8.8.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 185/62

1.1

Actuellement, les changements climatiques mondiaux constituent l'un des sujets les plus importants non seulement des débats et actions scientifiques et politiques, mais aussi de la vie de la société au quotidien. Les actions lancées au niveau international, dès la fin des années 80 et au début des années 90, ont dans un premier temps débouché sur la création en 1989 du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC), puis sur l'ouverture de négociations au niveau de l'ONU (1990) et enfin sur l'adoption en 1992 de la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (UNFCCC). Cette dernière (UNFCCC) est entrée en vigueur le 21 mars 1994.

1.2

Des changements climatiques se sont déjà produits dans l'histoire lointaine et, faute de données météorologiques de qualité datant de ces périodes, nos connaissances du climat à travers l'histoire tiennent exclusivement à des mesures et des observations paléoclimatologiques ou à des phénomènes géologiques et des découvertes archéologiques (données indirectes). De nouvelles analyses de données indirectes se rapportant à l'hémisphère Nord révèlent qu'au cours du dernier millénaire, aucune augmentation générale de la température à la surface terrestre n'a été aussi importante que celle enregistrée au 20ème siècle.

1.3

La grande majorité des États et des régions plus vulnérables aux changements climatiques sont en général aussi confrontées à d'autres facteurs, notamment la croissance rapide de leur population, l'épuisement des ressources naturelles et la pauvreté. Une politique ou des mesures qui en découlent, élaborée avec le concours des pays développés et respectueuse des besoins des pays en développement peut donner simultanément un élan au développement durable ainsi qu'à l'égalité des chances et multiplier les effets des mesures d'adaptation. Ainsi, on devrait réduire la pression sur les ressources, améliorer la gestion des risques environnementaux et les conditions de vie des membres les plus défavorisés de la société. Ces initiatives peuvent dans le même temps contribuer à la réduction de la vulnérabilité aux changements. Il convient dès lors de tenir compte des risques que présentent les changements climatiques lors de la proposition et de la mise en œuvre d'initiatives internationales et nationales en matière de développement.

1.4

Le troisième rapport d'évaluation (TRE) du GIEC, élaboré en 2001, révèle qu'à l'échelle mondiale la température moyenne de la surface du globe a augmenté depuis 1861. Selon les analyses de l'Organisation météorologique mondiale, les neuf années les plus chaudes de l'histoire se situent justement au cours de la dernière décennie. L'année 1998 constitue le record absolu, suivie de 2002, 2003, 2004 et 2001. Au 20ème siècle, l'augmentation de la température moyenne a été comprise entre ±0,6 et ±0,2 oC et les projections des tendances à venir laissent à penser qu'en l'absence de mesures adéquates, la température devrait connaître une nouvelle augmentation de 1,4 à 5,8 oC, d'ici à la fin du 21ème siècle.

1.5

Selon une supposition, qui bénéficie, essentiellement en Europe, d'un large soutien de la communauté scientifique et à laquelle on accorde une importance extraordinaire dans les milieux politiques, l'on attribue les causes des changements climatiques principalement à l'augmentation de la quantité de gaz à effet de serre dans l'atmosphère terrestre en raison de l'activité humaine et en particulier de l'utilisation de combustibles fossiles. Cette hypothèse repose sur la corrélation entre l'augmentation à long terme de la concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, en particulier de dioxyde de carbone, et l'évolution à long terme des températures à l'échelle mondiale au cours du 20ème1 siècle, ainsi que sur les conclusions de modèles climatiques visant à estimer l'ampleur et l'impact des changements climatiques dans le futur sur la base de scénarios relatifs à l'évolution des émissions de gaz à effet de serre et de leur concentration dans l'atmosphère.

1.6

Il est désormais évident que l'homme exerce une influence sur les changements climatiques mondiaux, et ce malgré la part d'incertitude quant aux effets des aérosols et d'autres facteurs naturels (activités volcaniques et irradiations). Le climat mondial est néanmoins également influencé par les cycles de l'activité solaire et des facteurs géophysiques, c'est pourquoi il n'est pour l'instant pas possible, et il ne sera vraisemblablement pas possible pendant longtemps encore, de déterminer la part humaine dans ces changements climatiques à caractère naturel. Les incertitudes tiennent également au caractère représentatif des données disponibles ainsi qu'aux conclusions des modèles climatiques qui ne décrivent toujours pas tout à fait précisément l'ensemble des interactions, ce qui les empêche de simuler avec une précision parfaite l'ensemble des éléments du système climatique.

1.7

Dans le cadre de l'élaboration des projections des concentrations de gaz à effet de serre et d'aérosols dans l'atmosphère et, partant, des projections concernant l'évolution du climat à l'avenir, les scénarios d'émissions du rapport spécial sur les scénarios d'émissions (RSSE) du GIEC permettent de dégager des modèles climatiques. Les scénarios d'émissions intègrent de multiples hypothèses quant à l'évolution socio-économique, énergétique et démographique du monde jusqu'à la fin du 21ème siècle.

1.8

Les morts, les dégâts et la détérioration des conditions de vie suite à la sécheresse, aux inondations, aux vagues de chaleur, aux avalanches et aux tempêtes sont autant de signes de la vulnérabilité des systèmes sociaux et des écosystèmes aux situations climatiques extrêmes. Les projections de l'évolution future révèlent que la fréquence de la plupart des phénomènes climatiques extrêmes devrait augmenter au cours du 21ème siècle et leurs répercussions devraient s'aggraver tant par leur ampleur que par leur intensité.

