20.11.2006   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 282/1

I-VII

1-15

1-3

4-10

4-5

6-8

9-10

11-15

11-13

14-15

16-63

16-28

16-18

19-28

29-39

29-34

35-39

40-52

40-46

47-52

53-63

53-63

64-69

Bénéficiaire

Le destinataire final du paiement communautaire.

Impact

Conséquence socio-économique à long terme, qui peut être observée un certain temps après la fin d’une intervention et qui peut affecter aussi bien les destinataires directs de l’intervention que les destinataires indirects sortant du cadre de l’intervention, qui peuvent être gagnants ou perdants.

NUTS

Nomenclature des unités territoriales statistiques. Cette classification commune aux fins des statistiques régionales de l’UE subdivise chaque État membre de manière hiérarchique en régions (appelées NUTS 1, 2, 3 et UAL 1 et 2) selon les unités administratives nationales.

Leader

Une initiative financée par les Fonds structurels, conçue pour aider les acteurs du monde rural.

Réalisation

Ce qui est produit ou accompli avec les ressources allouées à l’intervention (par exemple un équipement agricole acheté par un exploitant ou une route construite dans un village).

Résultat

Changement immédiat pour les destinataires directs dès la fin de leur participation à une intervention (par exemple l’amélioration de l’accessibilité à une zone grâce à la construction d’une route ou une production plus efficiente dans une exploitation).

Zone urbaine

Une aire géographique qui ne présente pas les caractéristiques d’une zone rurale. Il existe différentes typologies permettant de classer les territoires en zones rurales ou urbaines, par exemple sur la base de la densité de population.

FEOGA

Fonds européen d’orientation et de garantie agricole

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

ORATE

Observatoire en réseau de l’aménagement du territoire européen

PAC

Politique agricole commune

PDR

Programme de développement rural

PIB

Produit intérieur brut

PO

Programme opérationnel

SWOT

Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats: Forces, faiblesses, possibilités, menaces

UAL

Unité administrative locale

I.

Les zones rurales sont confrontées à des défis considérables tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques. La contribution communautaire au développement rural pour la période 2000-2006 s’élève à plus de 60 milliards d’euros. Environ 40 % de ce budget sont affectés aux investissements. Ceux-ci couvrent un large éventail de projets dont la gestion et la mise en œuvre sont partagées par la Commission et les États membres (voir points 1 à 10).

II.

Le présent rapport présente les observations résultant de l’audit de la Cour relatif aux investissements dans le domaine du développement rural. L’audit visait à répondre à la question générale suivante: «Dans quelle mesure les effets des mesures d’investissement permettent-ils de remédier de manière efficace aux problèmes des zones rurales?» (voir point 3 et points 11 à 15).

III.

La souplesse du règlement concernant le soutien au développement rural (objectifs larges et absence de priorités) et l’absence de stratégie précise dans les programmes des États membres ont conduit à une situation telle qu’il n'est pas possible de savoir clairement à la réalisation de quels objectifs les crédits ont contribué. Les programmes des États membres sont essentiellement axés sur le secteur agricole et ne prennent pas suffisamment en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien (voir points 16 à 28).

IV.

Des conditions et des procédures de sélection permettant de cibler efficacement les crédits sur les zones géographiques et les bénéficiaires qui en ont le plus besoin font défaut (voir points 29 à 34). L’absence de ciblage approprié accroît également le risque d’effets d’aubaine, qui sont de nature à nuire à l’efficacité de l’aide (voir points 35 à 39).

V.

Une part importante des dépenses est mise en œuvre dans des zones qui ne sont pas essentiellement rurales. Par rapport à la période de programmation précédente, l’aide à l’investissement dans les zones rurales a sensiblement chuté (voir points 40 à 46).

VI.

Les effets des projets n'ont pas toujours pu être déterminés, mais lorsque cela a été possible, il s’est avéré que les principaux facteurs ayant permis d’accroître l’efficacité étaient la synergie avec d’autres projets et leur localisation dans des zones rurales (voir points 47 à 52). Des insuffisances ont également été relevées dans la mise en œuvre du système de suivi et d’évaluation (voir points 53 à 63).

VII.

D’une manière générale, la Cour constate qu’il n'est pas possible d’évaluer l’efficacité des investissements dans le domaine du développement rural. Les objectifs sont trop vastes et les stratégies permettant de mettre en œuvre la politique font défaut. Les deux objectifs majeurs de la politique de développement rural ne sont pas atteints de manière équilibrée. Pour remédier à cette situation, la Commission devrait coopérer avec les États membres afin d’améliorer l’efficacité de la politique. À cet égard, il importerait notamment de préciser les objectifs et d’élaborer des principes permettant de cibler efficacement la politique (voir points 64 à 69).

1.

Le développement rural constitue une part significative du budget de l’UE. Pour la période de programmation 2000-2006, la contribution communautaire s’élève à plus de 60 milliards d’euros. Pour la période de programmation 2007-2013, il est proposé de porter ce montant à près de 70 milliards d’euros. Il convient d’y ajouter plusieurs milliards d’euros provenant de la «modulation», c'est-à-dire du transfert au développement rural de crédits affectés aux aides agricoles directes (1).

2.

