23.12.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 318/38

1.1

Le CESE accueille favorablement la proposition de la Commission européenne portant création d'un Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (ci-après FEM). Le CESE souscrit à l'objectif consistant à intervenir par l'intermédiaire du FEM lorsque des travailleurs se trouvent confrontés à des problèmes sociaux immédiats et de grande ampleur à la suite de difficultés économiques graves et imprévisibles.

1.2

Le CESE approuve le fait que les États membres endossent eux-mêmes l'essentiel des responsabilités et que le FEM n'intervienne qu'à la demande d'un État membre et après une décision en ce sens de l'autorité budgétaire. Les règles en la matière doivent être claires.

1.3

En période de graves perturbations économiques, une politique anticipative, la vigueur de l'esprit d'entreprise, la responsabilité régionale, des mesures opportunes et la coopération des parties concernées — entreprises, partenaires sociaux, pouvoirs publics, collectivités territoriales etc. — sont autant d'éléments essentiels que complètent les interventions du FEM en tant qu'instrument de solidarité de l'Union européenne. Pour en garantir la crédibilité, il faut veiller à ne pas susciter des attentes trop grandes.

1.4

Les actions précises financées par le FEM doivent s'adapter aux objectifs globaux qu'entendent poursuivre l'ensemble des acteurs concernés. Le FEM n'a pas vocation à intervenir dans les domaines relevant de la compétence exclusive des États membres. Il convient de bien préciser que ce fonds cible des possibilités d'emploi spécifiques destinées aux personnes confrontées à un contexte économique difficile appelant une intervention rapide.

1.5

Le CESE invite la Commission à garantir l'association active des partenaires sociaux à la création d'emplois destinés aux travailleurs licenciés. Atteindre l'objectif d'une «réinsertion professionnelle rapide» des travailleurs qui perdent leur emploi n'est en général pas une mince affaire. Il a été démontré que ces mécanismes s'inscrivent dans une perspective à long terme.

1.6

Il convient, pour accroître l'efficacité et la cohérence, de veiller à coordonner étroitement les différents instruments existants, notamment le FEM et les Fonds structurels.

2.1

En mars 2006, la Commission a proposé de créer un Fonds européen d'ajustement à la mondialisation (1). Le FEM vise à apporter une aide spécifique et ponctuelle visant à faciliter la réinsertion professionnelle des travailleurs dans les domaines ou secteurs subissant le choc d'une perturbation économique grave.

2.2

Une perturbation économique grave peut résulter d'une délocalisation vers des pays tiers pour des raisons économiques, d'une hausse massive des importations ou d'un recul progressif de la part de marché de l'Union européenne dans un secteur donné. Le principal critère pour le FEM est le licenciement de plus 1.000 salariés d'une entreprise ou d'un groupe d'entreprises dans des régions dont le taux de chômage est supérieur à la moyenne.

2.3

Les actions admissibles au titre du FEM devraient créer les conditions d'une réinsertion professionnelle rapide des travailleurs qui ont perdu leur emploi. Cette assistance complète les dispositions nationales et les programmes régionaux ciblés. Parmi les mesures admissibles figurent le recyclage professionnel, l'aide à la réinsertion professionnelle, l'aide aux jeunes entreprises et des compléments de revenu.

2.4

Le FEM n'interviendra qu'à la demande d'un État membre. Le montant de la contribution financière de l'Union européenne ne peut dépasser 50 % du total des coûts estimés de l'ensemble des mesures envisagées par l'État membre.

2.5

Le fonds ne fait l'objet d'aucune disposition financière particulière dans les perspectives financières. Il sera financé au moyen de «sous-utilisations» et de crédits d'engagement annulés. L'enveloppe allouée à chaque action sera décidée au cas par cas par l'autorité budgétaire, ce qui signifie en l'espèce qu'elle relève exclusivement du Conseil et du Parlement européen.