1.9

Pour être mieux à même de repérer les changements climatiques, de les corréler et de les comprendre pleinement, il convient de mener des recherches supplémentaires visant à réduire le degré d'incertitude attaché aux projections concernant les futurs changements climatiques. L'accent doit être mis en particulier sur la promotion d'autres mesures plus précises, d'un suivi systématique, de la modélisation et d'analyses plus détaillées s'agissant notamment des répercussions des changements climatiques.

1.10

L'hypothèse des causes anthropogènes des changements climatiques mondiaux engendrés par une présence accrue de gaz à effet de serre dans l'atmosphère a été validée par les décisions politiques des États concernés et de l'Union européenne. C'est sur cette hypothèse qu'est fondée l'application du principe de précaution ainsi que l'élaboration de politiques et de stratégies visant à limiter les changements climatiques en réduisant les émissions de gaz à effets de serre, notamment celles de dioxyde de carbone résultant de l'utilisation de combustibles fossiles.

1.11

Conséquence pratique de ces décisions politiques, la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (UNFCCC) de décembre 1997 s'est vu adjoindre le protocole de Kyoto, entré en vigueur le 16 février 2005.

1.12

Les parties contractantes sont tenues par le protocole de Kyoto de réduire sur la période 2008-2012 les émissions de gaz à effet de serre par rapport à leur niveau de 1990 en fonction de leurs engagements chiffrés inscrits à l'annexe B du protocole. Les États membres de l'UE 15 doivent réduire leurs émissions globales de 8 % (soit en termes absolus 336 millions de tonnes de CO2 par an). Les nouveaux États membres disposent d'objectifs de réduction propres repris à l'annexe B. La plupart se sont également engagés à une réduction de 8 %, la Hongrie et la Pologne s'étant quant à elles fixé un objectif de 6 %. L'annexe B prévoit en outre pour la Hongrie, la Pologne et la Slovénie une année de référence différente. Par ailleurs, le protocole prévoit la possibilité de la mise en oeuvre de mécanismes flexibles (échange de droits d'émission, projets de «mise en œuvre conjointe» (MOC) dans les pays développés et de «mécanismes de développement propre» (MDP) dans les pays en développement), destinés à encourager les pays développés à réduire les émissions et à tenir les engagements qu'ils ont pris dans le cadre du protocole de Kyoto aux conditions économiques les plus avantageuses, tout en aidant les pays en développement à bénéficier de transferts de nouvelles technologies.

1.13

Les États membres de l'UE 15 contribuent à hauteur d'environ 85 % au total des émissions de l'UE à 25 contre 15 % pour les nouveaux États membres. Les inventaires d'émissions actuels indiquent que jusqu'en 2003 l'UE 15, en tant que partie contractante au protocole de Kyoto, n'est parvenue à réduire ses émissions globales de gaz à effet de serre que de 1,7 %, ce qui hypothèque considérablement la réalisation effective des objectifs de Kyoto d'ici la période 2008-2012. Même si les émissions dans l'UE-15 ont connu une augmentation de 3,6 % depuis 1995, voire 4,3 % au cours des cinq dernières années, les projections les plus récentes tablent sur une diminution de 8,8 % d'ici 2010 sous l'effet conjoint de nouvelles mesures de diminution du niveau des émissions et des mécanismes de Kyoto, ce qui dépasse les objectifs fixés pour l'UE-15 dans le protocole de Kyoto. Sur la période 1990-2003, les nouveaux États membres de l'Union européenne ont enregistré une réduction de 22 % du total de leurs émissions de gaz à effet de serre même si l'essentiel de cette diminution tient aux processus de transition, notamment durant la première moitié des années 1990: après 1995, le niveau des émissions a baissé de 6 % pour se stabiliser au cours des cinq dernières années.

1.14

Les perspectives de la réalisation des engagements du protocole de Kyoto dans les pays membres de l'Europe des Quinze indiquent que la réduction des émissions d'ici 2012 risque de poser problème. Cependant, le document élaboré en vue de la réunion du Conseil (en mars 2005) contient les données relatives aux objectifs à moyen et long termes en matière de réduction des émissions pour les pays économiquement avancés, qui devraient atteindre 15 à 30 % avant 2020 et entre 60 et 80 % d'ici 2050 par rapport au niveau des émissions de 1990. En ce qui concerne les conséquences de telles mesures, le GIEC estime que la croissance du PIB mondial ralentira de l'ordre de 0,003 à 0,06 % par an entre 1990 et 2100 (1). La Commission européenne estime (si l'on souhaite atteindre un niveau de concentration du CO2 dans l'atmosphère égal à 550 pmv) que le PIB de l'UE-25 devrait baisser de 0,5 % en 2025 si l'on parvient à réduire le niveau de CO2 de 1,5 % par an à compter de 2012. Cela n'est envisageable que si tous les pays prennent part à la lutte contre les changements climatiques et au système d'échange de droits d'émission. Si l'UE s'engage dans cette démarche à titre unilatéral, les conséquences en termes de PIB risquent d'être deux à trois fois plus importantes, sans pour autant produire de résultats environnementaux perceptibles (2).

