[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 12.1.2009

COM(2008) 907 final

2007/0196 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la

position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/55/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel

2007/0196 (COD)

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN conformément à l'article 251, paragraphe 2, deuxième alinéa, du traité CE concernant la

position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption d'une directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/55/CE concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel

1. HISTORIQUE

Proposition transmise au Parlement européen et au Conseil [document COM (2007) 529 - 2007/0196(COD)] le: | 19.9.2007 |

Avis du Comité économique et social européen émis le: | 22.4.2008 |

Avis du Comité des régions émis le: | 10.4.2008 |

Avis du Parlement européen (première lecture) émis le: | 9.7.2008 |

Position commune adoptée à l’unanimité le: | [9.1.2008] |

2. OBJECTIF DE LA PROPOSITION DE LA COMMISSION

Cette proposition fait partie du troisième paquet législatif concernant le marché intérieur du gaz et de l'électricité de l'UE («troisième paquet»), qui comprend deux directives et trois règlements.

Le principal objectif du paquet est de mettre en place le cadre réglementaire nécessaire pour que l'ouverture du marché soit pleinement effective et pour créer un marché unique du gaz et de l'électricité de l'UE, dans l'intérêt des citoyens et des entreprises de l'Union européenne. Cela permettra de maintenir les prix aussi bas que possible et de relever les normes de service et de sécurité d'approvisionnement.

Les principales mesures à cet effet sont les suivantes:

- un contrôle réglementaire plus efficace assuré par des régulateurs nationaux indépendants;

- la création d'une agence chargée d'assurer une coopération efficace entre les régulateurs nationaux et de prendre des décisions concernant les problèmes transfrontaliers;

- la coopération obligatoire entre les gestionnaires de réseau afin d'harmoniser toutes les règles régissant le transport d'énergie dans l'Union et de coordonner la planification des investissements;

- la séparation effective de la production et du transport d'énergie, afin d'éliminer tout conflit d'intérêt, de promouvoir l'investissement dans les réseaux et de prévenir tout comportement discriminatoire;

- la transparence accrue et le fonctionnement amélioré du marché de détail;

- la solidarité et la coopération régionale accrues entre les États membres, afin de garantir une plus grande sécurité d'approvisionnement.

3. COMMENTAIRES SUR LA POSITION COMMUNE

3.1. Commentaires généraux

Les positions communes adoptées par le Conseil sur les cinq textes qui constituent le troisième paquet contiennent tous les éléments essentiels de la proposition de la Commission qui sont nécessaires pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur du gaz et de l'électricité et, globalement, pour réaliser les objectifs essentiels indiqués plus haut. Elles peuvent donc être acceptées par la Commission (voir le point 3.2 ci-après).

La première lecture visait principalement à obtenir un accord au sein du Conseil. Les amendements adoptés par le Parlement européen n'ont donc pas été formellement incorporés à la position commune. Les négociations à cet effet auront lieu au cours de la seconde lecture. Certains des amendements adoptés par le Parlement européen ont cependant été pris en compte dans la position commune (voir le point 3.3 ci-après). La Commission considère que plusieurs amendements non pris en considération jusqu'à présent devraient l'être en seconde lecture (voir le point 3.4 ci-après).

3.2. Observations spécifiques

Les principaux changements issus de la proposition de la Commission sont les suivants.

3.2.1 Séparation effective

La position commune permet trois options pour la séparation effective, dans le domaine du gaz et de l'électricité.

L’option d’une dissociation des structures de propriété et l’option d’un gestionnaire de réseau indépendant (GRI) ont été adoptées. La Commission continue de considérer la dissociation des structures de propriété comme la meilleure solution.

Dans sa position commune, le Conseil a inclus une troisième option, celle du gestionnaire de transport indépendant (GTI), qui permet aux gestionnaires de réseaux de transport (GRT) de continuer de faire partie d’entreprises intégrées mais qui définit des règles détaillées relatives à l’autonomie, à l’indépendance et à l’investissement, auxquelles s'ajoute une clause de révision spécifique qui peut déboucher sur des propositions législatives. La Commission considère que ces règles détaillées permettent une séparation effective à un niveau acceptable. La Commission peut accepter l’option du GTI pour autant qu'elle s'intègre dans un compromis de portée générale, mais une telle option ne doit pas affaiblir la position commune et doit comporter les caractéristiques les plus fortes qu'un compromis politique puisse admettre.

