[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 26.9.2006

SEC(2006) 1196 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL

concernant la situation des finances publiques en Hongrie

comportant uneRecommandation de la Commission en vue d’un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, du 7 juillet 1997,

relatif à la mise à jour corrigée du programme de convergence de la Hongrie pour 2005-2009 et uneRecommandation de la Commission en vue d’une

RECOMMANDATION DU CONSEIL À LA HONGRIE visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif

EXPOSÉ DES MOTIFS

La présente communication examine la situation des finances publiques en Hongrie à la lumière de la mise à jour corrigée du programme de convergence, présentée par la Hongrie le 1er septembre 2006, et de la procédure de déficit excessif en cours. Elle comporte deux documents : une recommandation de la Commission en vue d’un avis du Conseil relatif à la mise à jour corrigée du programme et une recommandation de la Commission en vue d'une recommandation du Conseil au titre de l'article 104, paragraphe 7, du traité, afin que soit mis un terme à la situation de déficit excessif.

1. CONTEXTE

Le pacte de stabilité et de croissance, entré en vigueur le 1er juillet 1998, repose sur l’objectif de finances publiques saines en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance soutenue et durable, génératrice d'emplois. Il a été modifié pour la première fois en 2005. Cette réforme a reconnu l’utilité du pacte en tant que point d'ancrage de la discipline budgétaire, mais visait à renforcer son efficacité et ses fondements économiques et à garantir la viabilité à long terme des finances publiques.

Le pacte de stabilité et de croissance comporte deux volets. Le volet préventif, le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[1], prévoit que les États membres présentent au Conseil et à la Commission des programmes de stabilité ou de convergence ainsi que des mises à jour annuelles de ces derniers (les États membres ayant déjà adopté la monnaie unique soumettent des programmes de stabilité (actualisés) et les États membres qui ne l’ont pas encore adoptée, des programmes de convergence (actualisés)). Conformément au règlement, le Conseil rend un avis au sujet de chaque programme sur la base d'une recommandation de la Commission et après avoir consulté le comité économique et financier, en tenant compte du code de conduite[2], de la méthode commune d'estimation du PIB potentiel et des soldes budgétaires corrigés des variations conjoncturelles, des grandes orientations de politique économique et des prévisions des services de la Commission. Le volet correctif, le règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[3], applique l’article 104 du traité.

En mai 2004, les autorités hongroises ont présenté leur premier programme de convergence. Conformément au règlement, le Conseil a rendu un avis concernant ce programme le 5 juillet 2004, et a approuvé la trajectoire présentée par les autorités hongroises pour la correction du déficit jusqu'en 2008. Le 5 juillet 2004, le Conseil a également décidé que la Hongrie était dans une situation de déficit excessif, et lui a adressé une recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7, pour qu'il soit mis un terme à cette situation en 2008 au plus tard, en suivant la même trajectoire d'ajustement. Après une décision rendue par le Conseil en janvier 2005 au titre de l’article 104, paragraphe 8, constatant que la Hongrie ne s’était pas conformée à ses recommandations, et compte tenu du fait que les deux dernières étapes de la procédure concernant les déficits excessifs, prévues par l’article 104, paragraphes 9 et 11, ne s'appliquent pas aux pays qui ne font pas partie de la zone euro, comme c'est le cas pour la Hongrie, le Conseil a émis une nouvelle recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7, le 8 mars 2005, rappelant que le déficit excessif devait être corrigé pour 2008 au plus tard, conformément à la trajectoire d'ajustement établie dans le programme de convergence actualisé présenté par les autorités hongroises en décembre 2004 pour lequel le Conseil avait rendu un avis en mars 2005. Le 8 novembre 2005, le Conseil a décidé sur la base de l’article 104, paragraphe 8, que l’action menée par la Hongrie en réponse à sa recommandation de mars 2005 était inadéquate. Il a notamment mis l’accent sur le fait que la Hongrie s'était largement écartée de la trajectoire d’ajustement évoquée dans la recommandation du Conseil de mars 2005, en particulier en ce qui concerne les objectifs de déficit de 3,6 % du PIB en 2005 et 2,9 % du PIB en 2006, et même l'objectif révisé de 5,2 % du PIB pour 2006 (ces pourcentages étant calculés sans tenir compte de l’impact des régimes de retraite du second pilier[4]).

Le 1er décembre 2005, les autorités hongroises ont présenté une version actualisée de leur programme de convergence contenant une trajectoire d’ajustement révisée et décalée dans la période, tout en maintenant l'échéance de 2008 pour la correction du déficit excessif. Le 24 janvier 2006, le Conseil a adopté un avis au sujet de cette version actualisée dans lequel il a constaté que l'assainissement budgétaire prévu par le programme reposait sur une réduction très importante des dépenses, de l’ordre de 7,5 % du PIB, mais que sa mise en œuvre ne s’appuyait pas sur des mesures concrètes. Le Conseil a invité la Hongrie à « présenter dans les meilleurs délais, et au plus tard le 1er septembre 2006, une mise à jour corrigée de son programme de convergence qui énonce des mesures concrètes et structurelles entièrement compatibles avec la trajectoire d’ajustement à moyen terme »[5].

2. AVIS DU CONSEIL RELATIF À LA MISE À JOUR CORRIGÉE DU PROGRAMME DE CONVERGENCE

1. Le 1er septembre 2006, la Hongrie a présenté une mise à jour corrigée de son programme de convergence (ci-après appelée le programme) au Conseil et à la Commission. Le programme couvre la période 2005-2009, mais fait également référence aux années 2010 et 2011. D’une manière générale, ce programme respecte les exigences du nouveau code de conduite relatives à la présentation et au contenu des programmes de stabilité et de convergence[6].

2. Après l’adoption d’un vaste ensemble de mesures de réforme économique au milieu des années quatre-vingt-dix, l’économie hongroise a enregistré des taux de croissance stables et relativement élevés ainsi qu’un recul de l’inflation, notamment grâce à des politiques macroéconomiques saines et à des réformes structurelles appropriées. Toutefois, à partir de 2001 et plus particulièrement au cours des dernières années, l'accroissement significatif des dépenses publiques et les augmentations généreuses des salaires dans la fonction publique ont conduit ces quatre dernières années à des déficits budgétaires annuels nettement supérieurs à 5 % du PIB, qui s'écartaient donc largement des objectifs initiaux. De plus, les estimations de fin d’année étaient revues à la hausse ex-post d’une manière significative pour pratiquement toutes les notifications budgétaires. Alors que les objectifs de déficit présentés dans le programme de convergence de mai 2004 s’élevaient à 4,6 % du PIB pour 2004, 4,1 % du PIB pour 2005 et 3,6 % pour 2006, le déficit s'est établi en réalité à 6,6 % du PIB en 2004 et 7,5 % en 2005, et selon le gouvernement, il devrait être de l’ordre de 10,1 % du PIB en 2006, de loin le niveau le plus élevé dans l’UE (tous ces pourcentages tiennent compte de l’incidence de la réforme des retraites). Les dérapages budgétaires s’expliquent en grande partie par une planification budgétaire trop optimiste, par des dépassements importants des dépenses, par des réductions d’impôts et par le manque d’efforts d’ajustement structurel. La politique budgétaire fortement expansionniste a perdu beaucoup de crédibilité et a pesé de plus en plus sur l'économie. Elle a notamment contribué à aggraver les déséquilibres extérieurs, à accroître de manière significative la dette extérieure totale (passée de moins de 20 % du PIB en 2001 à près de 30% du PIB en 2005) et à creuser fortement les différentiels de taux d'intérêt par rapport aux autres nouveaux États membres.

3. Selon la mise à jour corrigée du programme de convergence, la croissance du PIB réel devrait retomber de 4,1 % en 2006 à 2,2 % et 2,6 % en 2007 et 2008 respectivement, une contraction liée aux mesures d'ajustement budgétaire prévues par le programme, mises en œuvre pour certaines dès juillet 2006. La croissance devrait revenir aux niveaux enregistrés avant l'ajustement en 2009 au plus tard. Ces développements se reflètent également dans les conditions cycliques implicites, qui affichent des écarts de production négatifs pour 2007 et 2008 et le retour de la production à son potentiel en 2009 au plus tard. Sur la base des informations disponibles et sans préjuger des prévisions de l’automne 2006 des services de la Commission, ce scénario macroéconomique semble plausible dans l’ensemble. Toutefois, il est quelque peu optimiste en ce qui concerne le niveau de la croissance en 2009 et l’évolution du marché de l’emploi, en particulier pour les dernières années de la période de programmation, car il ne semble pas prendre en compte le ralentissement de la croissance et les pertes d’emplois annoncées dans le secteur public. L’amélioration significative des déséquilibres extérieurs annoncée par le programme semble possible compte tenu des effets directs et indirects des mesures d’ajustement budgétaire. En particulier, le déficit des comptes courants devrait retomber d’un niveau de près de 8 % du PIB en 2006 à moins de 4 % du PIB en 2009. L’inflation devrait culminer à 6,2 % en 2007 après avoir atteint 3,5 % en 2006 et retomber ensuite pour s'établir à 3 % en 2009. Ces projections peuvent s’expliquer par l’augmentation de la TVA (décidée par le Parlement le 10 juillet 2006) et par des diminutions des subventions des prix (adoptées par décret ministériel du 30 juin), ainsi que par d'autres mesures contenues dans le programme et qui créent des pressions inflationnistes en raison de l’augmentation des coûts des facteurs (notamment des augmentations de l’impôt sur le revenu des personnes et des cotisations sociales). Néanmoins, l’inflation semble être légèrement sous-estimée pour l’ensemble de la période de projection.

