6.3.2007   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 51/35

1)

aux termes de la résolution du Conseil du 26 juin 1997, l'expression «mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers» désigne «les ressortissants de pays tiers âgés de moins de dix-huit ans qui entrent sur le territoire des États membres sans être accompagnés d'un adulte qui soit responsable d'eux, de par la loi ou la coutume, et tant qu'ils ne sont pas effectivement pris en charge par une telle personne»;

2)

la protection des mineurs, des mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers et des jeunes demandeurs d'asile, compte tenu de leur plus grande vulnérabilité et du plus grand risque d'exclusion sociale auquel ils sont exposés, doit constituer une priorité pour l'Union européenne, les pays partenaires et les collectivités territoriales;

3)

les flux migratoires de groupes particulièrement vulnérables telles que les victimes de traite, les demandeurs d'asile et les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers impliquant, de par leurs caractéristiques objectives, une entrée illégale sur le territoire des pays partenaires, la gestion de ces flux entre dans le cadre des procédures relevant des politiques plus générales de lutte contre l'immigration illégale;

4)

ces flux migratoires particuliers se situent dans une zone d'ombre des dispositifs législatifs, intermédiaire entre l'entrée illégale et le séjour légal ultérieur, en vertu des conditions de protection assurées par le droit international et national;

5)

il est difficile de disposer aujourd'hui de données au niveau de l'Union européenne en raison des différents types de classification utilisés par les autorités nationales concernant les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers, qui selon les pays sont statistiquement répertoriés parmi les demandeurs d'asile ou parmi les migrants économiques, ou encore parmi les mineurs en situation d'abandon;

6)

le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR) évalue globalement à 25 millions le nombre de réfugiés dans le monde, dont 50 % d'enfants. Selon des estimations récentes, entre 2 % et 3 % d'entre eux sont des mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers;

7)

l'UNICEF évalue à 1,2 millions par an le nombre de mineurs faisant l'objet d'un trafic illégal aussi bien intérieur qu'extérieur (rapport de l'Unicef «Stop the Traffic» de juillet 2003). Le programme «Enfants séparés en Europe» («Separated Children in Europe Programme»), qui est une initiative conjointe de l'Alliance Save the Children et du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (UNHCR), estime selon une approximation minimale qu'au moins 100.000 mineurs non accompagnés sont présents en Europe. En Italie, l'autorité nationale de protection des mineurs ressortissants de pays tiers («Comitato Minori Stranieri») a recensé le nombre de mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers, qui est de 8 000 mineurs par an avec une tendance à la hausse ces dernières années; en Espagne, les autorités estiment de 3 000 à 4 000 le nombre de mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers enregistrés chaque année, tandis qu'en France, aux Pays-Bas et en Belgique, le nombre de mineurs enregistrés varie de 5 000 à 6 000 par an. Le nombre de mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers est certainement plus élevé si l'on tient compte des entrées illégales et de la difficulté d'évaluer également le nombre de mineurs présents suite à une entrée irrégulière sur le territoire;

8)

les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers sont principalement issus des pays du Maghreb et particulièrement du Maroc et des pays d'Afrique subsaharienne (Sénégal, Mali, Guinée-Conakry, Cameroun), des pays asiatiques et notamment de l'Afghanistan, de l'Est de l'Europe et plus particulièrement de Roumanie, de Moldavie, d'Albanie et des ex-républiques yougoslaves;

9)

il arrive souvent que la charge de l'assistance incombe intégralement aux collectivités locales et régionales; celles-ci doivent faire face à la situation dans des conditions d'urgence, étant donné l'absence d'une politique de référence; elles ne disposent pas de compétences réelles pour résoudre le problème en amont, ni d'une capacité juridique pour adopter des décisions dans le domaine du regroupement ou du rapatriement assisté, pas plus que d'une programmation des interventions, au détriment de l'efficacité et de l'utilité de celles-ci, et doivent mobiliser des ressources considérables;

1.1

juge essentiel de gérer de manière coordonnée et efficace les flux migratoires au sein de l'UE en respectant le principe de subsidiarité et en protégeant les droits individuels et notamment ceux des groupes les plus vulnérables, ce non seulement pour combattre le racisme, la xénophobie et les autres facteurs d'insécurité, mais aussi parce que c'est là une condition nécessaire à la réalisation des objectifs de croissance définis par la stratégie de Lisbonne et plus généralement de ceux du marché intérieur;

1.2

observe que le plus important, pour pouvoir effectuer des interventions cohérentes et programmées sur les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers, est

1.3

a décidé dans ce contexte d'élaborer le présent avis d'initiative sur la situation des mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers dans le cadre des processus migratoires, par lequel il se propose de montrer l'importance, compte tenu de la vulnérabilité particulière des mineurs, de cette réalité dans la gestion des flux migratoires, et la possibilité d'abus qui, en détournant le système de protection, aboutissent à des actions favorisant l'exploitation et le travail des enfants;