Contrairement à la proposition de la Commission, l’option d’une dissociation des structures de propriété permet les participations minoritaires à condition qu'elles ne soient pas assorties de droits de vote, ce qui permet d'éviter toute interférence.

Quelle que soit l’option retenue, le GRT doit avoir reçu une certification du régulateur national. Toutefois, dans la position commune, la surveillance exercée par la Commission dans la procédure de certification perd son caractère coercitif, les régulateurs nationaux ayant pour obligation de «tenir le plus grand compte» de la position de la Commission.

La position commune contient également un article qui permet aux États membres de prendre des mesures pour assurer des conditions de concurrence équitable, à condition que ces mesures soient proportionnées, non discriminatoires et transparentes, et qu'elles soient conformes au traité CE. Ces mesures ne peuvent prendre effet qu'après avoir été approuvées par la Commission. La Commission estime que cette disposition établit un juste équilibre entre la reconnaissance du principe de coexistence de plusieurs modèles de séparation sur le marché intérieur de l’énergie et le principe d'autoriser les États membres à assurer des conditions de concurrence équitable sur leur territoire eu égard à ces différents modèles. Elle peut dès lors être acceptée.

En ce qui concerne la clause relative aux pays tiers, la proposition de la Commission prévoyait la nécessité d’un accord international pour permettre aux investisseurs de pays tiers d'acquérir le contrôle de réseaux de transport de l'Union européenne. Les investisseurs de pays tiers devaient également se plier aux règles de dissociation des structures de propriété qui faisaient l’objet d’une surveillance contraignante de la Commission. Dans la position commune, un accord avec un pays tiers n'est plus une condition indispensable pour permettre à un investisseur du pays tiers en question de contrôler un réseau de transport. Dans le cadre de la procédure de certification, tout en veillant à la conformité à une des trois options de séparation, tout État membre doit refuser la certification si elle met en péril sa sécurité d’approvisionnement ou celle de la Communauté. L’autorité nationale doit consulter la Commission et tenir le «plus grand compte» de son avis. La position commune préserve les principaux objectifs de la proposition de la Commission. Elle est donc acceptable dès lors qu'elle s'intègre dans un compromis de portée générale.

3.2.2 Régulateurs nationaux

La proposition de la Commission a été avalisée sur le fond, avec la création de régulateurs nationaux indépendants des gouvernements et dotés de compétences larges à la fois sur les réseaux et sur les marchés de fourniture.

La proposition de la Commission a été édulcorée notamment sur des compétences ne correspondant pas à des tâches essentielles dans la régulation de réseaux, à savoir notamment les énergies renouvelables et les politiques de développement, la sécurité d’approvisionnement et les obligations de service public. Les limites posées à l’indépendance ne portent pas atteinte au principe de base qui est de respecter le rôle d'autres autorités compétentes, notamment en matière de viabilité environnementale ou d'obligations de service public, de contrôle législatif sur le budget, de contrôle judiciaire et d’éventuelles reconductions de la direction du régulateur.

Dans son ensemble, la position commune conserve l’essentiel de la proposition de la Commission et elle est acceptable. Comme indiqué ci-après, il serait bénéfique d'insérer dans la position commune les amendements du Parlement européen qui clarifient et complètent le rôle des régulateurs nationaux.

3.2.3 Lignes directrices adoptées selon la procédure de comitologie

Certaines lignes directrices sont rendues facultatives et d’autres sont retirées (lignes directrices relatives aux obligations de service public, aux compétences et aux tâches des régulateurs nationaux, aux marchés de détail et à la séparation effective pour le fonctionnement du système au niveau de la distribution). Les lignes directrices restantes sont absolument indispensables.

3.2.4 Dérogations

Le Conseil a introduit des dérogations générales dans le cas des petits réseaux ou des réseaux isolés pour Chypre, le Luxembourg et Malte, ainsi que pour l’Estonie, la Finlande et la Lettonie jusqu'à ce que l'un de ces États membres soit directement relié au réseau d'un État membre autre que ces trois pays ou la Lituanie.

3.3. Aspects de la position commune qui correspondent aux amendements du Parlement européen

Une série d'amendements du Parlement européen sont repris dans la position commune, tels quels ou en substance. Il s'agit des amendements 78, 125 rev, 135 rev et 138 rev, du Parlement européen qui proposent que l’option du GTI soit conceptuellement dans le champ de la position commune. Toutefois, le Parlement européen exige qu'un administrateur soit mandaté pour garantir à la fois l’indépendance du GTI, ainsi que sa valeur dans le cas d’une entreprise verticalement intégrée.