4. Les autorités hongroises ont officiellement abandonné l’objectif de 2010 pour l’adoption de l’euro mais n’ont pas encore annoncé d’autre date. La politique monétaire hongroise continue d’associer ciblage de l’inflation et marge de fluctuation de la monnaie. Depuis février 2006, le taux de change forint/euro s’est considérablement affaibli, de près de 10 %, dans un contexte général de diminution de la prise de risques sur les marchés émergents et d’inquiétude des investisseurs concernant la situation budgétaire de la Hongrie. Les différentiels de rendement des obligations se sont également creusés cet été par rapport à la zone euro, pour atteindre environ 350 points de base, ce qui reflétait en partie les inquiétudes des investisseurs concernant l’ampleur et la faisabilité de l’ajustement budgétaire planifié. La politique monétaire a réagi aux risques de recrudescence de l’inflation et aux développements défavorables sur les marchés financiers par un relèvement du taux de base de 125 points de base en trois étapes pour atteindre 7,25 % entre la mi-juin et la fin du mois d’août 2006. La monnaie s’est stabilisée depuis le début du mois d’août. Les hypothèses du programme en matière de taux d’intérêt semblent quelque peu optimistes, surtout si l’on tient compte des risques de révision à la hausse des projections en matière d'inflation de base.

5. Après un déficit public de 7,5 % du PIB en 2005 (rendu public au printemps 2006), les autorités hongroises ont annoncé à la suite des élections d’avril 2006 d’importantes révisions à la hausse du déficit de 2006 qui, en l'absence de mesures correctives, pourrait atteindre 11,6 % du PIB[7]. Le dépassement de l’objectif de déficit de 6,1 % du PIB établi dans la loi budgétaire de 2006 et dans la version actualisée de décembre 2005 du programme de convergence découle presque exclusivement du dépassement des dépenses (environ 5 % du PIB). Il s’est produit principalement dans les secteurs des coûts opérationnels et des coûts des salaires des institutions budgétaires centrales, des paiements des retraites, des dépenses de soins de santé et des investissements plus élevés que prévu des autorités locales à l’approche des élections. Le dépassement s'explique, pour l’équivalent d’environ 1,5 % du PIB, par l'investissement des administrations publiques dans le secteur autoroutier (1,1 % du PIB), qui aurait dû être effectué hors budget dans le cadre de partenariats public-privé, et par les coûts d'acquisition d'avions militaires au titre d'un bail financier (0,3 % du PIB). Au départ, ces deux postes n’étaient pas pris en compte dans les objectifs officiels.

6. Confronté à l’accélération du déficit budgétaire, le nouveau gouvernement en place depuis les élections d’avril 2006 a décidé en juin de supprimer le reste de son programme de réduction d'impôts sur cinq ans, qui aurait encore diminué les recettes d'environ 3 % du PIB d'ici 2010[8], et a adopté un ensemble de mesures d'ajustement budgétaire. Un certain nombre de mesures correctives, notamment toutes les mesures prévues dans le volet des recettes, ont déjà été adoptées par le parlement. Selon le gouvernement, les augmentations d’impôts ainsi que certaines réductions immédiates des dépenses de soins de santé, des subventions des prix du gaz, des dépenses des administrations publiques et la suppression de la réserve générale de 0,3 % du PIB du budget, devraient réduire le dépassement du déficit de 1,5 % du PIB en 2006 et permettre d'atteindre le nouvel objectif de déficit de 10,1 % du PIB, qui reste néanmoins très élevé. Ces mesures devraient également produire des effets importants les années suivantes.

7. La mise à jour corrigée du programme de convergence de septembre 2006 vise à mettre un terme au déficit excessif en 2009 au plus tard. Cela implique une réduction substantielle et précoce du déficit, de 6,9 points de pourcentage du PIB en trois ans, en partant du niveau élevé de 10,1 % du PIB en 2006 pour atteindre 3,2 % du PIB en 2009. Le solde primaire devrait s’améliorer au même rythme durant cette période. Le programme reconnaît que l’objectif de déficit de 3,2 % du PIB en 2009 dépasserait encore le seuil de 3 % du PIB prévu par le Traité, mais suppose que lorsqu’ils examineront les possibilités de mettre fin à la procédure de déficit excessif relative à la Hongrie, le Conseil et la Commission pourront prendre en compte une partie du coût net de la réforme des retraites, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé[9]. Le déficit devrait être réduit de près de la moitié en 2007 déjà. La réduction planifiée du déficit nominal implique un accroissement du ratio des recettes au PIB de 3 points de pourcentage et une réduction du ratio des dépenses au PIB de 3,9 points de pourcentage durant la période de programmation. En ce qui concerne le volet des recettes, toutes les mesures de nature à accroître le ratio des recettes au PIB comme prévu dans le programme ont été adoptées. En plus des mesures précitées qui ont déjà été adoptées pour réduire les dépenses, les autorités hongroises prévoient d'atteindre leurs objectifs en améliorant la discipline budgétaire (au moyen d’une comptabilité plus transparente et de l'introduction de règles et de plafonds pluriannuels pour les dépenses). Ces projets devraient figurer en détail dans la loi budgétaire de 2007 qui sera présentée au parlement avant la fin du mois d'octobre. De plus, le programme annonce des réformes structurelles globales visant à garantir la réalisation des objectifs de déficit, en particulier pour les dernières années de la période de programmation (notamment l’introduction d’une participation aux coûts des soins de santé, la révision des mesures de subvention des prix et la rationalisation de l'administration centrale).

8. Selon les calculs effectués par les services de la Commission sur la base des informations contenues dans le programme et de la méthode commune, après une détérioration estimée à environ 2 % du PIB en 2006, le déficit structurel (corrigé des variations conjoncturelles et hors mesures ponctuelles et temporaires) retomberait de 9,75 % du PIB en 2006 à 3,25 % en 2009, avec une amélioration annuelle de l’ordre de 2,25 % du PIB en moyenne tout au long de la période. Le programme définit l'objectif budgétaire à moyen terme (OMT) conformément au pacte de stabilité et de croissance comme un déficit structurel compris entre 0,5 et 1 % du PIB, qui ne devrait pas être atteint durant la période de programmation. L’OMT se situe dans la fourchette établie par le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète de manière appropriée la croissance du PIB potentiel à long terme et le ratio d’endettement, mais cet objectif ne serait pas atteint durant la période de programmation.

9. En ce qui concerne les résultats des finances publiques, plusieurs éléments positifs doivent être relevés. Les mesures destinées à réduire le déficit en 2006 et 2007 ont déjà été adoptées en grande partie ou seront intégrées au budget de 2007. De plus, au cours des derniers mois, le gouvernement a pris des décisions concernant une première série de mesures dans le cadre des réformes structurelles planifiées. Par ailleurs, les autorités hongroises ont décidé d’améliorer la procédure budgétaire en introduisant une règle de contrôle des dépenses à partir de 2007 et une planification pluriannuelle des dépenses pour les institutions budgétaires ; elles s’engagent également dans le programme à informer deux fois l’an la Commission et le Conseil des développements budgétaires et à annoncer des mesures de correction en cas de dérapage. Toutefois, on observe également des risques importants. L’incertitude plane toujours sur l’application effective du gel planifié des dépenses en 2007 et 2008 et sur le contrôle des augmentations des dépenses dans les domaines qui ne sont pas couverts par le gel. De plus, malgré les mesures prévues, la réalisation des objectifs budgétaires durant les dernières années de la période de programmation demeure incertaine. Si les risques qui pèsent sur les recettes en raison du scénario macroéconomique semblent globalement limités, les recettes attendues durant les dernières années de la période et en particulier en 2009 sont relativement optimistes, tout comme les projections en matière d'emploi auxquelles elles sont liées. En outre, au-delà des mauvais résultats enregistrés dans le passé sur le plan du contrôle des dépenses et du manque d’informations précises sur les modalités à suivre pour améliorer la situation à l’avenir, la faiblesse du contrôle institutionnel sur la procédure budgétaire expose les finances publiques à des dérapages substantiels. Par conséquent, la réduction envisagée du déficit dépend de la mise en œuvre rigoureuse des réformes structurelles et du contrôle des dépenses dès les premières années du programme. Enfin, il n’est pas exclu que le gouvernement reprenne l'équivalent de près de 2 % du PIB de dettes accumulées par les sociétés des transports publics depuis 2002 (dans la mesure où cela s'est déjà produit à intervalles réguliers dans le passé); cela aurait une incidence temporaire sur le déficit. Dans l’ensemble, les résultats budgétaires pourraient être plus mauvais que prévu dans le programme, tant à court terme que durant les dernières années de la période de programmation.