1.15

Le problème majeur du protocole de Kyoto tient au fait que les États-Unis, qui sont dans l'absolu les plus grands producteurs de gaz à effet de serre avec près de 25 % du total mondial, n'y ont pas adhéré et qu'aucun objectif de réduction des pays pour lesquels on prévoit la plus forte croissance d'émissions de gaz à effet de serre (Inde, Chine et autres où l'augmentation des émissions depuis 1990 a atteint plus de 20 %) n'est encore fixé pour la période de référence 2008-2012. Bien qu'au début des négociations, en 1990, la part des pays en développement dans le total des émissions mondiales ait été d'environ 35 %, elle s'élevait dès 2000 à 40 % environ et sera, d'après les projections, de 50 % vers 2010 et pourrait même atteindre 75 % en 2025. Cela représente une menace sérieuse pour les objectifs de cette initiative. Si on ne parvient toutefois pas, par le biais de négociations politiques, à un accord global sur l'approche à adopter face aux changements climatiques, les efforts isolés des pays européens (UE) ne pourront apporter l'impact positif souhaitable et risquent d'entraîner, au contraire, un grave déséquilibre en termes de développement économique.

1.16

En dépit de toutes les réserves possibles au sujet du niveau de connaissances actuelles sur le fondement des changements climatiques en cours et au sujet de la façon dont la politique relative aux changements climatiques a été initiée, élaborée et adoptée, force est de constater que de nombreuses mesures destinées à limiter les émissions de gaz à effet de serre peuvent avoir un impact positif notable, à savoir la diminution de l'intensité énergétique dans les entreprises comme dans les foyers. Pour ce faire, il est nécessaire de chercher des mécanismes incitatifs adéquats et avant tout d'investir dans le développement de la science, de la recherche, de nouvelles technologies et d'innovations essentielles.

2.1

Afin de remplir ses engagements découlant du protocole de Kyoto, à savoir réduire les émissions globales de gaz à effet de serre de 8 % d'ici à la période comprise entre 2008 et 2012, et de manière plus générale afin de limiter efficacement les émissions de gaz à effet de serre, l'Union européenne a adopté le Programme européen sur le changement climatique, puis dans le cadre de celui-ci de nombreuses mesures législatives concrètes d'ampleur majeure ou mineure, dont voici les plus importantes:

2.1.1

La directive 2003/87/CE établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre (3) devrait constituer un outil décisif afin de tenir les engagements relatifs à la réduction des émissions de gaz à effet de serre. Cette directive a été transposée au cours de l'année 2004, alors qu'étaient présentés et dans la plupart des cas approuvés les plans nationaux octroyant à chaque source et à ses exploitants des quotas d'émission de gaz à effet de serre. La directive est entrée en vigueur de manière effective le 1er janvier 2005 et doit permettre aux exploitants de sources d'émission de gaz à effet de serre d'échanger des quotas et d'ainsi réduire leurs émissions au moindre coût.

2.1.2

La directive de liaison des mécanismes flexibles du protocole de Kyoto et des échanges de quotas d'émission doit permettre de relier les mécanismes flexibles MOC et MDP au système communautaire d'échange de droits d'émission des gaz à effet de serre. Ainsi les objectifs propres des États membres et des entreprises pourront-ils être atteints en collaboration avec d'autres pays ayant ratifié le protocole de Kyoto.

2.1.3

La directive 2001/77/CE relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables (4) est un outil capital pour l'introduction et l'utilisation de sources d'énergie renouvelables (hydraulique, éolienne, solaire, biomasse, énergie géothermique) visant à compenser les inconvénients économiques qui accompagnent la phase initiale de la mise en œuvre de sources d'énergie renouvelables.

2.1.4

La directive 2003/30/CE visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants (5) ou autres carburants renouvelables dans les transports crée des conditions favorables à la limitation de la consommation de combustibles fossiles liquides au profit de la croissance de la part de carburants issus de sources renouvelables.

2.1.5

La directive 2004/8/CE concernant la promotion de la cogénération sur la base de la demande de chaleur utile dans le marché intérieur de l'énergie (6) vise à encourager une meilleure utilisation énergétique des combustibles fossiles par le biais de la technique de cogénération.

2.1.6

La directive 2003/96/CE restructurant le cadre communautaire de taxation des produits énergétiques et de l'électricité (7) (JO L 283 du 31 octobre 2003, p. 51) introduit sur le territoire de l'UE une taxe dite sur le carbone, ou en d'autres termes crée le cadre d'une réforme fiscale écologique et d'une internalisation des externalités.

2.1.7

La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil (COM (2003) 492 final) relatif à certains gaz à effet de serre fluorés (HFC, PFC et SF6) (8) devrait être adoptée dans le courant de l'année.

2.1.8

Des mesures introduisent une évaluation des paramètres des performances thermiques des bâtiments, leur amélioration ainsi que d'autres instruments techniques de régulation.

2.2

Bien que le cadre réglementaire mis en place par les directives relatives aux sources d'énergie renouvelables, à la cogénération, à la taxation des produits énergétiques et à la promotion des biocarburants crée des conditions de marché favorables à une réduction plus aisée et plus efficace de la consommation de carburants fossiles tout en instaurant en principe des conditions identiques pour tous les entrepreneurs dans ces mêmes domaines, la mise en œuvre de la directive établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre a suscité toute une série de réactions contradictoires, notamment en ce qui concerne la préparation et le processus d'adoption des plans nationaux octroyant à chaque source un quota d'émission. En effet, ce dispositif n'est pas de nature à créer des conditions identiques pour les participants à ce système d'échange, tant au niveau national entre les différents secteurs de production qu'à l'échelle communautaire entre les États membres.

