Avis du Comité économique et social européen sur les «Lignes de conduite pour les services d'intérêt général et la mondialisation»

Le 17 janvier 2008, conformément à l'article 29, paragraphe 2 de son règlement intérieur, le Comité économique et social européen a décidé d'élaborer un avis d'initiative sur les:

«Lignes de conduite pour les services d'intérêt général et la mondialisation».

La section spécialisée «Transports, énergie, infrastructures, société de l'information», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 24 septembre 2008 (rapporteur: M. Hernández BATALLER).

Lors de sa 448e session plénière des 21, 22 et 23 octobre 2008 (séance du 23 octobre 2008), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 50 voix pour, 2 voix contre et 1 abstention.

2.1 Il est incontestable que les services d'intérêt général jouent un rôle primordial dans la vie quotidienne des citoyens européens, au point que leur contribution à la cohésion sociale, économique et territoriale, ainsi qu'au développement durable de l'UE, s'intègre pleinement dans le modèle social européen (2). Par ailleurs, ils complètent et vont au-delà du marché intérieur, devenant une condition préalable au bien-être économique et social des citoyens et des entreprises (3).

2.1.1 Par mondialisation, l'on désigne le phénomène d'ouverture des économies et des frontières, provoqué par la multiplication des échanges commerciaux, des mouvements de capitaux, de la circulation des personnes et des idées, de la diffusion de l'information, des connaissances et des techniques et d'un processus de déréglementation. Ce processus, à la fois géographique et sectoriel n'est guère récent, mais il s'est accentué au cours des dernières années.

2.1.2 La mondialisation est porteuse de nombreuses opportunités, même si elle reste l'un des principaux défis pour l'Union européenne. Afin d'exploiter pleinement le potentiel de croissance de ce phénomène et de garantir une juste répartition des bénéfices qui en découlent, l'Union européenne tente d'établir un modèle de développement durable moyennant une gouvernance multilatérale afin de concilier croissance économique, cohésion sociale et protection de l'environnement.

2.2 Toutefois, la mondialisation économique crée un nouveau scénario dans lequel les décisions adoptées par certains organismes internationaux tels que l'OMC, par exemple, pourraient remettre en question la survie des services d'intérêt général en tant que marque d'identité de ce modèle.

2.3 Il est donc nécessaire, dans ce contexte, de créer des mécanismes juridiques internationaux pour faire en sorte que l'UE et ses États membres garantissent la viabilité des services d'intérêt général sans devoir recourir à des stratégies susceptibles d'entraver l'application des principes de libre échange international ou de porter atteinte à la compétitivité de l'économie européenne.

2.3.1 Par ailleurs, les institutions de l'Union européenne devront accorder une attention particulière au fonctionnement des organismes d'autorégulation qui s'occupent, au niveau mondial, de la définition de règles communes d'action des pouvoirs publics dans des domaines ayant une incidence sur les services d'intérêt général (comme l'Union internationale des télécommunications, UIT).

2.3.2 Dans la Charte européenne des droits fondamentaux (4), l'article 36 établit que l'UE reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt général, comme le stipulent les législations et pratiques nationales conformément aux traités, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale, en établissant pour la première fois un lien entre ces services et les droits fondamentaux. (5)

2.3.3 Le traité de Lisbonne renforce largement le rôle de l'Union européenne dans les sphères économique et commerciale. Cette action de l'UE sur le plan international s'avère particulièrement nécessaire dans le contexte actuel de mondialisation croissante de l'économie et de renforcement du système multilatéral du commerce, après l'élan considérable que lui a insufflé la création de l'Organisation mondiale du commerce en 1995.

2.3.4 Le traité de Lisbonne introduit des dispositions d'application générale à toute l'action extérieure de l'Union dans le chapitre I du titre V du traité de l'Union européenne (TUE). Pour sa part, la réglementation correspondant à la politique communautaire est actuellement prévue au titre IX de la troisième partie du TCE, articles 131 à 134, portant sur la «politique commerciale commune». Le traité utilise cette expression pour désigner un ensemble de mécanismes institutionnels d'adoption de décisions dans des domaines matériels concrets en vue d'atteindre certains objectifs, par le biais duquel, la Communauté a la possibilité d'intervenir globalement dans ces domaines matériels (6).

2.3.5 Selon l'article 131 du TCE, la contribution au développement harmonieux du commerce mondial, la suppression progressive des restrictions aux échanges internationaux ainsi que la réduction des barrières douanières constituent des objectifs inhérents à la politique communautaire.

