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Bruxelles, le 24.10.2006

COM(2006) 611 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL

Évaluation de la mise en œuvre du programme IDABC

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPEEN ET AU CONSEIL

Évaluation de la mise en œuvre du programme IDABC

1. INTRODUCTION

Institué par une décision du Parlement européen et du Conseil (appelée «décision IDABC»)[1] afin de succéder aux programmes IDA et IDA II, le programme quinquennal relatif à la fourniture interopérable de services paneuropéens d’administration en ligne aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens («programme IDABC») a démarré le 1er janvier 2005.

La présente communication décrit les conclusions et les recommandations issues de l’évaluation de la mise en œuvre du programme IDABC. L’évaluation a été réalisée en application de l’article 13, paragraphes 2 à 4, de la décision IDABC, qui fait également obligation à la Commission européenne de transmettre les résultats de ses évaluations au Parlement européen et au Conseil à un stade très précoce de l’exécution du programme de manière à ce que, dans cette évaluation, la Commission rende compte de la cohérence du montant prévu pour la période 2007–2009 avec les perspectives financières.

Du fait de l’adoption retardée des perspectives financières pour 2007–2013, la Commission n’a pas été en mesure de présenter les résultats de l’évaluation dans le délai prévu par la décision IDABC. Toutefois, la Commission est maintenant en mesure de communiquer ces résultats et de confirmer que le cadre financier établi dans la décision IDABC pour 2007–2009 est compatible avec les perspectives financières et a été pris en compte dans la programmation financière.

La Commission a réalisé l’évaluation en collaboration avec une équipe d’experts indépendants d’un cabinet de conseil. Des représentants des services de la Commission et des États membres ont prêté leur concours en ce qui concerne la méthodologie et les conclusions dans le cadre d’un groupe de pilotage de la Commission et d’un groupe consultatif d’experts nationaux, ainsi qu’au sein du comité de gestion IDABC (le PEGSCO).

Le texte intégral du rapport d’évaluation dressé par le cabinet de conseil peut être consulté à l’adresse internet suivante: http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5707/3.

L’évaluation, positive dans l’ensemble, souligne la qualité globalement très élevée du programme IDABC, mais relève également quelques lacunes dont il conviendrait de tenir compte dans la suite de la mise en œuvre du programme.

2. CONTEXTE

Le programme IDABC vise à déterminer, à soutenir et à promouvoir la mise au point et l’établissement de services paneuropéens d’administration en ligne ainsi que des réseaux télématiques interopérables qui les sous-tendent. Il a été conçu en vue de contribuer à réaliser les objectifs définis dans le domaine de l’administration en ligne ( e-government ) par trois moyens:

- continuer à promouvoir la mise en œuvre des technologies de l’information dans les domaines stratégiques, notamment lorsque cette introduction est facilitée par la législation;

- créer une infrastructure commune pour les échanges d’informations transfrontaliers entre administrations publiques afin d’assurer des communications efficaces;

- encourager l’émergence de nouveaux services à l’intention des entreprises et des citoyens.

Pour y parvenir, le programme IDABC finance des actions relevant de deux catégories: les projets d’intérêt commun et les mesures horizontales, qui sont énumérés dans le programme de travail glissant IDABC. Celui-ci est modifié au moins une fois par an par la Commission, après consultation du PEGSCO.

Les projets d’intérêt commun sont menés à bien dans des domaines d’action de l’Union européenne et visent à mettre en place ou à améliorer des services paneuropéens d’administration en ligne au bénéfice des administrations publiques, des entreprises et des citoyens. Ces projets, qui répondent aux besoins de la politique européenne et améliorent la coopération entre les administrations des pays d’Europe, sont mis en œuvre par les services en charge des différents domaines d’action de l’Union, à savoir les directions générales, sous la supervision, le plus souvent, de comités sectoriels. Les projets d’intérêt commun mis en œuvre au titre du programme sont décrits en détail dans le programme de travail IDABC[2].