Les zones rurales représentent une part importante du territoire et de la population de l’UE. En moyenne, le PIB par habitant des zones rurales est inférieur d’un tiers environ à celui des zones urbaines, la densité de la population y est plus ou moins dix fois moins élevée et l’emploi dans le secteur agricole dix fois supérieur. Les zones rurales sont généralement plus isolées. Elles disposent d’infrastructures et de services de base moins nombreux. Enfin, elles sont confrontées à des défis considérables tels que le dépeuplement et le manque de possibilités économiques.

3.

Le présent rapport spécial présente les observations de la Cour concernant les mesures suivantes du règlement relatif au soutien au développement rural (2): «investissements dans les exploitations agricoles», «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» et «encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales». Ces mesures représentent quelque 40 % des crédits disponibles. Ces mesures permettent le financement d’un large éventail de projets qui sont considérés pour les besoins du présent audit comme des investissements dans le domaine du développement rural. D’autres mesures de développement rural importantes, comme l’agroenvironnement, le soutien aux zones défavorisées et la sylviculture, qui visent également à résoudre les problèmes des zones rurales, ont été examinées dans le cadre de précédents rapports (3).

4.

Avant 2000, les mesures d’investissement relevaient des Fonds structurels. Leurs objectifs et leurs conditions étaient définis par une réglementation spécifique. Les investissements dans les exploitations agricoles ainsi que l’amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles visaient à soutenir le secteur agricole dans l’ensemble de l’UE, alors que les mesures d’encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales avaient pour objectif de traiter certains problèmes spécifiques affectant celles-ci.

5.

À partir de 2000, le développement rural est devenu le «second pilier de la PAC» (4). Cette transformation a été réalisée en combinant des mesures d’investissement avec une vaste palette d’autres mesures dans le cadre d’un seul et même règlement. Les objectifs de la PAC ont été intégrés à la politique, et les objectifs des Fonds structurels ont été maintenus. Quelques rares conditions ont été fixées. Dès lors, toutes les mesures ont été mises en œuvre dans l’ensemble de l’UE. Il en est résulté une politique décentralisée offrant aux États membres un très grand nombre de possibilités pour financer des priorités nationales ou régionales.

6.

Le règlement fixe deux objectifs généraux. Le premier concerne le secteur agricole et peut être considéré en résumé comme portant sur l’amélioration de la compétitivité agricole et sur la gestion durable des terres. Le second concerne les ajustements structurels dans les régions en retard de développement ou confrontées à d’autres problèmes structurels. Le tableau 1 présente ces objectifs de manière détaillée.

7.

En outre, le règlement assigne à deux des mesures d’investissement des objectifs spécifiques qui figurent également dans le tableau 1. Les investissements dans les exploitations agricoles contribuent à l’amélioration des revenus agricoles ainsi qu'à celle des conditions de vie, de travail et de production. Les investissements destinés à l’amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles contribuent à l’accroissement de la compétitivité et de la valeur ajoutée des produits.

8.

Les investissements visant à encourager l’adaptation et le développement des zones rurales sont généralement désignés en se référant à l’article du règlement qui les concerne, en l’occurrence l’«article 33». Celui-ci dispose qu'un soutien est accordé aux mesures liées aux activités agricoles et à leur reconversion, ainsi qu'à celles liées aux activités rurales, qui ne relèvent pas du champ d’application d’autres mesures. Cette disposition est suivie d’une liste d’éléments présentés sous forme de tirets (auxquels le présent rapport se réfère comme autant de mesures) ne correspondant à aucune information précise ni objectif spécifique. Par conséquent, cette mesure permet de soutenir une grande variété de projets.

9.

La Commission et les États membres se partagent la gestion et la mise en œuvre des mesures d’investissement dans le domaine du développement rural. En pratique, cela signifie que les États membres définissent la stratégie de leurs programmes ainsi que les conditions d’éligibilité, approuvent et contrôlent les projets, effectuent les paiements aux bénéficiaires et font rapport à la Commission. La Commission est chargée de s’assurer que les programmes, leur mise en œuvre et les rapports sont conformes aux obligations réglementaires.

10.

Les bénéficiaires potentiels (exploitants agricoles, sociétés de transformation et de commercialisation, et autorités locales) présentent une demande à l’organisme chargé de la mise en œuvre dans l’État membre en question. Si le projet satisfait aux exigences (conditions d’éligibilité, budget disponible ainsi que, dans certains cas, critères de classement et de sélection), il est approuvé et le bénéficiaire peut le mettre en œuvre. À l’issue du projet, le bénéficiaire demande un remboursement à l’organisme payeur de l’État membre. Périodiquement, celui-ci demande à la Commission le remboursement des dépenses encourues.

11.

La Cour a décidé de réaliser un audit de la performance, centré sur l’efficacité, portant sur la période de programmation 2000-2006. Le principe d’efficacité vise la réalisation des objectifs fixés et l’obtention des résultats escomptés.

12.

À cet égard, la planification, la mise en œuvre, les effets obtenus ainsi que le suivi et l’évaluation sont considérés comme des éléments clés. Le schéma 1 présente une vue d’ensemble de ces éléments et de leurs relations:

13.

L’objectif de l’audit a été de déterminer dans quelles proportions les mesures d’investissement dans le domaine du développement rural ont permis de remédier efficacement aux problèmes affectant les zones rurales. L’approche a consisté à répondre aux questions suivantes sur la base des quatre éléments clés susmentionnés:

14.

L’audit a été effectué de janvier à décembre 2005 et a donné lieu à la collecte d’éléments probants à partir:

15.