2.3.6 En outre, il faut tenir compte des conséquences que peuvent avoir sur la conception de la politique commerciale, les objectifs des différentes politiques horizontales de la Communauté, comme la politique culturelle, de santé publique (7), de protection des consommateurs et de l'industrie, cette dernière étant, avec les services, celles qui pourraient probablement exercer une plus grande influence, et aussi plus problématique, sur la conduite de la politique commerciale commune.

2.3.7 Le CESE a déjà exprimé son point de vue selon lequel la réforme des traités constitue une avancée surtout en ce qui concerne les services d'intérêt général (SIG), grâce à l'introduction, dans les dispositions sur le fonctionnement de l'Union, d'une clause d'application générale pour les services d'intérêt économique général (SIEG), à l'article 14, applicable à toutes les politiques de l'UE, y compris celles régissant le marché intérieur et la concurrence, ainsi que d'un protocole annexé aux deux traités qui affecte l'ensemble des services d'intérêt général, y compris les services non économiques d'intérêt général (8).

2.4 La récente signature du traité de Lisbonne ouvre à cet égard de nouveaux horizons pour le projet d'intégration européenne, avec de nouvelles dispositions permettant d'offrir une nouvelle fois un cadre juridique supranational mieux adapté à la définition et à la réglementation de l'accès et du fonctionnement de ces services dans tous les États membres de l'UE. Ceci inclut notamment:

2.4.1 Certains actes en matière de gouvernance de la mondialisation promus par les organismes internationaux multilatéraux, tels que l'OMC, pourraient renforcer cette position, en particulier à travers leurs groupes d'arbitrage qui pourraient jouer un rôle particulièrement important.

2.5 Dans ce cadre supranational, il sera plus aisé d'exercer une véritable influence au sein de la communauté internationale et de se doter des moyens nécessaires pour éliminer les menaces qui pèsent sur notre modèle social. Celui-ci devrait apparaître comme un espace de prospérité démocratique, écologique, concurrentiel, solidaire et socialement inclusif pour tous les citoyens d'Europe (9).

2.6 Par conséquent, l'on peut identifier, dans l'actuel contexte international, divers plans ou strates qui requièrent un traitement stratégique différencié de l'UE, tels que:

2.6.1 La gestion des biens publics mondiaux (air, eau, forêts, etc.) par rapport à laquelle, conformément à l'approche intangible de solidarité, telle que celle adoptée dans la Déclaration relative à l’instauration d’un nouvel ordre économique international (AG de l'ONU, résolution 3201 du 2/05/1974), l'UE devrait promouvoir l'élaboration d'un cadre supranational cohérent avec les décisions et les accords internationaux conclus à cet égard.

2.6.1.1 Les biens publics mondiaux sont des biens ou des services indispensables pour le bien-être des individus ainsi que pour l'équilibre des sociétés du Nord et du Sud de la planète. Ces biens publics mondiaux ne peuvent pas dépendre du niveau national ni du marché: leur préservation et leur production nécessitent une coopération internationale.

2.6.2 Le maintien et le développement de certains services communs dans l'intérêt général des citoyens de l'UE, tels que Galileo, qui requièrent de grands investissements publics.

2.6.3 Le partage des compétences entre l'UE et ses États membres dans la réglementation de l'accès à certains services universels de communications électroniques, comme Internet.

2.6.4 La définition des fonctions des entités sous-étatiques (fédérales, régionales et locales) qui soutiennent, gèrent et réglementent actuellement la prestation de services sociaux, dans un contexte futur d'application d'accords internationaux où le commerce des services sera libéralisé dans des secteurs qui ne le sont pas actuellement ou dont on avait exclu cette possibilité dans un premier temps.

2.6.5 La définition aussi d'une stratégie politique et juridique différenciée sur la situation future des services d'intérêt général prestés en réseau et sur le reste des services.

2.6.6 Malheureusement, il n'y a pas actuellement, dans le cadre des forums internationaux, de processus relatif aux services d'intérêt général qui permettrait de préserver et de diffuser leurs principes et valeurs.

2.6.7 Cependant, depuis janvier 2003, six organisations internationales (la Banque mondiale, la CNUCED-Conférence des Nations Unies pour le commerce et le développement, la FAO, le FMI, l'OCDE et l'ONU) jouissent du statut d'observateur au sein de l'OMC, donnant corps au principe de gouvernance mondiale naissante (à compléter à l'avenir) et aux règles du droit international (accords multilatéraux sur l'environnement, conventions internationales du travail, droits humains, domaine économique et social). Cependant, l'OIT et l'OMS étant absentes, les questions liées à l'emploi et à la santé ne font pas partie de cette gouvernance mondiale naissante. L'Union européenne se doit donc de militer pour que cette lacune soit comblée.

