[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 13.11.2008

COM(2008) 771 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Économiser plus d'énergie en Europe grâce à la production combinée de chaleur et d’électricité

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL

Économiser plus d'énergie en Europe grâce à la production combinée de chaleur et d’électricité

1. INTRODUCTION

La présente communication rend compte de la situation actuelle dans le domaine de la production combinée de chaleur et d'électricité (cogénération ou CHP) et présente les possibilités de développement dans ce domaine. En publiant le présent document, la Commission remplit aussi les obligations en matière de rapports qui lui sont imposées par la directive 2004/8/CE[1] sur la cogénération, notamment en ce qui concerne le potentiel de cogénération et les progrès accomplis dans la réalisation des potentiels nationaux. Cependant, ces obligations ne peuvent être remplies qu'en partie, parce que la mise en œuvre de la directive a pris du retard et que seul un petit nombre de rapports nationaux sont disponibles[2] à ce jour. La présente communication indique la voie à suivre pour hâter ce processus et pour mieux exploiter le potentiel offert par la cogénération en Europe.

2. QU’EST-CE QUE LA PRODUCTION COMBINÉE DE CHALEUR ET D’ÉLECTRICITÉ ET QUELLE EST SA PART DANS LE BOUQUET ÉNERGÉTIQUE DE L'UE?

De nombreuses technologies de production d'électricité produisent en parallèle de la chaleur qui est gaspillée, souvent dans les tours de refroidissement et au détriment de l'environnement. Actuellement, dans l’Union européenne, le rendement moyen de la production électrique dans les centrales thermiques classiques est d’environ 40 %[3]. Si cette chaleur produite en parallèle pouvait être utilisée, le rendement global des centrales à cogénération serait pratiquement multiplié par deux.

Le facteur limitant est l'existence d’une demande de chaleur parallèle, appelée charge calorifique. Normalement, un réseau de chauffage urbain ou un processus industriel représentent une charge calorifique suffisante.

La production combinée de chaleur et d'électricité est une technologie énergétique à haut rendement qui permet des économies d’énergie par rapport à d’autres technologies. En outre, étant donné que les installations de cogénération doivent être relativement proches des consommateurs finals, qu’il s’agisse de collectivités ou d'entreprises, les déperditions d'énergie lors du transport et de la distribution demeurent faibles. De nombreuses sources d’énergie peuvent être utilisées en cogénération, notamment le charbon, le gaz naturel ou les sources d’énergie renouvelables[4]. La production combinée de chaleur et d’électricité peut se faire à diverses échelles, allant de la microcogénération d'une capacité d'un kilowatt dans une habitation particulière à la production de centaines de mégawatts pour le chauffage urbain et les installations industrielles.

La cogénération représentait 13,1 % de la consommation finale d’énergie (CFE)[5] de l’UE en 2006; ce chiffre n’a pas augmenté notablement depuis[6]. Les différences entre pays sont importantes, la part de la cogénération étant proche de zéro dans certains pays, mais supérieure à 40 % au Danemark et en Finlande (voir figure 1).

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Figure 1: part de l'énergie produite par cogénération dans la CFE des États membres (Eurostat, 2006)

Dans l'UE-27, la cogénération représente une capacité de production d’électricité d'environ 100 GW, soit 13,6 % de la capacité totale. La production d’électricité issue de la cogénération atteint 366 TWh pour l’UE-27, soit 10,9 % de la production totale d’électricité en 2006[7]. La part de cette production varie fortement d'un État membre à l'autre: elle est de 0,3 % à Chypre, mais de plus de 40 % en Lettonie et au Danemark.

Les économies d'énergie découlant de la cogénération sont estimées aujourd'hui à environ 35 Mtep par an dans l'UE-27, ce qui équivaut à la consommation intérieure brute de l'Autriche. Les économies en CO2 sont d’environ 100 Mt par an[8].