Les États membres et les régions ci-après ont été sélectionnés sur la base de leur taille dans l’échantillon aléatoire en vue de contrôles sur place. En dehors des régions relevant de l’objectif no 1 (7): France (programme national de développement rural), Allemagne (Basse-Saxe), Italie (Émilie-Romagne), Pays-Bas (programme national de développement rural) et Espagne (Catalogne). Dans les régions relevant de l’objectif no 1: Allemagne (Brandebourg), Italie (Campanie), Portugal (Lisbonne-Vallée du Tage) et Espagne (programme opérationnel national). Les visites ont eu lieu au cours de la période allant de juin à octobre 2005.

16.

Le règlement concernant le soutien au développement rural vise à contribuer, d’une part, à la réalisation des objectifs de la PAC et, d’autre part, à la cohésion économique et sociale (voir point 6). Pour atteindre ces objectifs, le règlement établit une série de mesures. Des objectifs spécifiques sont définis pour certaines d’entre elles, alors que ce n'est pas le cas pour d’autres (voir tableau 1). Ces mesures sont un assortiment de soutiens aux améliorations de la compétitivité agricole, d’améliorations de l’environnement et d’aides aux zones rurales. Le règlement ne précise pas les objectifs auxquels chaque mesure doit contribuer ni leur importance relative.

17.

Le règlement définit les mesures d’investissement de manière souple, car il ne prévoit qu'un nombre restreint de conditions pour l’obtention de l’aide. En outre, les différentes mesures peuvent contribuer à n'importe quel objectif général.

18.

La Cour a constaté que les programmes des neuf États membres contrôlés étaient dépourvus d’une stratégie précise. Certains programmes n'indiquent pas clairement les objectifs poursuivis ni dans quelle proportion chaque mesure permet de les atteindre. D’autres fixent des objectifs, mais les mesures adoptées dans le cadre de ces programmes atteignent des objectifs différents. Dès lors, la transparence des décisions politiques est insuffisante puisqu’il n'est pas possible de déterminer avec précision quels crédits ont été utilisés à quelles fins. L’encadré 1 en fournit quelques exemples.

Encadré 1Une même mesure pour différents objectifsLes investissements dans les exploitations agricoles sont l’une des mesures prévues par le programme espagnol d’amélioration des structures agricoles dans les zones relevant de l’objectif no 1. L’objectif défini dans le programme est l’amélioration des revenus agricoles ainsi que celle des conditions de vie, de travail et de production. Or, l’audit a permis de constater que les objectifs effectivement atteints différaient selon la localisation de l’investissement. Dans les zones de production agricole, cette mesure contribue à l’objectif d’amélioration de la compétitivité agricole, alors que, dans les zones de montagne, la mesure apporte un soutien à des petites exploitations non compétitives en vue de stabiliser la population rurale. Aucune ressource n'est affectée de manière spécifique à l’un ou à l’autre de ces différents objectifs. Aucune cible précise n'est assignée aux deux objectifs fixés par la mesure. Enfin, les dépenses effectuées dans le cadre de chaque objectif ou dans chaque type de zones ne font l’objet d’aucun suivi.La mesure relative à la gestion des ressources hydriques et au remembrement représente 70 % de la contribution du FEOGA au programme portugais destiné à la zone «Lisbonne et Vallée du Tage». L’objectif assigné au programme est de promouvoir une agriculture moderne et compétitive en tant qu'élément clé du développement des zones rurales. Or, l’audit a permis de constater que la mesure soutient tant la modernisation des réseaux d’irrigation dans des zones fertiles que l’installation de nouveaux réseaux d’irrigation, complétés par des actions de remembrement et des travaux d’infrastructure dans des zones dont la structure agricole est médiocre (très petites parcelles et systèmes d’irrigation obsolètes). La mesure poursuit deux objectifs différents: accroître la compétitivité de zones très productives et stimuler les activités agricoles des zones rurales menacées d’abandon. Le programme ne détermine pas dans quelles proportions la mesure doit servir l’un et l’autre objectif. Un projet localisé dans une zone densément peuplée a absorbé à lui seul 29 % de la contribution totale du FEOGA au programme.Manque de clarté des objectifsLe remembrement est généralement considéré comme une réorganisation des parcelles visant à améliorer la structure des exploitations agricoles et donc leur viabilité économique. Dans le programme national de développement rural des Pays-Bas, la partie relevant de l’article 33 est la plus importante sur le plan financier. L’absence de description précise du contenu de cette mesure permet à l’État néerlandais d’utiliser ce volet du plan pour acheter des terres à des fins de développement de la nature. Le plan approuvé par la Commission indique que le montant affecté à ce volet doit contribuer à hauteur de 87 millions d’euros à l’objectif d’une agriculture durable et pour 16 millions à celui relatif à la nature et aux paysages. Or, l’audit de la Cour montre qu'en réalité 86 % des crédits ont principalement servi l’objectif de développement de la nature et 14 % seulement celui d’une agriculture durable. Cette situation est rendue possible par la souplesse du règlement. Il en résulte une politique dont on ne sait quels objectifs les crédits ont permis d’atteindre.

19.