3. Cadre juridique relatif aux services d'intérêt général que doit préserver l'UE dans le cadre de l'accord AGCS-OMC

3.1 Au cours des dix dernières années, les institutions de l'Union européenne ont progressé dans l'élaboration d'un concept et d'un cadre juridique pour les services d'intérêt général sans toutefois parvenir à mettre sur pied un cadre juridique complet commun en la matière (10).

3.2 Toutefois, il y a lieu de souligner la cohérence organique du Comité économique et social européen, lequel a soutenu, dans plusieurs avis successifs (11), une position consensuelle et permanente sur les aspects juridiques essentiels des services intérêt général (SIG), notamment (12):

3.3 À cet égard, le CESE soutient qu'il convient non pas de définir les SIG d'une manière exhaustive mais de se concentrer sur la mission qui est la leur, même si les services d’intérêt économique général se caractérisent par la recherche d’une série de compromis entre:

3.3.1 Les services sociaux d’intérêt général ont, quant à eux, pour finalité (14) de répondre à toutes les situations de fragilisation sociale causées par: la maladie, la vieillesse, l'incapacité de travail, le handicap, la précarité, la pauvreté, l'exclusion sociale, la toxicomanie, les difficultés familiales et de logement, les difficultés liées à l’intégration des personnes étrangères.

3.3.2 Sans préjudice du libre choix des autorités nationales, le CESE considère que parmi ces services d’intérêt national, régional ou communal, il faudrait inclure, sans prétendre être exhaustifs, les services relevant du système obligatoire d’éducation, de santé et de protection sociale, les activités culturelles, caritatives, à caractère social ou solidaire ou des dons ainsi que les services audiovisuels et les services de distribution de l’eau et d’assainissement (15).

3.4 Le CESE considère qu'il serait en revanche plus pertinent de se concentrer sur la mission spécifique des SIG et sur les exigences (de service public) auxquelles ils doivent répondre pour jouer ce rôle, celles-ci devant être clairement établies.

3.5 Le protocole sur les SIG, annexé au traité de Lisbonne, contient une définition de ces derniers à caractère interprétatif, compatible avec la position du CESE. C'est d'ailleurs la première fois que le droit originaire de l'UE aborde spécifiquement cette question et, compte tenu de son caractère contraignant, ce protocole constituera une orientation solide pour l'action institutionnelle de l'UE aussi bien à l'intérieur qu'à l'extérieur du territoire des États membres.

3.6 Concrètement, l'article 2 du protocole affirme que: «les dispositions des traités ne portent en aucune manière atteinte à la compétence des États membres relative à la fourniture, à la mise en service et à l'organisation de services non économiques d'intérêt général».

3.6.1 Même si le protocole établit une différence implicite entre le caractère économique et non-économique des SIG, étant donné l'absence d'un acte institutionnel établissant un classement de ces services et compte tenu des dispositions de la déclaration sur la délimitation des compétences annexée à l'acte final de la CIG 2007 et du protocole sur l'exercice des compétences partagées annexé au TUE et au TFUE, la position des États membres sur la question reste la référence juridique la plus pertinente à prendre en considération.

Dans ce sens, le suivi des évaluations par la Commission européenne sur la mise en œuvre, au sein des États membres, de la directive sur les services sera très utile, étant donné son impact postérieur sur la négociation et la conclusion d'accords de libéralisation du commerce des services réglementés au sein de l'UE.

3.6.2 Par conséquent, l'action de l'UE dans ce domaine est, pour le moment, soumise à deux conditions:

4.1 L'Organisation mondiale du commerce (OMC) est l'organisation internationale responsable des normes globales régissant le commerce entre les pays, fondée sur un système multilatéral. Les piliers sur lesquels elle repose sont les accords de l'OMC négociés et signés par la grande majorité des pays qui participent au commerce international (16).

4.2 Son rôle consiste principalement à garantir la circulation la plus fluide, prévisible et libre des flux commerciaux. Pratiquement toutes les décisions sont adoptées par consensus entre tous les pays membres et sont ensuite ratifiées par leur parlement respectif. Les frictions commerciales sont, quant à elles, canalisées à travers le mécanisme de règlement des différends de l'OMC.