La cogénération est une technologie qui permet de réaliser des économies d'énergie; elle contribue aujourd'hui à hauteur de 2 % environ à l'objectif de 20 % d’économies d’énergie primaire sur une base annuelle d’ici 2020.

3. LA COGÉNÉRATION, OUTIL DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE DE L’UE

L’UE a adopté des objectifs ambitieux en matière d’énergie et de climat: réduire les émissions de gaz à effet de serre de 20 %, porter la part des énergies renouvelables à 20 % et économiser 20 % d’énergie d’ici à 2020. La politique énergétique européenne vise à promouvoir la sécurité d’approvisionnement, le développement durable et la compétitivité. La cogénération peut jouer un rôle important dans la réalisation de ces objectifs en contribuant à la sécurité énergétique, à l’énergie durable, à un meilleur environnement et à la lutte contre le changement climatique. En outre, la cogénération représente un savoir-faire technologique européen offrant des débouchés croissants à l’exportation, ce qui est favorable à la compétitivité européenne et ouvre des possibilités de développement économique, y compris aux niveaux régional et local. C'est pourquoi un cadre juridique spécial destiné à encourager la cogénération à haut rendement, la directive sur la cogénération, a été établi.

Cette directive, constatant les bénéfices de la cogénération, établit les principes régissant le soutien que peuvent lui apporter les États membres. Les régimes de soutien, financier par exemple, l’accès au réseau et la tarification, ainsi que les procédures administratives destinées à favoriser la pénétration du marché par la cogénération, sont sans préjudice de l’application des règles en matière d’aides d’État relevant de la directive. Pour garantir que la technologie qui bénéficie d’un soutien présente des avantages du point de vue de l'efficacité énergétique, la directive définit le terme de «chaleur utile». Concrètement, cette définition a été introduite pour garantir qu’il y ait effectivement des économies d’énergie et pour ne pas promouvoir une technologie en particulier.

La garantie d'origine est un outil important introduit par la directive. Comme dans le secteur des énergies renouvelables, un système de garanties d'origine a été créé pour informer les consommateurs sur la provenance de leur électricité et pour permettre aux producteurs de prouver qu’ils vendent une électricité issue de la cogénération à haut rendement. Ces garanties d’origine seront délivrées par l’organisme compétent de chaque État membre. Elles devraient être mutuellement reconnues par les États. L’harmonisation des garanties d’origine nécessite des efforts supplémentaires, mais il faut encore définir leur forme et déterminer qui est responsable de leur délivrance.

La garantie d’origine précise la quantité d'électricité issue de la cogénération à haut rendement. Pour pouvoir déterminer cette quantité d’électricité, la Commission a établi des orientations détaillées[9] pour le calcul de l’électricité produite par cogénération.

La directive définit aussi les obligations imposées à la Commission et aux États membres en matière de rapports. La présente communication rend compte, ci-dessous, de la situation concernant certaines de ces actions.

4. OÙ EN SOMMES-NOUS DANS LA PROMOTION DE LA COGÉNÉRATION?

Mesures prises par l'UE

La directive sur la cogénération a été adoptée en 2004. Sa mise en œuvre a progressé, mais plus lentement que prévu. L’adoption des orientations détaillées pour le calcul de l’électricité issue de la cogénération a constitué un défi majeur. Ces orientations sont maintenant prêtes, après des discussions approfondies entre les États membres et la Commission. Parmi les éléments indispensables de ces orientations figure une décision définissant des valeurs harmonisées de rendement de référence pour la production séparée d'électricité et de chaleur[10], adoptée en 2006.

À ce jour, 22 États membres ont transposé partiellement la directive «cogénération» et la décision de la Commission sur les valeurs de référence qui s’y rapporte. Les pays qui ne l’ont pas encore fait ont souvent un système juridique particulier qui exige la transposition complète de la directive et de l’ensemble du droit dérivé qui s'y rapporte au cours de la même procédure législative. Cette procédure ne pouvait pas se dérouler avant l'adoption des orientations détaillées en novembre 2008.