10. Compte tenu de l’évaluation des risques qui précède, la correction durable du déficit excessif d’ici 2009 telle qu’elle est prévue obligera le gouvernement à réaliser rigoureusement ses objectifs budgétaires. Pour y parvenir, il devra appliquer réellement toutes les mesures annoncées dans le programme pour les années 2006 à 2009, et prendre des décisions en temps utile concernant l'adoption et la mise en œuvre de réformes structurelles et du contrôle des dépenses.

11. Selon les projections contenues dans le programme, le ratio de la dette au PIB augmentera de manière significative en 2006 pour atteindre 68,5 % (contre 62,3 % en 2005), avant de s'établir à 71,3 % en 2007 et 72,3 % en 2008. Le ratio ne devrait recommencer à baisser qu'en 2009, pour atteindre 70,4 % du PIB. La dynamique du programme est totalement différente de celle de la version actualisée précédente, qui prévoyait que le ratio de la dette au PIB serait de l'ordre de 61-63 % tout au long de la période de programmation si l'on tenait compte du coût des retraites. La mise à jour ne prévoit pas de grosse opération (telle une privatisation ou une reprise de dettes) qui aurait une incidence importante sur la dette. Les risques qui pèsent sur la trajectoire de la dette découlent principalement de la possibilité de déficits plus élevés que prévu, évoquée plus haut, notamment en raison de la reprise éventuelle de dettes des sociétés des transports publics. Compte tenu de cette évaluation des risques, le ratio d’endettement ne semble pas diminuer suffisamment pour se rapprocher de la valeur de référence.

12. Un risque élevé pèse sur la viabilité des finances publiques de la Hongrie[10]. La position budgétaire très fragile combinée à un ratio d'endettement relativement élevé et croissant, constitue un risque substantiel pour la viabilité des finances publiques avant même de prendre en considération l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population. Qui plus est, les effets du vieillissement sur le budget à long terme sont nettement plus importants en Hongrie que la moyenne de l’UE, notamment en raison d’une augmentation significative des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB à long terme. Pour réduire ces risques, il est donc nécessaire d'assainir les finances publiques en profondeur à moyen terme comme prévu et de continuer ensuite à renforcer la position budgétaire.

13. La détérioration significative des dépenses publiques en 2005 et surtout en 2006 a empêché de corriger le déficit excessif conformément à la trajectoire établie, mais si les mesures annoncées dans le programme sont intégralement précisées et mises en œuvre, elles sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique incluses dans les orientations intégrées.[11] En particulier, la Hongrie prévoit de mener des actions efficaces en vue de mettre fin au déficit excessif et de mettre en œuvre des réformes visant à renforcer la discipline budgétaire et à accroître la transparence. Ces mesures devraient également contribuer à corriger les déficits élevés des comptes courants. Toutefois, elles doivent s’appuyer sur des réformes structurelles afin de garantir la viabilité des finances publiques.

14. À l’occasion de la présentation du rapport de mise en œuvre prévue pour la mi-octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi, le gouvernement hongrois envisage de revoir les projets de réforme contenus dans le programme national de réforme d’octobre 2005 afin de mieux refléter la nouvelle stratégie gouvernementale. Le programme national de réforme d’octobre 2005 identifiait notamment les défis suivants, qui présentent des implications importantes pour les finances publiques: (a) réduction du déficit public, (b) amélioration de l’infrastructure et (c) relèvement du taux d’activité et du taux d’emploi et développement du capital humain. La mise à jour corrigée du programme de convergence définit des projets et des mesures visant à restructurer l’administration, les soins de santé, les retraites et l’éducation dans le secteur public. En particulier, le programme prévoit que des mesures seront prises d’ici 2007 pour réduire la taille de l’administration et améliorer son efficacité grâce à des économies d'échelle; d’introduire des conditions de ressources pour les subventions ; de restructurer les subventions dans le domaine pharmaceutique et de libéraliser partiellement le commerce des médicaments ; et d’introduire une participation aux coûts dans le secteur des soins de santé. De plus, d’ici 2007, des propositions d’amendements seront soumises au parlement en vue de relever l'âge du départ à la retraite et de réduire les départs à la retraite anticipée grâce à l’amélioration des programmes d'incitation et à une réforme du système de pension d’invalidité ; de fonder rigoureusement les soins de santé sur une base d'assurance et de rationaliser l'offre et l'utilisation de ces services; et de restructurer l’éducation publique. Ces projets doivent encore être concrétisés. Le programme prévoit de les compléter par des améliorations des caractéristiques institutionnelles du cadre des finances publiques.

Compte tenu de l’évaluation qui précède, la situation des finances publiques hongroises, en particulier le déficit élevé attendu pour 2006, est particulièrement préoccupante. Il y a donc lieu de se féliciter de constater que dans la mise à jour corrigée du programme de convergence de septembre 2006, les autorités hongroises donnent la priorité à la réduction du déficit excessif au moyen d’un effort substantiel et précoce et qu’elles s’engagent à informer la Commission et le Conseil deux fois l’an des progrès réalisés et des actions qui doivent encore être menées. Une première série de mesures importantes ont été prises en vue de réunir des recettes supplémentaires et de réduire les dépenses afin d’atteindre le nouvel objectif de déficit pour 2007, et des projets ont été annoncés en vue d'améliorer le contrôle des dépenses et d'entreprendre des réformes structurelles pour renforcer la trajectoire d'ajustement, mais des risques pèsent encore sur celle-ci, tant à court terme que pour les dernières années de la période de programmation. La réduction prévue du déficit dépend donc de la mise en œuvre rigoureuse des réformes structurelles envisagées, de l’application du contrôle des dépenses dès les premières années du programme et d’un renforcement du cadre institutionnel des finances publiques en Hongrie, des aspects sur lesquels le gouvernement hongrois devrait consentir un maximum d’efforts.

3. RECOMMANDATIONS DU CONSEIL EN VUE DE LA CORRECTION DU DÉFICIT PUBLIC EXCESSIF (ARTICLE 104, PARAGRAPHE 7)

L’analyse présentée dans la partie précédente sert de base à la recommandation en vue de la correction du déficit public excessif.

L'échéance fixée initialement pour la correction du déficit excessif, 2008, reposait sur la prise en considération dans le cas de la Hongrie de « circonstances particulières » au sens de l'article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil[12], notamment en raison de l’ampleur du déficit et de la transformation structurelle en cours de l'économie, des circonstances qui permettent une correction du déficit à moyen terme.

Au départ, il était prévu de mettre fin à la situation de déficit excessif à moyen terme, et au plus tard en 2008, mais cet objectif n’est plus réaliste compte tenu des dérapages budgétaires importants qui se sont produits récemment en Hongrie, qui ont nui gravement à la crédibilité de la politique budgétaire et qui pèsent de plus en plus sur l'économie. Le nouveau délai établi pour la correction du déficit dans la mise à jour corrigée du programme de convergence actualisé fixe l'échéance à 2009. Compte tenu des dérapages récents, ce nouveau délai, qui implique une correction substantielle du déficit structurel de plus de 6 % du PIB en trois ans, semble approprié.

Pour y parvenir, le gouvernement hongrois devrait (i) limiter la détérioration des finances publiques en 2006 au moyen de la mise en œuvre rigoureuse des mesures de correction adoptées et annoncées et de l'affectation d'éventuels gains exceptionnels à cette fin. Cela lui permettrait d'afficher un déficit nominal maximum de 10 % du PIB en 2006, ce qui reste exceptionnellement élevé; et (ii) appliquer rigoureusement les mesures nécessaires pour assurer une correction précoce, substantielle et durable du déficit structurel en réalisant des progrès très substantiels dès 2007 pour ensuite poursuivre les efforts d'ajustement significatifs jusqu'à la correction du déficit excessif, l'ampleur des efforts à déployer étant définie dans l'avis du Conseil au sujet de la mise à jour corrigée du programme de convergence; être prêt à adopter des mesures supplémentaires qui pourraient s'avérer nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2009 au plus tard et également (iii) introduire des réserves suffisantes dans les prochaines lois budgétaires pour éviter les dérapages même en cas d’imprévus. Bien que le programme prévoie des mesures de plus en plus importantes tout a long de la période de programmation en vue d’amortir d'éventuels chocs budgétaires, il reste à voir comment ces projets seront concrétisés et mis en œuvre. Par ailleurs, il y a lieu de réduire rigoureusement le ratio de la dette publique, conformément à la trajectoire de réduction pluriannuelle du déficit établie dans le programme de convergence, et de préférence avant 2009.

