[pic] | COMMISSION DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES |

Bruxelles, le 28.11.2005

COM(2005) 605 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

sur le renforcement de la coordination de la planification générale de la préparation aux urgences sanitaires à l'échelon de l'Union européenne

TABLE DES MATIÈRES

1. Historique 3

2. Objet et champ d'application 4

3. Éléments essentiels de la planification générale de la préparation 5

3.1. Gestion de l'information 6

3.2. Communication 7

3.3. Avis scientifiques 8

3.4. Structures de liaison, de direction et de contrôle des opérations 9

3.5. Préparation du secteur de la santé 10

3.6. Préparation dans tous les autres secteurs et préparation intersectorielle 13

4. Conclusions 14

1. HISTORIQUE

Les attaques terroristes qui ont eu lieu aux États-Unis en septembre 2001 ont incité les gouvernements et les organisations internationales ayant des responsabilités dans le domaine de la protection de la santé à réexaminer et à renforcer les politiques, les plans d'urgence et les ressources visant à prévenir de telles attaques ou à limiter leurs effets. La nécessité de mener dans l'Union une action commune qui soit complémentaire des mesures nationales a débouché sur la création, en octobre 2001, du comité de sécurité sanitaire, composé de hauts représentants des ministres de la santé et ayant pour mission de servir de plateforme de coordination de la préparation et de la réaction, dans le domaine de la santé publique, aux disséminations délibérées d'agents biologiques, chimiques et radionucléaires. Une communication[1] contenant un rapport sur l'état d'exécution du programme en matière de sécurité sanitaire a été publié le 2 juin 2003.

L'épidémie de SRAS en 2003 a été le début d'une ère nouvelle dans le domaine de la santé publique: une maladie jusqu'alors inconnue présentant des caractéristiques similaires à celles d'une grippe et d'un simple rhume s'est propagée rapidement en étant associée à une mortalité et une morbidité élevées; les moyens de transport rapides et les échanges internationaux ont favorisé sa transmission en l'absence de vaccins et de médicaments adéquats. L'épidémie a suscité une remise en question fondamentale des moyens de défense sanitaires contre les maladies transmissibles et des attentes à l'égard de la recherche en matière de mise au point d'une riposte efficace. De surcroît, elle a mis en évidence qu'il était nécessaire de coopérer à l'échelle mondiale pour éradiquer de telles maladies le plus tôt possible en détectant les foyers rapidement et en agissant à leur source. Les actions menées par les pays affectés avec l'aide de l'Organisation mondiale de la santé et sur la base de ses conseils ont contribué à empêcher une propagation catastrophique de la maladie; grâce, entre autres, à la coordination mise en place dans l'Union au moyen du système d'alerte précoce et de réaction (EWRS)[2], les États membres ont été informés de la situation et ont pu se préparer à enrayer toute propagation éventuelle de la maladie.

Plus récemment, le risque de pandémie mondiale de grippe aux conséquences catastrophiques a dû être réévalué à la suite de l'apparition de la grippe aviaire en Asie et de sa propagation dans le monde. La stratégie prônée par la Commission en matière de planification communautaire de la préparation et de la réaction à une pandémie de grippe a été exposée dans un document de travail qui a été publié en mars 2004[3] . Dans les conclusions qu'il a adoptées lors de sa réunion de juin 2004[4], le Conseil a pris acte du plan et a élevé au rang de priorité l'élaboration de plans nationaux interopérables. La stratégie applicable à la grippe pandémique a aujourd'hui été révisée et adaptée aux nouveaux développements, tels que la publication des recommandations de l'Organisation mondiale de la santé concernant la grippe pandémique[5] et la création du Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (CEPCM)[6], et fait l'objet d'une communication distincte sur la planification de la préparation et de l’intervention de la Communauté européenne en cas de grippe pandémique[7].

La multiplication des plans spécifiques à une maladie a incité les ministres de la santé à demander, lors des réunions du Conseil du 6 mai 2003 et du 2 juin 2003, à la Commission de définir et d'exposer les principes de plans généraux applicables à tous les types d'urgences sanitaires. Ces plans généraux doivent prévoir non seulement une riposte médicale consistant, entre autres, dans le diagnostic, l'isolement et le traitement des cas ainsi que dans l'administration de vaccins et de médicaments prophylactiques aux groupes à risque et à la population en général, mais aussi des mesures concernant l'ordre public, telles que la restriction de la liberté de mouvement et les contrôles aux frontières, la fermeture d'établissements et le bouclage de certaines zones, des mesures de protection civile, telles que les opérations de sauvetage et la fourniture de vivres, d'eau, d'abris et d'autres produits de première nécessité, des mesures visant le marché et les échanges et ayant trait aux aliments, aux animaux, aux plantes et aux biens, ainsi que des mesures qui ont une dimension extérieure et concernent les nationaux se trouvant à l'étranger et la coopération internationale à développer pour contribuer à enrayer la propagation de maladies ou d'agents pathogènes. Il est en outre essentiel que les infrastructures, l'équipement et le matériel soient en place et bénéficient d'une protection adéquate, et que les personnes responsables de l'exécution des plans soient formées et protégées par du personnel et des moyens collectifs appropriés, de manière à pouvoir accomplir leur travail correctement. Toutes ces mesures seront dûment motivées sur les plans scientifique et technique et elles s'appuieront sur des considérations socioéconomiques; elles seront communiquées et expliquées en temps utile aux citoyens et aux tiers concernés. Il y va de leur application au niveau national ainsi que de leur application et/ou de leur cohérence aux niveaux européen et international.