D’autres dispositions législatives communautaires auront aussi des incidences sur la production combinée de chaleur et d’électricité dans l’UE. Parmi les outils existants, il convient de noter ceux-ci:

- La directive sur les services énergétiques[11] comprend des dispositions qui pourraient encourager l’essor de la microcogénération, notamment celles qui concernent la promotion des compteurs sophistiqués[12]. Les plans d’action nationaux en matière d’efficacité énergétique, prévus par cette directive, devraient aussi faire figurer la cogénération parmi les mesures permettant d’économiser de l’énergie.

- La directive «Bâtiments»[13] impose, dans le cas des bâtiments neufs d'une superficie utile totale supérieure à 1 000 m2, de réaliser une étude de faisabilité technique, environnementale et économique portant sur la cogénération ou les systèmes de chauffage ou de refroidissement urbains ou collectifs («autres systèmes»). La refonte de la directive propose d’éliminer ce seuil de 1 000 m² pour les bâtiments neufs.

- Les lignes directrices communautaires concernant les aides d'État à la protection de l'environnement[14] autorisent des aides à l’investissement et au fonctionnement pour la réalisation et l’exploitation d’installations de cogénération à haut rendement, ainsi que des aides à l’investissement pour des installations de chauffage urbain économes en énergie. Un principe de base à respecter est la réalisation d'économies d’énergie primaire entraînant une réduction des émissions de CO2. Actuellement, les États membres adaptent leurs régimes de soutien à ces nouvelles dispositions.

- La proposition de directive sur les sources d’énergie renouvelables prévoit, pour la première fois, des mesures législatives européennes concernant le chauffage et le refroidissement à partir de sources d’énergie renouvelables. Les plans d’action nationaux prévus par cette directive doivent fixer des objectifs concernant la part de l'énergie produite à partir de sources renouvelables dans la production de chaleur et de refroidissement en 2020. La cogénération à partir de sources d’énergie renouvelables doit faire partie des stratégies établies par les États membres pour atteindre ces objectifs.

Rapports à présenter par les États membres

La directive «cogénération» impose aux États membres de publier des rapports sur leur potentiel de cogénération et sur les structures administratives mises en place pour promouvoir la production combinée de chaleur et d’électricité. En outre, ils doivent évaluer la progression de la cogénération tous les quatre ans et fournir des statistiques à ce sujet. À ce jour, seuls onze États membres ont transmis l'analyse de leur potentiel national. Ces rapports sont généralement conformes aux orientations en matière d'analyse approuvées par le comité établi par la directive.

Les rapports existants ne fournissent pas beaucoup d’informations claires ou de chiffres qui peuvent être comparés valablement. Il est donc difficile d’avoir une vue d’ensemble du potentiel de cogénération dans l’UE. Il est néanmoins évident que la capacité de cogénération peut être fortement accrue, mais il est nécessaire pour cela que certains États membres accordent plus d'attention à leur politique en la matière et remplissent leurs obligations au titre de la directive cogénération.

Actuellement, dans les pays où la cogénération représente une fraction relativement importante de la capacité de production d’électricité, la part du chauffage urbain est aussi relativement élevée. Vu la faible croissance du chauffage urbain en Europe, encourager le développement de la cogénération pourrait contribuer à favoriser ce système dans les États membres où il n’est pas encore développé. Les applications industrielles de la cogénération représentent une opportunité supplémentaire de développement pour cette technologie. Son potentiel au sein du bouquet énergétique d'un pays dépend principalement des évolutions dans les domaines du chauffage urbain et des applications industrielles.

En ce qui concerne la part de la cogénération[15] dans les secteurs de l’électricité et de la chaleur, les États membres peuvent être classés en quatre groupes ou catégories en fonction de leur position par rapport à la moyenne de l'UE-27. La situation idéale pour les États membres au point de vue de la cogénération est d’avoir à la fois un niveau élevé de production de chaleur et un niveau élevé de production d’électricité, ce qui correspond à la zone I de la figure 2.