2.6

Une procédure budgétaire détaillée est prévue. Les États membres sont responsables de la gestion des actions bénéficiant de l'aide du FEM. La Commission exerce un rôle de surveillance. En cas de sous-utilisation de l'enveloppe, les sommes inutilisées doivent être remboursées.

2.7

La Commission procède à une évaluation en continu des résultats, des critères et de l'efficacité du règlement ainsi qu'à une évaluation ex post. À partir de 2008, la Commission présentera un rapport annuel sur la mise en oeuvre du fonds qui reprendra notamment des évaluations.

3.1

Cette proposition a pour objet de démontrer la solidarité de l'Union européenne envers les travailleurs qui perdent leur emploi en raison des modifications soudaines de la structure du commerce mondial et fait suite aux conclusions du Conseil européen de décembre 2005. Elle a fait l'objet d'un compromis intégré à l'accord sur les perspectives financières. Une analyse d'impact présentant des informations quant au contenu et au champ d'application du FEM a été menée (2).

3.2

Le FEM ne relève pas des Fonds structurels. Avec la création du FEM, l'Union européenne se dote de l'un des instruments nécessaires pour favoriser l'adaptation et la compétitivité de l'économie européenne (3).

3.3

Alors que les Fonds structurels soutiennent des actions prospectives s'inscrivant dans une optique pluriannuelle, le FEM n'a pas vocation à favoriser les restructurations. Il vise en particulier à soutenir les individus dans des régions confrontées à de graves chocs de la structure du commerce mondial. Ces situations, rares mais dramatiques, peuvent nécessiter un aide individualisée ponctuelle limitée dans le temps. Certains des objectifs poursuivis par le FEM ne sont pas couverts par les Fonds structurels.

3.4

Le programme américain d'assistance à l'ajustement des échanges (Trade Adjustement Assistance ou TAA) de 1962 a, dans une certaine mesure, servi d'exemple. Le TAA vise à corriger l'asymétrie entre, d'une part, les effets négatifs de l'ouverture des échanges et de la libéralisation internationale subis dans des cas isolés spécifiques ou par des régions en particulier et, de l'autre, les avantages qu'elles présentent d'une manière générale. La comparaison entre le TAA et le FEM n'est toutefois pas aisée compte tenu de la différence de culture entre les États-Unis et l'Union européenne et de la disparité des critères utilisés.

3.5

Il convient que le FEM fonctionne conformément aux meilleures pratiques inventoriées par l'OCDE, qui fait valoir la nécessité d'identifier clairement les groupes de travailleurs victimes des mutations du commerce, et que son assistance soit limitée dans le temps, dans le respect des principes de rentabilité, de transparence et de responsabilité.

3.6

Le FEM a pour objectif de contribuer à la mise en place dans l'Union d'une «flexicurité», en d'autres termes d'un équilibre entre flexibilité et sécurité de l'emploi, et complètera les priorités et politiques stratégiques pluriannuelles des Fonds structurels.

4.1

Le règlement à l'examen part du principe que la mondialisation a globalement des effets positifs sur la croissance et l'emploi dans l'Union européenne. Toutefois, le CESE relève dans le même temps qu'elle peut très bien avoir une incidence négative réelle à l'échelon sectoriel et régional. Le FEM constituera un instrument spécifique ayant pour objectif d' d'augmenter les chances de réemploi pour les travailleurs touchés par une perturbation économique grave. Il est à cet égard regrettable que l'analyse d'impact (4) ne contienne pas une étude de cas concrets.

4.2

Étant donné que le quatrième considérant du règlement dispose que les actions menées au titre du FEM doivent être «cohérentes et compatibles avec les autres politiques de la Communauté, et conformes à son acquis», de nombreux services qui, au sein de la Commission, élaborent les politiques, au premier rang desquels la direction générale de la concurrence, devraient procéder à un examen attentif des propositions afin de prévenir tout octroi abusif d'aides d'État.