4.3 L'accord général sur le commerce des services constitue le premier ensemble de principes et de normes convenus de manière multilatérale pour régir le commerce international des services. L'accord précise les secteurs des services que les membres de l'OMC sont disposés à ouvrir à la concurrence extérieure et spécifie le degré d'ouverture des marchés, parmi lesquels figurent certains SIEG tels que les services financiers, les communications électroniques, les services postaux, les services des transports et de l'énergie, entre autres.

4.4 Le CESE a insisté auprès des autres institutions communautaires (17) pour que les principes régissant les services d'intérêt général déterminent également les positions de l’Union dans les négociations commerciales en particulier dans le cadre de l’OMC et de l’AGCS. Il serait à son sens inadmissible que l’Union européenne prenne, dans le cadre de négociations commerciales internationales, des engagements de libéralisation de secteurs ou d’activités qui n’auraient pas été décidées dans le cadre des règles du traité spécifiques aux services d’intérêt général. La nécessité de maintenir la capacité des États membres à réglementer les services d’intérêt général dans le but d’atteindre les objectifs sociaux et de développement que s’est fixés l'Union impose d’exclure des négociations précitées les services d’intérêt général non réglementés.

4.5 Conformément à l'article 1.3, alinéa b) de l'AGCS, sont en principe exclus de son application «les services fournis au public dans l'exercice de l'autorité gouvernementale». Il faut entendre par là, selon l'alinéa c) du même article, «tout service qui est fourni sur une base commerciale ou qui entre en concurrence avec celui d'un ou de plusieurs autres prestataires de services».

4.5.1 Étant donné que l'AGCS ne fait pas stricto sensu référence aux «services d'intérêt général» sauf à l'alinéa c), ii de l'article XXVIII (18), il laisse planer une large marge d'incertitude concernant l'établissement d'une notion consensuelle et d'un cadre international adéquat pour réglementer le fonctionnement des SIG au sein de l'OMC, ce qui pourrait remettre en question certaines dispositions du droit communautaire.

4.5.2 Étant donné, par ailleurs, la grande quantité de mesures gouvernementales (ou de nature publique) auxquelles s'appliquerait l'AGCS conformément à son article 1.1 (19) ainsi que la position de l'organe d'appel clairement favorable à l'idée d'appliquer l'accord à toutes les mesures dépourvues de justification suffisante et susceptibles de provoquer des distorsions du commerce des services (20), il est nécessaire de définir une position uniforme et ferme de l'UE au sein de l'OMC, en conservant les principes communs et les valeurs qui font partie de l'acquis communautaire.

4.5.3 La seule exception en ce sens, sont les alinéas a) et b) de l'article 2 de l'annexe à l'AGCS sur les services de transport aérien qui exclut de l'application de l'accord et de sa procédure de règlement des différends: «les droits de trafic, quelle que soit la façon dont ils ont été accordés, ou les services directement liés à l'exercice des droits de trafic».

4.6 Cette situation ouvre la voie à plusieurs options sur lesquelles l'OMC devra se prononcer.

4.6.1 Il convient, dans tous les cas, de promouvoir un accord avec l'ensemble des parties contractantes afin de définir la notion de «service fourni dans l'exercice du pouvoir gouvernemental» de l'article I:3 de l'AGCS, afin que les dispositions de l'alinéa b) dudit article, qui envisage d'une manière générale la libéralisation de tous les services quel que soit le secteur économique, n'empêche pas les États d'adopter des mesures d'exception excluant la libéralisation de services sociaux et de services d'intérêt général sans pour autant aller à l'encontre des obligations imposées par l'AGCS en ce qui concerne la suppression des obstacles au commerce des services.

4.6.2 La prestation d'un service peut être évaluée dans différentes perspectives et classée, le cas échéant, comme SIG aux effets de l'application de l'AGCS selon que le service vise les consommateurs du service ou l'entité qui le preste. Seule la préservation de l'intérêt général, au niveau communautaire ou des États membres, et la protection du consommateur des services pourront être invoquées pour exclure les SIG de l'application de l'AGCS étant donné qu'à cet égard il n'est pas pertinent de savoir si le service est presté par une entité publique ou privée, nationale ou étrangère.

4.6.3 Il est nécessaire de concilier la notion communautaire d'entités de crédit de nature publique et de services financiers d'intérêt public (par exemple, les plans de retraite et les pensions publiques), dans le sens où l'entend l'alinéa 3 b) de l'article premier de l'AGCS sur les services financiers qui entend, notamment, par «services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental» les «autres activités menées par une entité publique pour le compte ou avec la garantie de l'État ou en utilisant les ressources financières de l'État».