L’assainissement budgétaire doit s’inscrire dans le cadre d’une stratégie de réforme structurelle globale, qui comprend la réforme de l’administration, des soins de santé, des retraites et de l’éducation, afin de contenir et de réduire les dépenses jusqu’à la fin de la période de programmation et au-delà. En outre, ce processus d'assainissement devrait s'appuyer sur l'adoption de mesures visant à améliorer le contrôle budgétaire, à introduire des règles budgétaires et à renforcer le cadre institutionnel de la procédure budgétaire. Le gouvernement s’est engagé dans la mise à jour corrigée de septembre 2006 de son programme de convergence à communiquer des informations deux fois par an à partir du 1er avril 2007 sur la mise en œuvre de cette stratégie et sur les objectifs budgétaires.

ANNEXE

Comparaison des principales projections macroéconomiques et budgétaires |

2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |

PIB réel (variation en % ) | PC Sep. 2006 | 4.1 | 4.1 | 2.2 | 2.6 | 4.1 |

PCDec. 2005 | 4.2 | 4.3 | 4.1 | 4.1 | n.a. |

PC Dec. 2004 | 4.0 | 4.2 | 4.3 | 4.6 | n.a. |

Inflation IPCH (%) | PC Sep. 2006 | 3.6 | 3.5 | 6.2 | 3.3 | 3.0 |

PC Nov. 2005 | 3.5 | 2.1 | 3.0 | 2.4 | n.a. |

PC Dec. 2004 | 4.5 | 4.0 | 3.5 | 3.0 | n.a. |

Ecart de production (% du PIB potentiel) | PC Sep. 20061,4 | 0.3 | 0.8 | -0.3 | -0.9 | 0.0 |

PCDec. 20051 | -1.0 | -0.5 | -0.1 | 0.4 | n.a. |

PC Dec. 20041 | -1.0 | -0.8 | -0.4 | -0.2 | n.a. |

Solde budgétaire des administrations publiques (% du PIB) | PC Sep. 2006 | -7.5 | -10.1 | -6.8 | -4.3 | -3.2 |

PCDec. 2005 | -7.4 | -6.1 | -4.7 | -3.4 | n.a. |

PC Dec. 2004 | -4.7 | -4.1 | -3.4 | -2.8 | n.a. |

Solde primaire (% du PIB) | PC Sep. 2006 | -3.4 | -6.3 | -2.4 | -0.2 | 0.8 |

PCDec. 2005 | -3.8 | -2.9 | -1.7 | -0.7 | n.a. |

PC Dec. 2004 | -0.9 | -0.7 | -0.3 | 0.1 | n.a. |

Solde corrigé des variations conjoncturelles (% du PIB) | PC Sep. 2006 | -7.6 | -10.5 | -6.7 | -3.9 | -3.2 |

PCDec. 2005 | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. |

PC Dec. 2004 | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. |

Solde structurel2 (% du PIB) | PC Sep. 20063 | -7.6 | -9.7 | -5.8 | -3.6 | -3.2 |

PCDec. 2005 | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. |

PC Dec. 2004 | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. | n.a. |

Dette publique brute (% du PIB) | PC Sep. 2006 | 62.3 | 68.5 | 71.3 | 72.3 | 70.4 |

PCDec. 2005 | 61.5 | 63.0 | 63.2 | 62.3 | n.a. |

PC Dec. 2004 | 58.6 | 56.8 | 54.9 | 53.2 | n.a. |

Notes: |

1 Calculs effectués par les services de la Commission sur la base des données fournies dans le programme |

2 Solde corrigé des variations conjoncturelles (comme dans les lignes précédentes) hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires |

3 Eleménts exceptionnels et autres mesures temporaires extraits du programme: 0% en 2005, 0.8% du PIB en 2006, 0.9% en 2007, 0.3% en 2008; toutes ces mesures ayant pour effet de creuser le déficit. Les estimations des services de la Commission concernant les éléments exceptionnels sont conformes dans l'ensemble aux chiffres contenus dans le programme, sauf pour 2005 (0.4% du PIB réduisant le déficit) et pour 2006 (0.3% du PIB réduisant le déficit). |

4 Sur la base d'une croissance potentielle estimée a 3.6%, 3.6%, 3.3%, 3.2% et 3.2% respectivement pour la période 2005-2009. |

Source: |

Versions actualisées du programme de convergence(PC); calculs des services de la Commission |

Recommandation en vue d'un

AVIS DU CONSEIL

conformément à l'article 9, paragraphe 3, du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997,

relatif à la mise à jour corrigée du programme de convergence de la Hongrie pour 2005-2009

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne,

vu le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques[13], et notamment son article 9, paragraphe 3,

vu l'avis du Conseil du 24 janvier 2006 concernant le programme de convergence actualisé de la Hongrie pour 2005-2008,

vu la recommandation de la Commission,

après consultation du comité économique et financier,

A RENDU LE PRÉSENT AVIS :

1. Le [10 octobre 2006], le Conseil a examiné le programme de convergence actualisé transmis par la Hongrie le 1er septembre 2006 et qui couvre la période 2005-2009.

2. Après l’adoption d’un vaste ensemble de mesures de réforme économique au milieu des années quatre-vingt-dix, l’économie hongroise a enregistré des taux de croissance stables et relativement élevés ainsi qu’une baisse de l’inflation, notamment grâce à des politiques macroéconomiques saines et à des réformes structurelles appropriées. Toutefois, à partir de 2001 et plus particulièrement au cours des dernières années, l'accroissement significatif des dépenses publiques et les augmentations généreuses des salaires dans la fonction publique ont conduit à des déficits budgétaires annuels nettement supérieurs à 5 % du PIB, qui s'écartaient donc largement des objectifs initiaux. De plus, les chiffres de fin d’année étaient revus à la hausse ex-post d’une manière significative pour pratiquement toutes les notifications budgétaires. Alors que les objectifs de déficit présentés dans le programme de convergence de mai 2004 s’élevaient à 4,6 % du PIB pour 2004, 4,1 % du PIB pour 2005 et 3,6 % pour 2006, le déficit s'est établi en réalité à 6,6 % du PIB en 2004 et 7,5 % en 2005, et selon le gouvernement, il devrait être de l’ordre de 10,1 % du PIB en 2006, de loin le niveau le plus élevé dans l’UE (tous ces pourcentages tiennent compte de l’incidence de la réforme des retraites). Les dérapages budgétaires s’expliquent en grande partie par une planification budgétaire trop optimiste, par des dépassements importants des dépenses, par des réductions d’impôt substantielles et par le manque d’efforts d’ajustement structurel. La politique budgétaire fortement expansionniste a perdu beaucoup de crédibilité et a pesé de plus en plus sur l'économie. Elle a notamment contribué à aggraver les déséquilibres extérieurs, à accroître de manière significative la dette extérieure totale (passée de moins de 20 % du PIB en 2001 à près de 30% du PIB en 2005) et à creuser sensiblement les différentiels de taux d'intérêt par rapport aux autres nouveaux États membres.

3. Le 5 juillet 2004, le Conseil a également décidé que la Hongrie était dans une situation de déficit excessif, et lui a adressé une recommandation au titre de l'article 104, paragraphe 7, pour qu'il soit mis un terme à cette situation en 2008 au plus tard, c’est-à-dire l’année prise pour objectif par les autorités hongroises dans leur programme de convergence de mai 2004. Après une décision prise en janvier 2005 en vertu de l’article 104, paragraphe 8, constatant que la Hongrie ne s’était pas conformée à ses recommandations, le Conseil a émis, le 8 mars 2005, de nouvelles recommandations au titre de l'article 104, paragraphe 7, rappelant que le déficit excessif devait être corrigé pour 2008 au plus tard, conformément à la trajectoire d'ajustement établie dans le programme de convergence actualisé présenté par les autorités hongroises en décembre 2004 pour lequel le Conseil avait rendu un avis en mars 2005. Le 8 novembre 2005, le Conseil a décidé sur la base de l’article 104, paragraphe 8, que l’action menée par la Hongrie en réponse à la recommandation du Conseil de mars 2005 était inadéquate. Il a notamment mis l’accent sur le fait que la Hongrie s'était largement écartée de la trajectoire d’ajustement évoquée dans la recommandation du Conseil susmentionnée (concernant la mise à jour de décembre 2004 du programme de convergence), notamment en ce qui concerne les objectifs de déficit de 3,6 % du PIB en 2005 et 2,9 % du PIB en 2006 (ces pourcentages étant calculés sans tenir compte de l’impact des régimes de retraite du second pilier).