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Figure 2: Part de la cogénération dans les secteurs de la chaleur et de l’électricité

Les rapports des États membres soulignent des difficultés inhérentes au développement du secteur de la cogénération (liées à une demande faible ou en baisse et à un manque d’attractivité économique). Par exemple:

- la cogénération nécessite une demande de chaleur utile suffisante à proximité du lieu de production;

- les coûts d’investissements et les frais fixes élevés liés à la cogénération induisent une faible rentabilité et une longue période d’amortissement;

- la demande décroissante de chaleur dans les bâtiments a des conséquences sur l'utilisation de la cogénération pour le chauffage urbain.

Les rapports des États membres sur les potentiels nationaux signalent également des obstacles . Ceux-ci ne sont pas présents dans tous les pays qui ont remis leur rapport; ils sont les suivants:

- incertitudes quant au soutien des pouvoirs publics à long terme; cadres juridiques complexes (niveaux fédéral et régional); procédures administratives longues et compliquées; incidences d’autres dispositions législatives; et

- manque de possibilités de raccordement au réseau moyennant un prix et un délai raisonnables; coûts d'adaptation du réseau à l'électricité issue de la cogénération; conditions défavorables en matière d’apport d’électricité de secours par le réseau électrique.

La directive «cogénération» se penche sur certains de ces obstacles, c'est pourquoi sa transposition complète pourrait accroître le potentiel de la cogénération par rapport à ce qu’indiquent les États membres.

Bien que le refroidissement urbain fasse l’objet d’un intérêt plus marqué, l’utilisation de la chaleur issue des installations de cogénération à cette fin est rarement la solution choisie. En effet, même si ce processus est techniquement possible, il n’est pas performant. On ne s’attend donc pas à ce que le refroidissement urbain contribue beaucoup à l’augmentation de la production combinée de chaleur et d’électricité.

Malgré l’absence de données complètes, des éléments indiquent que des applications de la cogénération à petite et très petite échelle prennent pied sur le marché, dans le secteur résidentiel par exemple. Cependant, la plupart des rapports des États membres ne contiennent que peu d’informations sur le potentiel de la microcogénération pour les prochaines décennies.

La Commission a élaboré le droit dérivé nécessaire à la mise en œuvre totale de la directive. Les États membres travaillent à la transposition de la directive «cogénération», mais tardent à remettre leurs rapports. Le potentiel existant pourrait être davantage exploité, mais des obstacles administratifs et autres persistent. |

- 5. LA VOIE À SUIVRE

La production combinée de chaleur et d'électricité est importante pour améliorer l'efficacité énergétique et pour réaliser tous les objectifs communs de la politique communautaire en matière d'énergie et de climat. Pour cette raison a été mis en place un cadre juridique destiné à promouvoir la cogénération à haut rendement. La mise en œuvre de ce cadre juridique, à savoir la directive «cogénération», n'a pas progressé aussi rapidement que prévu. Il convient que les États membres prennent des mesures d’urgence pour mettre en œuvre la législation dès à présent, puisque les principales conditions requises sont mises en place par les deux décisions de la Commission déjà évoquées, l’une définissant des valeurs harmonisées de rendement de référence pour la production séparée d'électricité et de chaleur[16], l’autre établissant des orientations détaillées pour le calcul de l’électricité issue de la cogénération[17]. Par ailleurs, il est primordial que chaque État fasse rapport sur son potentiel de cogénération et sur les structures administratives instaurées, comme prévu par la législation. D’autres rapports relatifs aux progrès accomplis et aux statistiques devraient suivre.

La Commission continuera à assumer sa part des responsabilités dans le suivi de la directive. Le contrôle permanent de la mise en œuvre se poursuit. La Commission lancera, si nécessaire, des procédures d'infraction afin d'assurer la transposition correcte de ces dispositions législatives. En outre, d’autres mesures d’aide aux États membres pourraient être envisagées. Le modèle de l’action concertée s’est révélé utile dans le cas de nombreuses directives. Il offre aux États membres la possibilité d’aborder les problèmes de mise en œuvre de la législation avec les autres États membres et la Commission. Ce mécanisme pourrait aussi être appliqué dans le cas présent pour soutenir les États membres.

