Bruxelles, le 20.4.2005

COM(2005) 137 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Perfectionner le mécanisme communautaire de protection civile

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL, AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

Perfectionner le mécanisme communautaire de protection civile (Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)

1. Historique et objet

1.1. Historique

Le mécanisme communautaire de protection civile soutient et facilite la mobilisation des secours pour répondre aux besoins immédiats des pays frappés par une catastrophe. Cette contribution est le fruit des enseignements tirés et de l’expérience acquise lors des opérations d’assistance aux victimes de diverses catastrophes passées, tant au sein qu’hors de l’UE, dont les inondations en Europe centrale (2002) et en France (2003), l’accident du Prestige (2002), les tremblements de terre en Algérie (2003), en Iran (2003) et au Maroc (2004), les incendies de forêt en France et au Portugal (2003, 2004) et l’explosion d’Asunción (2004). Plus récemment, la Suède et l’Albanie ont eu recours au mécanisme d’assistance pour faire face aux conséquences d’une forte tempête et de tempêtes de neige respectivement.

Le mécanisme a permis de réagir rapidement et efficacement à l’urgence provoquée par le tsunami qui a frappé l’Asie du Sud en décembre 2004. L’intervention en Asie du Sud – la plus importante depuis la création du mécanisme – a révélé certains aspects du système européen de réaction aux catastrophes que les précédentes situations d’urgence n’avaient pas mis aussi clairement en évidence.

Il est généralement admis qu’il faut encore renforcer la capacité de réaction de l’Union en matière de protection civile. Aussi la Commission a-t-elle proposé de créer un instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures[1] afin d’établir la base juridique du financement des opérations de protection civile. La présente communication expose d’autres mesures visant à accroître la contribution de l’Union dans ce domaine.

1.2. Demandes du Conseil et du Parlement européen

Lors de sa réunion extraordinaire du 7 janvier 2005, le Conseil Affaires générales et Relations extérieures a décidé d’examiner les possibilités de perfectionner le mécanisme, notamment ses instruments d’analyse, et de doter l’UE d’une force d’intervention rapide en cas de catastrophe. En outre, le plan d’action de l’UE, adopté le 31 janvier 2005 à la suite du tsunami dans l’océan Indien, expose plusieurs grands domaines d’action ayant directement trait à la protection civile.

Les demandes du Conseil rejoignent l’appel du Parlement européen en faveur de la “création d'un groupe d'unités civiles spécialisées de protection civile, dotées du matériel adapté, qui suivraient une formation commune et seraient disponibles en cas de catastrophe naturelle, environnementale ou humanitaire, ainsi que pour faire face aux risques industriels, dans l'Union européenne ou dans le reste du monde”[2].

Parallèlement, plusieurs États membres ont soumis des propositions visant à améliorer la capacité de réaction de l’UE en matière de protection civile. Bien que les propositions des États membres diffèrent dans leurs modalités, il semble admis qu’il vaut mieux se baser sur le mécanisme existant plutôt que de créer de nouvelles structures redondantes.

1.3. Objet de la présente communication

La présente communication porte spécifiquement sur le mécanisme communautaire de protection civile qui peut être déclenché tant à l'intérieur de l'UE que dans des pays tiers. Elle donne un aperçu de la façon dont la Commission propose de répondre aux demandes du Conseil concernant la protection civile, à savoir en prenant des mesures à deux niveaux distincts.

L’action immédiate visera à perfectionner le mécanisme et à optimiser l’assistance qu’il est censé fournir dans le cadre juridique actuel. Les mesures proposées à la partie 3 doivent permettre de mieux traduire la solidarité européenne dans le futur immédiat, sans modifier les instruments juridiques existants.

En outre, sont proposées des réformes structurelles du mécanisme destinées à mettre en place des moyens de protection civile plus importants qui permettent à l’Union de réagir plus rapidement et plus efficacement, à l’avenir, à tout type de catastrophe. Ces réformes, exposées à la partie 4, exigeront de modifier la décision du Conseil instituant le mécanisme.

En proposant ces mesures de renforcement du mécanisme, la Commission vise aussi à développer les synergies et les complémentarités entre celui-ci et les autres instruments pouvant servir à gérer la diversité des urgences auxquelles l’UE est confrontée, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur, et contribuer ainsi à une plus grande cohérence de sa capacité globale de réaction aux catastrophes.