À travers les objectifs généraux qu’ils énoncent, les articles 33, 158 et 160 du traité reconnaissent deux besoins au niveau des États membres. Premièrement, il est nécessaire de remédier aux faiblesses structurelles et de réduire les inégalités entre zones rurales et urbaines, afin de faire baisser le chômage rural, d’améliorer la compétitivité du secteur primaire et d’accroître les possibilités économiques dans les zones rurales. Deuxièmement, compte tenu des menaces qui pèsent sur la viabilité et la vitalité de nombreuses communautés rurales en raison de l’insuffisance de possibilités économiques, il est nécessaire de préserver la viabilité des communautés rurales, de soutenir de nouvelles activités et de faciliter l’offre de services en milieu rural. En outre, les États membres doivent relever un très grand nombre de défis, comme assurer une sensibilisation accrue à la qualité des produits, au bien-être des animaux et aux préoccupations liées à l’environnement.

20.

Différents concepts d’approches territoriales des zones rurales ont été développés pour répondre à ces besoins multiples. Ils sont centrés sur une zone géographique déterminée et se fondent sur une analyse socio-économique ainsi que sur une stratégie qui articule de manière explicite les différents aspects du développement rural avec les autres interventions dans le territoire envisagé. Ils présentent en outre une approche intégrée, c'est-à-dire multisectorielle et associant l’ensemble des acteurs et des ressources dans la zone en question. Cette approche maximalise les synergies au sein d’un même programme, ainsi qu'entre les différents programmes mis en œuvre dans la zone.

21.

Les évaluations indépendantes relatives au développement rural entreprises par la Commission recommandent une approche territoriale (8). Dans les conclusions de son troisième rapport sur la cohésion économique et sociale, la Commission estime que nombre de problèmes affectant les zones rurales sont de nature territoriale (9).

22.

Les deux conférences européennes sur le développement rural, à Cork (1996) et à Salzbourg (2003), ont confirmé la pertinence de l’approche territoriale. À Cork, les participants ont souligné que «la politique du développement rural doit être multidisciplinaire dans sa conception et multisectorielle dans son application, en privilégiant l’approche territoriale» (10). À Salzbourg, ils ont estimé que «la politique de développement rural doit répondre aux besoins d’une société rurale plus large et contribuer à la cohésion» (11).

23.

En outre, un grand nombre d’études consacrées à l’approche territoriale du développement rural recommandent également ce type d’approche. Des institutions et des chercheurs bien connus, notamment l’OCDE et l’ORATE, estiment dans les conclusions de leurs études qu'une approche sectorielle est moins efficace qu'une approche territoriale.

24.

L’autre manière d’aborder ces questions est l’approche «sectorielle» traditionnelle, centrée sur l’agriculture. Elle envisage un seul secteur et ne prend pas en considération les caractéristiques de la zone géographique bénéficiant d’un soutien. La Cour a constaté que les programmes des États membres sont principalement fondés sur cette dernière approche. Les éléments essentiels des programmes, tels que les objectifs spécifiques, l’analyse «SWOT» (forces, faiblesses, possibilités, menaces), la description de la situation et les mesures, sont tous centrés sur le secteur agricole. Les programmes n'ont pas permis un ciblage géographique efficace parce que les éléments nécessaires à cet effet étaient soit manquants soit incomplets (12).

25.

La Commission reconnaît la nécessité de stimuler l’innovation et la diversification en dehors des agro-industries traditionnelles (13). Or, la Cour a effectué une analyse des dépenses dans le domaine du développement rural pour la période de programmation en cours, qui montre que près de 90 % de ces dépenses sont effectuées au profit du secteur agricole.

26.

L’accent mis sur l’agriculture menace la réalisation d’un des objectifs généraux du règlement, à savoir la réduction des déséquilibres territoriaux. Une combinaison judicieuse des approches territoriale et sectorielle réduirait ce risque. La Cour a relevé un exemple réussi d’intégration des deux approches en Campanie (encadré 2), qui montre qu’il est possible d’appliquer une approche territoriale à la politique de développement rural de l’UE.

Encadré 2Éléments d’une approche territoriale partielle dans le programme de l’Italie en faveur de la CampanieLe programme en faveur de la Campanie comprend les éléments ci-après d’une approche territoriale:

27.

Le nouveau règlement concernant le développement rural qui entrera en vigueur en 2007 permettra toujours aux États membres d’adopter une approche essentiellement sectorielle, centrée sur le secteur agricole. Il ne prévoit aucun objectif territorial visant un développement plus équilibré par une réduction des disparités et des mesures permettant de prévenir les déséquilibres territoriaux au sein de l’UE, des États membres ou des régions.

28.

Seul Leader, qui a été intégré dans le nouveau règlement, est fondé sur une approche territoriale. Certaines mesures présentent également des caractéristiques de cette approche en raison de leur nature multisectorielle. Mais les crédits disponibles sont limités (le pourcentage minimal de financement communautaire pour Leader est de 5 % pour l’EU-15 et de 2,5 % pour les nouveaux États membres; le pourcentage pour les mesures multisectorielles est de 10 %). Les propositions plus ambitieuses de la Commission ont été réduites (pour les mesures multisectorielles de 15 % à 10 %) ou rejetées (dans le cas d’une réserve de 3 % du budget consacrée au développement rural), ce qui dénote en pratique une réticence à passer de l’approche sectorielle à l’approche territoriale.

29.

Tant le traité consolidé que le règlement concernant le soutien au développement rural utilisent le terme de «zones rurales». L’article 33 est intitulé «Encouragement à l’adaptation et au développement des zones rurales». Or, le règlement ne définit pas cette notion ni n'exige des États membres qu’ils définissent les conditions que les zones rurales doivent remplir pour être considérées comme telles (par exemple dans leurs programmes de développement rural). La Cour a constaté que trois des programmes nationaux contrôlés ne contenaient aucune définition des zones rurales, que cinq proposaient une définition qui n'était pas appliquée et qu'un seul des programmes (celui pour la Campanie) appliquait effectivement sa définition des zones rurales.