La présente communication expose les principes de tels plans, en mettant en exergue les principaux éléments qui doivent être traités dans le contexte d'un processus de planification qui permette aux États membres et à la Communauté d'élaborer et d'appliquer des plans de préparation visant à la fois les urgences sanitaires générales et les urgences dues à une maladie spécifique. L'élaboration de plans fondés sur ces principes favorisera la coordination et l'interopérabilité, et elle rendra la mise en œuvre des plans plus efficace.

2. OBJET ET CHAMP D'APPLICATION

LES URGENCES EN MATIÈRE DE SANTÉ PUBLIQUE SONT DUES AVANT TOUT À DES ÉVÉNEMENTS ASSOCIÉS À LA TRANSMISSION D'AGENTS PATHOGÈNES D'UNE PERSONNE À UNE AUTRE, PAR LE CANAL D'ALIMENTS OU DE PRODUITS MALSAINS OU PAR LE CANAL D'ANIMAUX ET DE PLANTES, OU À L'INTOXICATION DE PERSONNES PAR LA DISPERSION OU L'ACTION D'AGENTS BIOLOGIQUES, CHIMIQUES OU PHYSIQUES DANS L'ENVIRONNEMENT. Toutes ces urgences ont en commun les moyens et les ressources à utiliser et les différents aspects relatifs à la gestion des conséquences à prendre en considération lors de l'élaboration des plans d'urgence ou d'intervention. La présente communication décrit les principaux éléments constitutifs d'un plan général de préparation. Elle est fondée sur l'expérience acquise à la faveur des échanges d'informations et du partage entre la Commission et les États membres des plans concernant la variole et la grippe pandémique ainsi que des travaux de grande ampleur accomplis avec l'aide du comité de sécurité sanitaire et du réseau de surveillance épidémiologique et de contrôle des maladies transmissibles dans la Communauté européenne[8]. Tout cela a conduit à l'élaboration d'un document d'assistance technique détaillé[9] contenant une série de points importants, des objectifs, des listes de points à vérifier et une répartition des rôles et fonctions sanitaires attribués aux États membres, aux agences communautaires concernées[10] et aux services de la Commission pour chacun des éléments fondamentaux du processus de planification. Ce document d'assistance technique est constamment mis à jour avec l'aide des États membres et des services de la Commission responsables de l'action communautaire dans les secteurs concernés. Il énonce également les sujets qui doivent faire l'objet de travaux et d'efforts supplémentaires, de manière à alimenter et à renforcer les plans nationaux et à favoriser la coordination à l'échelle de l'Union.

La communication a pour objectif général d'aider les États membres à élaborer leurs plans en tenant compte de la dimension européenne, y compris de la législation communautaire applicable dans les différents secteurs qui sont concernés par les plans d'urgence en matière de santé publique. La communication et le document d'assistance technique posent les bases de la mise au point des éléments constitutifs des plans nationaux en prévoyant une stratégie générale applicable aux différents types de menaces pour la santé, qu'il s'agisse de menaces anticipées (comme une grippe pandémique) ou de menaces imprévues (comme une épidémie semblable au SRAS), et ils visent à améliorer l'interopérabilité desdits plans.

Le cadre dans lequel doit s'inscrire la coopération en matière de planification générale de la préparation dans l'Union européenne couvre trois grands types d'activités: primo, partager les plans nationaux, établir des comparaisons, réaliser des évaluations, principalement au moyen de recommandations et de tests communs relatifs aux évaluations par les pairs des plans, et apporter des améliorations sur la base de listes de contrôle spécifiques contenues dans le document d'assistance technique sur la planification générale de la préparation; secundo, identifier l'apport et la fonction de la législation communautaire existante et veiller à ce qu'elle soit pleinement respectée par les plans nationaux, et examiner la nécessité de nouvelles mesures communautaires; tertio, examiner et améliorer les mécanismes de mise en oeuvre qui pourraient contribuer à la transmission en temps opportun des informations ainsi qu'à l'interopérabilité et à la cohérence des plans et des réactions.

3. ÉLÉMENTS ESSENTIELS DE LA PLANIFICATION G É N É RALE DE LA PR É PARATION

Les principaux éléments à examiner de manière exhaustive en vue de l'élaboration de plans d'urgence en matière de santé publique sont:

1. la gestion de l'information,

2. la communication,

3. les avis scientifiques;

4. les structures de liaison, de direction et de contrôle des opérations,

5. la préparation du secteur de la santé et

6. la préparation dans tous les autres secteurs et la préparation intersectorielle.

Les principes et les aspects relatifs à ces différents éléments sont examinés séparément aux points suivants. L'expérience acquise dans le contexte de la coopération en matière de planification à l'échelon de l'Union européenne montre que la capacité de réaction à une urgence dans le domaine de la santé publique dépend fortement de la mesure dans laquelle les problèmes ont été envisagés à l'avance et de l'élaboration ou non de plans exhaustifs.

Les différentes questions relevant de chaque élément de la planification requerront une attention particulière à l'avenir; ce sera le cas, par exemple, des niveaux de déclenchement des ripostes spécifiques, de l'enquête sur les incidents et du prélèvement d'échantillons dans l'environnement, de l'utilisation de modèles pour la prise de décision, des procédures de tri et de quarantaine, des plans d'urgence et de réaction hospitalières, etc. La Commission continuera de travailler sur ces questions en vue d'assurer le partage des meilleures pratiques et d'aider les États membres à se faire une meilleure idée des possibilités d'action les plus adéquates à intégrer dans leurs plans.