1.4. Champ d’application de la présente communication

La présente communication porte exclusivement sur l’assistance en matière de protection civile dans le cadre du mécanisme. La protection civile consiste à apporter des secours d’urgence dans les heures et les jours qui suivent une catastrophe[3]. À l’instar de l’aide humanitaire de la CE, sa finalité est de sauver des vies et d’atténuer les effets de la catastrophe dans les tout premiers jours. Toutefois, elle diffère de l’aide humanitaire de la CE sur quatre points: l’assistance en matière de protection civile permet d’affronter les conséquences tant écologiques qu’humanitaires des catastrophes; elle est portée par des équipes, des experts et à l’aide de matériel fournis par les États qui prennent part au mécanisme plutôt que par les organisations humanitaires (agences spécialisées des Nations unies, sociétés de la Croix-Rouge et ONG) auxquelles ECHO fait appel; l’assistance en matière de protection civile peut être fournie tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’UE et le mécanisme peut également constituer un moyen de faciliter et d’étayer les opérations de gestion de crise dans le cadre de la PESC.

La présente communication couvre l’ensemble des situations d’urgence justifiant le déclenchement du mécanisme, y compris celles qui se présentent hors de l’UE. Même s’il existe des procédures différentes pour les catastrophes ayant lieu dans des pays tiers[4] et dans les États membres, elles présentent un certain nombre de points communs qui peuvent utilement être traités dans une seule communication.

La présente communication ne concerne pas la protection des infrastructures sensibles ni les mesures de préparation associées, pas plus qu’elle ne couvre les mesures visant à limiter les conséquences à moyen terme des attaques terroristes, qui sont nécessaires pour préserver la liberté, la sécurité et la justice. Ces aspects sont abordés dans la proposition de décision du Conseil instituant le programme spécifique “Prévention, préparation et gestion des conséquences en matière de terrorisme” adoptée le 6 avril 2005[5].

Elle ne concerne pas non plus l’aide financière accordée aux États membres ou aux pays candidats touchés par une catastrophe majeure en vertu de l’actuel Fonds de solidarité de l’UE et de la nouvelle proposition de Fonds de solidarité adoptée le 6 avril 2005[6]. Cette dernière vise à apporter une aide financière permettant un retour rapide à des conditions de vie normales dans les régions touchées et contribuant à l’indemnisation des victimes du terrorisme. Elle couvre également l’aide médicale d’urgence et les mesures de protection de la population contre les risques sanitaires imminents, notamment le coût des vaccins, médicaments, produits médicaux, du matériel et de l’infrastructure nécessaires en cas d’urgence.

2. Le cadre existant de la protection civile

2.1. Les instruments juridiques de protection civile

Le cadre de la coopération dans le domaine de la protection civile consiste actuellement en deux instruments juridiques.

Le mécanisme communautaire de protection civile[7], institué en octobre 2001, est un instrument opérationnel destiné à améliorer la préparation et mobiliser immédiatement les secours en cas de catastrophe. Il peut être déclenché lorsque se produit une catastrophe naturelle ou industrielle, y compris un accident nucléaire. Aujourd’hui, 30 pays – l’UE-25, la Bulgarie, la Roumanie, le Liechtenstein, la Norvège et l’Islande – prennent part au mécanisme qui bénéficie d’une allocation financière sur une base annuelle.

Le programme d’action en matière de protection civile[8] permet de financer des activités axées sur la prévention, la préparation et l’intervention effective. Il expire à la fin de 2006.

Pour la période au-delà de 2007, la Commission a adopté une proposition de règlement du Conseil instituant un instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures. Cette proposition vise à fournir la nouvelle base juridique concernant l’octroi d’une aide financière communautaire aux actions et mesures de protection civile en matière de préparation et réaction aux catastrophes se produisant dans l’UE et les pays participant au mécanisme. La base juridique concernant l'aide financière aux activités de protection civile menées hors de l'UE est fournie par l'instrument de stabilité proposé.

2.2. La fonction du mécanisme

L’organe opérationnel du mécanisme est le Centre de suivi et d’information (CSI) qui est basé à la Commission européenne à Bruxelles. Par l’intermédiaire du CSI, qui est disponible 24 heures sur 24, la Commission peut faciliter la mobilisation des moyens de protection civile des États membres en cas d’urgence.

Tout pays touché par une catastrophe majeure – dans ou hors de l’Union – peut demander une assistance par l’intermédiaire du CSI. Dans ce cas, le CSI transmet immédiatement la demande à un réseau de points de contact nationaux. Ces derniers indiquent au CSI s’ils sont en mesure de fournir de l’aide. Le CSI compile ensuite les réponses obtenues et informe le pays dont émane la demande de la disponibilité des secours. Le pays concerné sélectionne alors le type d’assistance dont il a besoin et prend contact avec les pays qui la proposent. Le CSI peut également apporter un soutien technique, par exemple un accès plus aisé aux images satellites, et joue un rôle de centre d’information qui collecte des données et en diffuse des mises à jour régulières à tous les pays participants.