30.

Le règlement n'impose pas aux États membres d’adapter les mesures prévues dans leurs programmes aux besoins des zones rurales. Cette adaptation pourrait s’effectuer en déterminant les zones dont les besoins sont les plus importants et en allouant les crédits en proportion de ces besoins (budgets spécifiques, différenciation des taux d’aide, limitation des mesures à certaines zones, etc.).

31.

Cette adaptation n'a pas été réalisée dans la plupart des programmes des États membres. La quasi-totalité des mesures est appliquée à l’ensemble du territoire couvert par le programme, sans tenir compte de l’ampleur variable des besoins des zones rurales.

32.

Même parmi les projets qui remplissent les conditions requises, certains répondent mieux que d’autres aux besoins des zones rurales. C'est le cas par exemple d’un projet qui, toutes choses étant égales par ailleurs, crée davantage d’emplois en zones rurales qu'un autre projet. En outre, les crédits disponibles sont limités. Pour des raisons d’efficacité, les crédits devraient être affectés prioritairement en fonction des besoins.

33.

L’audit de la Cour a permis de constater que, de manière générale, les États membres n'appliquent pas de procédures efficaces leur permettant de sélectionner les projets qui répondent le mieux aux besoins des zones rurales. Plusieurs États membres sélectionnent les projets sur la base du principe «premier arrivé, premier servi». Dans d’autres cas, ils ont établi des procédures de classement qui restent inappliquées ou se fondent sur des critères non pertinents. Des procédures efficaces n'avaient été mises en place que pour un seul des neuf programmes examinés (voir encadré 3).

Encadré 3Exemples d’inefficacité dans l’application des procédures de classement et de sélectionLes points suivants présentent des exemples de critères qui ne sont pas pertinents au regard des besoins des zones rurales à satisfaire:

34.

L’audit a également permis de constater que les bénéficiaires les mieux informés, les mieux organisés et les plus riches ont plus facilement accès aux aides communautaires, ce qui constitue un risque. S’agissant des mesures d’investissement, les projets bénéficiant d’une aide doivent être proposés par des personnes privées et des municipalités, qui sont tenues de cofinancer une partie de l’investissement. L’audit a permis de relever des exemples où l’aide est concentrée sur les bénéficiaires et les zones les plus fortes sur le plan économique plutôt que sur les zones plus rurales. Les encadrés 3 et 4 présentent des cas où les déséquilibres régionaux sont accentués au lieu d’être réduits.

Encadré 4Concentration de l’aide sur les bénéficiaires privés et publics robustesEn Émilie-Romagne, le soutien est accordé uniquement aux exploitations agricoles disposant d’un revenu minimal de quelque 10 000 euros par unité de travail par an, pour les zones défavorisées, et de quelque 15 000 euros pour les autres zones. Or, 50 % des exploitations ont un revenu inférieur à 5 000 euros. Il s’agit généralement de petites exploitations. Dans cette région, les 12 % d’exploitations les plus grandes (plus de 20 hectares) ont absorbé 41 % des aides.La mesure «gestion des ressources en eau destinées à l’agriculture» relevant de l’article 33 est la mesure du programme espagnol d’amélioration des structures agricoles des régions relevant de l’objectif no 1 qui a la plus grande incidence financière. La plupart des crédits affectés à cette mesure (76 %) sont utilisés pour moderniser les réseaux d’irrigation existants. Les zones irriguées couvrent quelque 12 % de la superficie totale des régions relevant de l’objectif no 1. Elles sont plus densément peuplées et plus compétitives que les zones non irriguées. Le peuplement de ces zones irriguées s’explique par le fait qu'elles sont en moyenne six fois plus productives que les zones non irriguées. Il en résulte que la majeure partie des crédits est concentrée dans une zone correspondant à 12 % de la superficie totale, bénéficiant de la situation la plus favorable. Seul un pourcentage réduit de l’aide (environ 20 %) a été affecté dans des zones considérées comme dépeuplées (moins de 38,5 habitants au km2).

35.

Un effet d’aubaine se fait sentir lorsqu'un investissement aurait été consenti même si l’aide n'avait pas été accordée. En pareil cas, les effets escomptés, comme le développement de l’exploitation ou l’augmentation des emplois, se seraient de toute façon produits. L’aide à l’investissement est la plus efficace lorsque, en son absence, l’investissement n'aurait pas été réalisé et les effets attendus ne se seraient pas produits. On peut considérer cependant qu'un certain degré d’effet d’aubaine est inévitable, car les bénéficiaires doivent être prêts à entreprendre des projets d’investissement.

36.

La Commission reconnaît l’existence d’un effet d’aubaine [ou «effet d’inertie» (14)], ce que l’audit de la Cour a permis de confirmer. Quelques exemples relevés sont présentés dans l’encadré 5. Les évaluations indépendantes font également état de niveaux élevés d’effets d’aubaine.

