8.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 221/153

1.1

L'élargissement de l'UE, avec une adhésion simultanée de dix nouveaux états membres, ne pose pas que des problèmes d'ordre quantitatif.

L'analyse globale de l'impact de l'adhésion sur la structure et le fonctionnement de l'Union a été l'un des fondements de la Convention européenne et à l'origine de toute une série d'initiatives figurant dans le projet de constitution.

Au niveau des politiques sectorielles également, l'élargissement implique d'engager une réflexion sur ces effets sur les différents secteurs concernés (1).

1.2

En revanche, la politique et le droit de la consommation dans l'UE n'avaient pas encore fait l'objet d'une réflexion systématique et approfondie quant aux conséquences, d'ordre qualitatif, de l'élargissement, pas plus qu'en ce qui concerne les éventuels changements et adaptations à apporter de manière à s'adapter à un nouveau marché qui comptera près de 500 millions de consommateurs.

1.2.1

Cependant, au cours de la Journée européenne du consommateur organisée par le CESE les 14 et 15 mars 2003 à Thessalonique, il a été souligné que l'élargissement pourrait entraîner des changements importants dans les orientations de fond de la politique des consommateurs, ce qui se refléterait dans le traité lui-même, et concrètement, dans le mode de définition de nouvelles mesures de protection des consommateurs ainsi que dans la façon de les appliquer et de les rendre effectives, avec un degré suffisant d'harmonisation, dans tout l'espace européen, espace dont l'hétérogénéité en termes d'acquis normatifs nationaux ne pourra qu'aller en s'accentuant de manière considérable.

1.3

En effet, ce dont il s'agit, c'est d'un véritable «saut qualitatif», une autre manière d'agir une autre façon de faire, un autre mode opératoire, en matière de défense, de protection et de promotion des droits des consommateurs, pour ce qui est d'assurer leur consultation et leur participation, de garantir leur représentation à tous les niveaux de décision politique, désormais dans un espace différent, présentant des caractéristiques diverses, avec des pratiques et des habitudes de consommation différentes ainsi que des traditions culturelles distinctes, sans oublier des législations et des codes de conduite différents également.

1.4

Le présent avis a dès lors eu pour objectif de promouvoir le plus rapidement possible une réflexion approfondie sur les effets de l'élargissement sur la politique des consommateurs et le droit de la consommation, réflexion qui puisse conduire à des propositions tant en ce qui concerne les orientations de la politique des consommateurs pour les années qui suivront l'intégration complète des nouveaux états membres, qu'en ce qui a trait aux éventuelles modifications de l'acquis communautaire en matière de protection, de défense, de promotion et de participation des consommateurs, voire aboutir à de nouvelles initiatives législatives jugées nécessaires.

2.1

Pour l'élaboration du présent avis, il est apparu indispensable de s'appuyer sur une connaissance aussi précise que possible des difficultés rencontrées dans l'application du droit communautaire dans les nouveaux pays d'adhésion.

2.2

Dans ce but, deux questionnaires, ont été envoyés à des personnalités ayant des responsabilités en la matière, issues tant de l'administration publique, d'organisations représentatives des intérêts des consommateurs que de certaines organisations professionnelles plus directement impliquées dans les relations avec les consommateurs. Une audition, à laquelle ont participé activement de nombreux invités, a également été organisée le 2 décembre 2003.

2.3

Sur la base des résultats de l'audition organisée et de l'analyse des réponses au questionnaire, et compte tenu des contacts bilatéraux entretenus tout au long de la phase de préparation des travaux, le présent avis peut servir de base pour présenter des conclusions et des recommandations quant aux éventuelles modifications à apporter aux orientations pour la politique des consommateurs après l'élargissement.

3.1

Un consensus existe autour de l'idée selon laquelle l'objectif premier d'une politique des consommateurs adaptée à la réalité d'aujourd'hui, dans un marché unique élargi, devrait être de promouvoir de plus en plus le rôle des consommateurs en tant que «partenaires de marché» et par conséquent, de prévoir des incitations pour la création de moyens et de mécanismes appropriés à leur participation à la définition des orientations politiques qui les concernent (2).

3.2

S'il est vrai que pour la réalisation de cet objectif, les organisations gouvernementales, régionales et locales dans les différents États membres mais également les structures départementales propres aux différentes institutions et organisations communautaires ont un rôle important à jouer, il est généralement admis que c'est aux consommateurs eux-mêmes qu'il incombe de décider, de leur propre initiative et dans le cadre de leur liberté d'association et de fédération, quelle est la meilleure façon de s'organiser pour la défense et la représentation de leurs intérêts ainsi que pour leur participation à la discussion et à la définition des orientations des politiques qui les concernent aux différents niveaux de décision politique et législative.

3.3

Le principe essentiel en la matière ne peut qu'être la pleine reconnaissance de la capacité et de l'autonomie d'organisation et de gestion des consommateurs pour qu'ils puissent, au niveau local, régional, national, communautaire et international, s'associer et se fédérer en vue d'assurer une représentation adéquate de leurs intérêts et leur participation à toutes les instances dans lesquelles les décisions qui les concernent sont prises.

Et il s'agit là évidemment d'une obligation qu'il incombe au législateur, tant national que communautaire, de garantir.

3.4

Définir au niveau communautaire des paramètres identiques garantissant que les organisations de consommateurs, créées de leur propre initiative, respectent en commun des principes fondamentaux de constitution et de fonctionnement démocratique, qui assurent une représentation effective de ceux-ci en général, avec autonomie et indépendance, est néanmoins une aspiration expresse et généralisée.

3.4.1

En ce sens, les critères visés dans certains instruments communautaires définissant les paramètres de représentativité des organisations et des associations de consommateurs en vue de garantir leur comparabilité dans tout l'espace communautaire (3) ont été jugés relativement insuffisants.

3.4.2

À son tour, l'UE a défini à des fins spécifiques certains critères pour la reconnaissance des organisations représentatives des consommateurs, tels que ceux utilisés dans la directive 98/27/CE, du 19 mai 1998, relatif aux actions en cessation (4).

3.4.2.1

Toutefois, de tels critères renvoyant à une décision «administrative» des États membres ne peuvent servir de base à une définition uniforme de l'association ou de l'organisation représentative des consommateurs, identique et comparable dans les différents États membres, dans l'espace unique du marché intérieur.

3.5

Plusieurs caractéristiques ont été soulignées pour une tentative de définition d'un concept uniforme d'association représentative des consommateurs, dont se détachent les suivantes:

3.5.1

Il a également été suggéré que les organisations coopératives, notamment de consommation, puissent être mises sur un pied d'égalité avec les associations de consommateurs (5).

3.5.2

La possibilité d'exiger la reconnaissance administrative de la représentativité des associations, par une entité publique accréditée par les États membres, a une nouvelle fois été envisagée. Toutefois, d'aucuns ont également préconisé que le soutien aux organisations de consommateurs devait être fonction de leurs qualifications techniques et du résultat de leur action et pas uniquement de leur accréditation par les autorités nationales.

3.6

En raison de son caractère sensible, le Comité est d'avis que cette question, dont l'importance est admise, devra faire l'objet d'une réflexion approfondie de la part de la Commission, réflexion qui devrait être rendue publique dans le cadre d'une communication y afférente.

3.7

Parallèlement, et comme condition préalable pour un exercice approprié du droit de représentation des consommateurs, notamment au niveau communautaire, par les organisations représentatives des intérêts de ces derniers, qu'ils soient généraux ou spécifiques, plusieurs faiblesses ou lacunes ont été relevées dans les systèmes existants.

3.7.1

Tout d'abord, les besoins de formation des cadres, des techniciens et des formateurs au sein des associations ou des organisations représentatives des consommateurs (6) mentionnées méritent une attention particulière.

3.7.2

De même, en plus des programmes d'information générale destinés aux consommateurs dans leur ensemble, les associations et les organisations de consommation peuvent faire l'objet d'une information personnalisée et préalable pour qu'elles puissent la diffuser auprès de leurs membres ou des consommateurs en général dans leur pays ou régions respectifs.

3.7.3

La représentation-même des associations de consommateurs au niveau communautaire doit être renforcée, au sein des différentes instances communautaires, soit directement, soit à travers leurs organismes fédérateurs, même si l'on peut se féliciter des récentes initiatives de la Commission allant dans le sens de la reformulation du Comité des consommateurs (7) et de la désignation d'un chargé de relations avec les consommateurs, au sein de la Direction générale de la concurrence (8) pour ce qui est des actions à mener dans les autres domaines politiques intéressant les consommateurs (9).

3.7.4

Il semble également important de reprendre l'organisation périodique des forums européens de consommation, en vue d'élargir et d'améliorer le dialogue, l'information et la coopération entre les organisations de consommateurs.

4.1

L'une des priorités premières pour pouvoir assurer une représentation appropriée des consommateurs est de prévoir le financement adéquat des structures représentatives de ces derniers, qu'il s'agisse de leur organisation ou de leur fonctionnement (10).

4.2

Indépendamment des systèmes nationaux en vigueur dans chaque pays, certains représentants des consommateurs estiment que ce n'est qu'avec un soutien et des incitations conséquents de la Communauté que l'on pourra doter les associations représentatives des consommateurs des moyens indispensables au rôle qu'il leur revient de jouer pour la défense, la promotion et la représentation nécessaires des consommateurs, aux niveaux régional, national, communautaire et international (11).

4.3

Il a en effet été souligné de manière générale que les associations de consommateurs peuvent difficilement, à elles seules, avec les moyens dégagés par les cotisations de leurs membres ou par des initiatives propres, parvenir à l'équilibre financier, de manière à préserver leur autonomie et leur indépendance face au pouvoir politique et économique (12).

Pour préserver ces principes, tout soutien financier doit, en règle générale, concerner des actions, des programmes, des projets et des initiatives, notamment dans le domaine de la formation des cadres techniques, de l'éducation des consommateurs et du financement d'actions collectives pour la défense des intérêts diffus des consommateurs et non la gestion courante de ces instances.

4.4

Le cadre communautaire d'appui actuel aux organisations et aux associations de consommateurs est inscrit notamment dans la décision 20/2004/CE du 8 décembre 2003, établissant un cadre général pour le financement des activités communautaires en faveur de la politique des consommateurs dans l'UE pour la période 2004-2007 (13), qui doit être articulée avec le réexamen de la stratégie pour la politique des consommateurs 2002-2006 (programme d'actions glissant) du 15 septembre (14).

5.1

L'article 153 est clair lorsqu'il consacre, en tant que principe fondateur de la politique communautaire des consommateurs, la notion d'harmonisation minimale et un niveau élevé de protection des intérêts des consommateurs (15).

5.2

Dans cette perspective, qui d'ailleurs n'est pas nouvelle (16) et qui n'a pas été modifiée dans le projet de constitution, l'ensemble des directives adoptées en matière de protection des consommateurs, incluait la dénommée «clause minimale», avec la formulation commune suivante:

«La présente directive ne fait pas obstacle à ce que les États membres adoptent ou maintiennent des dispositions plus favorables en matière de protection du consommateur dans le domaine qu'elle régit, sans préjudice de leurs obligations découlant du traité» (17) .

5.3

Toutefois, à partir du Livre vert sur la protection des consommateurs dans l'UE (18), et plus récemment, de la communication de la Commission relative à la stratégie de la politique des consommateurs pour la période 2002-2006 (19), la récente orientation semble être celle consistant à privilégier l'harmonisation totale en tant que moyen de procéder au rapprochement des législations dans des domaines liés à la protection et à la défense des consommateurs.

5.3.1

Cette orientation ressort notamment des récentes propositions de directives relatives au crédit à la consommation (20) et aux pratiques commerciales déloyales (21) et s'accompagnant d'une survalorisation du principe de reconnaissance mutuelle (22), elle semble définir une ligne générale et pas uniquement ponctuelle, qui se justifie par la nature des matières concernées ou la nécessité de garantir la réalisation des aspects essentiels du marché intérieur.

5.3.2

Le CESE, considérant en particulier l'élargissement de l'Union à vingt-cinq pays membres, reconnaît l'avantage qu'il y a à adopter des instruments législatifs garantissant la plus grande uniformité possible des régimes juridiques qui régissent les relations juridiques entre les entreprises ou entre celles-ci et les consommateurs, à chaque fois que sont en cause des mesures destinées à garantir à titre exclusif ou primordial le fonctionnement du marché intérieur.

5.3.2.1

C'est la raison pour laquelle le CESE estime qu'il faut adopter à chaque fois que cela est possible et compte tenu de la nature de la problématique des règlements ou, selon la nouvelle nomenclature issue du projet de constitution européenne, des «lois européennes»  (23) ou, à défaut, des directives ou «lois-cadre», conformément à la nomenclature mentionnée, dans le cadre desquelles on recherche l'harmonisation maximale, comme manière de mieux garantir la certitude et la sécurité du droit dérivé.

5.3.3

Le CESE est néanmoins d'avis que le recours à ce type d'harmonisation doit être subordonné à une condition «sine qua non»: la garantie que la protection des consommateurs se fera au niveau le plus élevé, conformément aux développements technologiques et aux connaissances scientifiques actuels ainsi qu'aux modèles culturels qui prévalent.

5.4

Dans toutes les autres situations dans lesquelles les intérêts à défendre ne sont pas essentiellement ni fondamentalement orientés vers la réalisation de fonctionnement du marché intérieur et dans lesquelles au contraire, la protection et la défense des intérêts des consommateurs est prédominante, le CESE est d'avis que la meilleure façon de les défendre et de les garantir est de maintenir le principe d'harmonisation minimale, toujours à un niveau élevé de protection, en laissant néanmoins aux États membres la possibilité de maintenir ou d'introduire des mesures plus protectrices, en accord avec le traité, et ce dans le strict respect des dispositions de l'article 153, paragraphe 5.

5.5

Avec l'adhésion de dix nouveaux États membres, le CESE conseille à la Commission de revoir sa position en ce qui concerne l'orientation récente consistant à préférer systématiquement l'harmonisation maximale, en la limitant aux situations dans lesquelles est en cause la nécessité de réaliser ou de faire fonctionner le marché intérieur, et en assurant toujours que, dans ces cas, la protection des consommateurs est garantie au niveau le plus élevé, conformément à l'état des connaissances scientifiques, des développements technologiques et aux modèles socioculturels qui prévalent, dans le domaine en question.

5.6

On entend par «connaissances scientifiques», la base de connaissances destinée aux décideurs en matière de politique des consommateurs. Cette notion englobe les résultats approuvés de:

Les déficits manifestes quant à la disponibilité d'une base de connaissances doivent être éliminés grâce à la création d'une capacité de recherche adéquate.

5.7

Toutefois, le CESE conseille d'utiliser, à chaque fois que cela est possible et que l'état d'avancement technico-juridique le permet, le règlement (ou la «loi européenne» selon la nouvelle nomenclature), en tant qu'instrument le plus approprié pour garantir un rapprochement effectif des législations et assurer de manière efficace la certitude et la sécurité du droit dans son application aux relations juridiques (24).

6.1

Certains principes fondamentaux figurant dans le traité sont des éléments structurants du droit dérivé et c'est à eux qu'il faut toujours se référer lorsqu'il s'agit de définir la nature, le caractère essentiel et opportun ainsi que le champ matériel des mesures de régulation dans les différents secteurs et dans le cadre de la mise en œuvre des différentes politiques de l'Union européenne.

Aussi, le droit des consommateurs ne fera t-il pas exception à cette règle.

6.2

Parmi ces principes, l'on peut distinguer, en raison de leur importance, le principe de subsidiarité (25), le principe de reconnaissance mutuelle et le principe de précaution.

6.3

En réalité, et sans entamer une analyse approfondie de la portée du principe de subsidiarité, appliqué à la régulation des intérêts des consommateurs, il ressort immédiatement de sa formulation, conjuguée à celle de l'article 153, que l'on se trouve devant ce que d'aucuns ont appelé une «double subsidiarité» (26).

6.3.1

En effet, en plus du crible de la subsidiarité «primaire» et générale de l'article 3 B dans le cas des mesures mentionnées à l'alinéa b) de l'article 153, paragraphe 3, le législateur a voulu tisser pour ces dernières un maillage encore plus serré, et qui fonctionne comme une véritable subsidiarité «secondaire». C'est que ces mesures communautaires ne seront admissibles qu'après être passées au crible de la subsidiarité, à savoir si et dans la mesure où elles «complètent» ou «appuient»les initiatives des États membres dans les domaines concernés.

6.3.2

En d'autres termes, il faut toujours que les États membres aient pris l'initiative d'arrêter des mesures au niveau national ou se proposent le faire pour que la Communauté, de manière ponctuelle, puisse adopter une mesure afin de «compléter» ou d'«appuyer» ces initiatives.

6.3.3

En résumé, la Communauté se voit ainsi privée de tout pouvoir d'initiative propre pour arrêter une quelconque mesure, même dans les domaines mentionnés précisément énoncés et ce même quand, à la lumière du principe de subsidiarité tel qu'énoncé à l'article 3 B, son action se justifierait autrement qu'en intervenant à la suite d'initiatives prises par les États membres.

6.4

Il sera par conséquent indispensable que les représentants des consommateurs, en toute circonstance, et face à l'application concrète du principe de subsidiarité, fassent valoir auprès des institutions communautaires que l'interprétation de celui-ci ne saurait aboutir au blocage de l'adoption de mesures nécessaires et proportionnelles de protection et de défense des consommateurs.

6.5

Quant au principe de reconnaissance mutuelle (27), le Comité a déjà eu l'occasion de se prononcer de manière approfondie dans un avis d'initiative de novembre 2000 (28), à la suite de l'importante communication Commission sur «la reconnaissance située dans le contexte du suivi du plan d'action pour le marché unique»  (29).

6.6

La Commission a quant à elle, pour des domaines sectoriels différents, publié des programmes de mesures destinées à l'application du principe de reconnaissance mutuelle, dont se détachent celles relatives aux décisions pénales et aux décisions en matière civile et commerciale (30).

6.7

En ce qui concerne en particulier les mesures prises relativement aux consommateurs, la tendance de plus en plus affirmée est de les étendre à différents domaines faisant l'objet d'une réglementation, en particulier quand dans le même temps l'on vise l'harmonisation totale.

6.8

Il faut également savoir que bien que leur application se justifie de manière générale, il est des domaines dans lesquels leur adoption revient à soumettre les consommateurs à différentes législations des États membres, ce qui crée des situations qui sont sources de confusion et découragent évidemment la conclusion de contrats transfrontaliers (31).

6.9

C'est pourquoi l'on attire l'attention de la Commission sur la nécessité d'une application prudente et adaptée à la réalité de chaque secteur lorsqu'il s'agit de recourir au principe de reconnaissance mutuelle comme moyen de rapprocher les législations.

6.10

Le CESE estime en revanche que le principe de précaution, qui a été intégré dans le droit communautaire avec le Traité de Maastricht et limité à la politique de l'environnement, devrait être considéré comme un principe juridique commun à toutes les politiques l'UE, en particulier, pour ce qui est de la politique de protection et de défense des consommateurs, avec des conséquences pratiques importantes au niveau notamment de l'évaluation systématique et objective des risques et de l'inversion de la charge de la preuve en faveur des consommateurs en tant que règle générale du droit de la responsabilité civile (32).

7.1

Comme cela a été dit précédemment, la notion d'horizontalité ou de transversalité de la politique des consommateurs, qui a été introduite dans le Traité CE avec le Traité d'Amsterdam, et qui avait déjà été énoncée dans différents documents de programmation de la Commission (33), a été aujourd'hui considérablement renforcée dans les orientations politiques de la Commission, sans oublier qu'elle a mérité d'être inscrite dans le projet de constitution, en tant que droit fondamental (34).

7.2

L'on peut en effet lire dans le document relatif à la «Stratégie pour la politique des consommateurs pour 2002/2006» (35) que «Outre les règles spécifiques de protection des consommateurs, d'autres politiques communautaires importantes ont un effet sur les consommateurs. On peut citer le marché intérieur, l'environnement et le développement durable, les transports, les services financiers, la concurrence, l'agriculture, le commerce extérieur, etc. La politique des consommateurs en tant que telle ne peut être élaborée indépendamment d'autres domaines ayant des répercussions pour les consommateurs. L'intégration systématique des intérêts des consommateurs dans tous les domaines d'action appropriés de l'UE est essentielle» (36).

7.3

Il se trouve néanmoins que dans la pratique, ce principe ne s'est pas traduit par des actions concrètes et de manière systématique au niveau des mesures adoptées pour la poursuite de la mise en oeuvre des différentes politiques communautaires. Le document de stratégie mentionné n'a d'ailleurs pas fait de cet objectif sa priorité, contrairement à ce qui avait été proposé par le CESE dans son avis sur la communication de la Commission (37).

7.4

Il est par conséquent urgent de définir des mécanismes transparents et d'instituer des pratiques crédibles qui garantissent, lors de l'adoption de n'importe quelle mesure dans n'importe quel domaine de compétence communautaire, une prise en considération permanente des intérêts des consommateurs ainsi qu'un niveau élevé de défense de ces derniers (38).

7.5

En ce sens, le CESE suggère notamment que la Commission examine la nécessité d'étudier le renforcement des ressources humaines et matérielles de la DG SANCO et d'une redéfinition des méthodes et procédures d'articulation de celle-ci avec les autres directions générales.

7.5.1

De même, les autres institutions communautaires, depuis le Conseil jusqu'au Parlement européen, en passant par le Comité des régions et le CESE lui-même, doivent repenser leurs formes d'organisation de manière à mieux garantir une prise en considération effective de la défense des consommateurs dans toutes les politiques communautaires.

8.1

La prolifération et la complexité croissante des initiatives législatives et réglementaires dans le domaine du droit de la consommation recommandent, voire imposent, comme condition sine qua non, de poursuivre les efforts d'amélioration de la manière de légiférer et de simplification législative.

8.2

La Commission s'est dernièrement préoccupée de plus en plus de ces aspects de la production législative communautaire (39).

8.3

Quant au Comité, il a non seulement partagé les préoccupations de la Commission (40) mais il a même fait du thème de la «simplification» une question permanente de son Observatoire du marché unique, depuis l'année 2000.

8.4

Le CESE se félicite par conséquent de l'accord institutionnel auquel sont parvenus le Parlement européen, le Conseil et la Commission en la matière (41) et, pour le reste, il renvoie aux observations déjà formulées dans les avis cités et, en particulier, à celui qui a été récemment approuvé concernant la dernière communication de la Commission sur cette question (42).

8.5

Il s'agit en effet d'une préoccupation majeure qui, en ce qui concerne plus particulièrement le droit de la consommation, dans la mesure où il intéresse essentiellement les particuliers, doit faire l'objet d'une attention particulière et d'une poursuite des efforts dans le sens de la simplification, de manière à rendre le droit plus facile à appréhender et à appliquer (43).