L’amendement 63 relatif à l’application de la séparation aux entités publiques est également repris.

Les amendements suivants sont également en partie repris dans la position commune: les amendements 55 et 104 relatifs au renforcement de la coopération régionale, l’amendement 91 relatif à l’indépendance des régulateurs nationaux, l’amendement 93 relatif aux missions des autorités de régulation nationales et les amendements 95 et 96 relatifs à la méthode d’approbation des tarifs.

3.4. Amendements du Parlement européen approuvés par la Commission mais non entérinés par le Conseil

La Commission peut accepter dans leur totalité ou en partie – parfois sous réserve d’une formulation plus précise ou d’une nouvelle rédaction – la plupart des amendements adoptés par le Parlement européen. Cela concerne les sujets suivants:

3.4.1 Rôle des régulateurs

De façon générale, la Commission est favorable aux amendements du Parlement qui renforcent le rôle et l’indépendance des régulateurs nationaux (par exemple, approbation et mise en application des plans d’investissement annuels des GRT, mise en application des mesures de protection des consommateurs, contrôle des pratiques contractuelles restrictives, réglementation et intervention fortes pour restaurer la concurrence sur les marchés de fourniture, financement autonome des régulateurs).

Les contrats à long terme sont acceptables à condition d’être conformes aux règles de concurrence, mais ils ne sont pas encouragés car ils peuvent avoir pour effet de verrouiller le marché. Bien que les plafonds tarifaires puissent être utiles à titre exceptionnel et dans des conditions clairement définies, il est préférable de ne pas inclure de disposition législative spécifique dans le contexte actuel de prix régulés, car cela empêcherait l’ouverture du marché dans de nombreux États membres.

Les principes qui sous-tendent les amendements relatifs à la promotion de l’efficacité énergétique peuvent généralement être approuvés. Toutefois, l’amendement spécifique par lequel il est préconisé une obligation de proposer des formules tarifaires où les prix augmentent lorsque des niveaux de consommation plus élevés sont atteints n'est pas acceptable. Compte tenu de la complexité et des conséquences économiques d’une telle obligation, et parce qu'il existe des moyens préférables pour parvenir au même résultat, le marché doit être libre d’établir ses propres formules tarifaires.

3.4.2 Droits des consommateurs

De façon générale, la Commission est favorable aux amendements du Parlement européen élargissant les droits des consommateurs. Il s'agit notamment de l’extension de l'annexe A, de l'obligation pour les fournisseurs d'établir des factures de prépaiement adéquates, de la reconnaissance mutuelle des autorisations de fourniture entre les États membres, de la mise en place d’un guichet unique au niveau national afin de mettre à la disposition des consommateurs l'ensemble des informations nécessaires concernant leurs droits et de la mise en place d’un médiateur au niveau national. La proposition de mettre en place des compteurs intelligents dans un délai de dix ans peut, sur le principe, être acceptée bien que sa portée précise et sa formulation doivent faire l'objet d'un réexamen attentif.

En ce qui concerne une charte européenne des consommateurs d’énergie, la Commission reconnaît que l’information du consommateur est essentielle au fonctionnement du marché. La Commission a élaboré un outil d’information sous la forme d’une liste de contrôle européenne pour le consommateur d’énergie dont la finalité est de faire connaître leurs droits aux consommateurs. Le forum des citoyens pour l'énergie joue un rôle moteur pour établir des marchés de détail compétitifs et veiller à la protection des consommateurs d'énergie dans l'Union européenne. La liste de contrôle est élaborée par le forum. La charte des consommateurs se fonderait sur l’annexe A des directives et sur les directives concernant, de façon générale, la protection des consommateurs. Elle n'a donc pas de valeur juridique ajoutée. En outre, pour des raisons juridiques, la charte ne doit pas être intégrée dans les directives car elle ferait double emploi avec des normes existantes. La Commission ne peut donc pas être favorable aux amendements visant à intégrer une charte européenne des consommateurs d'énergie dans la directive. La Commission pourrait néanmoins accepter une clause de révision qui prévoirait que la Commission fasse rapport sur la mise en œuvre des mesures de l’annexe A dans un délai de trois ans après l’entrée en vigueur de la directive.

La Commission soutient également l’objectif des amendements relatifs au rôle des gestionnaires de réseau de distribution. Toutefois, ces propositions doivent être examinées plus en détail pour s'assurer qu'elles sont pratiques et réalisables.