Encadré 5Exemples d’effets d’aubaineDeux exploitants agricoles qui avaient bénéficié d’une aide pour des projets relevant de la mesure d’investissement dans les exploitations agricoles en Émilie-Romagne ont fait l’objet d’une visite. Tous les deux ont affirmé qu’ils auraient de toute façon réalisé l’investissement si l’aide publique ne leur avait pas été accordée. En outre, les deux exploitants disposaient de ressources financières suffisantes et ont décidé d’effectuer des investissements supplémentaires (hors cofinancement communautaire), dans un cas, pour un montant cinq fois supérieur à celui du projet soutenu, et dans l’autre, pour un montant équivalant à la moitié de la valeur du projet soutenu.Jusqu'en 2005, la mise en œuvre de la mesure «amélioration de la transformation et de la commercialisation des produits agricoles» en Catalogne ne donnait pas lieu à l’application de critères de priorité. Toutes les demandes éligibles étaient cofinancées. Comme les crédits étaient insuffisants pour le faire au taux de cofinancement public prévu par le programme national de développement rural, celui-ci a été sensiblement réduit, pour être ramené à 15 % en moyenne. Le risque d’effets d’aubaine s’en est trouvé fortement accru, puisque les bénéficiaires devaient financer 85 % du projet eux-mêmes. Pour deux des trois sociétés contrôlées, les comptes annuels des exercices postérieurs à l’achèvement du projet cofinancé par l’UE montraient que les sociétés avaient effectué des investissements supplémentaires pour des montants excédant celui des investissements soutenus par l’UE.

37.

Afin de réduire le risque d’effets d’aubaine, un meilleur ciblage est nécessaire. En outre, la Commission n'a guère accordé d’attention, voire aucune, à la recherche des facteurs qui permettent de prévoir les effets d’aubaine. Par exemple, il s’est généralement avéré que les effets d’aubaine étaient plus fréquents lorsque les investissements en faveur de l’environnement étaient réalisés par des grandes sociétés et moins fréquents lorsqu’ils l’étaient par des petites entreprises. Ces facteurs auraient donc pu être pris en considération au moment de cibler les aides.

38.

Il existe un lien entre, d’une part, la viabilité de l’entreprise et le caractère durable de l’investissement et, d’autre part, l’effet d’aubaine. Toutefois, la Cour estime que la Commission s’est centrée de manière excessive sur le caractère durable, alors qu'elle a accepté trop facilement un risque élevé d’effets d’aubaine.

39.

Ce point est illustré par le cas des investissements dans les exploitations agricoles de la Région flamande en Belgique, où près de la moitié des exploitations ont été exclues sur la base de la condition de viabilité économique. Cette condition a été mise en œuvre en exigeant un revenu annuel par unité de travail d’au moins 21 577 euros. Les évaluateurs ont estimé dans leurs conclusions que cette disposition excluait des exploitations qui avaient besoin d’une aide et pour lesquelles les effets d’aubaine étaient moins élevés.

40.

La Commission dispose de peu d’informations sur la localisation des investissements dans le domaine du développement rural qui ont produit des résultats et eu un impact (voir point 61). La Cour a sélectionné un échantillon représentatif de 300 projets FEOGA et les a classés, suivant leur localisation, par catégories de ruralité. Cette opération a été réalisée au moyen de quatre des meilleurs critères de référence indépendants disponibles pour lesquels il existe des données permettant de classer toutes les régions du territoire de l’UE en zones urbaines et rurales. Les critères de référence suivants ont été utilisés (des informations plus détaillées figurent à l’annexe II):

41.

Le tableau 2 présente les résultats de l’analyse concernant le classement des 300 projets d’investissement pour chacun des critères de référence. Il en ressort que, pour les régions hors objectif no 1, suivant la typologie utilisée, entre 29 % (OCDE) et 55 % [ancienne classification objectif no 5 b)] des dépenses sont effectuées dans des zones non rurales. Pour les régions relevant de l’objectif no 1, entre 9 % (OCDE) et 22 % (définition nationale) de l’aide au développement rural sont dépensés dans des zones non rurales.

42.

Par rapport à la période de programmation précédente (1994-1999), l’aide à l’investissement dans le domaine du développement rural en faveur des zones rurales [ex-objectif no 5 b)] a chuté de 50 % en termes absolus (environ 1 500 millions d’euros) et de 70 % en termes relatifs (15), et ce malgré une augmentation substantielle du budget consacré au développement rural. Cela montre que le fait de ne pas accorder la priorité aux zones rurales — le règlement le permet — a eu une incidence négative sur le montant des crédits disponibles pour ces zones.

43.

La densité de population a également été analysée pour les 300 projets. S’agissant de chacune des catégories représentées dans l’échantillon, la densité moyenne de population dans la zone d’investissement figure dans le tableau ci-après (UAL 2 est le niveau administratif «le plus bas», par exemple les communes; NUTS 3 correspond à une zone administrative plus étendue, par exemple les provinces). Pour tous les types d’investissements audités, les zones UAL 2 et NUTS 3 présentent, en moyenne, une densité de population supérieure à la moyenne européenne de 120 habitants au kilomètre carré. Il faut comparer les chiffres obtenus pour les régions relevant de l’objectif no 1 à la densité moyenne de population pour ces mêmes régions, qui est de 81 habitants/km2.

44.

La pertinence de cette analyse découle de la corrélation entre la densité de population et la performance économique. Plus la densité de population est forte, plus le PIB par habitant est élevé. Les résultats figurant dans le tableau 3 indiquent que les investissements dans le domaine du développement rural se situent généralement dans des zones UAL 2 et NUTS 3 dont le PIB par habitant est supérieur à la moyenne européenne.

45.

L’une des caractéristiques de la classification de l’ORATE est que les zones définies comme urbaines présentent le PIB le plus élevé, c'est-à-dire que ce sont les plus riches. S’agissant de l’échantillon sélectionné, les résultats montrent donc qu'une part importante des dépenses pour les mesures examinées (47 % pour les régions hors objectif no 1, 21 % pour les régions relevant de l’objectif no 1) sont effectuées dans les zones où le PIB est le plus élevé, ce qui est contraire à l’objectif de réduction des déséquilibres territoriaux (voir point 6).

46.

Les résultats sont particulièrement significatifs pour les régions relevant de l’objectif no 1, qui sont généralement les régions parmi les plus pauvres de l’UE. La densité moyenne de population dans la zone d’investissement est très semblable pour les régions relevant de l’objectif no 1 et pour celles hors objectif no 1 (voir tableau 3). Cela indique que les investissements sont concentrés dans les zones les plus riches des régions relevant de l’objectif no 1.

47.

Dans le cadre de l’analyse des trente et un projets visités dans les États membres, l’audit a porté sur la question de savoir «quels étaient les résultats du projet et quelles étaient les variables clés qui les ont déterminés». Les photos ci-après permettent de se faire une idée de quatre des projets audités. L’annexe III fournit une description plus détaillée de ces projets, sur lesquels s’appuient les observations formulées dans les points suivants. Les résultats présentés ci-après ne peuvent pas être extrapolés, les projets ayant été sélectionnés par échantillonnage discrétionnaire; en outre, l’échantillon devait comporter des exemples de bonnes pratiques.

48.

Pour dix des projets examinés, les résultats et les impacts sont apparus de manière évidente. S’agissant de quinze autres projets (16), des éléments probants ont été obtenus pour certains mais pas pour tous les effets recherchés. Les six projets restants (17) n'avaient produit que des effets minimes, voire aucun. D’une manière générale, les États membres n'ont pas collecté ce type d’informations, prétendant parfois que cette tâche incombait aux évaluateurs.

49.

Des effets de synergie ont été relevés pour vingt projets. En d’autres termes, les projets n'ont pas été mis en œuvre isolément mais en liaison avec d’autres, généralement parce qu’ils faisaient partie d’un concept plus large, comme une stratégie de développement local (par exemple pour le développement de villages ou du tourisme). Pour les onze projets restants (18), il n'a pas été possible de mettre en évidence des effets de synergie. La Cour a constaté que l’impact et l’efficacité des projets isolés, c'est-à-dire sans aucun lien avec d’autres, étaient moindres.

50.

Les États membres n'exigent pas toujours que les projets soient intégrés dans un concept plus large ou dans un plan de développement local. Dans ce cas, en particulier pour les mesures relevant de l’article 33, un bon ciblage permettrait d’augmenter l’efficacité de l’aide.

51.

Tous les projets examinés ont produit leurs effets principaux à proximité immédiate de la zone d’investissement. Sept projets (19) seulement ont eu un impact dans une zone plus étendue.

52.

Pour dix-neuf des projets examinés, les résultats et les impacts ont contribué favorablement au développement de zones rurales. S’agissant des douze projets restants, la Cour n'a toutefois constaté aucune contribution positive en la matière: l’audit de six cas n'a révélé que peu ou pas d’effets (voir point 48); dans les six autres cas (20), les projets étaient localisés dans une zone urbaine ou non rurale. Ces projets ont un impact nettement moindre sur le développement rural et ne permettent donc pas de remédier efficacement aux problèmes des zones rurales.

53.

La base légale indique comment le système de suivi et d’évaluation doit être conçu; elle prévoit notamment que les plans de développement rural comportent des objectifs opérationnels et précisent les effets escomptés, ces éléments devant être quantifiés lorsqu’ils s’y prêtent en termes de suivi et d’estimations utilisables lors de l’évaluation.

54.

S’agissant du suivi, la base légale fait obligation aux États membres de transmettre à la Commission des rapports annuels sur les progrès accomplis, notamment sur l’état d’avancement des mesures par rapport à leurs objectifs. À cet effet, il convient d’utiliser dans la mesure du possible les indicateurs communs définis dans les lignes directrices élaborées par la Commission. Celle-ci établit périodiquement un rapport de synthèse sur la base des indicateurs communs fournis par les États membres.

55.

Les évaluations réalisées sont de trois types: ex ante (pendant la phase de planification du programme), à mi-parcours (au plus tard le 31 décembre 2003 avec, le cas échéant, une mise à jour deux ans plus tard) et ex post (pour le 31 décembre 2008). La Commission a également passé des contrats avec des évaluateurs pour l’élaboration de rapports de synthèse portant sur les informations mentionnées dans les évaluations ex post des États membres pour la période de programmation précédente (disponibles en 2003) et les évaluations à mi-parcours de la période actuelle.

56.

Compte tenu du fait que les modifications proposées par la Commission pour la nouvelle période de programmation permettront de remédier à certaines des défaillances actuelles, la Cour estime que, dans l’ensemble, la structure du système de suivi et d’évaluation est généralement appropriée.

57.

La Cour a analysé la manière dont la Commission et les États membres mettent en œuvre le système de suivi et d’évaluation. La Cour a constaté que ni la Commission ni les États membres n'assurent un suivi et une évaluation appropriés des réalisations, des résultats et des impacts des investissements dans le domaine du développement rural. En d’autres termes, ils ne disposent pas d’informations suffisantes pour gérer efficacement les mesures d’investissement.