2.3

S'agissant de l'application de la directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables, on constate que les effets de cet instrument sur le marché sont bien plus évidents. Il fixe à l'avance des règles claires quant aux conditions qui régissent au niveau national l'achat d'énergie alimentant les réseaux de distribution. On peut supposer que, naturellement, ces conditions diffèreront d'un État à l'autre, ce qui peut également apparaître comme une atteinte à l'équité des règles en matière de concurrence économique. Toutefois, il appartient à chaque État membre de définir ses priorités et de ses possibilités, ce qui lui permet dès lors de rendre plus avantageux les prix d'achat de l'électricité produite à partir de chacune des sources d'énergie renouvelables.

2.4

Quelque peu en retrait des mesures de réglementation l'on peut chercher des mesures de soutien, en particulier pour ce qui concerne des travaux de recherche scientifique menés sous l'égide du 6ème programme-cadre (9) qui, pour la période 2003-2006, alloue à ces activités scientifiques liées au changement climatique des fonds à hauteur de 2 120 millions d'euros. Cette enveloppe est répartie entre les domaines suivants: «systèmes énergétiques durables», «transports terrestres durables» et «changement planétaire et écosystèmes». Parmi les priorités établies dans la proposition relative au septième programme-cadre pour 2007-2013 (10) figurent au chapitre «Énergie»: l'hydrogène et les piles à combustibles, la fabrication d'électricité à partir de sources renouvelables et de biocarburants liquides, mais également les technologies propres du charbon et la séquestration, l'économie d'énergie et son utilisation rationnelle, qui disposent de ressources s'élevant à 2 931 millions d'euros. Au chapitre «Environnement et changements climatiques» sont abordés les thèmes suivants: la recherche en matière de changements climatiques, les possibilités de réduction de la vulnérabilité et des risques. L'enveloppe consacrée à ces initiatives est de 2 535 millions d'euros.

2.5

Le déploiement de l'utilisation de la biomasse, un meilleur entretien des forêts et leur renouvellement ainsi que l'extension du boisement aux espaces agricoles incultivables dans les zones adéquates font partie des domaines permettant de parvenir à une réduction plus conséquente des émissions de gaz à effet de serre. Il est également possible de réduire ces émissions par la promotion d'activités favorisant l'utilisation de la séquestration géologique et l'exploitation en toute sécurité de l'énergie nucléaire.

2.6

Alors que certains pays ont choisi d'abandonner progressivement l'énergie nucléaire ou y ont renoncé dès le début, cette source d'énergie continue dans d'autres pays à jouer un rôle très important dans la production énergétique. Le développement de la fusion nucléaire est en cours, mais l'on estime que son exploitation ne deviendra économiquement viable que dans 50 ans au plus tôt. Par conséquent, la promotion de l'amélioration de la sécurité lors de la fission nucléaire, le recyclage des combustibles nucléaires usés et leur stockage final restent des enjeux importants. Bon nombre de pays estiment que la promotion et le maintien de l'énergie nucléaire constituent un outil adéquat pour limiter les émissions de gaz à effet de serre. D'autres pays émettent des réserves quant à une telle approche en raison des risques liés à l'énergie nucléaire.

2.7

La problématique majeure de la réduction de la vulnérabilité du territoire européen dans son ensemble et en particulier des différents États membres suite aux éventuels changements climatiques fait l'objet d'une attention relativement faible. Ce domaine crucial mérite une attention nettement plus importante, pour que les moyens financiers consentis soient utilisés avec la plus grande efficacité.

3.1

Les effets de la mise en œuvre du protocole de Kyoto et des politiques et mesures correspondantes peuvent se répartir en deux groupes: (i) d'une part, ceux qui provoquent des mutations structurelles dans les secteurs industriels (y compris éventuellement des délocalisations de certains producteurs voire secteurs) et (ii) de l'autre, ceux qui agissent d'abord sur l'augmentation de l'efficacité de l'utilisation d'énergie tout en s'accompagnant de changements internes dans les différentes branches, notamment celles à forte intensité énergétique. Pour réussir sans pertes inutiles, il convient d'adopter les moyens permettant d'équilibrer régulation et incitation positive du marché. Dans le cas contraire, les politiques de lutte contre les changements climatiques risquent de se solder par un échec.

3.2

Les mutations structurelles peuvent résulter de l'application de certains instruments occasionnant une augmentation des coûts des sources d'énergies primaires (fossiles) et de l'énergie électrique. L'augmentation des prix tient à la libéralisation jusqu'à présent seulement partielle du marché des énergies et dès lors au risque de comportement monopolistique de grands groupes énergétiques. Ceux-ci peuvent se permettre de répercuter sur leurs prix de l'énergie pratiqués sur le marché les coûts supplémentaires liés aux mesures de lutte contre les changements climatiques (droits d'émissions, prix d'achat de l'énergie produite à partir de sources renouvelables). Par ailleurs, cette augmentation résulte également de l'augmentation exogène des prix imposés due à des raisons fiscales. Force est de constater que sur ce marché partiellement libéralisé, les économies nationales ayant déjà totalement achevé le processus de libéralisation ont tendance à augmenter les prix de l'énergie sous prétexte de la lutte contre les changements climatiques, en répercutant par exemple pleinement le prix du carbone. Il est fort à craindre qu'une augmentation sensible des prix de l'énergie électrique et une déformation de la structure industrielle surviennent en conséquence des mesures suivantes:

3.2.1

la promotion de l'électricité produite à partir de sources renouvelables s'accompagne de toute une série de répercussions et de contributions en fonction de chaque type d'énergie renouvelable. L'énergie hydraulique (tout en tenant compte de la nécessité de bien réfléchir aux modifications des cours d'eau, qui doivent être mineures, et des problèmes liés aux grands ouvrages hydrauliques) semble poser relativement le moins de problèmes. Le niveau de difficulté va grandissant pour ce qui est de l'énergie éolienne en termes de mise en œuvre et de gestion de ce mode de production. L'utilisation de la biomasse exige toute une série de restrictions et d'aménagements administratifs pour que les avantages puissent compenser les coûts liés à l'exploitation de cette source renouvelable particulièrement variée. Il s'agit en particulier du danger lié au rachat de la biomasse par les grandes centrales électriques qui l'utilisent comme additif pour les combustibles destinés aux centrales thermiques, ce qui augmente le prix de la biomasse au point de la rendre inaccessible pour les chaufferies locales ou pour les industries de transformation connexes. Les sources d'énergie véritablement propres étant à l'heure actuelle encore en phase de développement (cellules photoélectriques et énergie géothermique), leur utilisation à grande échelle n'est pas encore à l'ordre du jour. L'une des incidences consiste en tout état de cause en une augmentation du prix d'achat de l'énergie produite à partir de sources renouvelables, fixé arbitrairement, qui se répercute sur le prix de l'électricité pour les clients. De manière générale, il convient toutefois de soutenir l'utilisation des sources d'énergie renouvelables et de réfléchir à la meilleure façon de les exploiter de manière rentable;

3.2.2

étant donné que la fiscalité des énergies primaires varie d'un pays à l'autre et que les États membres se distinguent considérablement quant aux conditions nationales spécifiques, cette mesure constitue une source de déséquilibre qui peut peser sur l'allocation des investissements dans le développement des capacités et des nouvelles technologies réalisés par les secteurs à forte intensité énergétique et, par conséquent, sur les mutations industrielles. Cet instrument ne devrait alors être utilisé qu'en dernier ressort et, le cas échéant, avec la plus grande prudence, notamment lorsque l'on sait que la fiscalité des énergies primaires dans l'Union européenne rend moins compétitifs les pays ayant appliqué ces mesures fiscales;

3.2.3

la mise en place du système européen d'échange des quotas d'émission est liée à l'augmentation des prix des énergies (différentes sources portant sur différents territoires font état d'écarts situés entre 8 % et 40 %) et à la baisse de la compétitivité qui se manifeste par un recul du PIB compris entre 0,35 % et 0,82 %. De la même manière, les exportations européennes risquent fort de marquer le pas dans un contexte d'exacerbation de la concurrence de pays où, parce que l'on se dispense de prendre des dispositions en vue de limiter les changements climatiques, le prix de l'énergie est plus faible. L'introduction de ce système pose de nombreux problèmes et porte atteinte d'une manière générale à la clarté de l'environnement des investissements en favorisant plutôt les opérateurs inefficaces tant dans les procédés qu'ils utilisent qu'en termes de systèmes de gestion;

3.2.4

les réactions de certains secteurs industriels (production de métaux ferreux et non ferreux, de matériaux de construction, industrie chimique et du papier etc.) en termes de structure sont renforcées, outre la hausse des prix des énergies, par l'introduction du système européen d'échange de quotas d'émissions. Ces secteurs ont consacré depuis le début des années 1990 des moyens importants à leur modernisation et à la réduction de leur intensité énergétique, ce qui n'a pas empêché certains d'entre eux d'accroître nettement leurs volumes de production. Le système européen d'échange des quotas d'émission crée en fait un dispositif d'allocation des droits d'émission selon lequel les entreprises modernisées devront acheter des quotas alors que celles qui n'auront fourni aucun effort et déployé aucun moyen recevront sous la forme de droits d'émission assortis de la possibilité de les vendre une «contribution» à leur développement. Dès 2008-2012, c'est-à-dire au cours de la principale période d'échange, ces entreprises risquent de se retrouver dans une situation économique inextricable dans la mesure où, dans bien des cas, les techniques et technologies leur ont permis de réduire au minimum leurs émissions et d'atteindre la plus grande efficacité énergétique, et où toute autre réduction est absolument impossible.

3.2.5

Dans certaines branches (notamment dans la sidérurgie), les gaz à effet de serre résultent de processus physico-chimiques. D'un point de vue technique, les émissions ont été déjà ramenées dans la plupart des cas au niveau le plus bas. Les émissions physico-chimiques irréductibles devraient être exclues du système d'échange de quotas, sans pour autant que cette mesure permette aux branches industrielles concernées d'ignorer leur obligation de faire baisser les émissions dans les autres secteurs (production d'énergie). Le plafond du volume global des quotas fixé pour chaque État et chaque exploitant de sources d'énergie constitue un autre facteur déterminant. Dans la mesure où le système commence seulement à fonctionner, l'expérience pratique en termes de fonctionnalité et de conséquences concrètes est pour le moment limitée. Les points de vue quant à ses effets vont d'un scepticisme absolu à un optimisme exagéré. Reste que, dans leurs bilans des avantages que présentent les mesures envisagées de réduction des gaz à effet de serre, même les concepteurs du système n'ont indiqué aucune valeur précise quant au niveau de réduction des émissions de gaz à effet de serre après l'introduction du système européen d'échange de quotas d'émissions. Néanmoins, les acteurs économiques préfèrent un système fonctionnel et équitable d'échange de quotas à la taxation de l'énergie.

3.3

Les changements provoqués par les autres instruments peuvent être considérés comme nettement plus importants. Même s'ils font l'objet d'une moindre attention médiatique que le système européen d'échange des quotas d'émission, ils permettent néanmoins progressivement une véritable réduction de la consommation d'énergie en valeur absolue ou un recul de la consommation de carburants fossiles destinés à la production d'énergie. Il s'agit donc d'un mode de développement tout à fait indiqué s'appuyant sur la mise en œuvre du potentiel de réduction des émissions de gaz à effet de serre, même si, à l'évidence, il présente également certains risques.

3.3.1

La pleine application de la directive relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables dans la mesure envisagée devrait réduire les émissions de gaz à effet de serre dans les États membres de l'UE 15 de l'ordre de 100 à 125 millions de tonnes d'équivalents CO2, ce qui, par son ampleur, constitue la plus grande contribution à la réduction des gaz à effet de serre. Hormis l'effet direct de la réduction des émissions, cette directive devrait contribuer au développement de technologies et d'équipements utilisant tant des processus physiques de production d'énergie (hydraulique, éolien, solaire) que des processus thermiques utilisant la biomasse en tant que source d'énergie. L'utilisation de la biomasse risque de se traduire par la perte de certaines matières premières renouvelables (en particulier le bois) pour les secteurs de la transformation. Il convient par conséquent de prévoir un soutien adéquat afin de prévenir la perte de sources de matières premières. Dans le cas de l'énergie éolienne, le risque tient à son instabilité. Le recours massif à l'énergie éolienne peut menacer la fiabilité des approvisionnements en électricité des réseaux et nécessite dès lors de disposer d'une réserve de capacités à partir de sources stables.

3.3.2

Une fois qu'elle aura été pleinement mise en œuvre, la directive visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants doit permettre de réduire les émissions de gaz à effet de serre dans l'UE 15 de l'ordre de 35 à 40 millions de tonnes de CO2. Elle aura dans le même temps pour autre conséquence d'offrir de nouvelles perspectives à l'agriculture et à l'industrie de transformation s'agissant tant de la fourniture de matières premières que des biocarburants eux-mêmes destinés aux véhicules à moteur.

3.3.3

La directive concernant la promotion de la cogénération est une composante essentielle du système de limitation des émissions de gaz à effet de serre dans la mesure où elle devrait permettre de réduire les émissions dans l'UE 15 de 65 millions de tonnes de CO2 par an et où elle vise à accroître l'efficacité énergétique de la production de chaleur dans tous les cas où ce système n'était jusqu'à présent pas exploité (notamment en combinaison avec les principales sources de chaleur destinées au chauffage des logements des particuliers etc.). Nombreuses sont les installations industrielles qui utilisent ce système depuis déjà longtemps. Le coût relativement élevé des carburants par rapport au supplément d'énergie obtenue et dès lors le faible retour sur investissement, la nécessité de réaliser des investissements considérables lorsque l'introduction du système doit s'accompagner d'une reconversion des installations de base et enfin le fait que ces sources ne sont en général pas exploitées de manière continue, ce qui complique leur raccordement au réseau, telles sont les difficultés que pose la plupart du temps la cogénération. Dans le domaine des approvisionnements en énergies, les possibilités globales de réduction des émissions de gaz à effet de serre sont estimées entre 250 et 285 millions de tonnes d'équivalents CO2.

3.3.4

Il convient d'introduire des mesures fiscales de manière extrêmement prudente. Ces dernières devraient avoir plutôt des effets stimulants, réduisant la charge fiscale globale qui pèse sur les acteurs concernés lorsque ceux-ci réduisent les émissions de gaz à effet de serre. Cette question renvoie à la fiscalité des carburants utilisés dans le transport aérien. Contrairement à d'autres modes de transport, les transports aériens bénéficient à l'heure actuelle d'avantages fiscaux, et en effet, ils ne contribuent aux émissions de gaz à effet de serre qu'à hauteur d'environ 2 %. La taxation éventuelle des carburants aériens doit s'inscrire dans un contexte global. Il faut proposer et mettre en œuvre des mesures en tenant compte de la forte concurrence dans le transport aérien et ces mesures ne peuvent pas être fixées unilatéralement par l'Union européenne.

3.3.5

Concernant la consommation, l'ampleur de la réduction potentielle est évaluée entre 215 et 260 millions de tonnes d'équivalents CO2, dont une réduction comprise entre 35 et 45 millions de tonnes d'équivalents CO2 liée à de meilleures propriétés thermiques des bâtiments. Dans les transports, le potentiel de réduction est estimé entre 150 et 180 millions de tonnes d'équivalents CO2.

3.3.6

Le règlement relatif à certains gaz à effet de serre fluorés (HFCs, PFCs et SF6), qui fait partie du domaine politique, ne concerne qu'une part relativement faible des gaz à effet de serre. À l'heure actuelle, ces substances représentent près de 2 % de l'ensemble des émissions de gaz à effet de serre de l'UE, proportion qui devrait atteindre 3 % après 2012. Les possibilités de réduire ces émissions passent essentiellement par la limitation de l'utilisation de ces matières dans les équipements frigorifiques commerciaux, pour la fabrication du HFC-23 ou dans les unités de climatisation fixes ou portatives. D'après les dernières estimations du GIEC les coûts peuvent se situer dans un rapport de 10 à 300 USD par tonne d'équivalents CO2 (différence sectorielle et régionale). Le potentiel de réduction des émissions est évalué entre 18 et 21 millions de tonnes d'équivalents CO2.

3.3.7

La séquestration dans la matière verte présente un potentiel considérable de réduction de la quantité de gaz à effet de serre qui peut atteindre de 60 millions à 100 millions de tonnes d'équivalents CO2, pour autant que soit créé le cadre nécessaire.