Les procédures applicables diffèrent selon que l’intervention a lieu dans ou hors de l’UE. Pour les interventions dans l’UE, l’État qui a fait la demande coordonne les contributions apportées par l’intermédiaire du mécanisme. En matière de protection civile, la coordination des interventions européennes hors de l’UE est assurée en étroite concertation par la Commission et la présidence. Ces interventions peuvent être réalisées au titre d’une opération d’assistance autonome ou de contribution à une opération menée par une organisation internationale. Pour ces interventions, le CSI assure une étroite coordination avec ECHO ainsi que le BCAH (Bureau de coordination des affaires humanitaires des Nations unies) lequel est responsable de la coordination globale des secours internationaux. En cas d’intervention hors de l’UE, le CSI peut, en quelques heures, envoyer des experts pour évaluer les besoins sur le terrain, coordonner les opérations de protection civile et faire la liaison avec les autorités compétentes et les organisations internationales. La décision d’envoyer des experts d'évaluation est prise en concertation avec la présidence. Le recours au mécanisme en complément des opérations de gestion de crise dans le cadre de la PESC est régi par des procédures spécifiques[9].

Le mécanisme sert également à améliorer la préparation. Il est étayé par une base de données contenant des informations sur les moyens nationaux de protection civile disponibles pour les interventions de secours. Le mécanisme bénéficie également du contenu de la base de données militaire, compilé par l'État-major de l'Union européenne (EMUE), qui donne une vue d’ensemble des ressources disponibles pour gérer les conséquences des catastrophes. Les experts et les chefs d’équipe répertoriés dans la base de données de protection civile sont invités à suivre un programme de formation prévoyant des cours, des exercices et un système d’échange d'experts. Un Système commun d’information et de communication d'urgence est actuellement mis en place afin d’assurer un partage efficace de l’information entre le CSI et les points de contact nationaux.

3. Perfectionner le mécanisme communautaire de protection civile

Il ressort du plan d’action qu’il est possible de perfectionner le mécanisme suivant quatre axes: mieux préparer les interventions en matière de protection civile, développer les moyens d’analyse et d’évaluation, renforcer la coordination et améliorer l’assistance en faveur des ressortissants de l’UE victimes de catastrophes hors de l’Union. Les mesures suivantes peuvent être prises dans le cadre juridique existant.

3.1. Améliorer la préparation

Les investissements réalisés ces dernières années dans la formation, les exercices et la préparation ont permis d’assurer une mobilisation effective des moyens de protection civile pour porter secours aux pays frappés par une catastrophe tant au sein qu’hors de l’UE. Le plan d’action recommande de poursuivre la tâche consistant à établir des scénarios, étoffer les programmes de formation et accroître l’interopérabilité, y compris entre le civil et le militaire.

L’évaluation des moyens de protection civile

Au cours des derniers mois, la Commission a travaillé sur des scénarios afin de recenser les ressources que chaque État membre peut mettre à disposition en cas d’attaque terroriste grave dans un autre pays. L’exercice permet aux États membres de déterminer quelles sont les lacunes et les faiblesses du système européen de protection civile et constitue une étape indispensable pour accroître l’interopérabilité des moyens disponibles.

Ce travail doit être poursuivi rapidement et étendu aux catastrophes, naturelles et autres, les plus susceptibles de justifier la mobilisation de moyens de protection civile. Pour ce faire, la participation pleine et entière de tous les États membres est exigée. Aussi la Commission prie-t-elle les quelques États membres qui ne l’ont pas encore fait, de fournir toutes les informations aussi vite que possible.

La Commission continuera à assurer la liaison avec l’EMUE de façon à obtenir une évaluation pertinente de tous les moyens de protection civile disponibles[10].

Une approche modulaire

Dans le cadre de l’exercice d’extension des scénarios, la Commission propose que chaque pays participant identifie à l’avance les modules autonomes pouvant se déployer rapidement qu’il est en mesure – sous réserve de confirmation dans chaque cas – de mettre à la disposition d’une opération européenne de protection civile. Une fois les principaux modules clairement définis, ils seront invités à suivre des stages de formation adaptés et à participer à des exercices.

Cela signifie que, à l’avenir, le CSI demanderait aux États membres de mobiliser des modules spécifiques. Cette approche permettra au CSI de constituer des ensembles cohérents de secours et de cibler plus précisément les besoins spécifiques à chaque situation d’urgence.

Cette approche modulaire constituerait une évolution logique du système actuel selon lequel certaines équipes peuvent, dans la plupart des États membres, être déployées à brève échéance. Elle présente l’avantage supplémentaire de permettre de tirer pleinement parti des différents types de compétences disponibles dans les États membres.

La mise au point de modules constituerait également une mesure importante afin de renforcer la capacité internationale de réaction aux catastrophes et permettrait à l'UE de fournir aux pays tiers des ensembles prédéfinis de secours spécifiques. Concernant la mise au point de l’approche modulaire, on veillera à assurer la compatibilité et la complémentarité avec les modules et les normes élaborés dans le cadre des Nations unies.

Formation et exercices

Les cours de formation et les exercices de simulation contribuent à accroître l’interopérabilité et à développer une culture commune de l’intervention. Les efforts actuellement déployés dans ce domaine doivent être poursuivis et, si nécessaire, intensifiés. Cela peut impliquer d’organiser des formations et des exercices spécifiques (par ex. sur les méthodes d’évaluation) ou destinés à des groupes cibles précis. Il convient d’encourager la participation des homologues militaires aux cours et exercices de formation afin de favoriser l'interopérabilité civil-militaire. La cohérence et les synergies avec les efforts de formation actuellement déployés dans le cadre des systèmes des Nations unies et de la Croix-Rouge seront explorées afin de promouvoir une culture opérationnelle commune et l’interopérabilité. La participation croisée aux exercices sera encouragée.

3.2. Analyse et évaluation des besoins

Alerte rapide et analyse

Resserrer les liens entre le CSI et les systèmes d’alerte rapide et de veille existants au niveau de l’UE et des Nations unies peut faire gagner un temps précieux. En effet, le centre doit recevoir toutes les alertes déclenchées pour des catastrophes naturelles afin de déterminer rapidement si elles pourraient motiver une demande d’assistance et d'écourter le délai nécessaire pour préparer une opération de protection civile.

Le CSI doit également être en mesure de suivre en permanence l’évolution des situations créées par les catastrophes, en faisant appel à toutes les sources d’information disponibles[11]. Il faut qu'il puisse analyser immédiatement les nouveaux éléments et les rapports reçus afin de déterminer leur impact potentiel et d’évaluer les besoins éventuels en matière de protection civile. Les ressources scientifiques et technologiques disponibles au niveau européen, y compris les systèmes d’information et de surveillance, contribueront grandement à cette tâche.

À cet effet, le CSI devra disposer d’un véritable système de garde 24 heures sur 24[12], garantissant une réaction immédiate aux urgences, doté d’un personnel de remplacement suffisant pour fournir les effectifs nécessaires à chacune des phases d’intervention.

Affiner l’évaluation des besoins sur le terrain

L’une des grandes leçons à tirer du récent tsunami est qu’il faut renforcer les moyens d’évaluation sur les lieux de la catastrophe afin de recenser les besoins précis dans les domaines où la protection civile est spécialisée. Ces moyens seront naturellement mis en œuvre en étroite coopération et complémentarité avec les équipes d’intervention en cas d’urgence humanitaire d’ECHO ainsi qu’avec les Nations unies et d’autres équipes d’évaluation sur le terrain. Une plus grande capacité de l’UE à évaluer les besoins de protection civile doit permettre de renforcer les moyens existants au niveau mondial, à la fois en rationalisant la contribution de l’UE aux efforts des Nations unies et en développant des moyens supplémentaires au sein de l’union.

À l’avenir, le CSI doit être capable d’envoyer, en fonction de l’ampleur de la catastrophe, de petites équipes d’évaluation d’environ 5 personnes plutôt que des experts individuels. Cela implique que les États membres signalent à l’avance au CSI tous les experts qu’ils peuvent affecter à des missions à court terme et qu’ils confirment la disponibilité de ces experts dès que l’urgence se produit.

En outre, il convient de revoir les méthodes et normes d’évaluation, en tenant compte de celles adoptées et mises au point par les Nations unies entre autres, afin d'élaborer une approche cohérente de l’évaluation des besoins de protection civile dans le cadre du mécanisme.

Il est possible d’améliorer encore la qualité de l’évaluation en dispensant aux experts qui en sont chargés une formation spécifique. Cette formation serait notamment axée sur la coordination avec les Nations unies, ECHO, la FICR et d’autres experts ainsi que sur les méthodes et normes d’évaluation.

Enfin, comme cela a déjà été convenu par le Conseil le 4 octobre 2004, la Commission concevra des insignes communs pour identifier le personnel sur le terrain dans le cadre du mécanisme. Cela contribuera à développer le sentiment d’appartenir à une force européenne de protection civile et à rendre plus visible la présence de l’UE sur les lieux de la catastrophe.

3.3. Renforcer la coordination

Le Conseil a demandé à la Commission de proposer des moyens de mieux coordonner les contributions des États membres, qu’il s’agisse d’une opération autonome de l’Union comme d’une contribution collective de l’UE à une opération conduite par une autre organisation.

Fournir des moyens de protection civile de façon coordonnée à l’échelle européenne

Pour que l’UE réagisse de façon parfaitement concertée, il convient avant tout que les États membres collaborent par l’intermédiaire du mécanisme. En effet, la réaction face à l’urgence en Asie du Sud a révélé des différences d’approche notables entre les États membres. Aussi est-il nécessaire qu’ils prennent le ferme engagement de collaborer au niveau européen – en soutien aux Nations unies et au pays touché – pour que tout le potentiel du mécanisme puisse être mis à profit.