3.1. Gestion de l'information

La gestion de l'information implique la collecte, le traitement, l'utilisation et la diffusion des informations relatives à une urgence dans le but de détecter et d'identifier les dangers et les risques, de vérifier le statut et l'évolution de l'urgence, de déterminer les moyens et les ressources disponibles, leur répartition et leur utilisation ainsi que le statut des systèmes répondant aux besoins d'informations des divers acteurs engagés. L'information recouvre toutes les formes de description et de représentation ainsi que la génération de connaissances et la compréhension des implications des faits et des chiffres. Elle englobe la surveillance et les renseignements médicaux, les données de capteurs et moniteurs et les mesures de toutes sortes, les données cliniques et épidémiologiques, les données et statistiques en matière de santé ainsi que les données relatives aux produits, aux biens, aux infrastructures et aux services se rapportant à l'urgence.

Il est nécessaire d'organiser une surveillance sanitaire et/ou médicale adéquate au niveau des États membres avant la survenue d'un événement et de l'améliorer ultérieurement pour identifier les menaces potentielles pour la santé publique, leur ampleur et importance et leur pertinence internationale à un stade très précoce et pour suivre leur évolution et la transformation du contexte. La surveillance et le contrôle préventifs concernent les menaces transmissibles, toxiques, chimiques, radionucléaires et physiques, qu'elles résultent d'un acte délibéré ou non, et les altérations de l'environnement susceptibles de précipiter des phénomènes naturels ayant des conséquences pour la santé publique. Les normes de surveillance dans les différents domaines (protection des humains, protection des animaux, protection de l'environnement, etc.), y compris les définition de cas et les niveaux de réaction, doivent être exhaustives et appliquées rigoureusement. Étant donné que les premières informations concernant la survenue d'un événement peuvent provenir de sources extérieures au secteur de la santé publique, telles que les médias, les services vétérinaires et les services chargés de faire appliquer la loi et d'assurer la sécurité, il est nécessaire d'assurer la collaboration avec et entre ces sources d'informations.

La Communauté a joué un rôle essentiel en ce qui concerne la fixation de règles et l'organisation de la coordination de la surveillance et du contrôle dans le contexte de toute une série d'urgences par le canal de divers systèmes d'alerte rapide, de réseaux de surveillance spécialisés, de systèmes de contrôle de la radioprotection et de systèmes d'information sur les substances chimiques.

Les renseignements médicaux et les articles de presse contiennent des informations utiles à l'analyse des risques et ils permettent que les situations et événements suspects ou inhabituels soient décelés rapidement et que des préavis soient émis. Les États membres et la Commission ont mis au point des outils efficaces pour traiter ces informations.

L'établissement d'un diagnostic clinique et de laboratoire relève de l'organisation de la gestion de l'information et vise à la fois à identifier les agents inconnus et à confirmer la présence d'agents connus. Les États membres sont responsables de l'établissement du diagnostic et la Communauté fournit, par le canal des laboratoires de référence, avec l'aide du CEPCM, une plateforme de coopération d'envergure européenne pour les procédures applicables aux laboratoires et en matière de qualité, la collecte de données cliniques et la confirmation secondaire, qu'il serait toutefois nécessaire de perfectionner. Les États membres doivent disposer d'une capacité en matière de laboratoires et il faut, pour les problèmes dépassant la capacité nationale ou en l'absence de capacité nationale, organiser la collaboration entre les laboratoires au sein de la Communauté afin de parvenir à un maillage complet de l'Union européenne.

La collecte d'échantillons dans l'environnement et l'envoi de ceux-ci à des laboratoires en vue de leur analyse nécessitent l'application de mesures de protection. Les transferts internationaux de matériels dans ce contexte sont soumis à des règles négociées au sein des organes compétents des Nations unies, mais il est nécessaire que les États membres et la Commission contribuent de manière déterminante à faire évoluer les choses dans ce domaine afin que les transferts effectués aux fins de la protection de la santé publique ne soient pas entravés ou indûment retardés.

Une fois que les décisions auront été prises concernant les actions adéquates à mener pour faire face à la menace pour la santé, des systèmes de suivi de leur incidence et de leurs effets secondaires devront devenir opérationnels si les systèmes ordinaires de surveillance et de suivi des opérations ne suffisent pas; ils nécessiteront le développement d'une base de données commune, la création de points de contact et l'élaboration de recommandations concernant le traitement éventuel.

3.2. Communication

La transmission en temps opportun d'informations précises à tous les niveaux est essentielle pour minimiser les perturbations de nature sociale et les conséquences économiques indésirables et imprévues et pour optimiser le résultat effectif de la réaction. La gestion de l'information décrite au point précédent serait incomplète sans transmission précise, en temps opportun, des informations. Les communications peuvent parvenir sous de nombreuses formes (elles peuvent être écrites, parlées, vidéo, etc.) et, lorsqu'elles doivent servir à la direction et au contrôle des opérations, l'infrastructure qui rend possible leur transmission doit être en place et elle doit être aussi fiable que possible, de manière à ce que des canaux de communication soient préservés même en cas d'urgence lorsque certaines formes de communication sont inutilisables; il convient de prévoir les chevauchements nécessaires pour faire face à la perte de certains systèmes (telle la téléphonie) ou installations, voire à leur arrêt dû à une surcharge (pannes des systèmes informatiques ou internet). En cas d'urgence sanitaire importante, l'infrastructure de communication par câble existante pourrait avoir été détériorée ou détruite, ce qui empêcherait le recours aux réseaux de communication par câble. D'autres solutions doivent être prévues, y compris la transmission sans fil.