3.4.3 Lutte contre la pauvreté énergétique

Le Parlement européen souhaite que les États membres soient obligés de prendre des mesures pour lutter contre la pauvreté énergétique dans leurs plans d'action nationaux pour l'énergie. Ces mesures devraient garantir que le nombre de personnes en situation de pauvreté énergétique diminue, que les retraités et les handicapés ne voient pas leur fourniture interrompue en hiver et qu'une définition de la pauvreté énergétique soit donnée au niveau national, en adéquation avec une définition communautaire fondée sur la capacité à chauffer un logement selon les normes fixées par l'Organisation mondiale de la Santé.

La Commission n'a pas proposé de modification du cadre juridique actuel qui comprend déjà une obligation pour les États membres de protéger les consommateurs vulnérables.

La pauvreté énergétique n'est pas un concept utilisé dans tous les États membres, et prendre des mesures pour y faire face suppose de prendre en considération tous les aspects que présentent les politiques énergétiques et sociales. La Commission considère qu'utiliser à cette fin la politique énergétique comme instrument unique aurait pour effet de fausser le fonctionnement du marché de l'énergie. Les États membres sont libres d'adopter une définition des consommateurs vulnérables faisant référence aux personnes touchées par la pauvreté énergétique. La Commission pourrait donc être favorable à une obligation pour les États membres de définir la pauvreté énergétique s'inscrivant dans la définition des consommateurs vulnérables au niveau national, mais elle n'est pas favorable à une définition de la pauvreté énergétique au niveau communautaire.

La Commission continue de considérer qu'une obligation au niveau communautaire de garantir que le nombre de personnes en situation de pauvreté énergétique diminue ne serait pas appropriée car elle omettrait la nécessité d’une réponse politique de plus grande envergure pour traiter cette question. La Commission pourrait toutefois être favorable à ce qu'un objectif général soit fixé pour réduire le nombre de personnes touchées par la pauvreté énergétique.

La Commission pourrait également être en faveur d’une obligation pour les États membres de garantir en hiver une protection particulière pour les retraités et les handicapés et d’adresser à la Commission un rapport sur les mesures prises à cette fin. De façon générale, la Commission soutient également les États membres ayant rempli leur obligation de définir, lorsqu'il était approprié de le faire, les consommateurs vulnérables en mentionnant la nécessité d'éviter les interruptions de fourniture mais elle considère que ce serait aller trop loin que de les interdire dans l’absolu.

3.4.4 Accès au stockage et au GNL

Les amendements du Parlement qui constituent le fondement du régime d'accès au stockage défini à l'article 19 peuvent être soutenus par la Commission, mais pas le retrait des exigences de dissociation juridique et fonctionnelle.

La proposition du Parlement de permettre un accès de tiers au réseau (ATR) pour le GNL ne peut pas être acceptée dans sa forme actuelle.

3.4.5 Autres points

Les amendements proposés par le Parlement européen qui soulignent les obligations incombant aux GRT en matière de gestion de la congestion, d’investissement dans de nouvelles capacités et de transparence sont généralement acceptables pour la Commission. La Commission peut également être favorable à l’exigence d’une plus grande coopération opérationnelle entre GRT, bien que la formulation de ces dispositions ait besoin d’être clarifiée.

Le Parlement souhaite permettre aux États membres d'accorder aux sites industriels des dérogations aux règles en matière d’accès des tiers. La Commission est favorable, sur le principe, à une dérogation pour les sites industriels qui comprendraient également les aéroports et les chemins de fer. Toutefois, l’amendement proposé par le Parlement européen va trop loin, dans le sens où il dispense les sites industriels de pratiquement toutes les obligations incombant aux GRT et aux GRD. Une solution acceptable pourrait être une dérogation se limitant aux tâches administratives les plus lourdes comme, par exemple, l’approbation des tarifs ex ante par les régulateurs.

4. CONCLUSIONS

La Commission considère que la position commune conserve les principaux points qui figuraient dans sa proposition. La Commission est d’avis que, sur les questions de fond, la position commune établit généralement un bon équilibre et qu'elle correspond à un compromis viable qui permettra un fonctionnement harmonieux du marché intérieur de l'électricité et du gaz. La Commission considère toutefois qu'une série d’amendements adoptés par le Parlement européen en première lecture ne devraient être intégrés qu'en deuxième lecture.