1.4

note, étant donné le caractère particulier de cette réalité ainsi que l'urgence et l'importance de traiter cet aspect avec les pays partenaires, que la participation active et constante des collectivités locales et régionales responsables de la prise en charge des mineurs est une condition essentielle pour effectuer un recensement objectif du phénomène;

1.5

est convaincu que la gestion des flux migratoires requiert un saut qualitatif par rapport à celle de l'immigration illégale et qu'il convient à cet égard de reconnaître l'importance des mesures de contrôle aux frontières et plus généralement des efforts de coordination déployés par les ministres de l'Intérieur des États membres, tout en accordant une égale importance à la mise en œuvre dans les territoires d'un contrôle civil et social, sans lequel les actions de lutte et d'intégration sont destinées à rester inefficaces et à ne pas aboutir à la maîtrise indispensable de ce phénomène, que la Commission européenne a à plusieurs reprises appelée de ses vœux. Il convient de développer des actions tendant à éviter le départ des mineurs et à promouvoir leur rapatriement assisté, en créant un système de protection qui promeuve la mise en œuvre de mesures de tutelle dans les pays d'origine des mineurs;

1.6

note que la Commission européenne n'accorde pas assez d'attention à la situation des mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers et espère que la stratégie sur les droits de l'enfant proposée par la Commission (COM(2006) 367 final) abordera efficacement cette question;

1.7

rappelle que sur le moyen et le long terme, la seule voie pour faire face au phénomène migratoire consistera à mener, pour le développement durable des pays d'origine de l'immigration, des politiques de coopération qui ouvrent à leurs citoyens et, en particulier, à leur jeunesse, des perspectives sur place;

1.8

se félicite de l'approche intéressante suivie par la communication de la Commission COM(2005) 389 final, qui considère les pays d'origine comme des parties prenantes à la gestion des migrations; estime qu'il est essentiel à cet égard de promouvoir les accords signés avec eux, lesquels doivent établir un lien direct entre le phénomène migratoire et le développement indispensable pour ces États;

1.9

constate qu'un grand nombre de collectivités locales et régionales doivent assumer la charge de l'accueil et de l'assistance pour les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers et ont également la responsabilité de leur fournir un logement, une assistance sociale et sanitaire et d'assurer leur éducation. Elles doivent le cas échéant promouvoir leur insertion professionnelle et développer une activité administrative et de documentation importante et supporter la pression financière que cela représente;

1.10

souhaite que dans la gestion du Fonds européen d'intégration, il soit tenu compte des exigences spécifiques des pouvoirs régionaux et locaux et prône leur participation à la négociation des programmes nationaux et aux programmes opérationnels afférents;

1.11

note, compte tenu de l'importance actuelle de ces flux, de leur impact sur le terrain en termes de besoins spécifiques exprimés et de services particuliers à fournir ainsi que de la tendance à la hausse observée ces dernières années, que les collectivités locales et régionales doivent être pleinement associées à la gestion de ces flux, dans l'intérêt de la bonne gouvernance requise de ce phénomène au niveau local, et que les autorités nationales doivent promouvoir une politique plus active qui favorise la coopération entre les collectivités locales et régionales, en particulier en ce qui concerne les groupes vulnérables;

1.12

souligne, en dépit du peu de données disponibles, l'extraordinaire travail accompli par les administrations compétentes dans chaque État membre, mis en lumière par les travaux préparatoires à l'élaboration du présent avis, et reconnaît le grand professionnalisme et l'esprit de service des fonctionnaires mais aussi la précieuse contribution et le soutien apportés par les organisations non gouvernementales et les organismes de protection des mineurs, qui œuvrent actuellement en faveur des plus faibles, parmi lesquels les jeunes demandeurs d'asile et les victimes de traite;

1.13

déplore que tous les États membres ne disposent pas de procédures et de structures harmonisées dans le domaine de la protection des mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers, les appelle à mettre en œuvre les réglementations européennes existantes de la manière la plus harmonisée possible et désapprouve la mise en œuvre d'interventions non coordonnées, avec de fréquents conflits de compétences entre les différents niveaux de gouvernement, ce qui implique un risque élevé de discrimination effective et substantielle dans le traitement réservé aux mineurs selon les États membres mais surtout au sein d'un même État;

1.14

souligne d'emblée, sachant que le problème des mineurs non accompagnés concerne surtout les régions ou les collectivités locales frontalières de leurs zones d'origine, ainsi que les municipalités, les régions ou les collectivités locales les plus développées sur le plan économique et offrant le plus de possibilités en termes d'insertion professionnelle, le risque que les difficultés rencontrées par des municipalités, des régions et des collectivités locales très densément peuplées passent inaperçues, alors que cela influence directement les possibilités d'offrir une protection effective aux mineurs; de même, les collectivités locales et régionales de petites et moyennes dimensions disposent de ressources limitées, ce qui restreint leur capacité d'action;

1.15

exprime à nouveau sa déception quant à l'approche suivie par la Commission, qui utilise des formulations peu contraignantes dans les propositions récemment présentées COM(2005) 389 final, COM(2005) 390 final et COM(2005) 391 final, qui concernent également le rapatriement forcé des mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers et victimes de traite, sans référence explicite et contraignante à un article bien précis de la CEDH (Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales) et de la Convention de 1989 relative aux droits de l'enfant;