Les mesures horizontales sont des actions d’appui des projets d’intérêt commun et de l’administration en ligne en général. Il s’agit tout d’abord de mesures visant à fournir et maintenir des services d’infrastructure pour les administrations publiques dans la Communauté. Ces services fournissent et gèrent des solutions technologiques et logicielles, notamment des services de réseau, des services logiciels médiateurs, ainsi que des services et des lignes directrices en matière de sécurité. Par ailleurs, les mesures horizontales mettent en place, lancent et prennent en charge la fourniture de services horizontaux paneuropéens d’administration en ligne à l’intention des entreprises et des citoyens en Europe, y compris les aspects connexes d’organisation et de coordination. Les mesures horizontales mises en œuvre au titre du programme sont décrites en détail dans le programme de travail IDABC[3]. Les mesures horizontales sont majoritairement mises en œuvre par l’unité IDABC.

3. MÉTHODE

Diverses méthodes d’étude ont été utilisées pour réaliser l’évaluation, à savoir la recherche documentaire, une enquête via l’internet, des interviews et des études de cas. Un large éventail de parties prenantes y ont participé: en tout près de 300 représentants de comités sectoriels, du PEGSCO et des services de l’Union européenne.

4. ASPECTS SUR LESQUELS ONT PORTÉ L’ÉVALUATION ET QUESTIONS

L’évaluation s’est articulée autour des cinq aspects principaux suivants:

- Pertinence : dans quelle mesure les objectifs et actions du programme IDABC répondent-ils aux besoins et aux priorités en constante évolution aux niveaux national et européen, principalement aux besoins et priorités au centre des discussions en cours concernant i2010 et, plus généralement, aux besoins et priorités découlant des objectifs de Lisbonne?

- Efficience : dans quelle mesure les différents moyens et actions sont-ils mis en œuvre de manière rationnelle pour produire les résultats et réalisations visés? Quels aspects du programme se distinguent par une organisation particulièrement bonne ou mauvaise, en particulier en termes de ressources mobilisées?

- Efficacité : où en est-on, grâce aux résultats et impacts ponctuels du programme IDABC, dans la réalisation de ses objectifs spécifiques et généraux? Certains aspects sont-ils plus efficaces que d’autres et, si oui, quels enseignements peut-on en tirer?

- Utilité : les résultats et impacts des actions du programme IDABC, tant escomptés que déjà réalisés, correspondent-ils aux besoins des groupes cibles? Dans quelle mesure pourrait-on agir pour améliorer l’utilité du programme et en quoi ces actions devraient-elles consister?

- Cohérence : dans quelle mesure les actions s’inscrivent-elles dans une approche «holistique» au sein du programme et tire-t-on efficacement parti de synergies entre les actions du programme et d’autres activités communautaires menées dans le domaine des services paneuropéens d’administration en ligne et d’infrastructure?

Outre les questions spécifiques liées à ces aspects de l’évaluation, les trois questions suivantes ont été posées par rapport à l’ensemble du programme:

- Où en sont actuellement les actions financées au titre du programme IDABC?

- Comment la coordination et la participation des États membres s’effectuent-elles?

- Quelles ont été les suites, dans la mise en œuvre du programme IDABC, des recommandations de l’évaluation finale du programme IDA II?

5. CONSTATATIONS

5.1. Pertinence

Toutes les données recueillies pour l’évaluation indiquent un niveau de pertinence très satisfaisant du programme IDABC. L’évaluation a montré que les objectifs et les actions programmées d’IDABC concordent parfaitement avec les besoins et les priorités définis au niveau européen dans le contexte des objectifs de Lisbonne. De manière générale, le programme IDABC concourt directement à la réalisation à la fois de grands objectifs tels que l’encouragement de l’innovation et la diffusion des TIC, et d’objectifs plus spécifiques comme l’émergence d’une main-d’œuvre plus mobile, par l’offre de services informatiques facilitant les déplacements entre les pays. IDABC contribue en outre indirectement aux missions de l’Union en rendant plus efficaces les échanges de données entre les États membres et en allégeant les formalités administratives pour les entreprises et les citoyens. Il ressort, en conclusion, que la pertinence est clairement l’une des préoccupations majeures des parties prenantes du programme et qu’à différents niveaux, des efforts complémentaires divers sont déployés pour l’optimiser.

5.2. Efficience

L’évaluation signale qu’une analyse approfondie de l’efficience est prématurée étant donné qu’à ce stade précoce de la mise en œuvre du programme, les progrès accomplis sont généralement – et logiquement – faibles. Il n’est pas encore possible pour l’instant de constater ni de mesurer des résultats ou impacts tangibles. L’évaluation se fonde néanmoins sur les données recueillies dans l’enquête pour émettre une première appréciation et estime satisfaisante, du point de vue économique, l’utilisation faite des ressources pour la mise en œuvre des activités.

5.3. Efficacité

S’il est trop tôt dans la mise en œuvre du programme IDABC pour présenter une analyse détaillée de ses retombées positives pour la Communauté, des hypothèses peuvent néanmoins être avancées concernant l’évolution future des actions. Il ressort de l’évaluation qu’en l’état actuel des choses, la majorité des projets d’intérêt commun devraient être exécutés dans les temps, tandis que les mesures horizontales devraient généralement nécessiter soit un appui supplémentaire, soit une prorogation, essentiellement pour des raisons de démarrage tardif, de procédures de longue haleine et de manque de personnel. Toutefois, si l’on en juge par les expériences rapportées dans les études de cas, des niveaux d’efficacité prometteurs devraient être atteints dans le cadre tant des projets d’intérêt général que des mesures horizontales.

5.4. Utilité

D’après les avis exprimés lors des interviews, les types de services d’administration en ligne apportés par le programme IDABC sont jugés uniques en leur genre, dans la mesure où le besoin d’interfaces paneuropéennes communes de télématique entre administrations publiques n’est satisfait de la même manière par aucun autre programme ni aucune autre initiative. Ce sont surtout les États membres ayant adhéré lors du dernier élargissement qui se disent très satisfaits des services proposés, d’autant plus que le programme IDABC constitue pour eux un moyen d’améliorer leurs infrastructures et leurs services de télématique nationaux. En d’autres termes, l’évaluation conclut que les activités menées au titre du programme IDABC, de même que la philosophie et les procédures sur lesquelles elles reposent, témoignent des efforts manifestes déployés dans le but de répondre aux attentes des États membres ainsi qu’aux priorités définies au niveau européen.

Les personnes ayant participé à l’enquête considèrent que les administrations publiques européennes, à tous les niveaux, sont les premiers bénéficiaires des activités d’IDABC; les entreprises viennent en seconde position et les citoyens en troisième lieu. Il s’avère cependant que, dans l’ensemble, les entreprises et les citoyens sont actuellement moins directement visés par les actions que les administrations. Les avis des parties prenantes semblent diverger quant à savoir si les administrations constituent un groupe cible suffisant et satisfaisant ou si davantage d’efforts devraient être faits pour répondre aux besoins des entreprises et des citoyens.

5.5. Cohérence

Les résultats de la recherche documentaire, les interviews et les avis recueillis dans l’enquête s’accordent pour souligner un bon niveau de cohérence interne entre les mesures financées au titre du programme IDABC. Les actions d’IDABC contribuent à réaliser les objectifs du programme selon une approche holistique.

La cohérence externe, à savoir entre le programme et les autres activités de la Communauté dans le domaine des services paneuropéens d’administration en ligne et d’infrastructure, mérite, d’après l’évaluation, une attention accrue. Même si les différents acteurs concernés sont de plus en plus soucieux d’exploiter les complémentarités quand il s’agit de traiter des questions similaires, il n’apparaît pas toujours clairement dans quelle mesure d’autres programmes sont pris en considération, notamment au niveau des actions spécifiques.

5.6. État d’avancement actuel des actions financées au titre du programme IDABC

Dans l’ensemble, quelque 50 % des actions du programme de travail avaient effectivement démarré dans le cadre d’IDABC au premier trimestre de 2006. La proportion est légèrement plus élevée pour les projets d’intérêt commun que pour les mesures horizontales. De plus, les actions déjà engagées se trouvaient toujours à un stade d’exécution précoce. L’évaluation conclut néanmoins que les services paneuropéens d’administration en ligne prévus dans le cadre d’IDABC qui ont démarré dans les temps ou ont été repris du programme IDA II sont bien établis, mis en œuvre et utilisés.