Développer les complémentarités et la coordination avec les Nations unies

Au cours d’interventions dans des pays tiers, l’Union doit être capable de compléter les efforts entrepris par les autorités nationales ou locales et de participer pleinement aux opérations internationales de secours coordonnées par les Nations unies. La prééminence du BCAH pour ce qui est de coordonner les interventions hors de l'UE est d'ailleurs parfaitement reconnue. Ainsi, lors de la catastrophe en Asie du Sud, le mécanisme a fonctionné en étroite concertation avec le BCAH et son personnel sur le terrain. La coopération et la coordination actuelles avec les Nations unies, qui reposent sur l’accord obtenu en 2004[13], seront développées dans les principaux domaines d’intervention en cas de catastrophe, tant sur le terrain qu’au quartier général. La Commission veillera à l’application intégrale de l’accord avec le BCAH afin d’optimiser les ressources disponibles et de garantir une réaction coordonnée aux catastrophes dans les pays tiers.

Développer les complémentarités et la coordination avec l’aide humanitaire

Dans de nombreuses situations d’urgence, les équipes de protection civile interviennent pour répondre à des besoins humanitaires et contribuent donc à l’aide humanitaire au sens large. Il est donc essentiel de veiller à coordonner étroitement les interventions de protection civile avec les mesures d’aide humanitaire à tous les stades des opérations.

Au niveau communautaire, le mécanisme fonctionne en étroite concertation avec ECHO, tant sur le terrain qu’au quartier général, de façon à assurer une réaction européenne globale face aux catastrophes. Les procédures opérationnelles de la Commission mettent déjà l’accent sur les synergies entre l'aide humanitaire de la CE et la protection civile, et viseront à les développer en fonction de leur rôle spécifique et de leurs avantages comparatifs. Les travaux ont déjà commencé concernant les enseignements communs tirés et la liaison opérationnelle entre la planification et la phase de mise en œuvre sera développée afin d’assurer une réaction conjointe appropriée chaque fois qu’il est fait appel aux deux instruments pour une même catastrophe.

Renforcer la capacité opérationnelle de planification

La capacité opérationnelle de planification du CSI doit être renforcée. Cela permettra au centre de jouer un rôle plus éminent dans la planification et la coordination du transport, de la répartition et de la fourniture des moyens de protection civile des États membres tant au sein qu’hors de l’UE.

Renforcer la coordination sur le terrain

Pour les interventions hors de l’UE, au renforcement des moyens au quartier général doit correspondre un renforcement équivalent de la capacité de coordination sur le terrain. Une meilleure coordination des moyens de protection civile européens impliquerait une coordination renforcée de la contribution européenne sur le terrain. Mettre en place un point de contact unique pour toutes les équipes de protection civile de l’UE accroîtrait la capacité des autorités locales et des Nations unies à coordonner les secours. Une telle coordination pourrait couvrir l’arrivée, la répartition et la fourniture des moyens de protection civile européens, ainsi que la coordination avec les intervenants extérieurs, dont les agences des Nations unies, les ONG locales et internationales.

Coordination avec les homologues militaires

Le recours aux moyens militaires afin de soutenir les opérations de protection civile hors de l’UE doit obéir aux règles internationales pertinentes, notamment les directives de 1994 sur l'utilisation des ressources militaires et de la protection civile (RMPC) dans le cadre des opérations de secours en cas de catastrophe (dites directives d’Oslo) et les directives de 2003 relatives à l'utilisation des RMPC dans le cadre d'opérations d'aide humanitaire d'urgence complexes menées par les Nations unies (dites directives RMPC), et respecter le rôle de coordination générale des Nations unies le cas échéant.

Néanmoins, l’urgence provoquée par le tsunami a démontré à quel point les ressources de l’armée peuvent être précieuses en cas de catastrophe majeure et il est nécessaire d’assurer une meilleure coordination avec les homologues militaires. Si le recours aux moyens militaires est nécessaire et conforme aux directives internationales, le mécanisme doit pouvoir mettre en œuvre ces moyens pour soutenir ses opérations civiles d’assistance.

Pour rappel, le Conseil a adopté, le 17 mai 2004, les modalités de mise à disposition de la base de données militaire aux fins du mécanisme. Il s’agit notamment des procédures d’utilisation des moyens militaires dans le cadre du mécanisme en cas d’attaque terroriste au sein de l’Union. Elles prévoient que le mécanisme transmet toutes les demandes d’aide aux points de contact nationaux désignés en matière de protection civile lesquels, dans leur réponse, fourniront des indications sur la disponibilité des ressources et moyens militaires. Il convient d’adopter des procédures analogues pour d’autres types de catastrophes de sorte que les moyens militaires puissent être mobilisés plus rapidement et plus efficacement en cas de besoin.

Il est également possible de faciliter l’accès aux ressources militaires de l’UE en utilisant plus efficacement la base de données militaire européenne. Dans sa communication “Reinforcing EU disaster and crisis response”[14], la Commission expose comment la mise au point de scénarios spécifiques de planification avec la cellule civil-militaire contribuerait également à la réalisation de cet objectif.

Renforcer la coordination au sein de la Commission

L’expérience en Asie du Sud a mis en évidence l’importance de la coordination entre les services de la Commission. Le 20 octobre 2004, la Commission a annoncé la création d’ARGUS et d’un centre de crise[15]. La Commission a également entrepris un examen approfondi de ses procédures internes pour être en mesure, en cas d’urgence, de réagir de la façon la plus efficace et la plus cohérente.

Financer le transport

Une meilleure coordination des interventions européennes en matière de protection civile implique aussi de pouvoir mobiliser tous les secours disponibles pour répondre aux besoins du pays touché. Comme l’expérience d’assistance aux victimes du tsunami l’a prouvé, le besoin d’accroître la capacité de transport pour acheminer d’Europe les moyens de protection civile se fait clairement sentir. La décision du Conseil instituant le mécanisme permet déjà au CSI d’assurer le transport des moyens de protection civile. L’instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures proposé, s’il était adopté, permettrait de prendre en charge une partie de ces coûts de transport pour les catastrophes qui se produisent dans l’UE ou des pays participant au mécanisme[16]. Les coûts relatifs au transport des moyens de protection civile dans des pays hors de l’UE sont couverts par l’instrument de stabilité proposé.

3.4. Faire en sorte que le mécanisme réponde aux besoins de la PESC

Le Conseil européen de Feira a recensé la protection civile comme l’un des domaines prioritaires dans lequel il convient de renforcer les moyens européens de gestion de crise. Le mécanisme communautaire de protection civile joue un rôle central de mise en œuvre de ces moyens. La Commission rappelle la déclaration conjointe du 29 septembre 2003 qui établit des procédures concernant le recours au mécanisme en cas d’opérations relevant de la PESC. La Commission continuera à collaborer avec le Conseil pour faire en sorte que le mécanisme réponde parfaitement aux besoins des futures opérations au titre de la PESC.

3.5. Améliorer l’assistance en faveur des ressortissants de l’UE

Enfin, le Conseil a également souligné la nécessité d’améliorer l’assistance portée aux ressortissants européens victimes de catastrophes hors de l’Union et souhaité un débat sur le rôle que les structures existantes pourraient jouer à cet effet.

L’expérience en Asie du Sud a montré que la coopération entre les équipes de protection civile et les autorités consulaires peut être mutuellement bénéfique lors d’une intervention hors de l’Union. Grâce à son réseau reliant les administrations des États membres 24 heures sur 24, le mécanisme peut fournir une aide opérationnelle précieuse, en particulier par l’échange d’informations sur les besoins de tous les États membres en matière d’équipes d’identification des victimes, de rapatriement et d’évacuation (médicale). En outre, le CSI a encouragé les États membres à utiliser les appareils qui apportent des secours pour rapatrier des ressortissants européens, créant ainsi un lien entre l’assistance classique en matière de protection civile et la coopération consulaire. Si besoin est, la Commission est disposée à affecter le mécanisme à de nouvelles tâches de ce type.

4. Mesures à plus long terme pour développer les moyens de protection civile de l’Union européenne

Le Conseil a demandé à la Commission de formuler des propositions permettant à l’Union d’accomplir des progrès qualitatifs concernant ses activités de protection civile et de renforcer ses moyens. Le plan d’action de l’UE, du 31 janvier 2005, recense les points spécifiques à prendre en compte, notamment le regroupement des moyens, les relations avec le CSI et ECHO ainsi qu’entre les États membres (par ex. à l’aide d’un système d’information en ligne), la coordination des ressources militaires en soutien aux opérations de protection civile et les structures de coordination à mettre en place sur le terrain.

Le mécanisme, qui s’est avéré efficace pour mobiliser rapidement des moyens de protection civile dans toute une série de situations, peut contribuer à cette force globale d’intervention de l’UE. Outre les améliorations suggérées ci-dessus, il est proposé des réformes structurelles du mécanisme pour en renforcer la capacité de réaction.

4.1. Regrouper les moyens de protection civile

L’actuelle décision du Conseil instituant le mécanisme communautaire de protection civile permet aux États membres de regrouper les moyens de protection civile au niveau européen. Comme indiqué plus haut, l’évaluation des ressources à l’aide de scénarios permettra aux États membres de recenser les insuffisances concernant les moyens de protection civile actuellement disponibles par l’intermédiaire du mécanisme.