4.3

En créant le FEM, l'Union européenne s'engage concrètement pour remédier aux conséquences de chocs graves du commerce extérieur et des marchés mondiaux. A l'avenir, un instrument similaire pourrait être envisagé pour atténuer les conséquences négatives des échanges intérieurs et du marché unique de l'UE (délocalisations à l'intérieur de l'UE et politique fiscale, par exemple).

4.4.1

Des critères d'intervention rigoureux s'imposent. Néanmoins, le critère visé à l'article premier, à savoir «apporter une aide aux travailleurs qui perdent leur emploi en raison de modifications de la structure du commerce mondial entraînant des incidences négatives importantes sur l'économie régionale ou locale», est relativement vague. Il appartient en premier lieu aux États membres d'introduire une demande de financement par le fonds d'une action donnée. La Commission devrait garantir une application uniforme des critères à toutes les situations et à tous les États membres.

4.4.2

Il appartient aux États membres de motiver leur demande. La Commission procèdera à un examen et à un suivi attentif des demandes au moyen de lignes directrices et les aides financières seront octroyées au cas par cas par l'autorité budgétaire, ce qui revient, tant pour la Commission que pour les États membres et l'autorité budgétaire, à se familiariser avec ce dispositif par la pratique et l'expérience. Il importe d'éviter toute ambiguïté et, dès lors, d'adopter et d'appliquer des règles et une approche identiques à l'échelle de l'Union.

4.4.3

S'agissant du nombre minimal de licenciements dans des régions données, les critères d'intervention fixés l'article 2 sont clairement établis. Le critère correspondant à «1.000 salariés» ne se limite pas à une seule entreprise mais tient compte de l'ensemble de la filière en aval et en amont.

4.4.4

Les raisons qui poussent les entreprises à licencier sont la plupart du temps multiples et tiennent tant à la modernisation qu'à la rationalisation ou encore au changement des modes de production et, naturellement, des structures des échanges internationaux. Rares sont les licenciements motivés par un seul facteur en particulier.

4.4.5

Le TAA américain a servi d'exemple mais, une fois encore, la description que donne la Commission du fonctionnement de ce dispositif n'expose pas précisément le lien entre les mutations structurelles des échanges et l'action des pouvoirs publics destinée à en atténuer les conséquences pour ce qui est des licenciements. Les critères et l'histoire de son application sont de surcroît très différents de ce que l'Union européenne entend mettre en place.

4.4.6

Il sera proposé de recourir au FEM en cas de choc et de circonstances imprévisibles. Or, les tendances à l'évolution apparaissent souvent dès avant que ne se fassent sentir les conséquences réelles des mutations. Dans le cadre d'une bonne gestion d'entreprise, des actions doivent être prises en temps voulu en vue de les anticiper.

4.4.7

Aussi les éventuelles mesures d'aide nationales et communautaires envisagées devront-t-elles tenir compte de la manière dont les entreprises et les partenaires sociaux ont anticipé les évolutions. Que penser en effet de mesures de soutien octroyées à des entreprises dont la direction et les partenaires sociaux auraient négligé de repérer en temps utile des évolutions susceptibles de remettre en cause leurs marchés et/ou l'emploi dans leur société?

4.5.1

La différence entre les Fonds structurels et le FEM est triple. Elle porte d'abord sur leur échelle: 44 milliards d'euros pour les Fonds structurels contre 500 millions d'euros par an pour la future période de programmation 2007-2013 pour le FEM. Elle se situe ensuite dans leur approche: prospective et de long terme axée sur de larges questions relatives à la modernisation d'un côté, une démarche de court terme et ciblée sur la réinsertion professionnelle rapide des travailleurs de l'autre. Ils diffèrent enfin du point de vue de la charge administrative, celle des Fonds structurels, en raison de leur volume et de leur champ d'application, ayant tendance à être assez lourde alors que la démarche suivie dans le cadre du FEM se veut à cet égard légère.

4.5.2

Il importe de distinguer strictement Fonds structurels et FEM. L'action du FEM, par définition à court terme et limitée dans le temps, est axée sur des cas spécifiques. À plus long terme, des crédits supplémentaires au titre des Fonds structurels peuvent être prévus dans une perspective régionale plus large. En cas de complémentarité des actions prévues, la philosophie et la structure propres à chaque Fonds doivent être respectées.

4.5.3

Il ne sera pas facile de créer les conditions d'une réinsertion professionnelle rapide des salariés licenciés en l'absence d'un contexte et de circonstances favorables, notamment dans les régions mono-industrielles, dans les régions en retard, dans celles où les établissements de formation et de recyclage professionnel font défaut, etc. Une attention particulière doit être consacrée aux postes d'encadrement de niveau intermédiaire et supérieur en vue d'éviter un exode des cerveaux. Dans ces cas particuliers, il est probablement nécessaire de combiner des actions menées au titre du FEM et des Fonds structurels et de faire le meilleur usage possible du réseau EURES afin de promouvoir les opportunités pour la mobilité au sein de l'Europe. Une coordination insuffisante n'irait pas sans poser de problèmes. Le paragraphe 3 de l'article 5 exige à cet égard une attention particulière.

4.5.4

Les actions admissibles visées à l'article 3 doivent être appréciées à la lumière des dispositions prévues aux articles 5 et 6, s'agissant notamment des liens et des interactions entre les mesures régionales, nationales et communautaires. Les mesures communautaires étant complémentaires de celles adoptées à l'échelon régional ou national, l'expérience acquise dans le passé dans l'Union, dans le cadre de RESIDER, RECHAR et RETEX, par exemple, ainsi que dans d'autres situations pourrait à cet égard se révéler utile, si l'on considère que le FEM n'a pas pour vocation de jouer un rôle de restructuration.

4.5.5

En certaines circonstances particulières, il peut être judicieux de recourir à l'approche sectorielle suivie dans le cadre de la politique industrielle rénovée pour examiner les analyses et déterminer l'utilisation des instruments.

4.5.6

Un certain nombre d'États membres attachent une importance particulière à ce que les politiques du marché du travail et les mesures liées au revenu continuent à relever des États membres et que la Commission ne puisse interférer dans les compétences nationales. Il voient sur ce point un motif de préoccupation. Aussi, dans le cadre de l'ensemble des mesures prévues par un État membre en vue de remédier à une crise particulière, la contribution de l'Union européenne doit se concentrer explicitement sur les individus et la promotion de la réinsertion professionnelle des salariés licenciés. Le CESE renvoie sur ce point aux critères applicables aux demandes établis au chapitre social du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, lesquels peuvent contribuer à éviter tout chevauchement et conflits entre niveaux de pouvoir.

4.6

Le rôle de l'autorité budgétaire est primordial. Le règlement à l'examen prévoit dûment les procédures financières détaillées qu'il convient de suivre, ce dont le CESE se félicite.

4.7

Le règlement doit répondre à des situations d'urgence particulières qui, en règle générale, nécessitent une action aussi rapide que vigoureuse. Les règles doivent par conséquent être appliquées, avec un minimum de charges administratives, tout en faisant preuve de la précaution voulue. L'objectif reste en effet d'apporter une aide efficace dans les plus brefs délais.

4.8

Dans un certain nombre de cas, même complexes, des restructurations ont pu être menées à bien par le passé, voire récemment encore. Bien que tout cas concret soit toujours unique, la multiplicité des restructurations fait ressortir l'importance, pour leur réussite, de la concentration au niveau régional des efforts de l'ensemble des parties concernées, souvent avec l'appui de leur gouvernement, la priorité consistant à créer les conditions propices à un redéploiement et à la constitution d'entreprises nouvelles ou consolidées dans le secteur industriel ou des services.

