendre des mesures qui ne seraient pas toujours faciles, ni populaires. Le premier ministre luxembourgeois a abordé s'est exprimé dans le même sens lorsqu'il a déclaré il y a un an ou deux que «au sein du Conseil des ministres, nous savons exactement quelles sont les mesures qui s'imposent. Le problème est que nous ne savons pas comment nous pourrons être réélus dans nos Parlements après les avoir mises en œuvre».

10.2. La solution est de construire très tôt, et systématiquement, la concertation et le dialogue. Plus important encore, ce processus doit s'effectuer selon une démarche qui parte de la base pour aller vers le sommet. La participation est ici une notion clé mais qui doit être complétée par la solidarité.

10.3. En plusieurs occasions, le CESE a fait valoir qu'il s'impose de disposer d'une structure de coopération plus efficace au sein de la Commission. Transposé dans le contexte actuel, cet impératif pourrait se traduire par un commissaire spécifique, ayant rang de vice-président, qui serait chargé de promouvoir la coopération et la coordination entre les grandes stratégies actuelles, c'est-à-dire le développement durable, les questions climatiques et énergétiques et la, stratégie de Lisbonne.

Bruxelles, le 5 novembre 2009.

Le Président du Comité économique et social européen

Mario SEPI