5.7. Coordination et participation des États membres

Il ressort des avis exprimés lors des interviews et de l’enquête que la mise en place, dans les États membres, d’une approche nationale coordonnée et consolidée pour les projets d’intérêt commun ne fait pas l’unanimité auprès de certaines catégories de parties prenantes. Cette controverse se traduit concrètement par un niveau global d’insatisfaction concernant la capacité de coordonner les avis entre délégués des États membres au sein du PEGSCO et dans les comités sectoriels. L’évaluation souligne toutefois que certains États membres ont mis au point des modalités spécifiques et efficaces permettant aux membres du PEGSCO et à ceux des comités sectoriels de coordonner leurs positions.

En se basant sur les réponses données par les membres des comités sectoriels, l’évaluation épingle des niveaux de connaissance différents parmi ceux-ci en ce qui concerne leurs responsabilités.

5.8. Degré de prise en compte des recommandations de l’évaluation finale du programme IDA II dans la mise en œuvre du programme IDABC

Les recommandations relatives au programme IDA II n’ont été disponibles qu’après l’adoption de la décision IDABC. D’après les éléments constatés lors de l’évaluation principalement, la plupart des treize recommandations formulées dans l’évaluation finale d’IDA II ont déjà été intégrées ou le seront prochainement. Trois recommandations seulement doivent encore être pleinement appliquées, dont l’une indique que la priorité doit aller aux activités qui contribuent le plus aux objectifs et aux finalités du programme, une préoccupation vraisemblablement constante chez tout gestionnaire de programme. N’ont pas été mises en œuvre les recommandations préconisant:

- la création d’un tableau de bord numérique pour la surveillance et le suivi des activités en cours ou terminées, qu’il s’agisse d’évaluer le degré de réalisation des objectifs, les effets des actions et leurs avantages en continu ou de mettre en lumière et de comparer les coûts aux bénéfices financiers;

- l’instauration d’un programme de communication ciblant les pays UE-15 à l’instar de celui suivi pour les nouveaux États membres en vue de susciter l’adhésion vis-à-vis de la méthode de travail, des grandes orientations et de l’architecture générale du projet.

L’élaboration d’un programme de travail glissant pour IDABC rend pratiquement superflue la mise en place d’un tableau de bord pour le suivi des actions étant donné que celles-ci sont régulièrement mesurées par rapport aux spécifications du programme de travail, qui concernent tant l’état d’avancement des actions que la programmation future, et dans la mesure où les fonds pour les phases suivantes ne sont débloqués que lorsque les résultats intermédiaires ont été atteints. Dans le même temps, un mécanisme de compte rendu annuel sur la mise en œuvre du programme a été instauré et un examen a posteriori est désormais requis pour chaque action dans l’année suivant sa mise en œuvre. De plus, la réutilisation de composants est, dans la mesure du possible, requise afin d’optimiser les effets des fonds octroyés. La Commission continuera de suivre l’évolution des travaux afin d’en tirer le maximum de bénéfices.

La Commission continuera de travailler avec les délégués des États membres au sein du PEGSCO pour garantir l’adhésion et l’engagement vis-à-vis du programme en mettant l’accent sur les actions répondant aux besoins détectés en coopération avec les États membres et les représentants des secteurs.

6. CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

L’évaluation de la mise en œuvre du programme IDABC a permis de formuler un certain nombre de conclusions, ainsi que des recommandations découlant de ces conclusions.

6.1. Planification de l’évaluation

Il a été difficile, dans le cadre de cette évaluation intermédiaire, de déterminer les premières retombées du programme qui, concrètement, en est toujours à un stade d’exécution peu avancé. Des problèmes comparables de délais trop courts ont été constatés en ce qui concerne des évaluations antérieures des programmes IDA et, comme le fait observer l’évaluation, ils compliquent la tâche de l’évaluateur et réduisent l’utilité des résultats de l’évaluation.

Recommandation n° 1

Il convient de planifier plus judicieusement les évaluations. Puisque les échéances figurant dans la décision IDABC doivent impérativement être respectées, il conviendrait de prévoir davantage de souplesse concernant le calendrier des évaluations dans les décisions établissant les programmes futurs, pour que ceux-ci puissent mieux tirer profit des résultats de ces évaluations.