3.4

La capture et le stockage du CO2 dans les couches géologiques appropriées ou dans des espaces exploités dans le sous-sol (séquestration géologique) supposent de le séparer des sources anthropogènes qui s'y prêtent, de l'acheminer sur le lieu de stockage et de l'isoler de l'atmosphère pour de longues périodes. L'efficacité de ce mode de réduction des émissions sera fonction de la quantité de CO2 capturé, de la diminution de l'efficacité globale des centrales électriques et des complexes industriels, compte tenu de l'intensité énergétique de la capture, du transport et du stockage et enfin de la proportion de CO2 stocké. Les techniques actuelles peuvent retenir environ 90 % de la quantité de CO2 stocké. La mise en place de ces dispositifs nécessite 15 % à 30 % d'énergie supplémentaire (essentiellement pour la capture), soit une efficacité globale de la réduction des émissions d'environ 85 %.

4.1

Les changements climatiques constituent un problème unique tel que l'humanité n'en a pas rencontré dans l'histoire moderne. Il s'agit d'un problème global inscrit dans une perspective à long terme (pluriséculaire) caractérisé par une complexe interaction de processus climatiques, environnementaux, économiques, politiques, institutionnels, sociaux et technologiques. Cela a d'importantes implications internationales et intergénérationnelles dans le contexte d'objectifs de société plus larges, comme l'égalité et le développement durable. L'élaboration d'une réaction aux changements climatiques est caractérisée par une prise de décision présentant un grand degré d'incertitude et par le risque d'entraîner des changements non linéaires, voire irréversibles.

4.2

Les manifestations négatives des changements climatiques planétaires sont liées au caractère croissant des phénomènes météorologiques extrêmes (par exemple crues, inondations, glissements de terrains, sécheresses, ouragans, etc.), dont le bilan humain et matériel ne cesse de s'alourdir. Le calcul des coûts et bénéfices des activités destinées à atténuer leurs conséquences diffèrent en fonction de la manière de mesurer la prospérité, du périmètre et de la méthodologie de l'analyse et des postulats de départ utilisés pour les analyses. Il en résulte que l'estimation des coûts et bénéfices peut ne pas refléter les coûts et bénéfices réels des activités visant à atténuer les changements climatiques.

4.3

À défaut de tenir compte de l'ensemble des paramètres économiques dans la détermination de nouvelles politiques visant à réduire les émissions de gaz à effet de serre, les pays ayant ratifié le protocole de Kyoto risquent de voir une partie de leur production délocalisée dans des pays économiquement plus avancés qui hésitent encore quant à la signature du protocole, ou dans des pays en développement qui ne sont pour l'instant liés par aucun engagement quantitatif découlant des dispositions dudit protocole. Cette situation pourrait se traduire par des pertes économiques ou de compétitivité, sans pour autant parvenir à une diminution souhaitable des émissions au niveau mondial.

4.4

Afin de mettre en œuvre avec succès les mesures destinées à atténuer les changements climatiques, il faudra surmonter de nombreux obstacles de nature technique, économique, politique, culturelle, sociale, comportementale et institutionnelle, qui empêchent une pleine utilisation des opportunités techniques, économiques et sociales qu'offrent ces activités d'atténuation. Le potentiel des opportunités d'atténuation et les types d'obstacles varient selon les régions et les secteurs ainsi que dans le temps.

4.5

L'efficacité de la mise en œuvre des mesures visant à atténuer les changements climatiques peut être accrue à condition que les politiques relatives aux changements climatiques soient intégrées aux autres objectifs non climatiques des politiques nationales et sectorielles et qu'elles deviennent de vastes stratégies de transition destinées à accomplir les changements sociaux et technologiques à long terme que nécessitent à la fois le concept de développement durable et l'atténuation des changements climatiques.

4.6

Des actions coordonnées entre pays et secteurs peuvent contribuer à réduire les coûts des mesures visant à atténuer les changements climatiques, aborder des considérations liées à la compétitivité, résoudre des conflits potentiels avec les règles du commerce international et lutter contre les émissions de carbone. Un groupe de pays désireux de limiter collectivement leurs émissions de gaz à effet de serre devrait s'accorder afin de mettre en place des instruments internationaux parfaitement conçus et efficaces.

4.7

Les changements climatiques constituent un phénomène global; c'est donc dans un cadre global qu'il convient de les aborder. Il est nécessaire de recourir à tous les instruments et négociations politiques afin d'associer tous les grands émetteurs mondiaux de gaz à effet de serre aux efforts visant à réduire le taux global de concentration de gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Pour déterminer qui sont ces gros pollueurs, il conviendrait de prendre en compte le niveau estimé d'émissions globales de gaz à effet de serre dans l'atmosphère après 2012. Des progrès réels ne pourront être accomplis sans recourir aux moyens politiques et économiques appropriés.

4.8

Il convient en outre d'évaluer de manière réaliste la volonté des États de l'UE même d'atteindre des objectifs bien plus ambitieux de limitation imposée des émissions après 2012 à la lumière de la stratégie de Lisbonne et des résultats obtenus aujourd'hui grâce aux mesures adoptées et mises en œuvre. Dans ce sens, nous saluons les suggestions avancées dans la communication de la Commission «Vaincre le changement climatique planétaire» et les matériaux qui l'accompagnent.