Lorsque les ressources et moyens nationaux combinés ne sont pas suffisants pour répondre aux besoins potentiels, il convient de prendre d’autres mesures pour développer des moyens de protection civile supplémentaires au niveau national ou mieux regrouper les ressources au niveau européen. Cela suppose une base juridique précise et une volonté des États membres de mettre davantage de moyens de protection civile à la disposition d’autres pays et de partager les informations sur ces ressources.

Le nouvel instrument modifiant la décision du Conseil relative au mécanisme, qui sera proposé en 2005, doit fournir une base permettant de fixer des objectifs quantitatifs concernant les moyens de protection civile disponibles au niveau européen pour aider les États membres et les pays tiers en cas de besoin.

4.2. Vers une approche proactive

Lorsqu’il s’agit d’interventions hors de l’UE, l’expérience récente montre qu’on peut perdre un temps précieux entre le moment où la catastrophe se produit et celui où on reçoit une demande officielle d’assistance.

Le renforcement des moyens d’analyse du CSI peut ouvrir la voie vers une approche plus proactive des catastrophes dès lors qu’on en tire un enseignement. Aussi, à l’avenir, le CSI doit-il être habilité à informer un pays tiers – par l’intermédiaire des délégations de la CE, des experts communautaires sur le terrain ou d’autres voies diplomatiques – de la possibilité de demander de l’aide quand un besoin évident d’assistance en matière de protection civile se fait sentir. Cela contribuera à écourter le délai entre la survenance d’une catastrophe et la fourniture des secours. Si le pays touché refuse de demander de l’aide, il est impossible de prendre aucune autre mesure.

4.3. Modules de réserve

Aujourd’hui, chaque État membre décide au cas par cas et sur une base volontaire s’il est en mesure ou non de fournir les moyens de protection civile demandés. Ce système fait que la vitesse d’intervention des secours européens dépend des processus nationaux de prise de décision dans les 25 États membres.

À l’avenir, les États membres pourraient prendre une mesure supplémentaire, sur la base de l’approche modulaire exposée à la partie 3.1, en convenant de garder constamment un petit nombre de modules principaux en réserve pour les opérations européennes de protection civile. En outre, les États membres pourraient parvenir à un accord politique – préalablement à toute situation d’urgence – leur permettant de mobiliser ces modules de réserve chaque fois que l’autorité européenne compétente demanderait leur déploiement immédiat. Cela garantirait la disponibilité de quelques modules principaux, prêts à intervenir à tout moment, et réduirait considérablement le temps nécessaire pour mobiliser les moyens de protection civile.

Même si les États membres convenaient à l’avance d’envoyer ces équipes à la réception d’une demande européenne, des dispositions pourraient être prises concernant les situations qui dépassent les besoins nationaux. Par exemple, des groupes d’États membres pourraient assumer conjointement la tâche de garder certains modules principaux en réserve et assurer ainsi leur disponibilité permanente au niveau européen.

Ces unités doivent pouvoir se déployer rapidement et être totalement autonomes. Les États membres doivent donc parvenir à un accord clair sur les termes et les conditions de leur déploiement. Il est possible, par des exercices et une formation, d’assurer l’interopérabilité de ces unités qui seraient au cœur de toute intervention européenne en matière de protection civile et qui, en tant que telles, constitueraient le noyau effectif d’une force européenne de protection civile.

4.4. Renforcer la base logistique

Le mécanisme doit fonctionner à l’aide des moyens logistiques appropriés. La proposition de règlement du Conseil instituant un instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures prévoit la possibilité de financer les coûts de location du matériel indispensable pour réagir rapidement et qui ne peut être obtenu auprès des États membres. Il pourrait s’agir, par exemple, d’avions ou d’équipements de lutte contre les feux de forêt au cours des mois d’été. Pour les interventions hors de l’Union, doivent être explorées les éventuelles synergies avec les Nations unies, en particulier avec leur Centre logistique commun (UNJLC) et leur Fichier central des capacités de gestion des catastrophes.

Dans sa communication “Reinforcing EU disaster and crisis response”[17], la Commission a proposé une étude de faisabilité concernant la mise en place d’une plateforme logistique commune pour les opérations gérées directement en dehors de l’UE.

4.5. Promouvoir la coordination internationale des secours en cas de catastrophe

Chargé de faciliter la mobilisation des forces de protection civile de 30 pays européens, le mécanisme communautaire dispose d’une large gamme de moyens d’intervention. En plus des secours généraux en cas de catastrophe, ils comprennent un ensemble unique de moyens techniques perfectionnés, depuis les kits de décontamination jusqu’au matériel spécialisé de lutte contre les incendies. Cette assistance peut constituer un complément précieux aux autres opérations internationales d’aide humanitaire dans divers types de catastrophes.

Reposant sur la valeur ajoutée de la protection civile européenne et soutenant le rôle moteur des Nations unies, le mécanisme doit viser à renforcer la coordination internationale de façon à optimiser les ressources disponibles et apporter une solution parfaitement cohérente face aux catastrophes dans les pays tiers. Cela impliquerait de contribuer à la mise au point et à l'affinement des procédures opérationnelles de coordination sur le terrain et d'évaluation des besoins. Cela suppose aussi que le mécanisme joue un rôle international plus actif, sur la base d'une étroite coopération avec le BCAH et compte dûment tenu des attributions des autres organisations internationales.

5. Conclusion

La partie 3 de la présente communication a permis de recenser les mesures qu’il est possible de prendre rapidement pour améliorer les performances du mécanisme. La partie 4 contient un ensemble de propositions concernant le développement futur du mécanisme qui exigeront de modifier la décision du Conseil instituant le mécanisme.

Les propositions relevant de chacune de ces parties ont des incidences financières. Les activités et mesures de préparation au sein de l’UE sont couvertes par la proposition d’instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures qui a été adopté par la Commission le 6 avril 2005[18]. Les interventions hors de l’UE seront couvertes par l’instrument de stabilité[19]. Il convient de signaler que ces instruments doivent encore être adoptés par le Conseil.

Les incidences de ces propositions, en termes de ressources humaines, seront prises en compte dans le cadre de l’exercice annuel d’affectation qui consiste à répartir les ressources en fonction des priorités définies au niveau politique. La ventilation détaillée des ressources globales exigées pour mener les activités décrites ci-dessus figure dans la fiche financière annexée à la proposition d'instrument de préparation et de réaction rapide aux urgences majeures. Dans la mesure où ces besoins ne sont pas complètement satisfaits, il pourra être nécessaire de revoir l’ampleur des activités proposées.

La Commission invite le Conseil et le Parlement européen à approuver les orientations fixées dans la présente communication et à soutenir les propositions qu’elle contient.

[1] COM(2005) 113 du 6.4.2005.

[2] Résolution du Parlement européen sur la récente catastrophe provoquée par le tsunami dans l'océan Indien, 13 janvier 2005.

[3] En général, cela recouvre les opérations de recherche et sauvetage, l'aide médicale d'urgence, la lutte anti-incendie, la fourniture d'abris, de nourriture et d'eau. En fonction de la nature de la catastrophe, cela implique souvent de recourir aussi à des moyens d'assistance plus techniques comme, par exemple, des avions de lutte contre les incendies (en cas de feux de forêt), du matériel de pompage (inondations), des navires de lutte contre la pollution (marées noires) et des équipements de détection et décontamination (incidents chimiques, biologiques ou nucléaires).

[4] Pour les interventions dans les pays tiers, voir en particulier l’article 6 de la décision du Conseil, du 23 octobre 2001, instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile (2001/792/CE,Euratom).

[5] COM(2005) 124 du 6.4.2005.

[6] COM(2005) 108 du 6.4.2005.

[7] Décision 2001/792/CE, Euratom du Conseil.

[8] Décision du Conseil, du 9 décembre 1999, instituant un programme d'action communautaire en faveur de la protection civile (1999/847/CE).

[9] La déclaration conjointe Conseil – Commission, du 29 septembre 2003, définit les règles précises concernant le recours au mécanisme en cas d’opérations de gestion de crise dans le cadre de la PESC.

[10] Dans sa communication “Reinforcing EU disaster and crisis response”, la Commission fait des propositions afin de resserrer les liens entre la Commission et l’État-major de l’UE, y compris le détachement d’officiers de liaison à la cellule civil-militaire - COM(2005) 153 du 20.4.2005.

[11] Parmi les sources d’information existantes, on peut par exemple citer les délégations de l’UE, la cellule de crise RELEX, la cellule de crise et les experts ECHO, ECURIE, les dispositifs, comme le système GDAS, disponibles au Centre commun de recherche et à la DG Recherche, et le système d’alerte UNDAC.

[12] Actuellement, même si le CSI dispose d’une capacité de réaction 24 heures sur 24, 7 jours par semaine, c’est sur la base d’un système de permanence du personnel, lequel peut intervenir en 30 minutes, en coopération avec la direction Sécurité de la Commission.

[13] Échange de lettres entre le BCAH et la Commission des Communautés européennes concernant leur coopération dans le cadre des mesures à prendre en cas de catastrophe (en cas d'interventions simultanées dans un pays frappé par une catastrophe), 27-28 octobre 2004.

[14] COM(2005) 153 du 20.4.2005.

[15] COM(2004) 701 du 20.10.2004.

[16] COM(2005) 113 du 6.4.2005.

[17] COM(2005) 153 du 20.4.2005.

[18] COM(2005) 113 du 6.4.2005.

[19] COM(2004) 630 du 29.9.2004.