4. Le 1er décembre 2005, les autorités hongroises ont présenté à la Commission et au Conseil une version actualisée de leur programme de convergence, contenant une nouvelle trajectoire d’ajustement, tout en maintenant l'échéance de 2008 pour la correction du déficit excessif. Le 24 janvier 2006, le Conseil a adopté un avis au sujet de cette version actualisée pour 2005, dans lequel il a constaté que l'assainissement budgétaire prévu par le programme reposait sur une réduction substantielles des dépenses, de l’ordre de 7,5 % du PIB, mais que sa mise en œuvre ne s’appuyait pas sur des mesures concrètes. En conséquence, conformément à l'article 9, paragraphe 2, de la section 3 du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil, le Conseil a invité la Hongrie à « présenter dans les meilleurs délais, et au plus tard le 1er septembre 2006, une mise à jour corrigée de son programme de convergence qui énonce des mesures concrètes et structurelles entièrement compatibles avec la trajectoire d’ajustement à moyen terme.

5. Après un déficit public de 7,5 % du PIB en 2005 (rendu public au printemps 2006), les autorités hongroises ont annoncé à la suite des élections d’avril 2006 d’importantes révisions à la hausse du déficit de 2006 qui, en l'absence de mesures correctives, pourrait atteindre 11,6 % du PIB[14]. Le dépassement de l’objectif de déficit de 6,1 % du PIB établi dans la loi budgétaire et dans la version actualisée de 2005 du programme de convergence découle presque exclusivement du dépassement des dépenses (environ 5 % du PIB). Il s’est produit principalement dans les secteurs des coûts opérationnels et des coûts des salaires des institutions budgétaires centrales, des paiements des retraites, des dépenses de soins de santé et des investissements plus élevés que prévu des autorités locales à l’approche des élections. Le dépassement s'expliquait, pour l’équivalent d’environ 1,5 % du PIB, par l'investissement des administrations publiques[15] dans le secteur autoroutier (1,1 % du PIB), qui aurait dû être effectué hors budget par des partenariats public-privé, et par les coûts d'acquisition d'avions militaires au titre d'un bail financier (0,3 % du PIB). Au départ, ces deux postes n’étaient pas pris en compte dans les objectifs officiels.

6. Confronté à l’accélération du déficit budgétaire, le gouvernement – reconduit suite aux élections d’avril 2006 – a décidé en juin de supprimer le reste de son programme de réduction d'impôts sur cinq ans, qui aurait encore diminué les recettes d'environ 3 % du PIB d'ici 2010, et a adopté un ensemble de mesures d'ajustement budgétaire. Un certain nombre de mesures correctives, notamment toutes les mesures prévues dans le volet des recettes, ont déjà été adoptées par le parlement. Selon le gouvernement, les augmentations d’impôts ainsi que certaines réductions immédiates des dépenses de soins de santé, des subventions des prix du gaz, des dépenses des administrations publiques et la suppression de la réserve générale de 0,3 % du PIB du budget, devraient réduire le dépassement du déficit de 1,5 % du PIB en 2006 et d'atteindre le nouvel objectif de déficit de 10,1 % du PIB. Ces mesures devraient également produire des effets importants les années suivantes.

7. D’une manière générale, la version corrigée du programme de convergence (ci-après appelée le programme), présentée pour se conformer à la demande du Conseil de janvier 2006, respecte la structure et les exigences en matière de données définies dans le nouveau code de conduite pour la présentation des programmes de stabilité et de convergence[16].

8. Selon le scénario macroéconomique présenté dans le programme, la croissance du PIB réel devrait retomber de 4,1 % en 2006 à 2,2 % et 2,6 % en 2007 et 2008 respectivement, une contraction liée aux mesures d'ajustement budgétaire prévues par le programme, mises en œuvre pour certaines à partir de juillet 2006. La croissance devrait revenir aux niveaux enregistrés avant l'ajustement pour 2009 au plus tard. Ces développements se reflètent également dans les conditions cycliques implicites, qui affichent des écarts de production négatifs pour 2007 et 2008 et le retour de la production à son potentiel pour 2009 au plus tard. Sur la base des informations disponibles et sans préjuger des prévisions de l’automne 2006 des services de la Commission, ce scénario macroéconomique semble plausible dans l’ensemble. Toutefois, il est quelque peu optimiste en ce qui concerne le niveau de la croissance en 2009 et l’évolution du marché de l’emploi, en particulier pour les dernières années de la période de programmation, qui ne semble pas être affecté par le ralentissement de la croissance et par les pertes d’emploi annoncées dans le secteur public. L’amélioration significative des déséquilibres extérieurs annoncée par le programme semble possible compte tenu des effets directs et indirects des mesures d’ajustement budgétaire. En particulier, le déficit des comptes courants devrait retomber d’un niveau de près de 8 % du PIB en 2006 à moins de 4 % du PIB en 2009. L’inflation devrait culminer à 6,2 % en 2007 après avoir atteint 3,5 % en 2006 et retomber ensuite pour s'établir à 3 % en 2009. Ces projections peuvent s’expliquer par l’augmentation de la TVA et par des diminutions des subventions des prix adoptées à l'été 2006, ainsi que par d'autres mesures contenues dans le programme et qui devraient créer des pressions inflationnistes en raison de l’augmentation des coûts des facteurs (notamment des augmentations de l’impôt sur les revenus des personnes et des cotisations sociales). Néanmoins, le niveau de l’inflation semble être légèrement sous-estimé pour l’ensemble de la période de projection.

9. Le programme vise à corriger le déficit excessif d’ici 2009. Cela implique une réduction substantielle et rapide du déficit de 6,9 points de pourcentage du PIB en trois ans, en partant du niveau élevé de 10,1 % du PIB en 2006 pour atteindre 3,2 % du PIB en 2009. L’amélioration du solde primaire durant cette période est de la même ampleur. Le programme reconnaît que l’objectif de déficit de 3,2 % du PIB en 2009 dépasserait encore le seuil de 3 % du PIB prévu par le Traité, mais suppose que lorsqu’ils examineront les possibilités de mettre fin à la procédure de déficit excessif relative à la Hongrie, le Conseil et la Commission pourront prendre en compte une partie du coût net de la réforme des retraites, conformément au pacte de stabilité et de croissance révisé[17]. Le déficit devrait déjà être réduit de près de moitié en 2007. La réduction planifiée du déficit nominal implique un accroissement du ratio des recettes au PIB de 3 points de pourcentage et une réduction du ratio des dépenses au PIB de 3,9 points de pourcentage durant la période de programmation. En ce qui concerne le volet des recettes, toutes les mesures de nature à accroître le ratio des recettes au PIB comme prévu dans le programme ont été adoptées. En plus des mesures déjà adoptées pour réduire les dépenses et citées ci-dessus, les autorités hongroises prévoient d'atteindre leurs objectifs en introduisant des plafonds pluriannuels pour la plupart des postes de dépenses et en renforçant les contrôles budgétaires des dépenses. Ces projets devraient figurer en détail dans la loi budgétaire de 2007 qui sera présentée au parlement avant la fin du mois d'octobre. De plus, le programme annonce des réformes structurelles globales visant à garantir la réalisation des objectifs de déficit, en particulier pour les dernières années de la période de programmation (notamment l’introduction de programmes de participation aux coûts dans le secteur des soins de santé, la révision des mesures de subvention des prix et la rationalisation de l'administration centrale.

10. Le programme prévoit que sur l’ensemble de la période, le solde structurel (corrigé des variations conjoncturelles et hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) calculé selon la méthode commune et fondé sur les chiffres du programme s’améliorera en moyenne d'environ 2,25 % du PIB par an, pour passer d’environ 9,75 % du PIB en 2005 à environ 3,25 % en 2009. Le programme définit l'objectif budgétaire à moyen terme (ci-après l'OMT) comme un déficit structurel compris entre 0,5 % et 1 % du PIB, qui ne devrait pas être atteint durant la période de programmation. L’OMT se situe dans la fourchette établie par le pacte de stabilité et de croissance et le code de conduite, et reflète de manière appropriée la croissance du PIB potentiel à long terme et le ratio d’endettement.

11. En ce qui concerne les résultats des finances publiques, plusieurs éléments positifs doivent être relevés. Un grand nombre de mesures de nature à réduire le déficit en 2006 et 2007 ont déjà été adoptées ou seront intégrées au budget de 2007. De plus, au cours des derniers mois, le gouvernement a pris des décisions concernant une première série de mesures dans le cadre des réformes structurelles planifiées. Par ailleurs, les autorités hongroises ont décidé d’améliorer la procédure budgétaire grâce à une comptabilité plus transparente et en introduisant une règle de contrôle des dépenses à partir de 2007 et une planification pluriannuelle des dépenses pour les institutions budgétaires ; elles s’engagent également dans le programme à informer deux fois l’an la Commission et le Conseil des développements budgétaires et à annoncer des mesures de correction en cas de dérapage. Toutefois, on observe également des risques importants. L’incertitude plane toujours sur la mise en œuvre effective du gel planifié des dépenses en 2007 et 2008 et sur le contrôle des augmentations des dépenses dans les domaines qui ne sont pas couverts par le gel. De plus, malgré les mesures prévues, la réalisation des objectifs budgétaires durant les dernières années de la période de programmation comporte des risques importants. Si les incertitudes qui pèsent sur les recettes en raison du scénario macroéconomique semblent globalement limitées, les recettes attendues durant les dernières années de la période et en particulier en 2009 sont relativement optimistes, tout comme les projections en matière d'emploi dont elles découlent en partie. De plus, outre les mauvais résultats enregistrés dans le passé sur le plan du contrôle des dépenses et le manque d’informations précises sur les modalités à suivre à l’avenir, la faiblesse du contrôle institutionnel sur la procédure budgétaire expose les finances publiques à des dérapages substantiels. Par conséquent, la réduction envisagée du déficit dépend de la mise en œuvre rigoureuse des réformes structurelles et du contrôle des dépenses prévus dès les premières années du programme. Enfin, il n'est pas exclu que le gouvernement reprenne l'équivalent de près de 2 % du PIB de dettes accumulées par les sociétés des transports publics depuis 2002 (étant donné que cela s'est déjà produit à intervalles réguliers dans le passé); cela aurait une incidence temporaire sur le déficit. Dans l’ensemble, les résultats budgétaires pourraient être plus mauvais que prévu dans le programme, tant à court terme que durant les dernières années de la période de programmation.

12. Compte tenu de l’évaluation des risques qui précède, la correction durable du déficit excessif d’ici 2009 telle qu’elle est prévue obligera le gouvernement à réaliser rigoureusement ses objectifs budgétaires. Pour y parvenir, il devra appliquer réellement toutes les mesures annoncées dans le programme pour les années 2006 à 2009, et poursuivre l'adoption et la mise en œuvre de réformes structurelles et du contrôle des dépenses.

13. Selon les projections contenues dans le programme, le ratio de la dette au PIB augmentera de manière significative en 2006 pour atteindre 68,5 % (contre 62,3 % en 2005), soit un niveau supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité. Il devrait ensuite atteindre 71,3 % en 2007 et 72,3 % en 2008. Le ratio devrait commencer à baisser en 2009, pour atteindre 70,4 % du PIB. Les risques qui pèsent sur la trajectoire de la dette découlent principalement de la possibilité de déficits du solde primaire plus élevés que prévu, notamment en raison de la reprise éventuelle de dettes des sociétés des transports publics. Eu égard à cette évaluation des risques, le ratio de la dette ne régresserait pas suffisamment en direction de la valeur de référence au cours de la période de programmation.

14. Un risque élevé pèse sur la viabilité des finances publiques de la Hongrie. La position budgétaire très fragile combinée à un ratio d'endettement relativement élevé et croissant, constitue un risque substantiel pour la viabilité des finances publiques, avant même de prendre en considération l'incidence budgétaire à long terme du vieillissement de la population. Qui plus est, les effets du vieillissement sur le budget à long terme sont nettement plus importants en Hongrie que pour la moyenne de l’UE, notamment en raison d’une augmentation significative des dépenses consacrées aux retraites en pourcentage du PIB à long terme. Pour réduire ces risques, il est donc nécessaire d'assainir les finances publiques en profondeur à moyen terme comme prévu, de continuer ensuite à renforcer la position budgétaire et d'agir sur l'augmentation significative des dépenses consacrées aux retraites.

15. On a observé une nette détérioration des finances publiques en 2006, ce qui a entravé la correction du déficit excessif conformément à la trajectoire établie, mais si les mesures annoncées par le programme sont intégralement précisées et mises en œuvre, elles sont globalement conformes aux grandes orientations de politique économique incluses dans les orientations intégrées[18]. En particulier, la Hongrie prévoit de mener des actions efficaces en vue de mettre fin au déficit excessif et de mettre en œuvre des réformes visant à renforcer la discipline budgétaire et à accroître la transparence. Ces mesures devraient également contribuer à corriger les déficits élevés des comptes courants. Toutefois, elles doivent s’appuyer sur des réformes structurelles afin de garantir la viabilité des finances publiques.

16. À l’occasion du rapport de mise en œuvre qui doit être présenté mi-octobre 2006 dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renouvelée pour la croissance et l'emploi, le gouvernement hongrois envisage de revoir les projets de réforme contenus dans le programme national de réforme d’octobre 2005 afin de refléter la nouvelle stratégie gouvernementale. Le programme national de réforme d’octobre 2005 identifiait notamment les défis suivants, qui présentent des implications importantes pour les finances publiques: (a) réduire le déficit public, (b) améliorer l’infrastructure et (c) accroître l’activité et le taux d’emploi et développer le capital humain. La mise à jour corrigée du programme de convergence définit des projets et des mesures visant à restructurer l’administration, les soins de santé, les retraites et les systèmes d’éducation du secteur public. En particulier, le programme prévoit que des mesures seront prises d’ici 2007 pour réduire la taille de l’administration et améliorer son efficacité grâce à des économies d'échelle; d’introduire des conditions de ressources pour les subventions ; de restructurer les subventions dans le domaine pharmaceutique et de libéraliser partiellement le commerce des médicaments ; d’introduire une participation aux coûts dans le secteur des soins de santé. De plus, d’ici 2007, des propositions d’amendements seront soumises au parlement en vue de relever l'âge du départ à la retraite et de réduire les départs à la retraite anticipée grâce à l’amélioration des programmes d'incitation et à une réforme du système de pension d’invalidité ; de fonder rigoureusement les soins de santé sur une base d'assurance et de rationaliser l'offre et l'utilisation de ces services; de restructurer l’éducation publique. Ces projets doivent encore être concrétisés. Le programme complète ces plans par des améliorations des caractéristiques institutionnelles du cadre des finances publiques.

Compte tenu de l’évaluation qui précède, le déficit public élevé attendu pour 2006 en Hongrie est particulièrement préoccupant. Il y a donc lieu de se féliciter que, dans la version corrigée du programme de convergence de septembre 2006, les autorités hongroises donnent la priorité à la réduction du déficit excessif au moyen d’un effort substantiel et précoce et qu’elles s’engagent à informer la Commission et le Conseil deux fois l’an des progrès réalisés et des actions qui doivent encore être menées. Une première série de mesures importantes ont été prises en vue de réunir des recettes supplémentaires et de réduire les dépenses afin d’atteindre le nouvel objectif de déficit pour 2007, et des projets ont été annoncés en vue d'améliorer le contrôle des dépenses et d'entreprendre des réformes structurelles pour renforcer la trajectoire d'ajustement, mais des risques pèsent encore sur celle-ci, tant à court terme que pour les dernières années de la période de programmation. La réduction prévue du déficit dépend donc de la mise en œuvre rigoureuse des réformes structurelles envisagées, de l’application du contrôle des dépenses dès les premières années du programme et d’un renforcement du cadre institutionnel des finances publiques en Hongrie, des aspects sur lesquels le Conseil invite instamment le gouvernement hongrois à consentir un maximum d’efforts.

Dans le même temps, le Conseil adopte, en vertu de l'article 104, paragraphe 7, du traité, une recommandation invitant la Hongrie à prendre des mesures concernant les importants déséquilibres budgétaires.

Recommandation en vue d'une

RECOMMANDATION DU CONSEIL À LA HONGRIE

visant à ce que soit mis un terme à la situation de déficit public excessif

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 104, paragraphe 7,

vu la recommandation de la Commission,

considérant ce qui suit:

(1) Conformément à l'article 104 du traité, les États membres évitent les déficits publics excessifs.

(2) Le pacte de stabilité et de croissance repose sur l'objectif de finances publiques solides en tant que moyen de renforcer les conditions propices à la stabilité des prix et à une croissance forte et durable, génératrice d'emplois.

(3) Le 5 juillet 2004, le Conseil a constaté, conformément à l'article 104, paragraphe 6, l'existence d'un déficit public excessif en Hongrie.

(4) Ayant constaté l'existence d'un déficit excessif en Hongrie, le Conseil, conformément à l'article 104, paragraphe 7, du traité et au règlement (CE) n° 1467/97 du Conseil du 7 juillet 1997 visant à accélérer et à clarifier la mise en œuvre de la procédure concernant les déficits excessifs[19], a recommandé aux autorités hongroises de prendre des mesures à moyen terme pour ramener le déficit à un niveau inférieur à 3 % du PIB d'ici à 2008 de manière crédible et durable, conformément à la trajectoire de réduction du déficit définie dans l'avis du Conseil du 5 juillet 2004 sur le programme de convergence présenté en mai 2004. La recommandation du Conseil invitait en outre les autorités hongroises à engager une action efficace d’ici le 5 novembre 2004 afin d’appliquer les mesures envisagées pour atteindre l’objectif de déficit fixé pour 2005.

(5) Le 18 janvier 2005, le Conseil, agissant en vertu de l’article 104, paragraphe 8, du traité sur recommandation de la Commission, a adopté une décision établissant que la Hongrie n'avait pris aucune mesure suivie d’effets en réponse à sa recommandation du 5 juillet 2004, notamment parce que l’objectif retenu pour le déficit en 2005 serait probablement nettement dépassé.