1.16

estime indispensable de prévoir des services régionaux et locaux faisant appel à un personnel spécialisé pour répondre aux besoins spécifiques des mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers, demandeurs d'asile et victimes de traite, qui sont exposés à un risque élevé de discrimination et d'exclusion sociale, et de prévoir des contrôles contre les éventuels abus et fraudes auxquels les systèmes de protection des mineurs sont soumis, via les mesures suivantes:

2.1.1

juge insuffisantes au niveau européen et dans certains États membres les dispositions législatives relatives aux mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers et demandeurs d'asile et demande dès lors de prendre des mesures afin de pallier

2.1.2

réclame de toute urgence l'ouverture d'une discussion avec le Conseil, la Commission et le Parlement européen sur l'approche à suivre dans une perspective locale vis-à-vis des mineurs non accompagnés ressortissants des pays tiers, afin de mettre en évidence les difficultés rencontrées au niveau local et la contribution concrète que les collectivités locales et régionales peuvent apporter, en réaffirmant la nécessité de disposer d'une estimation de cette réalité au niveau européen. C'est pourquoi le Comité présente également des propositions d'actions concrètes susceptibles d'améliorer la gestion de ce phénomène;

2.1.3

souhaite qu'une place essentielle soit accordée, dans le débat sur cette question si importante des mineurs non accompagnés ressortissants des pays tiers, à la condition et au rôle des communautés et des familles d'origine;

2.1.4

espère que les nouvelles interventions législatives, politiques et programmatiques en matière de mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers, bien que relevant de la gestion des flux migratoires, iront toujours dans le sens des principes adoptés par la Convention des Nations unies de 1989 relative aux droits de l'enfant, et notamment de son article 3, des principes consacrés par le traité instituant l'Union européenne, de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, des autres grands instruments internationaux relatifs aux mineurs non accompagnés et plus généralement tendront dans tous les cas à protéger au mieux les intérêts des mineurs; il y a également lieu d'adopter des mesures visant à éviter le déracinement des mineurs de leur environnement familial et culturel, et à promouvoir la plus grande protection des mineurs lorsqu'ils doivent abandonner leur pays en raison de leurs idées ou leurs croyances.

2.2.1

demande que l'on renforce la prise de conscience de cette réalité au niveau européen et estime que certains actes législatifs récents n'ont pas tenu compte de la nécessité de protéger les droits des mineurs dans ce contexte. Du fait de l'absence dans un certain nombre d'États membres d'une procédure harmonisée au niveau national, les collectivités locales et régionales sont dans l'obligation d'assumer la responsabilité de la gestion de ce phénomène sur le territoire et la charge financière correspondante;

2.2.2

proclame l'urgente nécessité d'élaborer au niveau européen une approche commune cohérente du phénomène des mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers en tant que processus migratoire. Cette approche doit tenir compte du caractère très délicat du problème des mineurs et de leur protection, du rôle incontournable des communautés et des familles d'origine et enfin de l'attention particulière à accorder au rôle des collectivités régionales et locales auxquelles incombent les mesures d'accueil et d'accompagnement social;

2.2.3

demande en outre que l'on prête attention aux interventions de la justice des mineurs portant sur les mineurs non accompagnés ressortissants de ce pays tiers, en raison des risques possibles de discrimination et de marginalisation sociale, en prenant en compte la possibilité d'un retour des mineurs dans leur famille.

2.3.1

se félicite que des mesures soient de plus en plus prises au niveau de l'UE pour gérer les problèmes migratoires. Une compétence exclusivement nationale en la matière est en inadéquation avec le rapport complexe existant entre les politiques structurées de gestion des flux migratoires et la responsabilité des collectivités locales et régionales concernant les politiques d'accueil et d'intégration sociale sur le territoire des sujets les plus vulnérables tels que les victimes de traite, les demandeurs d'asile et les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers;

2.3.2

demande la pleine participation des collectivités locales et régionales, dans l'intérêt de la bonne gouvernance requise de ce phénomène au niveau local, en particulier en ce qui concerne les groupes vulnérables. Il est également essentiel d'atteindre la complémentarité et la coopération entre toutes les organisations non gouvernementales impliquées, afin que toutes les actions soient coordonnées avec les pouvoirs publics concernés, à moins que cela n'aille à l'encontre de l'intérêt supérieur de l'enfant. Le dialogue et les mécanismes de coordination doivent s'établir dès les premières heures de l'urgence et se poursuivre tout au long du processus. Une telle approche s'impose au regard de l'importance actuelle de ces flux, de leur impact sur le terrain en termes de besoins spécifiques exprimés et de services particuliers à fournir ainsi que de la tendance à la hausse observée ces dernières années; à partir de cette analyse, il faudrait élaborer une étude prévisionnelle;

2.3.3

Le Comité des régions estime dès lors nécessaire: