16.12.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 309/22

1.1

L'une des principales actions prévues par le Programme d'action pour la douane dans la Communauté (Douane 2007), approuvé par le Conseil en 2002, consiste à réformer complètement l'actuel code des douanes communautaire [règlement du Conseil (CEE) no 2913/92], devenu obsolète à la suite de l'évolution des marchés et des technologies, de l'adoption de divers traités et, surtout, des élargissements successifs de l'Union.

1.2

L'idée de proposer un code totalement renouvelé découle de la constatation selon laquelle l'ancien code, qui est toujours en vigueur, «n'a pas été adapté aux changements radicaux survenus dans l'environnement du commerce international et n'a pas davantage suivi l'évolution des missions dévolues à la douane». La proposition à l'examen est cohérente avec les politiques communautaires, en particulier avec les principes du marché intérieur et de la protection du consommateur ainsi qu'avec la stratégie de Lisbonne, et constitue une base pour des actions ultérieures destinées à rationaliser les procédures et processus douaniers, ainsi qu'à adapter les règles aux normes communes d'utilisation des systèmes informatiques des États membres.

1.2.1

De l'avis de la Commission, cet ensemble d'actions permettra de mettre en oeuvre les orientations du Conseil en matière d'administration en ligne, de respecter l'engagement de «mieux légiférer» et de réaliser une série d'objectifs concrets, notamment accroître la sécurité aux frontières extérieures, réduire les risques de fraude et améliorer la cohérence avec les autres politiques communautaires, plus particulièrement la politique fiscale.

1.3

Le nouveau code s'inscrit dans le contexte de la stratégie de Lisbonne, dont l'objectif est de «faire de l'Europe un pôle plus attractif pour les investissements et l'emploi». De plus, il est conforme aux propositions présentées par la Commission, et approuvées par le Conseil en décembre 2003, de créer un environnement simplifié et sans support papier. Cette recommandation du Conseil se reflète d'ailleurs également dans la proposition de décision élaborée en parallèle, relative à «un environnement sans support papier pour la douane et le commerce» [COM(2005) 609 du 30.11.2005], sur laquelle le CESE se prononcera dans un avis distinct.

1.4

Les innovations du nouveau code ne concernent pas seulement sa forme ou sa modernisation. En effet, les changements qu'il introduit au niveau des orientations de la politique douanière sont bien plus importants. Au cours des vingt dernières années, le rôle des douanes a évolué, la perception des droits de douanes diminuant progressivement au profit d'une augmentation significative des responsabilités concernant l'application de mesures non tarifaires notamment en matière de sécurité, de contrôle de l'immigration clandestine, de lutte contre la contrefaçon, le blanchiment de capitaux et le trafic de stupéfiants, d'hygiène, de santé, d'environnement et de protection des consommateurs, ainsi que de mesures ayant trait à la collecte de la TVA et des accises. Toutefois, s'agissant de la sécurité, le document de la Commission ne mentionne pas explicitement un rôle corollaire des douanes, à savoir l'aide précieuse qu'elles apportent en matière de contrôle du trafic d'armes et de lutte contre le terrorisme. Cette omission trouve un écho dans les insuffisances observées au niveau de la conception des systèmes d'information, un aspect qui est examiné au paragraphe 3.1.3.1 ci-dessous.

1.5

Une autre innovation est l'adoption de procédures informatisées. Dans le code actuellement en vigueur, ces procédures sont prévues — et largement adoptées dans quasiment tous les États membres — mais restent facultatives pour les douanes nationales comme pour les utilisateurs. En revanche, le nouveau code les rend obligatoires, ce qui est indispensable en vue de l'élimination, à terme, des supports papier qui fait l'objet de l'initiative parallèle mentionnée au paragraphe 1.3.

1.6

L'élaboration du nouveau code est conforme aux politiques de la Commission et respecte les procédures prévues en matière de faisabilité, de transparence et d'évaluation d'impact. Le CESE se félicite que les secteurs concernés de la société civile aient été consultés et aient émis des avis largement favorables. S'il partage l'avis de la Commission concernant le respect des bases légales ainsi que des principes de subsidiarité et de proportionnalité, le CESE se réserve en revanche de formuler plus loin dans le présent avis quelques observations concernant l'évaluation d'impact.

1.7

La Commission a examiné quatre approches différentes et a fini par retenir une solution qui prévoit une coopération renforcée entre les systèmes informatiques douaniers nationaux. La Commission justifie ce choix par la nécessité de respecter le principe de subsidiarité et la constatation selon laquelle les États membres ne sont guère disposés à accepter une solution basée sur un système européen centralisé. Le CESE prend note de cette nécessité mais souligne toutefois que cette dernière solution aurait été plus fiable, plus simple et moins onéreuse pour les utilisateurs. Quant au principe de subsidiarité, il se serait décliné au niveau européen plutôt qu'au niveau national.

2.1

En février 2004, le CESE a élaboré un avis sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) n o 2913/92 du Conseil établissant le code des douanes communautaire» (COM(2003) 452 — 2003/0167 COD) final (1), qui proposait déjà des innovations en matière d'élimination des supports papier et de gestion intégrée des frontières extérieures. Le Comité constate avec satisfaction que les principes énoncés dans la proposition susmentionnée et en faveur desquels il s'était prononcé, ont été maintenus dans la proposition à l'examen et traduits concrètement en dispositions sur lesquelles il peut à nouveau marquer d'une manière générale son accord.

2.2

L'ensemble des nouvelles dispositions accorde une attention plus soutenue aux droits et exigences des opérateurs. Cela se traduit notamment par une série de dispositions qui tiennent compte, le cas échéant, des dommages éventuels que les procédures peuvent causer. Cette orientation est confortée par la simplification de la législation, par exemple la fusion des régimes douaniers qui, de treize actuellement, sont réduits à trois (régimes pour l'importation, l'exportation et régimes particuliers). De surcroît, un travail rédactionnel a été effectué sur deux tiers des articles du code en vigueur, afin de les modifier, de les harmoniser ou de les transférer dans les dispositions d'application, de sorte qu'ils passent de 258 à 200.

2.2.1

Le CESE reconnaît que la Commission a accompli un travail délicat et de grande ampleur, en conformité avec les principes généraux du marché unique et dans le profond respect des droits et besoins des acteurs. Il fait toutefois observer que l'absence de règlement d'application, dont la rédaction relève cependant de la compétence de la Commission, laisse pour l'heure place à certaines incertitudes concernant différentes règles. Aussi le CESE souhaite-t-il qu'un nouveau règlement d'application soit élaboré et approuvé rapidement.

3.1.1

L'article 3 énumère les territoires nationaux qui composent le territoire douanier de la Communauté. Cet article n'appelle aucune observation particulière, si ce n'est l'incertitude découlant du paragraphe 3, qui dispose que «certaines dispositions de la législation douanière peuvent s'appliquer hors du territoire douanier de la Communauté dans le cadre, soit de réglementations spécifiques, soit de conventions internationales». La sécurité juridique exclut qu'une législation puisse évoquer «certaines dispositions» sans préciser, dans le texte même ou en annexe, de «quelles» dispositions il s'agit. Pour des raisons juridiques, mais aussi de transparence, il est impératif d'indiquer explicitement de quels territoires et de quelles dispositions il est question. Il n'est pas rare que des exemptions et dérogations accordées à diverses occasions et de différentes manières échappent aux citoyens mais aussi aux experts: ces exemptions et dérogations constituent souvent de véritables distorsions de la concurrence, parfois sur le long terme.