8.6

Parallèlement, l'autre volet de cette même préoccupation se traduit par un effort de codification, d'ailleurs déjà engagé par la Commission, bien qu'à une échelle réduite, en ce qui concerne plusieurs directives.

8.7

Compte tenu des acceptions variées que peut prendre le terme «codification», il ne semble pas utile de faire porter les efforts sur la production d'un véritable code autonome de la consommation européen (44) mais plutôt de poursuivre sur la voie de la reformulation concertée des dispositions communautaires pour les grandes questions, en rendant compatibles les dispositions des différentes initiatives législatives et en ordonnant de manière systématique les matières.

8.8

Un moyen généralement suggéré de diminuer la charge législative serait de recourir davantage aux mécanismes d'autorégulation et de corégulation.

8.8.1

Sans prétendre devancer l'avis du CESE en préparation sur ce thème, l'on peut néanmoins d'ores et déjà affirmer, en ce qui concerne en particulier le droit de la consommation, que dans un marché qui n'est pas encore consolidé et qui présente un déficit reconnu en termes d'information, ce n'est que sur la base d'un cadre légal bien défini quant au champ, aux paramètres et aux critères d'action qu'il sera possible de mettre en place des systèmes alternatifs d'autorégulation et de corégulation, comme le CESE l'a d'ailleurs déjà affirmé dans son avis sur les pratiques commerciales déloyales (45).

9.1

Le CESE souligne depuis longtemps le rôle décisif pour la promotion, la protection et la défense des consommateurs d'une information et d'une éducation appropriées de ceux-ci.

9.2

En ce qui concerne en particulier l'information des consommateurs, le CESE a fait valoir qu'il ne suffit pas de fournir une information spécifique à propos d'un service ou d'un produit donné ni de fournir une information quelconque, bien que très complète, mais qu'une information à caractère général sur les droits des consommateurs en tant que fondement d'une information adaptée et ciblée sur le type de biens et de services en question s'impose (46).

9.3

Quant à l'éducation des consommateurs, le CESE a, dans un récent avis d'initiative, non seulement fait l'apologie du «consommateur éduqué» mais également dressé un inventaire des contenus et des techniques d'éducation des consommateurs et défini le rôle des différents intervenants dans les processus d'éducation (Union européenne, États, associations de consommateurs, professionnels, etc.) (47).

9.4

Dans le cadre d'une reformulation de la politique des consommateurs, conséquence directe de l'élargissement, l'information et l'éducation des consommateurs revêtent une importance accrue si l'on veut assurer une promotion et une protection effective de leurs droits, sans préjudice toutefois de la liberté qui doit toujours être laissée aux États membres et aux associations représentatives des consommateurs de définir les orientations et les critères pour une meilleure adéquation aux réalités propres à chaque marché national, régional ou local.

9.4.1

Cette tâche importante doit être assumée non seulement par les écoles et les associations de consommateurs mais également par les entreprises, les professionnels et les États.

Il revient à l'Union européenne non seulement de coordonner les initiatives mais également d'encourager et de promouvoir des mesures conduisant à l'amélioration de la qualité de l'information et à une éducation approfondie des consommateurs (48).

9.4.2

Ces mesures ne doivent pas se limiter aux soutiens financiers appropriés mais doivent couvrir également la mise en oeuvre de campagnes et de programmes communs d'information et d'éducation.

9.4.3

Ces campagnes et ces programmes doivent englober tant les consommateurs que les professionnels, les fournisseurs de biens et les prestataires de services ainsi que les instances chargées de la réglementation et de l'application du droit, avec un accent particulier sur les professionnels de la justice (juges, avocats, procureurs, etc.).

10.1

Il est un aspect d'une importance fondamentale, celui qui résulte de la récente proposition de règlement relatif à la coopération entre les autorités nationales chargées de veiller à l'application de la législation en matière de protection des consommateurs (COM(2003) 443 final du 18.07.2003), sur lequel le Comité a déjà eu l'occasion d'émettre un avis (49).

10.2

Il faudrait combler les différentes lacunes dénoncées dans l'instrument mentionné de manière à ce que le système de contrôle des infractions communautaires soit de plus en plus efficace et que sa mise en oeuvre au niveau national garantisse le caractère effectif de son application.

Un autre aspect mériterait de faire l'objet d'une modification immédiate, celui de son champ d'application, que le CESE a jugé trop restreint.

11.1

Le CESE a pleinement conscience du fait qu'une modification législative, quelle qu'elle soit, ne produit pas des effets immédiats ni des résultats instantanés. Aussi, outre sa préoccupation de souligner la nécessité de renforcer et de promouvoir une application effective du droit existant, dans le cadre de l'approche adoptée ici pour le traitement des différents thèmes susceptibles d'être approfondis ou améliorés, le CESE a également pour souci de mettre l'accent sur le caractère progressif et concerté des changements éventuels à introduire, de manière à ne pas compromettre l'équilibre indispensable des principaux intérêts en cause, sans oublier néanmoins la situation défavorable dans laquelle le consommateur se trouve, le plus souvent, dans la relation de consommation.

11.2

C'est dans cette optique que le CESE énonce quelques domaines qui, selon lui, méritent réflexion afin d'améliorer le cadre normatif actuel qui régit les relations juridiques concernant directement les consommateurs.

11.2.1

L'un d'eux concerne la sécurité des services pour les consommateurs et la régulation de la responsabilité du prestataire de services défectueux.

11.2.2

La proposition de directive en la matière (50) est en suspens depuis 1992 et c'est avec un nouvel espoir que l'on prend acte de la décision de la Commission de relancer le débat dans ce domaine avec son «rapport» du 6 juin 2003 (51) ainsi qu'avec la proposition de directive plus récente relative aux services dans le marché intérieur (52), répondant ainsi favorablement à l'invitation que lui avaient adressée le Conseil et le Parlement européen pour «identifier les besoins, les possibilités et les priorités d'action communautaire en matière de sécurité des services» (53).

11.2.3

Cependant, l'on peut craindre que l'orientation donnée à l'approche adoptée par la Commission pour ce thème ne se traduise pas par des mesures de régulation ponctuelles et efficaces, en raison d'une interprétation inadaptée du principe de subsidiarité et de complémentarité par rapport aux politiques nationales (54).

11.2.4

Un autre domaine dans lequel l'on enregistre une lacune réglementaire importante au niveau communautaire est celui de la définition des services essentiels d'intérêt général et des principes qui doivent les régir, en ce qui concerne la continuité et l'universalité des prestations, le caractère abordable des prix, le droit d'accès et la liberté de choix, etc. (55).

11.2.4.1

Dans la droite ligne de ses avis (56) sur ce thème, le CESE est d'avis que l'élargissement de l'UE impose de définir des lignes directrices précises compte tenu des situations de privatisation de certains services publics essentiels et de dresser l'inventaire, à titre impératif, du noyau de services d'intérêt général, dont les transports aériens et ferroviaires, l'électricité, le gaz, les services postaux et les télécommunications (57) ne peuvent que continuer à faire partie.

11.2.4.2

En l'absence d'indicateurs de qualité suffisamment précis pour permettre une évaluation comparative de ces services, l'on attend la communication promise par la Commission sur une méthodologie pour l'évaluation horizontale des services d'intérêt général (58).

11.2.5

L'on peut relever une autre lacune qui n'a pas encore été comblée à ce jour dans le domaine de l'uniformisation au niveau communautaire de la loi applicable aux obligations non contractuelles.

11.2.5.1

C'est pourquoi il faut tout particulièrement mentionner l'initiative de la Commission consistant à avancer une proposition de règlement en la matière (59), qui avec les observations et les suggestions formulées par le CESE dans son avis (60) y relatif, constitue un élément essentiel de la procédure d'harmonisation législative au niveau de l'UE élargie dans un domaine essentiel pour une protection appropriée des consommateurs.

11.3

En ce qui concerne le droit à l'information, s'agissant plus particulièrement des denrées alimentaires (61), outre la nécessité de rendre l'étiquetage toujours plus compréhensible pour les consommateurs, il conviendrait également de recourir à d'autres méthodes modernes qui améliorent l'information des consommateurs (Internet, lignes gratuites, services d'aide aux consommateurs, etc.), sans négliger, chaque fois que c'est exigible et possible, l'identification de l'origine du produit (62).

11.4

En ce qui concerne la protection de la santé et de la sécurité, le fonctionnement encore plus efficace du système RAPEX (63) dépend de la capacité de réaction des autorités des États membres. Le CESE réaffirme ainsi la nécessité d'investir dans la qualité du contrôle du marché communautaire, grâce à des projets de nature à contribuer à la création et au développement de mécanismes de contrôle du marché dans les États membres, et en particulier dans les nouveaux États, en apportant un soutien aussi bien aux organisations représentatives des consommateurs qu'aux entités publiques compétentes (64).

11.4.1

Quant aux organisations de consommateurs, il leur appartient de garantir une information fiable sur les produits et les services plus sûrs ainsi que de fournir les résultats des contrôles effectués au niveau national.

11.5

En ce qui concerne la protection des intérêts économiques des consommateurs, plusieurs aspects méritent qu'on s'y attarde et d'être reformulés.

11.5.1

Quant à la responsabilité du producteur  (65), le régime actuel présente un déséquilibre aux dépens du consommateur, entre la charge de la preuve imposée aux consommateurs et les causes d'exclusion de la responsabilité du producteur.

11.5.1.1

Il est par conséquent pleinement justifié de poursuivre les travaux en cours concernant la directive 85/374/CEE du 25 juillet 1985, dans le sens préconisé notamment par le Livre vert sur la responsabilité du fait des produits défectueux (66), dont il a été rendu compte dans différentes études commandées entre-temps par la Commission (67).

11.5.2

La délimitation du champ de la protection des consommateurs en matière de ventes à domicile  (68), à la demande expresse du consommateur, inspire quelques réserves, en raison de la difficulté d'apporter la preuve et du fait qu'elles peuvent donner lieu à des situations limites qui n'offrent aucune sécurité juridique. Le CESE estime que ce problème devrait être analysé une nouvelle fois de manière à établir des présomptions à même de protéger le consommateur contre des comportements frauduleux, outre le fait que toute la directive devrait être revue à la lumière des pratiques déloyales et agressives actuelles et des textes communautaires qui y font référence.

11.5.3

En ce qui a trait aux contrats négociés à distance  (69), il importe de rendre impérative l'imposition de la charge de la preuve au fournisseur concernant le respect des obligations d'information préalable, la confirmation de celles-ci par écrit ainsi que le consentement du consommateur (70) Par ailleurs, il serait pertinent d'analyser l'adéquation des devoirs d'information dans les contrats à distance relatifs aux nouvelles technologies.

11.5.4

Le CESE exprime sa préoccupation quant à l'exercice du droit de rétractation, car il importe de procéder à l'uniformisation des délais dans les différents textes législatifs et de définir des règles claires pour l'exercice de ce droit, notamment en ce qui concerne la commercialisation à distance de services financiers (71) et en matière de crédit à la consommation (72). Le CESE ne peut manquer de souligner la nécessité de simplifier ce régime, qui est complexe et peu transparent (73).

11.5.5

En matière de protection du consommateur face aux clauses abusives  (74), il serait intéressant que la Commission procède à un inventaire systématique et actualisé des clauses contractuelles générales expressément déclarées abusives tant par les jurisprudences nationales des différents États membres que par celle de la Cour de justice, en vue de le diffuser auprès des organisations représentatives des consommateurs et des professionnels (75).

11.5.5.1

Par ailleurs, il est généralement admis que la réglementation y relative est dépassée et qu'il est urgent que la Commission parachève rapidement les travaux de révision de celle-ci, après son rapport sur l'application de la directive (76) et des innombrables réunions de travail qu'elle a organisées autour de ce thème.

11.5.6

Concernant la problématique du crédit à la consommation  (77) , le CESE a déjà eu l'occasion de se prononcer sur la récente proposition de la Commission en la matière (78) et il y a lieu maintenant de réaffirmer la nécessité de combattre des phénomènes d'usure et d'équilibrer les droits et devoirs respectifs des consommateurs et des entités qui accordent les crédits. Il existe des disparités entre les réglementations nationales dans ce domaine et les différents niveaux de protection du consommateur existants, situation qui peut s'aggraver avec l'entrée de nouveaux États, et porter atteinte à la confiance dans le marché des services financiers et provoquer des distorsions de concurrence.

11.5.7

Une question qui doit être traitée d'urgence au niveau communautaire, comme cela a déjà été souligné à plusieurs reprises par le CESE, est le surendettement des familles  (79) , qui s'est aggravé et dont on craint qu'il pourrait provoquer une hausse des taux d'intérêt.

11.5.8

Le CESE estime également qu'il est essentiel d'approfondir la réglementation en matière de sécurité des paiements électroniques  (80), saluant l'initiative récente de la Commission consistant à lancer un débat sur la création d'un espace unique pour les paiements dans le marché intérieur (81).

11.5.8.1

Toutefois, il manque toujours une perspective d'ensemble dans le domaine du commerce électronique de nature à gagner la confiance des consommateurs, comme il est clairement ressorti de la conférence tenue à Dublin, à l'occasion de la commémoration de la Journée européenne du consommateur de 2004.

11.5.8.1.1

De plus, les travaux menés jusqu'à présent en vue de créer des systèmes d'accréditation des professionnels ne se sont pas traduits par des mesures, ne serait-ce que d'autorégulation, à même de permettre aux consommateurs d'identifier les sites Internet dignes de confiance.

11.5.8.1.2

Il y a donc lieu de se féliciter, en dépit de leurs limites, des récentes mesures adoptées à l'initiative de la Commission, destinées à promouvoir une utilisation plus sûre d'Internet (82) et relatives à la protection des mineurs et de la dignité humaine et au droit de réponse dans les services audiovisuels et d'information (83).

11.5.8.2

Par ailleurs, et au niveau international, il manque un cadre juridique similaire à celui établi dans l'UE avec le règlement de Bruxelles I, essentiel pour une réalisation sûre des transactions électroniques internationales, raison pour laquelle une convention sur les questions de compétence et d'application des décisions en matière civile et commerciale dans ce domaine est un objectif fondamental à poursuivre dans le cadre de la conférence de La Haye.

11.5.9

Un domaine qui revêt une importance majeure est celui de l'uniformisation du droit des contrats, engagée par la Commission et soutenue par le CESE (84), processus qui devrait être poursuivi et approfondi en privilégiant l'uniformisation de certains contrats et notamment ceux qui présentent un intérêt particulier pour les consommateurs (85).

11.5.10

Les critiques formulées par le CESE dans son avis (86) sur la directive relative à certains aspects de la vente des biens de consommation et des garanties y afférentes (87), dans laquelle sont soulignés des aspects qui ont trait aux garanties dont est assortie la vente de biens, restent d'actualité, en particulier en ce qui concerne les rapports entre les garanties commerciales et les garanties légales ainsi que les procédures pour mettre celles-ci en pratique.

11.5.10.1

Il faudrait envisager maintenant non seulement l'élargissement de son champ d'application aux services après-vente (88), mais également et en particulier, un suivi très attentif de la part de la Commission quant à la manière dont la directive est transposée dans les États membres, compte tenu de la complexité de son régime et de la difficulté de l'articuler avec les législations nationales.

11.5.11

Un domaine pour lequel l'on espérait vivement une prise de position de la part de la Commission dans une proposition à la suite du livre vert sur la protection des consommateurs (89) est précisément celui des pratiques commerciales déloyales.

11.5.11.1

Cependant, dans son avis sur ce sujet (90), le CESE a déjà eu l'occasion de faire part de sa déception et de sa profonde appréhension quant au sens et à l'orientation donnés à l'instrument en préparation.

11.5.11.2

Il s'agit en effet d'un thème dont le développement futur devra être suivi de très près et avec une attention particulière par les représentants des consommateurs, en particulier dans les nouveaux États adhérents.

11.5.12

De même, le CESE a déjà exprimé son mécontentement quant au projet de règlement relatif à la promotion des ventes  (91), et il réaffirme ici ses réticences quant à la forme finale de ce dernier et à sa compatibilité avec la proposition relative aux pratiques commerciales déloyales, craignant que, dans leur ensemble, ces deux instruments reviennent à constituer un recul par rapport au niveau actuel de protection et de défense au lieu de contribuer à une promotion accrue des intérêts des consommateurs.

11.6

Enfin, en matière d'accès à la justice, le CESE estime qu'il y a lieu d'approfondir la question non seulement de la défense des intérêts collectifs, diffus ou individuels, homogènes des consommateurs (92), en révisant d'urgence la directive relative aux actions en cessation communautaires (93), pour en élargir le champ d'application de manière à permettre une véritable «class action», destinée à promouvoir la réparation de dommages au-delà de la simple cessation de pratiques illicites ou déloyales, ainsi que les intérêts légitimes du consommateur individuel en situation de conflit, notamment en ce qui concerne l'accès à une justice rapide et généralement gratuite (94). Dans ce domaine, le CESE réaffirme son pari non seulement sur les moyens alternatifs de règlement des conflits (95)mais également dans le cadre des procédures d'arbitrage. Il considère également qu'il est prioritaire de soutenir les autorités nationales au niveau opérationnel et technique pour la création et la mise en oeuvre de ces moyens dans les différents États membres (96).

11.6.1

Le CESE préconise également l'adoption d'un instrument contraignant, sans préjudice des principes de subsidiarité et de proportionnalité, qui garantisse la réalisation des objectifs énoncés par la Commission dans ses recommandations en la matière (97), notamment le principe de liberté du consommateur et le principe d'impartialité et de transparence de la procédure, transformant en dispositions impératives ce qui ne relève aujourd'hui que de simples recommandations qui n'ont pas fait l'objet d'une application pratique effective généralisée.

11.7

Dans ce domaine, le CESE salue les initiatives récentes de la Commission en matière de coopération judiciaire, parmi lesquelles l'on peut distinguer les règlements relatifs à l'insolvabilité (98) et à la loi applicable en matière de compétence des tribunaux (Convention de Bruxelles) (99) ainsi que la proposition de règlement relative à la loi applicable aux obligations non contractuelles (Rome II) (100), le Livre vert relatif à la transformation de la Convention de Rome sur les obligations contractuelles en règlement communautaire (Rome I) (101), ou encore le règlement du Conseil établissant un cadre général d'activité communautaire destiné à faciliter la mise en œuvre d'un espace judiciaire européen en matière civile  (102). En outre, il invite la Commission à poursuivre sur la voie de la création d'un espace judiciaire unique en tant qu'élément structurant fondamental des aspects de droit procédural liés à la réalisation du marché unique, qui revêt un caractère de plus en plus essentiel dans une UE élargie.

12.1

La promotion, la participation, la protection et la défense des consommateurs doivent constituer un objectif permanent de toutes les politiques de l'Union européenne, en tant que véritable droit attaché à la citoyenneté européenne.

12.2

Avec l'élargissement de l'UE après l'entrée de plus de dix États membres, dans la plupart desquels la protection des consommateurs est une question relativement nouvelle, il faudra repenser toute la politique des consommateurs quant à son adaptation à la nouvelle réalité d'un marché qui comptera près de 500 millions de consommateurs.

12.3

Il revient à l'Union européenne et à ses institutions de jouer un rôle décisif dans l'établissement des priorités pour la reformulation du cadre législatif et institutionnel ainsi que des programmes d'action indispensables si l'on veut garantir le caractère effectif d'une politique des consommateurs de nature à garantir la réalisation de ces objectifs.

12.4

Le CESE se propose avec le présent avis d'initiative d'apporter sa contribution à la définition d'une telle politique, en tant qu'interprète des préoccupations de la société civile et compte tenu en particulier de la participation des représentants issus des nouveaux États membres.

12.5

Le CESE est d'avis que les priorités immédiates, en termes de politique des consommateurs, sont:

12.6

Le CESE fait valoir que l'existence d'organisations représentatives des consommateurs fortes et indépendantes constitue la base d'une politique effective de défense, de promotion et de participation des consommateurs.

12.7

Le CESE considère qu'il faut à cette fin garantir que les organisations de consommateurs bénéficient d'un financement approprié pour la mise en oeuvre de leurs actions, programmes, projets et initiatives.

12.8

Le CESE estime que la définition de critères de représentativité et de participation des organisations de consommateurs pourra contribuer de manière décisive à une efficacité accrue de la politique des consommateurs.

12.9

Le CESE est d'avis qu'il faudra, progressivement et sans perdre de vue la nécessité de maintenir un équilibre entre les intérêts en cause, poursuivre le travail législatif en cours ou lancer de nouvelles initiatives législatives, en distinguant les domaines suivants:

12.10

Par ailleurs, le CESE est d'avis qu'il faudrait revoir la législation communautaire déjà existante et rendre compatibles ses différents éléments, de manière à l'adapter au nouveau marché unique élargi, avec un accent particulier sur les domaines suivants:

12.11

Le CESE réitère sa proposition visant à créer un Institut européen de recherche des questions concernant les consommateurs, chargé de fournir la base de connaissances pour la politique des consommateurs (103).

12.12

Le CESE appelle les États membres à considérer la protection, la défense, la promotion et la participation des consommateurs comme une priorité à prendre en compte dans toutes leurs politiques.

12.13

Le CESE recommande à la Commission de garder présentes à l'esprit les propositions et les suggestions formulées dans le présent avis lors de la définition de nouvelles orientations en matière de politique des consommateurs et de diffuser périodiquement des rapports sur la situation de la consommation et des consommateurs en Europe.

—

«L'avenir de la politique de cohésion dans la perspective de l'élargissement et de la mutation vers l'économie de la connaissance», rapporteur: M. MALOSSE, JO C 241 du 7.10.2002;

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«Les conséquences économiques et sociales de l'élargissement pour les pays candidats», rapporteurs: M. DIMITRIADIS et Mme BELABED, JO C 85 du 8.04.2003;

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«L'impact de l'élargissement sur l'UEM», rapporteur: M.VEVER, JO C 61 du 14.03.2003;

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«Les effets de l'élargissement de l'Union sur le marché unique», rapporteuse: Mme BELABED, JO C 85 du 8.04.2003;

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«Transports et élargissement», rapporteur: M. KIELMAN, JO C 61 du 14.03.2003;

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«Aide financière de préadhésion», rapporteur: M. WALKER, JO C 61 du 14.03.2003;

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«Élargissement de l'UE: le défi de la réalisation des critères économiques pour l'adhésion que doivent relever les pays candidats, rapporteur: M. VEVER,»JO C 193, du 10.07.2001;

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«L'élargissement à l'Est de l'Union européenne et le secteur forestier», rapporteur: M. KALLIO, JO C 149 du 21.06.2002.

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(voir sur ce thème l'avis du CESE élaboré par M. HERNÁNDEZ BATALLER INT /108) du 17.07.2003, JO C 234 du 30.09.2003).