Les procédures de communication appliquées par et entre les responsables de la planification, les responsables de la dernière contribution transmise par le secteur de la santé publique aux autorités politiques qui décident et les responsables de la dernière contribution intersectorielle transmise auxdites autorités sont essentielles à l'adoption des bonnes décisions. Les autorités responsables à l'échelon national et la Commission disposent des systèmes de communication et des modes opératoires normalisés qui leur permettent de comprendre et d'approuver les implications scientifiques, économiques, politiques et sociales des messages.

Les autorités publiques devraient mener une politique de communication efficace à l'égard de l'opinion publique et des médias, en anticipant les événements susceptibles de déboucher sur des urgences sanitaires, dès les premiers signes d'une crise majeure, en s'érigeant en principal, sinon unique, source d'informations autorisées sur les événements tout au long de leur déroulement et sur leurs conséquences. Les États membres, la Commission et les agences communautaires compétentes s'emploient à coordonner leur communication de crise afin d'assurer la précision et l'exhaustivité de leurs messages.

Cela suppose qu'il existe, dans chaque État membre et à la Commission, des systèmes et procédures permettant aux autorités de communiquer entre elles ainsi qu'avec les professionnels et le grand public en termes clairs et précis. La coordination est primordiale en vue d’obtenir la cohérence et la précision des messages destinés à l'opinion publique afin qu’ils rassurent cette dernière quant à la capacité des autorités à faire face à une urgence et préviennent une crise sanitaire. Cela nécessite que l'approvisionnement en informations et le retour d'informations se déroulent sans entrave, que la circulation des informations et le transfert des données soient ininterrompus, et que chaque acteur concerné ait la responsabilité de collecter, d'analyser et de communiquer aux structures appropriées les données concernant la réponse à la surveillance et au contrôle, dès la première notification. La connexion des autorités et décideurs compétents requiert l'existence de points de contact opérationnels 24 heures sur 24, 7 jours sur 7, dans les États membres et à la Commission; ces points de contact ont déjà été créés dans de nombreux secteurs d'activité de l'Union européenne.

3.3. Avis scientifiques

L'élaboration et l'émission d'avis scientifiques doivent être intégrées dans la gestion de l'urgence, ce qui implique la création, à tous les niveaux et dans tous les domaines, de structures telles que des groupes d'experts ou des comités ainsi que la consultation rapide de la base scientifique et technique au sujet de l'évaluation et de l'examen des risques afin de dégager les possibilités de réaction. Les avis scientifiques devront notamment permettre aux structures de direction et de contrôle et de liaison d'aboutir à des actions de contrôle correspondantes et d'identifier les compétences scientifiques et techniques ainsi que les ressources nécessaires pour la mise en œuvre.

Il existe, à l'échelon communautaire, des mécanismes et structures de remise d'avis scientifiques dans différents secteurs utiles en cas d'urgence sanitaire, qui permettent d'intégrer les données scientifiques des États membres et de la Commission et de prendre en considération les aspects sociaux et économiques. Dans le domaine de la santé, le Centre Commun de Recherche et six agences communautaires ont une mission essentielle en matière d'émission d'avis scientifiques utiles en cas d'urgence sanitaire; ces agences sont le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (CEPCM), l'Agence européenne pour l'évaluation des médicaments (EMEA), l'Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA), l'Agence européenne pour l'environnement (AEE), l'Observatoire Européen des Drogues et des Toxicomanies (OEDT) et l'Agence européenne pour la sécurité et la santé au travail (EU-OSHA).

Lorsque l'urgence est reconnue, des avis scientifiques, y compris des prévisions fondées sur des modèles scientifiques, devraient être formulés et permettre d'envisager les différentes possibilités de réaction, de rétablissement et de résistance de systèmes et éléments clés tels que l'approvisionnement en eau, les systèmes sanitaires, les services de santé et les fournitures et biens médicaux, etc., les abris et les structures de sauvetage et le matériel de protection, les ports et les réseaux de transport, les entrepôts et les systèmes de communication. Les États membres et la Commission collaborent pour améliorer la capacité prévisionnelle des modèles. Dans le domaine des maladies transmissibles, des moyens d'élaboration de modèles de prévision agissant de manière coordonnée et en temps réel à l'échelon de l'Union sont mis en place et financés[11]; ils auront pour mission de contribuer à la détermination des actions les plus appropriées à mener pour enrayer la propagation de la maladie et des agents et d'aider les autorités en inspirant la politique de santé publique et sa planification préalable.

La Commission et les agences communautaires concernées ont développé et continuent de mettre au point des mécanismes permettant de localiser rapidement les compétences dans les États membres et au niveau de l'Union et de les mettre à la disposition des États membres. Des répertoires européens des experts permettent aux États membres de solliciter des services spécifiques en cas de besoin.

3.4. Structures de liaison, de direction et de contrôle des opérations

La réaction à une urgence dans le domaine de la santé publique comprend trois phases: la détection et le diagnostic, le contrôle et, enfin, le traitement, mais ces différentes phases peuvent coexister durant l'urgence. Les acteurs et ressources intervenant éprouvent de sérieuses difficultés à prendre les bonnes mesures et à assurer correctement le suivi de l'action tout au long de la riposte en raison de l'interaction entre les trois phases. Il incombe aux structures de direction et de contrôle des opérations d'aplanir ces difficultés et d'enrayer la propagation de la maladie ou de la contamination dans la population et dans l'environnement; cette responsabilité incombe principalement aux États membres.

Les conditions d'une direction et d'un contrôle rationnels des opérations sont notamment la connaissance de la situation en ce qui concerne les victimes et les ressources, la coordination de la réaction et des communications, l'analyse et la gestion des informations ainsi que la simulation de l'analyse d'un événement et la formation.

La direction et le contrôle englobent toutes les fonctions et opérations de planification et de réaction et ils les intègrent pour en faire un ensemble cohérent. C'est de cette manière que le processus de décision est hiérarchisé au niveau des agents qui interviennent dans le contexte d'une réaction multisectorielle; des responsables sont désignés pour toutes les situations prévisibles, en particulier en cas d'intervention de divers services et autorités, et ils définissent les mesures à prendre et veillent à ce que les actions judicieuses soient menées. Les structures de direction et de contrôle veillent tout particulièrement à définir qui fait quoi, quand, comment et avec quelles implications pour les ressources et quelle incidence sur la réaction globale.

Le principal facteur dont les structures de direction et de contrôle des opérations doivent tenir compte est le temps et leurs principales difficultés résultent de l'incertitude, de la complexité et de la variabilité. Dans certains cas, il n'y a guère ou pas d'informations sur une situation particulière; dans d'autres cas, les informations disponibles peuvent être ambiguës, contradictoires ou incomplètes. Dans la plupart des cas, les responsables et le personnel sont engagés dans une course contre la montre et n'ont que peu de temps pour prendre des décisions très importantes. Les responsables doivent maîtriser le degré d'incertitude, tout en reconnaissant qu'il s'agit d'un facteur que l'on ne peut jamais totalement éliminer. Les structures de direction et de contrôle des opérations aident les responsables à agir efficacement en dépit de la complexité, et la simulation peut constituer un instrument utile pour faire face à cette complexité et anticiper des résultats variables. Elles cherchent à organiser les opérations de manière équilibrée pour permettre aux responsables de tous niveaux d'affecter les ressources à une mission tout en permettant aux subordonnés de faire preuve d'inventivité et d'initiative. Les États membres disposent d'un centre national de direction et de contrôle au niveau gouvernemental ainsi que d'un réseau de centres de direction et de contrôle aux niveaux régional et local; ces centres relient les autorités et les services intégrés dans le système de réaction par des voies hiérarchiques et des canaux de communication horizontaux et verticaux, chacun d'eux ayant une autonomie et une liberté d'appréciation limitées.

Les centres de direction et de contrôle des États membres doivent disposer de bons systèmes de liaison avec les autres États membres, la Commission et les agences communautaires ainsi qu'avec les organisations internationales, en particulier l'OMS. La Communauté dispose de nombreux systèmes de liaison qui visent, pour la plupart, à répondre aux besoins en matière de mise en garde et d'alerte rapides et sont fondés sur des actes juridiques communautaires; il en existe en particulier dans les domaines de la protection contre les rayonnements, de la sécurité alimentaire, de la santé des animaux, de la santé des plantes, de la protection civile, des relations extérieures, des douanes, etc. La notification des menaces pour la santé par le canal du système d'alerte précoce et de réaction (EWRS) ou du système communautaire d'alerte rapide pour les attaques et menaces biologiques, chimiques et radionucléaires[12], conformément à des critères approuvés, peut déboucher sur la reconnaissance d'une urgence sanitaire et sur l'activation des structures de liaison et de coordination adéquates au niveau de l'Union et au sein de la Commission.

La Commission met sur pied le système ARGUS[13][14], qui relie entre eux tous les systèmes d'alerte rapide communautaires, et un centre de crise doté des structures de coordination nécessaires pour assurer que des initiatives soient prises et des actions menées en temps opportun dans chaque domaine d'action communautaire en cas d'urgence.

3.5. Préparation du secteur de la santé

La prise en charge des patients variera d’un État membre à l’autre en fonction des infrastructures et des organisations sanitaires. Cependant, les principes nationaux régissant la planification afficheront de multiples similitudes et il sera donc utile d’échanger des informations à cet égard. Qui plus est, lorsque le besoin d’un soutien transfrontalier se fera sentir, il conviendra de bien appréhender les procédures utilisées dans l’État membre destinataire. À cet effet, il y a lieu de mettre en commun, au moment de l’élaboration et de la révision des plans nationaux, des renseignements sur les activités et l’assistance prévues. Ces renseignements doivent porter notamment sur les ressources nécessaires pour aider les populations touchées en général et le personnel médical et sanitaire en particulier ; les États membres doivent partager entre eux les enseignements tirés de l’application desdits plans dans des conditions réelles, s’agissant de la fourniture de ces ressources.

Les ressources destinées aux recherches épidémiologiques et aux recherches en laboratoire sont largement mises en commun et partagées à l’échelon communautaire via des réseaux, avec le concours de la Commission ; elles bénéficieront d’une supervision et de nouvelles améliorations de la part du CEPCM.

Les procédures relatives au transfert de patients d’un État membre à l’autre doivent être étoffées. La collaboration transfrontalière, étroitement associée aux services ambulanciers et aux hôpitaux, doit être planifiée par les États membres à travers toutes les régions communautaires. Le partage des ressources entre États membres dans le but d’augmenter les effectifs et les stocks de matériel supplémentaire est déjà prévu dans certaines zones frontalières et fait l’objet d’études diligentes dans d’autres. Des procédures de transfert de ressources telles que des hôpitaux mobiles sont envisagées et élaborées dans le contexte des forces armées et de la protection civile. Dans certaines conditions, le mieux serait de recourir à des ressources mobiles, auquel cas les possibilités de partager celles-ci au niveau international pourraient être examinées. Dans le futur programme d’action communautaire dans le domaine de la santé et de la protection des consommateurs (2007-2013)[15], la Commission propose de contribuer à la réalisation de projets concernant la constitution et le maintien en place d’un noyau de spécialistes de la santé publique dûment formés et disponibles en permanence qui serait susceptible de se transporter rapidement en n’importe quel endroit du monde où se déclarerait une crise sanitaire grave, en même temps que des laboratoires mobiles, des équipements de protection et des installations d’isolement.

Des procédures d’isolement – englobant le tri des patients à isoler et la durée de la période d’isolement – existent déjà pour certaines maladies et doivent être élaborées pour d’autres. Pour ce qui est des maladies nouvelles, il conviendrait d’instaurer des mécanismes grâce auxquels il sera possible de rédiger promptement des directives reposant sur un consensus à l’échelon communautaire, sous la houlette du CEPCM.

On escompte que les recherches sur la gestion des menaces sanitaires permettront d’améliorer la détermination de la menace et le traitement des patients, de manière à endiguer la propagation de la maladie et d’éradiquer cette menace.

La conception de nouveaux médicaments et services médicaux constitue un domaine spécifique de la recherche. Il n’existe encore, pour de nombreuses menaces sanitaires, aucun médicament adéquat ; or la mise au point des produits requis est lente, faute de débouchés potentiels et, partant, d’un intérêt suffisant dans les milieux industriels, les entreprises de biotechnologie et le monde académique, qui ne jugent pas nécessaire d’investir dans ce genre d’activité. Deux éléments sont nécessaires en l’occurrence : 1) un effort à l’échelle de l’Union pour définir et garantir un accès équitable à des médicaments essentiels et la constitution de réserves de médicaments de cette nature (la Commission réfléchit aux mesures qu’il conviendrait de proposer en la matière) et 2) une stratégie communautaire pour la conception et la production de médicaments prioritaires utilisables contre les principales menaces sanitaires, en collaboration avec l’industrie pharmaceutique.

La Communauté possède déjà dans le secteur des produits pharmaceutiques une vaste panoplie législative réunissant les conditions favorables à la conception et à la commercialisation de médicaments, y compris des dispositions et des arrangements permettant l’accélération du processus consultatif et l’exonération par l’EMEA des frais de constitution de dossiers témoins pour les vaccins. D’autre part, elle alloue – par l’intermédiaire du programme de recherche et de développement technologique – des fonds à la recherche sur les vaccins et les médicaments antiviraux et envisage de mettre sur pied un nouveau mécanisme grâce auquel il sera possible de prendre en considération les besoins imprévus suscités, toujours dans le contexte de la recherche, par l’apparition d’urgences dans le domaine des maladies infectieuses. Elle fournit aussi, via le mécanisme communautaire de protection civile[16] [17] [18] [19], des informations sur les médicaments et les autres ressources que des États membres peuvent, sur demande, mettre à la disposition d’autres États membres ou de pays parties à ce mécanisme.

De surcroît, elle a déjà pris une série d’initiatives visant à assurer la disponibilité de médicaments antiviraux et de vaccins dans le cas d’une pandémie de grippe[20]. Dans sa proposition de règlement instituant un fonds de solidarité de l’Union européenne[21], elle suggère un renforcement des moyens aptes à répondre également aux urgences en matière de santé publique, ainsi qu’un élargissement de leur éventail. Cela s’étend à l’assistance médicale immédiate et aux mesures de protection des populations contre une menace sanitaire imminente et, notamment, au coût des vaccins, médicaments, équipements et infrastructures utilisés dans une situation d’urgence. Cependant, l’utilisation de ce fonds est subordonnée à des spécifications précises ; le fonds proprement dit est par nature un instrument de remboursement, autrement dit un instrument réactionnel, assorti de procédures types dont l’aboutissement demande habituellement un certain temps. Aussi la Commission a-t-elle suggéré un mécanisme de financement par anticipation qui autoriserait l’allocation de ressources limitées dans un bref laps de temps.

Dans sa proposition relative aux orientations stratégiques communautaires pour la cohésion, la croissance et l’emploi (2007-2013)[22], la Commission suggère d’inclure la prévention des risques sanitaires et l’élimination des lacunes dans les infrastructures sanitaires en tant que paramètres stratégiques de la future politique de cohésion. Elle recommande aux États membres qui envisagent de mettre en chantier des programmes de cohésion horizontaux dans le domaine de la santé, de même qu’aux régions qui comptent inscrire dans leurs programmes opérationnels des priorités relatives à ce même domaine, de prévoir des liens adéquats entre lesdits programmes et les plans de préparation nationaux. Par ailleurs, il conviendrait de prêter une attention particulière aux possibilités qu’offriront les nouveaux instruments de cohésion propres à la coopération territoriale, dont la coopération transfrontalière.

3.6. Préparation dans tous les autres secteurs et préparation intersectorielle

Les mécanismes requis pour traiter les urgences en matière de santé publique au-delà du secteur de la santé fonctionnent dans les deux sens : ils servent à préparer d’autres secteurs à épauler les responsables gouvernementaux de la santé publique dans des interventions d’ordre médical (tri, isolement, mise en quarantaine, traitement et administration de médicaments, vaccinations, etc.), d’une part, et à introduire et exécuter des activités relevant essentiellement de la compétence d’autres secteurs, dont la logistique (constitution de stocks, ressources, spécifications minimales pour les équipements de protection, appareils médicaux et autres contre-mesures), questions liées à la décontamination et l’abattage, alimentation en électricité et en eau potable, transport (notamment à partir des points par lesquels s’effectuent l’entrée sur le territoire des États membres et la sortie), télécommunications, opérations de protection civile et de défense civile (abris, sauvetage et approvisionnement en produits et fournitures de première nécessité – tels que vivres, eau et équipements – et transfert de ces produits et fournitures d’un pays à un autre), collaboration entre services médicaux et autorités chargées du maintien de l’ordre et de l’action pénale en vue de l’interdiction des rassemblements sur la voie publique et de la fermeture d’installations et de bâtiments divers, épidémiologie légale, incidences juridiques et éthiques des contre-mesures (mise en quarantaine, respect du caractère confidentiel des listes de passagers, transport de produits dangereux, douanes, contrôles et mesures d’application, réquisitions), etc.

Plus particulièrement les systèmes communautaires de gestion de risques doivent être utilisés afin d’envoyer des informations directement aux centres de ciblage et aux postes frontières. L’usage de la coopération internationale douanière assistera également à assurer la chaîne de fourniture et ainsi faciliter le mouvement rapide de denrées vitales vers les zones cibles.

La gestion des menaces pour la sécurité relève avant tout des autorités chargées du maintien de l’ordre et de l’action pénale ; elle consiste à agir de manière à prévoir ou prévenir la commission d’un acte terroriste, ou encore, à dissiper une menace de cette nature. À cet égard, les forces de l’ordre des États membres sont en première ligne. La Commission travaille à la mise en place d’un réseau qui relierait les services nationaux concernés, de manière à assurer dans ce domaine une coordination à l’échelle communautaire[23].

La gestion des conséquences par les États membres comprend la détection et le diagnostic des disséminations et des premières manifestations et la préservation de la santé publique : recherche, sauvetage et traitement médical des victimes, évacuation des personnes qui demeurent exposées au risque, protection des secouristes d’intervention immédiate et prévention de la propagation de la maladie par dépistage des contacts, isolement et traitement des patients, mise en quarantaine des personnes exposées, restriction de la liberté de circulation[24] dans certaines zones et fermeture de lieux divers (bâtiments publics, voués à des activités socio-récréatives, établissements scolaires, théâtres et cinémas, autres lieux publics). L’application des deux dernières mesures citées exigera l’intervention d’autres autorités que les seuls services de santé et, de ce fait, une coordination entre les uns et les autres. La gestion des conséquences englobe le rétablissement des services publics essentiels à l’échelon national et local et la fourniture d’une aide prioritaire aux services publics, entreprises et particuliers touchés par les conséquences de la réaction à la situation d’urgence. Si une assistance communautaire plus ample se révélait nécessaire en cas d’urgence sanitaire majeure, le mécanisme communautaire de protection civile pourrait contribuer utilement à la fourniture rapide d’une telle assistance19. Pour aider les États membres dans leurs efforts, la Commission a élaboré un programme européen concernant la protection des infrastructures critiques dans le contexte de la lutte contre le terrorisme[25]. Elle se prépare à publier un livre vert sur les grands aspects du Programme européen de protection des infrastructures critiques (EPCIP)[26].

La préparation des pays tiers est cruciale pour la protection de l’Union européenne contre les risques sanitaires susceptibles d’émaner de ces pays. Il convient de réfléchir à une méthode coordonnée à l’intérieur et à l’extérieur de l’Union pour préserver les citoyens communautaires de risques sanitaires connus ou imprévus. Pour ce qui est de l’aspect extérieur, l’Union travaille déjà avec des pays tiers et des organisations internationales – dont certaines agences de l’ONU, telles l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (OAA), l’OMS, la Banque mondiale, etc. – pour venir en aide aux pays touchés par des urgences sanitaires. L’union européenne s’engage à assister tous les pays qui le demandent, particulièrement les pays les moins développés et les plus vulnérables avec une attention spécifique aux pays africains et asiatiques, aussi bien dans les phases préparatoires que pandémiques. Qui plus est, la Commission s’efforce d’associer plus étroitement les parties à la Politique européenne de voisinage (PEV) aux réseaux européens voués, par exemple, aux maladies transmissibles, et elle a établi des plans d’action avec l’Ukraine, la Moldova, Israël, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie.

Appuyées par le système ARGUS, les structures de coordination des mesures de crise auxquelles travaille la Commission assureraient la coordination intersectorielle dans les cas d’urgence majeure.

4. CONCLUSIONS

La présente communication définit les besoins et les objectifs de la planification générale de la préparation aux urgences sanitaires et de la conception de méthodes coordonnées intérieures et extérieures à l’Union européenne et destinées à préserver les citoyens communautaires de risques sanitaires connus ou imprévus. Il y a lieu d’intégrer en permanence dans un socle commun les plans et dispositions conçus séparément dans les divers domaines d’activité à l’échelon communautaire et de veiller à l’analyse conjointe de toutes les facettes d’une urgence sanitaire, de manière à prendre des mesures et des initiatives cohérentes et opportunes dans les secteurs concernés. À cet égard, le recensement et la mise en réseau des structures de commandement et de contrôle existant dans l’Union ainsi que les contacts entre pairs et les communications en temps réel entre les États membres et la Commission – et, spécifiquement, entre les services de planification et ceux qui sont chargés de fournir aux autorités responsables des processus décisionnels politiques, respectivement, la contribution définitive du secteur de la santé publique et la contribution définitive intersectorielle – sont des éléments capitaux ; aussi faut-il s’atteler en priorité à l’achèvement des dispositions afférentes.

La Commission vérifiera également si les dispositions communautaires existantes, s’agissant des urgences sanitaires, sont adaptées à des circonstances en mutation rapide et si elles sont propres à satisfaire des exigences devenues plus rigoureuses ou si, au contraire, elles doivent être actualisées et complétées par de nouvelles initiatives.

- La Commission continuera d’œuvrer à l’instauration d’une coordination entre tous les domaines de compétence de l’Union européenne grâce au système communautaire ARGUS d’interconnexion des systèmes d’alerte rapide et aux structures de son centre de coordination des mesures de crise, de manière à garantir, dans chacun de ces domaines, la prise d’initiatives et de mesures adéquates et opportunes.

- La condition sine qua non à une parade efficace aux menaces pour la santé publique à l’intérieur de l’Union européenne est la conception de plans nationaux régulièrement mis à jour. La Commission poursuivra les tâches engagées en la matière avec le partage, la comparaison et l’amélioration des plans nationaux relatifs à la variole, au SRAS et à la grippe, l’actualisation du document d’orientation technique sur la planification de la préparation générale et la réalisation d’algorithmes, de listes terminologiques et de stades fixés de commun accord ou de stades équivalents pour le déclenchement de contre-mesures spécifiques. L’une des tâches prioritaires consiste à organiser de nouveaux exercices et à engager un processus d’examen des plans nationaux par les pairs. La confiance dans ces plans devrait pouvoir être renforcée grâce à des activités de suivi, à des essais et à des exercices qui se concentreraient sur l’interopérabilité des plans déjà mis en œuvre pour répondre à des urgences sanitaires (variole, pandémie de grippe) et à des urgences relevant de la protection civile (cataclysmes et catastrophes technologiques).

- Au-delà de ces besoins en matière de planification, les personnes qui, dans la pratique, seront à la tête des dispositifs nationaux destinés à répondre à des événements prévisibles et touchant plusieurs pays doivent absolument travailler ensemble suivant une fréquence qui garantisse l’instauration de contacts et d’une perception commune de l’ampleur des réactions coordonnées d’un bout à l’autre de l’Union : ce n’est qu’avec l’entrée en service de ces réseaux humains que les citoyens communautaires auront l’assurance de profiter de tous les avantages d’une riposte transfrontalière cohérente à une crise réelle.

[1] COM (2003) 320 final du 2.6.2003

[2] JO L 21 du 26.1.2000, p.32.

[3] COM (2004) 201 final du 26.3.2004.

[4] SAN 104, 9882/04, 2.6.2005.

[5] http://www.who.int/csr/resources/publications/influenza/FluPrep_F2.pdf

[6] JO L 142 du 30.4.2004, p. 1.

[7] COM(2005) 607 final du 28.11.2005

[8] JO L 268 du 3.10.1998, p. 1.

[9] http://europa.eu.int/comm/health/horiz_keydocs_en.htm#3

[10] http://www.europa.eu.int/agencies/index_fr.htm

[11] http://europa.eu.int/comm/health/ph_projects/2003/action2/action2_2003_03_en.htm

[12] COM (2003) 320 final du 2.6.2003.

[13] COM (2004) 701 final du 24.11.2004.

[14] Projet de décision de la Commission du xxx modifiant son règlement intérieur.

[15] COM(2005) 115 final

[16] Communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions (texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) – Perfectionner le mécanisme communautaire de protection civile [COM(2005) 137 final, du 20 avril 2005]

[17] Proposition de règlement du Conseil instituant un instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures [COM(2005) 113 final, du 6 avril 2005]

[18] 2005/12/CE : décision du Conseil du 20 décembre 2004 portant modification de la décision 1999/847/CE en ce qui concerne l’extension du programme d’action communautaire en faveur de la protection civile (JO L 6, du 08.01.2005, page 7)

[19] 2001/792/CE, Euratom: décision du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile (JO L 297, du 15.11.2001, page 7)

[20] http://europa.eu.int/comm/health/ph_threats/com/Influenza/influenza_key03_fr.pdf

[21] COM(2005) 108 final, 6.4.2005

[22] COM(2005) 304 final, 5.7.2005

[23] COM(2004) 701 final

[24] Directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leurs familles de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres, modifiant le règlement (CEE) n° 1612/68 et abrogeant les directives 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE et 93/96/CEE (texte présentant de l’intérêt pour l’EEE) (JO L 158, du 30.04.2004, pp. 0077-0123)

[25] COM(2004) 702 final (20.10.2004)

[26] COM(2005) 576 final