3.1.2

D'une manière générale, l'échange et la protection de données et d'informations (articles 5, 6 et 7) n'appellent pas d'observation particulière, dans la mesure où la législation proposée s'inscrit dans le fil de la protection habituellement garantie par les administrations publiques à la vie privée des citoyens et la confidentialité commerciale. Le CESE se félicite plus particulièrement des dispositions de l'article 8, selon lequel les autorités douanières sont tenues de fournir des renseignements concernant l'application de la législation douanière et de promouvoir la transparence en mettant gratuitement à la disposition des opérateurs, grâce à Internet, les actes législatifs, décisions administratives et formulaires de demande.

3.1.2.1

En revanche, le premier paragraphe de l'article 5, qui impose l'adoption de procédures électroniques pour tous les échanges de données, documents, décisions ou notes entre opérateurs économiques et autorités douanières, mérite que l'on s'y attarde. Cette disposition, à laquelle il n'y a rien à redire lorsqu'il s'agit d'entreprises ou d'opérateurs professionnels, peut poser des difficultés si l'importateur (ou, plus rarement, l'exportateur), est un particulier et pas nécessairement un «opérateur économique». À un moment où le volume des achats de marchandises effectués par Internet ou par correspondance dans des pays tiers augmente de manière exponentielle, ce problème est tout sauf secondaire. Le CESE prend note du fait que cette question est à l'examen dans le cadre de la procédure de comitologie et suggère que les particuliers figurent explicitement parmi les personnes habilitées, au titre de l'article 93, à déposer des déclarations sommaires. Il conviendrait, en outre, de modifier les dispositions de l'article 94 qui prévoit que les autorités douanières peuvent accepter des déclarations sommaires d'importation établies sur support papier uniquement dans des circonstances exceptionnelles. À titre d'alternative ou d'ajout, on pourrait examiner la possibilité d'étendre aux particuliers la faculté de présenter la déclaration simplifiée occasionnelle (toujours sur support papier) prévue par l'article 127.

3.1.2.2

Toujours en matière informatique, mais de manière plus générale, le CESE attire l'attention sur les coûts élevés de la nouvelle procédure informatique intégrée, lesquels doivent être acquittés dans un délai court, alors qu'une part substantielle des bénéfices (notamment ceux à caractère qualitatif) ne sera palpable qu'à moyen ou long terme. Il semble d'ores et déjà que certains États membres soient préoccupés tant par les charges à supporter que par l'obligation de respecter les délais de mise en œuvre des nouveaux systèmes; d'autres, en particulier les pays plus avancés en termes d'informatisation, estiment onéreuse l'opération consistant à changer leurs systèmes récemment mis en place pour s'aligner sur le système commun. Le CESE reconnaît ces préoccupations, que la Commission ne pourra pas ignorer, mais est d'avis que l'intérêt de l'Europe de disposer d'un système douanier efficace et moderne mérite quelques sacrifices individuels, éventuellement compensés par une aide en termes de ressources, qui serait limitée à des cas précis et dont la nécessité serait dûment documentée.

3.1.3

Conformément à l'article 10, les États membres coopèrent avec la Commission à la «mise en place, au maintien et à l'utilisation d'un système électronique d'enregistrement commun et de tenue d'écritures» de tous les opérateurs et autorisations accordées. Les doutes que soulèvent la nature et le fonctionnement du système sont dissipés par l'article 194: chaque État membre assure le maintien de son propre système d'information et en assure l'interopérabilité avec les systèmes des autres États membres sur la base des règles et normes fixées par la Commission assistée du comité du code des douanes. La date d'entrée en vigueur du système est fixée au 30 juin 2009. De l'avis du CESE, une fois l'interopérabilité assurée, un système fondé sur des bases de données nationales qui s'échangent mutuellement des informations et des tenues d'écritures risque d'être non seulement difficile à gérer mais aussi coûteux. De surcroît, il est plutôt improbable qu'un tel système puisse être mis en œuvre d'ici la date prévue. Dans son évaluation d'impact, la Commission a estimé que le coût supplémentaire de la mise en œuvre du système serait de 40 à 50 millions d'euros par an, montant que plusieurs experts juridiques jugent optimiste.

3.1.3.1

Ce système présente toutefois une lacune évidente et essentielle au niveau du projet ou, à tout le moins, de sa formulation. En effet, aucune mention n'est faite de la possibilité d'établir un accès structuré aux systèmes informatiques des autorités chargées de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, dans le respect des règles de protection de la vie privée et des activités de production. Cet aspect a été souligné et mis en exergue par le CESE à plusieurs reprises et à maintes occasions. Le Conseil insiste depuis de nombreuses années sur la nécessité d'une collaboration entre les différentes autorités, à savoir la police judiciaire et financière, les douanes, les services secrets, l'OLAF et Europol, jusqu'ici malheureusement sans grands résultats.

3.1.4

L'article 11, relatif au représentant en douane, présente un intérêt particulier. Il prévoit en effet que ce représentant peut être chargé de «l'accomplissement des actes et formalités prévus par la législation douanière» sur mandat, au nom et pour le compte d'un opérateur (représentation directe) ou pour son propre compte (représentation indirecte). Aux termes du paragraphe 2, le représentant en douane doit être établi dans le territoire douanier de la Communauté, sans autre précision. Le CESE fait toutefois observer que dans l'exposé des motifs, la Commission affirme que «Les règles sur les représentants ont été changées, les anciennes restrictions étant levées, faute d'être compatibles avec un environnement électronique et avec les principes du marché unique». Il faut en déduire que le représentant en douane bénéficie d'une autorisation unique (passeport communautaire) qui l'habilite à agir sur l'ensemble du territoire de la Communauté et au nom de tout opérateur, quel que soit l'endroit où il est établi. Le CESE considère qu'il serait opportun de reformuler cet article de manière plus explicite, peut-être en faisant référence à une réglementation distincte concernant les modalités d'élaboration d'un registre, d'une liste ou autre, à l'instar de ce qui est prévu pour l'opérateur économique agréé, dont il est question ci-après.

3.1.5

Un autre cas intéressant est celui de l'opérateur économique agréé (articles 4 et 13 à 16). En pratique, il s'agit d'une entreprise (moins souvent d'un individu) qui présente des garanties de sérieux, de solvabilité et de compétences particulières lui permettant de se faire agréer auprès des autorités douanières des États membres pour bénéficier d'un certain nombre de facilités en matière de procédures et contrôles douaniers. Sur la base de l'article 196 susmentionné, la Commission se réserve de préciser les modalités d'octroi du statut d'opérateur économique agréé. Le CESE prend note de ces dispositions, qui visent certes à faciliter le commerce international et la création d'un contexte favorable aux échanges, mais fait toutefois observer que les conditions d'octroi du statut et les règles visant à éviter des abus éventuels joueront un rôle important dans ce domaine. Par ailleurs, il n'est pas précisé clairement si l'opérateur économique agréé se verra délivrer le «passeport européen».

3.1.6

Les dispositions de l'article 22 représentent un pas décisif vers l'harmonisation des régimes douaniers, dans la mesure où elles obligent les États membres, même si c'est avec une certaine «souplesse», à prévoir des sanctions administratives et pénales en cas d'infraction à la législation douanière communautaire. Le CESE convient de la nécessité de parvenir à une réglementation harmonisée dans cette matière délicate mais se demande quel sera l'accueil réservé par les États membres aux tentatives d'imposer des règles ou des orientations en matière pénale, domaine dans lequel il faut s'attendre à certaines résistances ou au moins à certaines réserves.

3.1.7

Les articles 24, 25 et 26 traitent des recours administratifs (l'article 23 exclut les recours contre une décision prise par une autorité judiciaire), pour lesquels ils prévoient une procédure en deux phases: la première devant les autorités douanières et la seconde devant une instance supérieure qui peut être une autorité judiciaire ou un organe équivalent. En cas de sanction, le principe général «solve et repete» s'applique, sauf lorsque les autorités douanières considèrent que la mesure imposée pourrait causer un «dommage irréparable» à la personne qui a introduit le recours. Le CESE accueille avec satisfaction cette disposition, qui traduit la prise en compte des intérêts des citoyens.

3.1.8

L'article 27 donne aux autorités douanières la possibilité d'effectuer tous les contrôles physiques, administratifs, comptables ou statistiques. Il prévoit en outre la mise en œuvre d'un système électronique de gestion du risque visant à «déceler et à évaluer les risques, et à élaborer les mesures nécessaires pour y faire face». Ce système, qui devrait être mis en place par les États membres en collaboration avec la Commission le 30 juin 2009 au plus tard, sera lui aussi régi par les règles que la Commission fixera sur la base de l'article 196. Le CESE se félicite de cette initiative et espère que la Commission s'est bien enquise auprès de tous les États membres de leur volonté de mettre en oeuvre un système qui sera vraisemblablement coûteux et délicat à gérer.

3.1.9

L'article 30 exempte des formalités et des contrôles douaniers les bagages à main et les bagages de soute des personnes effectuant un voyage aérien ou maritime intracommunautaire, sans préjudice toutefois des contrôles de sécurité et des contrôles liés aux interdictions ou restrictions édictées par les États membres. Cela revient à dire que l'exception ne vaut que dans les pays qui n'ont pas établi d'interdictions ou de restrictions. Étant donné que des limitations existent toujours et partout, ne fût-ce que pour les marchandises soumises aux accises, dans la pratique, la règle générale est vidée de son sens et les douanes peuvent en tout temps contrôler les bagages, qu'il s'agisse de bagages à main ou de soute.

4.1

Les titres II à VIII concernent les formalités et procédures douanières et reprennent en grande partie le contenu du code actuellement en vigueur. Le CESE n'a pas l'intention d'effectuer un examen détaillé de ces questions qui ont déjà été largement débattues lors de la consultation des parties concernées avant l'élaboration du texte. Il se limitera à commenter certains articles qui revêtent un intérêt particulier.

4.2

L'article 55 dispose que la dette douanière prend aussi naissance en cas de contrebande ou d'introduction irrégulière (définis comme l'importation ou l'exportation de «marchandises faisant l'objet d'une mesure d'interdiction ou de restriction à l'importation ou à l'exportation, quelle qu'en soit la nature»): les droits de douane sont quand même dus, sans préjudice de l'application d'autres mesures pénales ou administratives. Toutefois, aucune dette douanière ne prend naissance concernant l'introduction de fausse monnaie et de stupéfiants en dehors des circuits. Les flux de ce type de marchandises ne sont évidemment considérés que sous l'angle pénal, sauf dans les cas dans lesquels la législation d'un État membre prévoit que les droits de douane doivent servir de base à la fixation de sanctions pécuniaires. En dépit de l'avis contraire exprimé par la Cour de Justice, le CESE ne pense pas que les administrations douanières doivent se priver d'un revenu légitime en renonçant à fixer une dette douanière — sanctions administratives et pénales à part — au moins en ce qui concerne les stupéfiants, en déterminant leur valeur par rapport à leur prix sur le marché. Le fait qu'une importation de drogue est un acte délictueux ne change rien au fait qu'il s'agit quand même d'une importation (illégale). En d'autres termes, le CESE comprend l'exception relative à la fausse monnaie mais pas celle relative aux stupéfiants.

4.3

Sur la base de l'article 61, les autorités douanières peuvent autoriser l'opérateur à constituer une garantie globale en vue d'assurer le paiement de ses dettes douanières. Par ailleurs, l'article 64 dispose qu'une des formes autorisées pour cette garantie est la caution et l'article 66 précise qu'elle peut être «une banque ou une autre institution financière officiellement reconnue, accréditée dans la Communauté». Cette disposition est importante, car elle reconnaît que toute banque ou institution financière de n'importe quel État membre peut donner une caution valable aux autorités douanières d'un autre État membre. Il s'agit d'un principe essentiel qui est déjà en vigueur, mais souvent mis à mal par les douanes des différents pays. Reste toutefois à comprendre ce que la Commission entend par la formulation «officiellement reconnue, accréditée dans la Communauté» qui, de l'avis du CESE, est un pléonasme et prête à confusion. Les banques et institutions financières établies dans la Communauté étant déjà en possession du «passeport européen», aucune précision supplémentaire n'est nécessaire.

4.4

Toujours en ce qui concerne la caution, l'article 83 prévoit que la Commission peut, conformément à la procédure visée à l'article 196, adopter un «régime particulier» pour garantir le paiement par les garants. Le texte ne comporte toutefois aucune indication sur le contenu et la portée de ce régime particulier. Si l'on entend par là la demande d'exécution «à première demande» par le garant, il ne s'agit certainement de rien de nouveau, dans la mesure où ce type de garantie existe déjà et est prévue notamment par d'autres réglementations (par exemple le règlement comptable de l'UE). Si en revanche on pense à d'autres formules, il serait utile de préciser lesquelles, étant donné que le coût d'une caution varie en fonction du risque et des modalités d'exécution par le garant.

4.5

En outre, l'article 83 prévoit qu'un intérêt de retard est perçu pour la période comprise entre l'expiration du délai fixé et la date de paiement. L'article 84 concerne le cas contraire, à savoir lorsque ce sont les autorités douanières qui ont une dette vis-à-vis de l'importateur ou de l'exportateur. Dans ce cas, l'article prévoit explicitement qu'aucun intérêt n'est dû pour les trois premiers mois. Le CESE met l'accent sur cette différence de traitement manifeste et inadmissible entre l'autorité publique et le citoyen.

5.1

Les dispositions de ce titre sont fondamentales pour comprendre la structure du code et sa portée. La clé de voûte en est l'article 196, lequel prévoit qu'en ce qui concerne l'application de la législation, «la Commission est assistée du comité du code des douanes» (ou «comité») qui agit en vertu des «articles 4 et 7 de la décision 1999/468/CE, dans le respect des dispositions de l'article 8 de celle-ci». En pratique, cela signifie que la Commission a le pouvoir de réglementer, même si c'est avec l'assistance du comité, toutes les questions couvertes par le code des douanes, ce qui est conforme à la procédure communautaire habituelle. Si le CESE n'a aucune objection à formuler à cet égard, il espère toutefois que les règles qui seront adoptées respecteront les besoins des utilisateurs et seront suffisamment souples pour être adaptées rapidement à l'évolution des techniques, des technologies et des usages commerciaux.

5.2

En vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par l'article 196, la Commission peut adopter (article 194) des mesures établissant:

5.2.1

Les pouvoirs de la Commission sont donc plutôt vastes et comprennent notamment la faculté de déterminer elle-même (deuxième tiret) les cas et les conditions dans lesquels elle peut imposer aux États membres de révoquer ou de modifier l'une de leurs décisions. Le CESE souligne que si dans les cas prévus au premier et au troisième tiret, la Commission exerce sa fonction institutionnelle de coordination et d'exécution des décisions prises ou avalisées par le Conseil, dans le cas du deuxième tiret, elle exerce un pouvoir de type inhabituel, même s'il est au demeurant justifié par les circonstances et ne suscite certainement aucune critique de la part du CESE.

5.2.2

D'une manière générale, le CESE souligne que la décision de contrôler les opérations en tout genre effectuées par des citoyens, en ce compris les opérations commerciales et douanières, a une influence sur le libre échange et découle des choix politiques, répartis selon les domaines de compétence entre l'UE et les États membres, dont la Commission est bien entendu l'organe d'exécution.

5.2.3

Le CESE espère que la réforme engagée dans le secteur douanier ne mettra pas en question le nécessaire équilibre entre le libre-échange et la sécurité des utilisateurs et des consommateurs finaux, dans le respect des compétences professionnelles des agents des douanes et des personnels qui travaillent pour les importateurs et les exportateurs.