58.

Les insuffisances suivantes ont été observées:

59.

Ces faiblesses affectent par conséquent les rapports annuels sur l’état d’avancement établis par les États membres, où figurent les données. C'est sur les indicateurs communs à ces rapports que la Commission s’appuie pour établir les rapports de synthèse intitulés «Suivi de la programmation du développement rural dans l’UE» et demandés par le Conseil «Agriculture». Le dernier en date, qui se rapporte aux années 2001-2003, a été établi en mai 2005; il est centré sur l’exécution financière et fournit peu de données de suivi sur les réalisations et les résultats. Il est incomplet, puisque les données relatives aux régions relevant de l’objectif no 1 faisaient défaut. Une comparaison avec l’année 2000 est impossible, parce que la Commission a modifié les indicateurs en 2001 et qu'une partie seulement des chiffres actualisés pour l’année 2000 est disponible.

60.

Les faiblesses (voir point 58) affectent également les rapports d’évaluation. Un autre problème lié aux évaluations tient au fait que la pertinence des «questions d’évaluation communes» est limitée. Il s’agit d’une série de questions d’évaluation, de critères et d’indicateurs développée par la Commission et requise par la base légale. L’audit réalisé par la Cour a fait apparaître que les évaluateurs ne répondent pas à la plupart des questions parce que la majeure partie de celles-ci, des critères et des indicateurs ne sont pas pertinents et que, lorsqu’ils le font, les données correspondantes ne sont ni communiquées ni quantifiables.

61.

Le suivi et l’évaluation ne fournissent que des informations limitées sur la localisation des réalisations, des résultats et des impacts. Sans ces données, il est impossible de vérifier si les mesures permettent avant tout de faire face aux problèmes affectant les zones rurales où les besoins sont les plus importants. En tant que telles, elles constituent la suite logique du ciblage et un moyen de mesurer l’efficacité de l’aide.

62.

Pendant de nombreuses années, l’approche de la Commission en matière de bonne gestion financière s’est appuyée sur les procédures de gestion par activités. Globalement, cette approche permet d’obtenir des indicateurs sur les réalisations et l’impact du développement rural. Toutefois, ces indicateurs ne permettent pas de se faire une idée de ce qui a été financé et de ce qui a été réalisé. Les indicateurs de réalisation décrivent les activités que la Commission a prévues et le seul indicateur d’impact pertinent pour les mesures d’investissement est le ratio dépenses de développement rural/total des dépenses du FEOGA.

63.

La façon dont le système de suivi et d’évaluation est mis en œuvre a conduit à une situation où les rapports ne donnent pas une image fidèle des réalisations, des résultats et des impacts des investissements dans le domaine du développement rural. Rien n'indique clairement ce qui a été financé (réalisations), ce qui a été accompli (résultats et impacts) et dans quelle mesure cela a contribué à résoudre les problèmes des zones rurales.

64.

La Cour a constaté que des informations essentielles manquaient pour pouvoir répondre à la question de savoir si les mesures d’investissement dans le domaine du développement rural permettent de faire face efficacement aux problèmes des zones rurales. Il n'a donc pas été possible de déterminer quels fonds ont contribué à réaliser quel objectif. Si ces informations font défaut, c'est en partie parce que le règlement concernant le soutien au développement rural propose un large éventail de mesures visant à atteindre des objectifs de portée générale. En outre, les programmes des États membres ne comportaient aucune stratégie claire pour remédier aux problèmes des zones rurales (voir points 16 à 18).

65.

Les programmes établis par les États membres pour la mise en œuvre des mesures de développement rural concentrent dans une large mesure l’aide sur le secteur agricole et s’en tiennent donc essentiellement à l’un des objectifs généraux du règlement, à savoir contribuer à la réalisation des objectifs de la PAC. Le fait d’insister fortement sur l’agriculture met en péril la réalisation de l’autre objectif général du règlement, c'est-à-dire contribuer à la cohésion économique et sociale des zones rurales, qu'une approche territoriale comme celle appliquée dans le cadre d’autres Fonds structurels servirait mieux (voir points 19 à 26).

66.

Le règlement ne définit pas la notion de zone rurale ni ne précise les conditions qu'une zone doit remplir pour être considérée comme rurale. Les États membres ne sont pas tenus de définir les zones rurales dans leurs programmes de développement rural. Des conditions et des procédures de sélection efficaces pour affecter les fonds aux zones géographiques et aux bénéficiaires les plus démunis font défaut (voir points 29 à 34).

67.

La Commission dispose de peu d’informations sur la localisation des résultats et des impacts des investissements. La Cour a observé qu'une part importante des dépenses est effectuée dans des zones qui ne sont pas essentiellement rurales et que, par rapport à la période de programmation précédente, l’aide à l’investissement pour les zones rurales a diminué de manière significative (voir points 40 à 46).

68.

S’agissant des résultats et des impacts des projets contrôlés sur place, il a été constaté que l’effet obtenu était difficile à déterminer, mais que les facteurs ayant une incidence positive sur l’efficacité étaient la synergie avec d’autres projets et la localisation des projets dans des zones rurales (voir points 47 à 53).

69.

Le système de suivi et d’évaluation ne permet pas à la Commission et aux États membres d’obtenir des informations suffisantes et fiables concernant les réalisations, les résultats et les impacts (voir points 53 à 63).