4.6.4 Le G-20 financier (21) pourrait jouer un rôle de «catalyseur», en ce qui concerne les décisions que doivent adopter les organisations internationales spécialisées (comme l'OMS, la FAO, la Banque mondiale, le FMI, etc.) en matière de services financiers et de sauvegarde des principes et des valeurs des services d'intérêt général.

Bruxelles, le 23 octobre 2008.

Le Président

du Comité économique et social européen

Mario SEPI

(1) Avis du CESE sur le thème «Favoriser un large accès à la bibliothèque numérique européenne pour tous», paragraphe 1.3, JO C 162, 25.6.2008, p. 46.

(2) Avis du CESE sur la «Cohésion sociale: donner du contenu à un modèle social européen», JO C 309, 16.12.2006, p. 119.

(4) JOCE C 303, du 14.12.2007 (proclamation solennelle du Parlement européen, du Conseil et de la Commission de 2007).

(5) Avis du CESE sur «L'avenir des services d'intérêt général», JO C 309, 16.12.2006, paragraphe 3.9.

(6) Voir «Los objetivos de la Política Comercial Común ala luz del Tratado de Lisboa» (les objectifs de la politique commerciale commune à la lumière du Traité de Lisbonne). Miguel Angel Cepillo Galvín, dans le cadre de l'ouvrage collectif: «El Tratado de Lisboa: salida de la crisis constitucional» (Le Traité de Lisbonne: issue de la crise constitutionnelle). Coordinateurs, José Martín et Pérez Nanclares, Ed. Iustel, 2008.

(7) Avis du CESE sur le thème «Améliorer la qualité et la productivité au travail», JO C 224, 30.8.2008, p. 87.

(8) Avis du CESE sur «Une évaluation indépendante des services d'intérêt général», JO C 162, 25.6.2008, p. 42.

(9) Avis du CESE sur le thème «Cohésion sociale: donner du contenu à un modèle social européen», JO C 309, 16.12.2006.

(10) Voir résolution du Parlement européen, A.6-0275/2006 du 26.9.2006; Livre blanc de la Commission européenne, COM(2004) 374 du 12.5.2004; communication de la Commission européenne, COM(2007) 725 du 20.11.2007, etc.

(12) Voir avis du CESE sur le thème «Une évaluation des services d'intérêt général», JO 162, 25.6.2008, paragraphe 3.2.

(13) Voir avis du CESE sur le thème «Une évaluation des services d'intérêt général», JO 162, 25.6.2008, paragraphe 3.7.

(14) Voir avis du CESE sur le thème «Communication de la Commission – Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne — Les services sociaux d'intérêt général dans l'Union européenne», JO C 161, 13.7.2007, p. 80.

(15) Voir avis du CESE sur «L'avenir des services d'intérêt général», JO C 309, 16.12.2006, paragraphe 10.3.

(16) Par la décision 94/800/CE 22 décembre 1994, (JO L 336 du 23.12.1994), le Conseil a adopté les textes juridiques résultant des négociations commerciales multilatérales du cycle de l'Uruguay, conclues avec la signature de l'acte final de Marrakech et la création de l'Organisation mondiale du commerce.

(18) Cet article, qui porte sur les définitions, inclut, parmi les «mesures des membres qui affectent le commerce des services»«l'accès et le recours, à l'occasion de la fourniture d'un service, à des services dont ces membres exigent qu'ils soient offerts au public en général».

(19) Cet article stipule: «Le présent accord s'applique aux mesures des membres qui affectent le commerce des services».

(20) Voir l'affaire «États-Unis — Mesures visant la fourniture transfrontières de services de jeux et paris», WT/DS/AB/R(AB-2005-1); l'analyse de Moreira González, C. J. dans «Las cláusulas de Seguridad Nacional» (les clauses de la sécurité nationale), Madrid 2007, pp. 229 et suivantes. Voir aussi l'affaire «Communautés européennes - Régime applicable à l’importation, à la vente et à la distribution des bananes», WT/DS27/AB/R/197.

(21) Le G20 financier regroupe, outre les pays du G8, 11 ministres des finances et gouverneurs de banques centrales représentant au total 85 % du PIB mondial - plus l'Union européenne (pays exerçant la présidence du Conseil et président de la Banque centrale européenne).