La Commission est consciente que l’évaluation intermédiaire a été effectuée trop tôt pour produire des résultats significatifs et préconisera, pour un éventuel programme ultérieur, que cette évaluation intermédiaire s’effectue à mi-parcours, comme le proposait le texte initial de la Commission pour le programme IDABC.

6.2. Organisation de la mise en œuvre du programme

Les difficultés rencontrées lors de l’évaluation, en particulier en ce qui concerne la description de la structure générale des groupes de parties prenantes et des liens existant entre ceux-ci, a mis en lumière la complexité spécifique de l’organisation globale du programme, principalement dans le cas des projets d’intérêt commun. La perception controversée de la coordination et de la participation des États membres procède du même problème. Concrètement, l’évaluation conclut que les comités sectoriels et les responsables doivent être pleinement au fait de leurs rôles respectifs et que les membres du PEGSCO et ceux des comités sectoriels doivent assurer un meilleur niveau de coopération.

Recommandation n° 2

La Commission doit veiller à ce que tous les intervenants connaissent le rôle qu’ils ont à jouer dans la mise en œuvre des actions. L’évaluation préconise de dresser des organigrammes et de distribuer à bon escient des descriptions opérationnelles des rôles des intervenants, plus particulièrement dans le cas des projets d’intérêt commun.

En coopération avec les États membres et leurs délégués au sein du PEGSCO ainsi qu’avec les secteurs et leurs représentants au sein du groupe interservices établi au titre du programme IDABC, la Commission continuera d’agir pour garantir que chaque intervenant connaisse son rôle et ses responsabilités dans le processus de mise en œuvre.

6.3. Prise en compte dans le programme des besoins des utilisateurs en évolution constante

L’évaluation observe que le programme IDABC, comme le programme précédent, a bien été adapté pour suivre l’évolution des priorités d’action européennes. Ces efforts sont appréciés par les États membres, qui semblent satisfaits des services fournis. Toutefois, étant donné le stade précoce de mise en œuvre du programme, toutes les études de faisabilité prévues au niveau des projets n’ont pas encore été menées à bien, de sorte que l’ajustement du programme est toujours en cours afin de l’adapter aux besoins des groupes cibles.

Recommandation n° 3

Des efforts devraient être faits au niveau stratégique du programme afin de recueillir et de diffuser des informations spécifiques et à jour concernant les besoins des utilisateurs. L’évaluation indique que les membres du PEGSCO sont sollicités en tant que source informative importante concernant les besoins détectés au niveau national ou international et que, dans le même temps, des ateliers de partage de connaissances sont organisés pour leur permettre d’échanger les expériences acquises et les enseignements tirés des projets avec les délégués d’autres États membres et les services des institutions de l’Union. Des informations tirées des études de faisabilité pourraient également être synthétisées et diffusées.

En coopération avec les délégués des États membres au sein du PEGSCO et les représentants des secteurs, la Commission continuera de travailler aux domaines prioritaires définis avec les États membres et confirmés dans le «plan d’action i2010 pour l’e-gouvernement: accélérer l’instauration de l’administration en ligne en Europe dans l’intérêt de tous»[4] dans le but de soutenir la mise en place de services paneuropéens d’administration en ligne. Elle coopèrera également avec le sous-groupe «e-gouvernement» du groupe à haut niveau i2010 constitué dans le cadre du plan d’action précité.

6.4. Mesures horizontales et ressources humaines

Bien que le programme IDABC se trouve toujours à un stade peu avancé, certaines hypothèses peuvent être formulées concernant l’évolution future des actions à partir des constatations de l’évaluation. En l’état actuel des choses, la majorité des projets d’intérêt commun devraient être exécutés dans les temps, tandis que les mesures horizontales devraient nécessiter soit un appui supplémentaire, soit une prorogation, essentiellement pour des raisons de démarrage tardif, de procédures de longue haleine et de manque de personnel par rapport aux actions à effectuer.