(6) Ayant adhéré à la Communauté le 1er mai 2004, la Hongrie est un État membre faisant l'objet d'une dérogation, au sens de l'article 122, paragraphe 1, du traité, ce qui signifie qu'elle est tenue d'éviter les déficits excessifs, mais que l'article 104, paragraphes 9 et 11, du traité ne lui est pas applicable; d'autres recommandations ne peuvent être faites à la Hongrie qu'en vertu de l'article 104, paragraphe 7.

(7) Le 8 mars 2005, sur recommandation de la Commission, le Conseil a adopté, conformément à l'article 104, paragraphe 7, une nouvelle recommandation invitant les autorités hongroises à engager une action à moyen terme afin de ramener le déficit du pays en dessous de 3 % du PIB d'ici 2008 d'une manière crédible et durable. Le 8 novembre 2005, sur recommandation de la Commission, le Conseil a décidé pour la deuxième fois, sur la base de l’article 104, paragraphe 8, que l’action menée par la Hongrie était inadéquate. Il s'est notamment fondé sur le fait que les objectifs de déficit, fixés à 3,6 % du PIB en 2005 et 2,9 % du PIB en 2006 (hors charge de la réforme des retraites de 1998)[20], seraient nettement dépassés et que la mise en œuvre de réductions d'impôt à partir de 2006 est contraire à la recommandation du Conseil.

(8) Conformément à l'article 3, paragraphe 4, du règlement (CE) n° 1467/97, les recommandations faites en vertu de l'article 104, paragraphe 7, doivent préciser qu'une action suivie d'effets doit être engagée par l'État membre concerné dans un délai de six mois au maximum et que le déficit excessif devrait disparaître dans l'année suivant la constatation de son existence, sauf circonstances particulières. En cas de circonstances particulières, l'État membre concerné peut être autorisé à corriger le déficit excessif à moyen terme. Ces circonstances particulières ont été prises en compte en raison de l'ampleur du déficit et de la transformation structurelle de l'économie en cours, lorsque la Hongrie a connu un déficit excessif. En conséquence, un délai de correction a été fixé à 2008, conformément à la stratégie hongroise définie dans le programme de convergence de mai 2004.

(9) La version corrigée du programme de convergence actualisé, présentée par la Hongrie le 1er septembre 2006 en réaction à l'avis du Conseil de janvier 2006 sur le programme de convergence actualisé de décembre 2005, prévoit un nouveau délai pour la correction du déficit excessif à moyen terme. La mise à jour corrigée vise à corriger le déficit excessif d’ici 2009, une année plus tard que dans les programmes précédents. Les objectifs annuels de déficit public prévus par la mise à jour corrigée du programme de convergence sont les suivants: 10,1 % du PIB en 2006, 6,8 % en 2007, 4,3 % en 2008 et 3,2 % en 2009. Ces chiffres tiennent compte de l'incidence de la réforme des retraites qui a entravé l'application des programmes de convergence actualisés de décembre 2004 et décembre 2005. Les autorités hongroises ont donc décidé de ne plus profiter de la période de transition pour la classification sectorielle des programmes de retraite accordée par Eurostat le 23 septembre 2004, qui se terminerait de toute façon le 1er avril 2007. La réduction planifiée du déficit nominal implique un accroissement du ratio des recettes au PIB de 3 points de pourcentage et une réduction du ratio des dépenses au PIB de 3,9 points de pourcentage durant la période de programmation. Après une détérioration estimée à environ 2 points de pourcentage du PIB en 2006, le solde structurel (soit le solde corrigé des variations conjoncturelles hors éléments exceptionnels et autres mesures temporaires) devrait s'améliorer au cours de la période 2006-2009 pour représenter environ 6,5 % du PIB. Environ la moitié de cette amélioration structurelle devrait avoir lieu en 2007. Après la correction escomptée du déficit excessif, l'ajustement devrait se poursuivre vers l'objectif budgétaire à moyen terme fixé à un déficit structurel compris entre 0,5 % et 1 % du PIB. Le ratio de la dette continuera d'augmenter pour atteindre 72,3% du PIB d'ici à 2008, soit un niveau nettement supérieur à la valeur de référence de 60 % du PIB prévue par le traité, et il ne devrait commencer à baisser qu'en 2009.

(10) Dans son avis du [10 octobre 2006] sur la version corrigée du programme de convergence de septembre 2006, le Conseil analyse le plan des autorités hongroises visant à réduire le déficit, notamment par un programme de réformes structurelles. Une première série de mesures importantes ont été prises en 2006 en vue de réunir des recettes supplémentaires et de réduire les dépenses afin d’atteindre le nouvel objectif de déficit pour 2007. En outre, des projets ont été annoncés en vue d'améliorer la discipline budgétaire (par une comptabilité plus transparente, et grâce à l'introduction de règles et de plafonds pluriannuels pour les dépenses) et d'entreprendre des réformes structurelles. Cependant, des risques demeurent, tant à court terme que pour les dernières années de la période de programmation. Notamment, l’incertitude plane toujours sur la mise en œuvre effective du gel planifié des dépenses et, plus généralement, sur le contrôle des augmentations des dépenses. De plus, malgré les mesures prévues, la réalisation des objectifs budgétaires durant les dernières années de la période de programmation comporte des risques étant donné la faiblesse du contrôle institutionnel sur la procédure budgétaire, le fait que les règles budgétaires annoncées n'ont pas encore été complètement définies et les preuves répétées de dérapages importants des finances publiques. La Hongrie est jugée en situation à haut risque en ce qui concerne la viabilité des finances publiques, qu'il est nécessaire d'assainir en profondeur à moyen terme comme prévu. Il convient ensuite de continuer à renforcer la position budgétaire. L'avis prend également acte de l'engagement des autorités hongroises à informer deux fois l’an la Commission et le Conseil des développements budgétaires et à annoncer des mesures de correction en cas de dérapage.

(11) De manière générale, les mesures d'assainissement budgétaire devraient garantir une amélioration durable du solde budgétaire des administrations publiques, tout en visant un accroissement de la qualité des finances publiques et un renforcement du potentiel de croissance de l'économie, Dans le cas de la Hongrie, la correction du déficit excessif doit s’inscrire dans le cadre d’une stratégie de réforme structurelle globale, qui comprend la réforme de l’administration, des soins de santé, des retraites et de l’éducation, ainsi que des mesures visant à améliorer le contrôle budgétaire.

(12) Au départ, il était prévu de mettre fin à la situation de déficit excessif à moyen terme, et au plus tard en 2008, mais cet objectif n’est plus réaliste compte tenu des dérapages budgétaires importants qui se sont produits récemment en Hongrie et qui, en violation de la recommandation du Conseil, ont débouché sur une augmentation considérable du déficit public. Le nouveau délai établi pour la correction du déficit dans la version corrigée du programme de convergence actualisé fixe l'échéance à 2009. Au vu des récents dérapages, ce nouveau délai, qui implique une correction substantielle du déficit structurel de plus de 6 % du PIB en trois ans, semble approprié.

(13) Pour y parvenir, le gouvernement hongrois devrait (i) limiter la détérioration des finances publiques en 2006 au moyen de la mise en œuvre rigoureuse des mesures de correction adoptées et annoncées et par l'affectation d'éventuels gains exceptionnels dans ce sens. Cela lui permettrait d'afficher un déficit nominal maximum de 10 % du PIB en 2006, ce qui reste exceptionnellement élevé; (ii) appliquer rigoureusement les mesures nécessaires pour assurer une correction précoce, substantielle et durable du déficit structurel en réalisant des progrès très substantiels dès 2007 pour ensuite poursuivre les efforts d'ajustement significatifs jusqu'à la correction du déficit excessif, l'ampleur de l'effort à réaliser étant définie dans l'avis du Conseil au sujet de la version corrigée du programme de convergence; être prêt à adopter des mesures supplémentaires qui pourraient s'avérer nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2009 au plus tard et également (iii) introduire des réserves suffisantes dans les prochaines lois budgétaires pour éviter les dérapages même en cas d’imprévus. Par ailleurs, il y a lieu de réduire résolument le ratio de la dette publique, conformément à la trajectoire de réduction pluriannuelle du déficit établie dans le programme de convergence, et de préférence avant 2009.

(14) La correction durable du déficit excessif d’ici 2009 telle qu’elle est prévue obligera le gouvernement à réaliser rigoureusement ses objectifs budgétaires. Pour y parvenir, il devra appliquer réellement toutes les mesures annoncées dans le programme pour les années 2006 à 2009, et prendre des décisions en temps utile concernant l'adoption et la mise en œuvre de réformes structurelles et du contrôle des dépenses.

(15) Conformément à l'article 10 du règlement (CE) n° 1467/97, la Commission et le Conseil surveillent la mise en œuvre des mesures prises par la Hongrie en réponse à la présente recommandation, notamment en se fondant sur les rapports réguliers annoncés par les autorités hongroises.

RECOMMANDE:

1. Les autorités hongroises devront mettre fin dès que possible au déficit excessif actuel, et au plus tard en 2009.

2. Les autorités hongroises devront réduire le déficit de manière crédible et durable, conformément à la trajectoire pluriannuelle de réduction du déficit définie dans l'avis du Conseil du [10 octobre 2006] sur la mise à jour corrigée du programme de convergence présentée le 1er septembre 2006. À cet effet, les autorités hongroises devront notamment:

17. limiter la détérioration des finances publiques en 2006 au moyen de la mise en œuvre rigoureuse des mesures de correction adoptées et annoncées et par l'affectation d'éventuels gains exceptionnels dans ce sens;

18. appliquer rigoureusement les mesures nécessaires pour assurer une correction précoce, substantielle et durable du déficit structurel telle que prévue dans la version corrigée du programme et dans l'avis du Conseil y afférent; et être prêtes à adopter des mesures supplémentaires qui pourraient s'avérer nécessaires pour corriger le déficit excessif en 2009 au plus tard;

19. adopter et appliquer rapidement les réformes planifiées de l’administration, des soins de santé, des retraites et de l’éducation, afin de contenir et de réduire les dépenses jusqu’à la fin de la période de programmation et au-delà dans le but de garantir une amélioration durable des finances publiques.

3. Le Conseil fixe aux autorités hongroises la date du [10 avril 2007] au plus tard pour engager une action efficace concernant les mesures à prendre pour atteindre les objectifs de déficit fixés pour 2006 et 2007. En particulier, les mesures de compression des dépenses envisagées devront figurer intégralement dans la loi budgétaire de 2007 et être appliquées dans les délais afin de garantir la mise en œuvre rigoureuse de la principale réduction du déficit prévue en 2007. En outre, des réserves suffisantes devront être introduites dans la loi budgétaire pour éviter les dérapages même en cas d’imprévus.

4. Les autorités hongroises devront réduire résolument le ratio de la dette publique, conformément à la trajectoire de réduction pluriannuelle du déficit établie dans le programme de convergence, et de préférence avant 2009.

5. Les autorités hongroises devront améliorer le contrôle budgétaire en consolidant les règles budgétaires, notamment en définissant et en appliquant les règles et plafonds prévus pour les dépenses ainsi qu'en renforçant le cadre institutionnel.

En outre, le Conseil invite les autorités hongroises à veiller à ce qu’après la correction du déficit excessif, l’effort d’assainissement budgétaire destiné à réaliser l’objectif à moyen terme d'un déficit structurel compris entre 0,5 % et 1 % du PIB soit poursuivi.

Le Conseil se félicite de l'engagement pris par les autorités hongroises dans la mise à jour corrigée du programme de convergence du 1er septembre 2006 de présenter tous les six mois à la Commission et au Conseil des rapports sur l'état d'avancement des mesures préconisées par la présente recommandation, le premier rapport étant attendu le 1er avril 2007 au plus tard.

La République de Hongrie est destinataire de la présente recommandation.

Fait à Luxembourg, le [10 octobre 2006].

Par le Conseil Le président

[1] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents auxquels il est fait référence dans ce texte se trouvent à l'adresse suivante : http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[2] Avis du comité économique et financier sur les «spécifications relatives à la mise en œuvre du pacte de stabilité et de croissance et lignes directrices concernant le contenu et la présentation des programmes de stabilité et de convergence», approuvées par le Conseil Ecofin du 11 octobre 2005.

[3] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5).

[4] Ces objectifs ne tenaient pas compte de l’incidence de la réforme du système des retraites de 1998, puisqu’en décembre 2004, les autorités hongroises avaient décidé de se prévaloir de la décision d’Eurostat du 23 septembre 2004 permettant de classer les systèmes de retraite du second pilier dans le secteur des administrations publiques pendant une période de transition allant jusqu’à la notification du 1er avril 2007. Sur la base des estimations les plus récentes de l’incidence de la réforme des retraites, les objectifs de départ pour le déficit, tenant compte de la réforme des retraites, auraient été de 5 % et de 4,5 % du PIB respectivement.

[5] Conformément à la section 3, article 9, deuxième paragraphe du règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil tel que modifié.

[6] Il fournit toutes les données obligatoires prescrites par le nouveau code de conduite. Certaines données facultatives manquent. Elles concernent principalement les dépenses des administrations publiques par fonction, l’évolution de la dette publique et des données relatives à la viabilité à long terme des finances publiques.

[7] Après la présentation de la mise à jour de décembre 2004 du programme de convergence, les autorités hongroises avaient décidé de communiquer des objectifs budgétaires et des statistiques ne tenant pas compte du coût de la réforme des retraites. La mise à jour corrigée du programme de convergence a mis fin à cette pratique. La Hongrie a donc décidé de ne plus profiter de la période de transition pour la classification sectorielle des régimes de retraite accordée par Eurostat le 23 septembre 2004, qui se terminera de toute façon le 1er avril 2007. Sans tenir compte du coût de la réforme des retraites, le déficit se serait chiffré à 6,1 % du PIB en 2005, et l’objectif pour 2006 aurait été établi à 4,7 % du PIB.

[8] La stratégie d’allègement fiscal en cinq ans avait été approuvée par le parlement le 7 novembre 2005, et les premières phases (principalement une réduction de 5 points de pourcentage du taux de TVA le plus élevé) ont été mises en œuvre le 1er janvier 2006, entraînant des pertes de recettes de l’ordre de 1 % du PIB en 2006.

[9] Conformément à l’article 1er, paragraphe 7, du règlement du Conseil (CE) n° 1056/2005, « si le déficit a diminué de manière substantielle et constante et qu’il a atteint un niveau proche de la valeur de référence », le Conseil et la Commission devraient prendre en considération sur une base dégressive le coût net d’une réforme des retraites comprenant un pilier intégralement financé par les pouvoirs publics. Dans le cas de la Hongrie, cela représenterait en 2009 20 % du coût net de la réforme des retraites, soit 0,3 % du PIB selon les estimations.

[10] Pour plus de précisions concernant la viabilité à long terme, voir l’évaluation technique du programme par les services de la Commission(http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm).

[11] En juillet 2005, les grandes orientations de politique économique ont été incluses dans les orientations intégrées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renforcée (JO L 205 du 6.8.2005).

[12] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5).

[13] JO L 209 du 2.8.1997, p. 1. Règlement modifié en dernier lieu par le règlement (CE) nº 1055/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 1). Tous les documents mentionnés dans le texte figurent sur le site http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm

[14] La Hongrie a décidé de ne plus profiter de la période de transition pour la classification sectorielle des programmes de retraite accordée par Eurostat le 23 septembre 2004, qui se terminera de toute façon le 1er avril 2007. Sans tenir compte du coût de la réforme des retraites, le déficit se serait chiffré à 6,1 % du PIB en 2005, et l’objectif pour 2006 aurait été établi à 4,7 % du PIB.

[15] Initialement, cet investissement devait être effectué hors budget par des partenariats public-privé.

[16] Il fournit toutes les données obligatoires prescrites par le nouveau code de conduite. Certaines données facultatives manquent. Elles concernent principalement les dépenses des administrations publiques par fonction, l’évolution de la dette publique et des données relatives à la viabilité à long terme des finances publiques.

[17] Conformément à l’article 1er, paragraphe 7, du règlement du Conseil (CE) n° 1056/2005, « si le déficit a diminué de manière substantielle et constante et qu’il a atteint un niveau proche de la valeur de référence », le Conseil et la Commission devraient prendre en considération sur une base dégressive le coût net d’une réforme des retraites comprenant un pilier financé par les pouvoirs publics.. Dans le cas de la Hongrie, cela représenterait en 2009 20 % du coût net de la réforme des retraites, soit 0,3 % du PIB selon les estimations.

[18] En juillet 2005, les grandes orientations de politique économique ont été incluses dans les orientations intégrées dans le cadre de la stratégie de Lisbonne renforcée (JO L 205 du 6.8.2005).

[19] JO L 209 du 2.8.1997, p. 6. Règlement modifié par le règlement (CE) nº 1056/2005 (JO L 174 du 7.7.2005, p. 5).

[20] Ces objectifs ne tenaient pas compte de l’incidence de la réforme du système des retraites de 1998, puisqu’en décembre 2004, les autorités hongroises ont décidé de se prévaloir de la décision d’Eurostat du 23 septembre 2004 permettant de classer les systèmes de retraite du second pilier dans le secteur des administrations publiques pendant une période de transition jusqu’à la notification de mars 2007. Sur la base des estimations les plus récentes de l’incidence de la réforme des retraites, ces objectifs pour le déficit, tenant compte de la réforme des retraites, auraient été de 5 % et de 4,5 % du PIB respectivement.