4.9

Les plans économiques et sociaux ont bien souvent été élaborés de concert par les pouvoirs publics nationaux, les collectivités régionales et les partenaires sociaux qui, généralement, ont organisé des tables rondes et associé tous les acteurs de la région.

4.10

S'agissant du FEM que la Commission propose de créer, des procédures similaires doivent être prévues et appliquées afin de garantir la réussite de ce fonds. Aussi des représentants de la Commission devront-ils participer directement à ces réunions et rencontres organisées au niveau régional et local.

5.1

Bien que l'enveloppe de 500 millions d'euros allouée au FEM ait été établie sur la base de simulations statistiques réalisées par la Commission à partir de cas concrets, son montant devrait être réévalué et si possible ajusté tous les ans en fonction de l'évolution de la situation et d'un retour réel d'information quant à l'application du fonds.

5.2

L'article 2 motive l'intervention du FEM par la survenance d'une perturbation économique grave. Le CESE invite le Conseil, avant l'entrée en vigueur du règlement, à définir les phénomènes évoqués dans le paragraphe introductif de cet article. Des définitions trop larges peuvent, par la suite, compliquer la tâche de l'autorité budgétaire lors de la prise de décision. Des définitions trop étroites auraient le même effet. La tenue d'une discussion au Conseil, qui pourrait contribuer à sortir de ce dilemme et à trouver un point d'équilibre, fournirait également des pistes utiles en vue de l'élaboration des lignes directrices de la Commission.

5.3

Il importe de justifier explicitement toute intervention. Il convient de prendre en considération les mesures anticipatives adoptées par l'entreprise ainsi que les partenaires sociaux et les autres parties concernées. Cet aspect pourrait également être repris dans les lignes directrices de la Commission.

5.4

Dans le cadre de l'évaluation annuelle ainsi que dans la perspective d'une éventuelle modification au titre de l'article 20 du règlement, un examen des critères visés à l'article 2 (nombre de salariés concernés, dimension territoriale et indicateurs de l'emploi) devrait être envisagé afin de veiller à ce que les critères d'intervention soient suffisamment souples pour s'adapter à la diversité des régions données, notamment pour ce qui est des petits pays dont l'essentiel des entreprises sont des PME.

5.5

L'article 3 énumère à ses points a) et b) les actions admissibles à un soutien financier du FEM. Le CESE fait observer que les mesures liées au revenu telles que les droits à la retraite et les prestations sociales relèvent de la compétence exclusive des États membres. Il convient que le FEM s'en tienne à financer différents types d'installations éducatives et de formation et l'instauration d'un contexte favorable, ce qui, en certaines circonstances particulières, peut supposer un complément de revenu destiné aux personnes ayant un emploi ou à la recherche d'un emploi.

5.6

L'article 10, paragraphe 1, fixe le montant maximal de la contribution du FEM à 50 % du coût total des mesures envisagées par l'État membre. Le CESE n'a pas l'intention de revenir sur ce taux de cofinancement. Il souligne en revanche l'existence d'une corrélation entre, d'une part, le niveau du concours financier du FEM et, de l'autre, le nombre et l'ampleur des situations qui seront traitées.

5.7

S'agissant de l'article 12, le CESE propose que son paragraphe 1, point b), soit reformulé comme suit: «des éléments prouvant que les critères énoncés à l'article 2 et les exigences visées à l'article 6 sont remplis».

5.8

Le CESE estime que les partenaires sociaux et les autres parties concernées dans les régions doivent être associés à chaque étape de la procédure d'intervention du FEM. Il convient également que la Commission informe le CESE et le CdR.

5.9

À partir de 2008, la Commission présentera des rapports annuels sur le FEM. Cette évaluation ex post du dispositif peut faire l'objet d'un débat au Conseil. L'article 20 prévoit une révision du règlement à l'examen pour décembre 2013. Le CESE recommande à la Commission de procéder également à une évaluation du FEM dans le Livre blanc qu'elle publiera d'ici 2009 dans l'optique du réexamen du budget de l'Union européenne.