Recommandation n° 4

Il conviendrait d’examiner attentivement, pendant la mise en œuvre du programme, dans quelle mesure les actions d’IDABC peuvent respecter le calendrier prévu, en particulier en ce qui concerne les mesures horizontales. À ce propos, l’évaluation souligne la nécessité de prévoir un rapport actions/effectifs plus équilibré pour la gestion des mesures horizontales, tant pour le programme IDABC que pour tout programme ultérieur éventuel.

Dans la troisième révision du programme de travail IDABC adoptée le 14 août 2006[5], la Commission a adapté les étapes et les échéances pour tenir compte des retards survenus durant la première année de réalisation du programme ainsi que du ratio actions/effectifs actuel. La Commission continuera de surveiller le respect du calendrier adopté et interviendra si nécessaire.

6.5. Liens avec les programmes communautaires ayant trait à l’administration en ligne

Un niveau élevé de cohérence interne est constaté au sein du programme IDABC: les actions qui en relèvent contribuent à la réalisation des objectifs du programme selon une approche holistique garantissant une bonne coordination interne du programme. En revanche, il convient d’accorder davantage d’attention à la cohérence entre le programme IDABC et les autres activités communautaires dans le domaine des services paneuropéens d’administration en ligne et d’infrastructure. Même si les différents acteurs concernés font de plus en plus d’efforts pour exploiter les complémentarités quand il s’agit de traiter des questions similaires, il n’apparaît pas toujours clairement dans quelle mesure les autres programmes sont pris en considération.

Recommandation n° 5

Il conviendrait d’effectuer une étude stratégique des liens existant entre les différents programmes de l’Union par lesquels la Communauté met en place des initiatives interopérables d’administration en ligne afin d’améliorer les synergies entre les programmes et de mieux partager les enseignements tirés de chacun. Cette étude devrait permettre de préciser les positions stratégiques des programmes communautaires en rapport avec l’administration en ligne ainsi que les corrélations existant entre eux.

Dans le contexte de l’élaboration du plan d’action i2010 pour l’e-gouvernement, la Commission entend optimiser l’utilisation des ressources des programmes et des compétences spécialisées propres à chaque programme en créant des synergies entre les différents programmes de l’UE dans le domaine de l’administration en ligne par le partage du travail, la coordination des activités et la coopération. En outre, avec l’adoption attendue de la proposition de la Commission de décision du Parlement européen et du Conseil établissant un programme-cadre pour l’innovation et la compétitivité (2007-2013)[6], un programme d’appui stratégique en matière de TIC sera mis sur pied en vue d’intégrer progressivement différents programmes existants en matière d’administration en ligne (eContent+, eTEN, Modinis). Parallèlement, la Commission explore la possibilité de rendre des solutions existantes d’administration en ligne indépendantes de programmes en élaborant des mécanismes garantissant leur viabilité opérationnelle et financière conformément à la décision IDABC, tout en préservant les synergies et en améliorant la rentabilité. En veillant à renforcer encore la coordination et l’intégration, la Commission continuera à développer les synergies entre les programmes et à maximiser les enseignements mutuels.

7. CONCLUSIONS

Tout en épinglant quelques lacunes méritant un examen attentif dans la suite de la mise en œuvre du programme IDABC, l’évaluation brosse un tableau globalement positif, mais note toutefois qu’une appréciation approfondie est prématurée à ce stade précoce de l’exécution du programme.

Comme il est expliqué ci-dessus, la Commission prêtera la plus grande attention aux recommandations de cette évaluation.

[1] Décision 2004/387/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 relative à la fourniture interopérable de services paneuropéens d’administration en ligne aux administrations publiques, aux entreprises et aux citoyens (IDABC), JO L 144 du 30.4.2004. (Voir JO L 181 du 18.5.2004, p. 25 http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/fr/oj/2004/l_181/l_18120040518fr00250035.pdf)

[2] C/2006/3606, voir http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101.

[3] C/2006/3606, voir http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101.

[4] COM(2006) 173 final, voir: http://europa.eu.int/information_society/activities/egovernment_research/doc/highlights/comm_pdf_com_2006_0173_f_fr_acte.pdf

[5] C/2006/3606, voir http://ec.europa.eu/idabc/en/document/5101.

[6] COM(2005) 121 final, voir http://ec.europa.eu/enterprise/enterprise_policy/cip/docs/com121_fr.pdf.