4.9

L'UE devrait s'atteler dans un avenir proche à élaborer une argumentation concrète pour les négociations internationales sur les changements climatiques. À terme, ces négociations devront déboucher sur une solution acceptable permettant de poursuivre le processus de réduction des émissions de gaz à effet de serre après 2012 avec la participation de tous les pays économiquement développés aux côtés des principaux producteurs de ces gaz dans les pays émergents et, de manière générale, en développement. À défaut, il faudra prendre en considération le fait que le protocole de Kyoto sous sa forme actuelle ne couvrira en 2012 qu'environ un quart des émissions globales de gaz à effet de serre dans le monde et ne pourra donc pas être, à défaut d'être modifié, un instrument efficace de résolution de la problématique du climat mondial dans le futur. Il sera alors indispensable de chercher des solutions susceptibles d'en assurer la continuité. Une nouvelle réévaluation des instruments de réduction des émissions de gaz à effet de serre, y compris du système communautaire d'échange de quotas d'émission, tant en termes de leur effet global sur le volume total d'émissions de gaz à effet de serre qu'en termes de rapport coût-efficacité et de charge administrative, pourrait faire partie de ces mesures. Il conviendrait d'entamer dans les plus brefs délais un examen comparatif des propositions et projets des différents groupes d'États concernant la réduction à long terme des émissions de gaz à effet de serre, afin de pouvoir prendre les décisions appropriées à temps.

4.10

Il est nécessaire, à l'aide de moyens politiques, de parvenir à associer la communauté internationale à la résolution de ces problèmes mondiaux. Il faut toutefois reconnaître ouvertement qu'une entente internationale n'est pas nécessairement dans l'intérêt de tous les gros émetteurs et qu'en raison de leur position et taille géographiques, une approche unilatérale est pour eux payante (États-Unis, Chine). En cas d'échec politique, le maintien du rôle dirigeant de l'UE dans le domaine des changements climatiques pourra engendrer un affaiblissement de la capacité d'adaptation sans exercer d'effet notable sur les changements climatiques mêmes.

4.11

Il est indispensable, afin de résoudre ces problèmes, d'approfondir considérablement les connaissances relatives à la fois aux causes de ces phénomènes et aux possibilités de limitation des influences anthropogènes correspondantes. Sans moyens scientifiques et de recherche appropriés et à défaut de disposer d'un monitoring et d'une surveillance systématique, il est impossible d'assurer le développement accéléré des connaissances scientifiques sur les causes réelles des changements climatiques, dont on a besoin.

4.12

Il ne fait aucun doute qu'à de nombreux égards la rationalisation de la production et surtout de l'utilisation de l'énergie constituent un facteur capital non seulement de la réussite économique mais aussi d'une réduction progressive des émissions de gaz à effet de serre. Le Comité considère que l'augmentation de la production d'énergie provenant de sources renouvelables sélectionnées en fonction des spécificités de chaque État membre, comprenant notamment l'utilisation de biocarburants dans les transports, l'utilisation rationnelle des potentialités de la cogénération, ou l'accroissement de l'efficacité globale de la production électrique et thermique, constitue, du côté de la production, un instrument approprié et efficace. Il est toutefois nécessaire de tenir compte du fait que ces mesures ont une portée limitée. Parmi les moyens permettant de réduire les émissions de gaz à effet de serre et qui fonctionnent relativement bien figure également l'utilisation de l'énergie solaire thermique, destinée au chauffage ou à la production d'eau chaude non potable, et des pompes thermiques qui deviennent désormais tout à fait rentables même pour des applications de petite capacité, par exemple pour des maisons familiales.

4.13

Le Comité considère que la décarbonisation de la production électrique et thermique qui passe par l'exploitation de toutes les sources de carburants et de matières premières, et surtout par la promotion de la production d'électricité nucléaire, photovoltaïque et des technologies hydrogènes, notamment dans le cadre de la recherche, du développement et de l'amélioration de la sécurité des systèmes de production et d'exploitation, représente une autre méthode efficace. En matière de conservation d'énergie, il convient de veiller, outre à la classique réduction de la consommation énergétique de la production industrielle, également à l'amélioration qualitative des caractéristiques thermiques des bâtiments ainsi qu'à une croissance considérable de transports en commun efficaces. Ces instruments nécessiteront également des moyens notables pour la science et la recherche ainsi que de grands efforts de mise en œuvre, si l'UE veut véritablement prendre une position de leader dans la lutte contre les changements climatiques.

4.14

Préalablement à l'adoption de toutes ces mesures, il est impératif de procéder à une analyse approfondie des tenants et des aboutissants, afin que des mesures non appropriées ne puissent menacer la compétitivité et en son essence la capacité d'action de l'UE en tant qu'ensemble, et de chaque État membre. Par exemple, il ne faut pas que le soutien apporté à la production d'énergie provenant de la biomasse ait pour effet de menacer certains secteurs industriels d'une perte de leur potentiel de matières premières. Pareillement, il ne faut pas que la croissance des prix de l'énergie consécutive aux mesures visant à contenir les émissions de gaz à effet de serre devienne prohibitive et entraîne de graves conséquences sociales.

4.15

Afin de garantir la sécurité de la population, il est nécessaire d'élaborer des plans visant à limiter la vulnérabilité aux changements climatiques, tout en tenant compte des spécificités régionales, et d'encourager le développement de systèmes d'alerte et de mise en garde allant de pair avec des activités de suivi et de surveillance systématiques. Afin que des mesures efficaces puissent être prises dans ce domaine, il est impératif de procéder à des analyses stratégiques et économiques approfondies, d'élaborer des projets concrets et d'allouer des ressources financières adéquates tant au niveau de l'Union que des États membres et des régions.