Les évolutions concernant d’autres mesures en matière d’énergie auront également des incidences sur la cogénération. Pour la microcogénération: l’indication de la consommation d'énergie et les mesures d'exécution relatives aux chaudières dans le cadre de la directive sur l'écoconception sont attendues en 2009. Pour la cogénération à grande échelle: la proposition visant à modifier la directive établissant un système d'échange de quotas d'émission[18] et la proposition de directive sur les sources d’énergie renouvelables[19] réglementeront le calcul des économies d’émissions réalisées par les installations de cogénération utilisant du combustible issu de sources renouvelables.

Le plan d’action pour l’efficacité énergétique de 2006 incluait des mesures destinées à soutenir la cogénération. La Commission européenne a lancé plusieurs études en 2008. Les résultats de ces études, qui portent sur la mise au point d’un système de garantie d'origine électronique harmonisée pour la cogénération, la définition d’exigences minimales de rendement pour les systèmes de chauffage et de refroidissement urbains et la définition d'exigences minimales d'efficacité applicables à la microcogénération, pourrait contribuer à déterminer quelles politiques doivent faire l’objet d’efforts plus soutenus.

La Commission évaluera le plan d’action pour l’efficacité énergétique en 2009 dans le but de le mettre à jour. De nouvelles propositions et idées relatives à la production combinée de chaleur et d’électricité pourraient être évaluées dans ce contexte. Le rôle crucial des villes dans la politique énergétique européenne et mondiale sera examiné à cette occasion. En effet, d’ici 2030, environ 80 % des Européens vivront et travailleront en zone urbaine. Les grandes zones urbaines, qui représentent une part importante de la consommation d'énergie, offrent de très bonnes possibilités pour les nouveaux investissements européens visant à améliorer l’efficacité énergétique. La présence de grands systèmes de chauffage urbain et l’existence d'une demande importante d'électricité, associées à la proximité de nombreux utilisateurs finals, y rendent la cogénération plus facile à mettre en œuvre et plus rentable. Il est nécessaire, en complément des mesures législatives, de poursuivre le soutien à des actions qui contribueront au développement de la cogénération en milieu urbain, telles que la convention des maires.

Par ailleurs, la cogénération, technologie décentralisée, encourage le développement local et régional, ainsi que l'emploi local. Dans les zones rurales et isolées, elle offre, surtout à partir des sources d’énergie renouvelables, des possibilités de développement économique et de création d’emplois.

Lors de la mise à jour du plan d’action pour l’efficacité énergétique, le rôle futur des plans d’action nationaux pourrait aussi être examiné. Chacun de ces plans devrait constituer un instrument de premier plan englobant toutes les mesures relatives à l’efficacité énergétique, y compris la cogénération. Il devrait définir le cadre de politique général national et constituer l’unique instrument de compte rendu à la Commission. Le fardeau administratif imposé aux gouvernements des États membres devrait ainsi être allégé.

Les rapports nationaux sur la cogénération ont révélé des obstacles persistants au développement de la cogénération. Les États membres pourraient remédier immédiatement à une grande partie de ces problèmes. Par exemple, des procédures administratives bien organisées et des régimes d’aide transparents sont essentiels pour encourager les mesures en faveur de l'efficacité énergétique, dont la cogénération. Un cadre commun pour les règles d'accès au réseau devrait être utile à toutes les parties intéressées. Naturellement, les autorités publiques ont des compétences en matière de cadre urbanistique, ce qui constitue un point de départ pour les réseaux de chauffage urbain. L'inadéquation de l'accès au réseau et des possibilités d'interconnexion freinent le développement des technologies de production combinée de chaleur et d’électricité, particulièrement dans les États membres où des règles de fonctionnement plus strictes ont été adoptées récemment au nom de la sécurité des réseaux.

Les États membres doivent achever de mettre en œuvre la directive «cogénération». La Commission contrôle la mise en œuvre et apporte son soutien. De nouvelles mesures seront envisagées lors de la mise à jour du plan d’action pour l’efficacité énergétique. |

- 6. CONCLUSION

La Commission considère la directive «cogénération» comme un outil important pour aider l'Europe à relever les défis en matière d'énergie. Alors que le contrôle de la mise en œuvre de la directive se poursuit, malgré les retards accumulés par les États membres dans la remise de leurs rapports, la Commission constate l’existence d’obstacles administratifs et non administratifs qui entravent le développement de la cogénération. Elle a déjà tenté de remédier à certains de ces obstacles, notamment, comme mentionné ci-dessus, en définissant des valeurs harmonisées de rendement de référence et en adoptant des orientations détaillées pour le calcul de l’électricité issue de la cogénération. Cependant, les États membres pourraient également fournir davantage d’efforts en faveur de la cogénération.

La Commission continuera à assurer le suivi de ce processus et, si nécessaire, présentera d’autres propositions pour encourager la cogénération. Pour commencer, elle évaluera le plan d’action pour l’efficacité énergétique en 2009 dans le but de le mettre à jour.

La cogénération permet à l’Union européenne de se rapprocher de ses objectifs dans le domaine de l’énergie. Elle constitue un outil qui a fait ses preuves pour accroître l’efficacité énergétique et réaliser des économies d’énergie. Parallèlement, elle contribue à la lutte contre le changement climatique en réduisant les émissions de CO2 et les pertes sur les réseaux. En outre, la cogénération peut améliorer la compétitivité grâce au développement de technologies à haut rendement qui peuvent être exportées, contribuant ainsi au développement économique en étant source de croissance et d'emplois. Il est donc important pour l’UE de rendre possible la pleine exploitation du potentiel offert par la production combinée de chaleur et d’électricité dans les États membres.

[1] Directive 2004/8/CE du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 concernant la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'énergie, ou directive «cogénération».

[2] Seuls huit États membres ont remis des rapports qui abordent tous les points demandés (état d'avancement, potentiel national, garanties d'origine et obstacles): BE, DK, DE, EE, PL, SI, SK et UK.

[3] Sauf mention contraire, les données qui figurent dans le présent document proviennent d’Eurostat.

[4] Sources d’énergie dans l’UE-27 (2006): gaz 38 %, combustibles solides 34 %, énergies renouvelables 12 %, pétrole 6 %, autres 10 %.

[5] Hors consommation d’énergie dans le secteur des transports.

[6] La part de l’énergie issue de la cogénération était de 12,0 % en 2004 (UE-25) et de 13,2 % en 2002 (UE-15).

[7] La part de l’électricité issue de la cogénération était de 10,2 % en 2004 (UE-25) et de 14,1 % en 2002 (UE-15).

[8] La consommation d’1 Mtep de combustible émet environ 3 Mt de CO2.

[9] Décision de la Commission [adoption prévue en novembre 2008].

[10] Décision 2007/74/CE de la Commission.

[11] Directive 2006/32/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006 relative à l'efficacité énergétique dans les utilisations finales et aux services énergétiques et abrogeant la directive 93/76/CEE du Conseil.

[12] Article 13 de la directive 2006/32/CE.

[13] Directive 2002/91/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments.

[14] JO C 82 du 1.4.2008, p. 1.

[15] ESTAT – données 2006.

[16] Décision 2007/74/CE de la Commission.

[17] Décision de la Commission [adoption prévue en novembre 2008].

[18] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 2003/87/CE afin d’améliorer et d’étendre le système communautaire d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre, COM(2008) 16 final.

[19] Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la promotion de l'utilisation des énergies renouvelables, COM(2008) 19 final.