Bruxelles, le 12.4.2005

COM(2005) 133 final

COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU CONSEIL ET AU PARLEMENT EUROPÉEN

Accélérer le rythme des progrès accomplis sur la voie des objectifs du Millénaire pour le développement – financement du développement et efficacité de l’aide

{SEC(2005) 453}{SEC(2005) 454}

RÉSUMÉ

En marge de la réunion de haut niveau organisée par les Nations unies (HLE), qui fera notamment le point sur les progrès accomplis en ce qui concerne la Déclaration du Millénaire, et notamment les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), une réunion sera spécifiquement consacrée au financement du développement. Elle sera préparée par le dialogue de haut niveau sur le financement du développement engagé par les Nations unies. Le questionnaire annuel sur l'évolution de la situation, soumis aux États membres en octobre 2004, a tenu compte de ces éléments pour la formulation des questions dans ce domaine.

Sur la base des réponses données par les États membres, la Commission 1) décrit l’état d’avancement des huit «engagements de Barcelone» pris par l'UE lors de la conférence de Monterrey de 2002 sur le financement, 2) évalue lesquels d’entre eux doivent être réitérés (aide publique au développement, nouvelles sources de financement, allègement de la dette) et dans quels domaines les progrès accomplis au sein de l’Union européenne ou à l'échelle internationale justifient un réexamen des engagements (coordination, biens publics mondiaux) et 3) présente des propositions concrètes pour de nouveaux engagements de l'UE.

Les objectifs définis au départ en matière de volume d’APD, de coordination des politiques et d’harmonisation des procédures, de déliement de l'aide, d'aide technique liée au commerce et d'allègement de la dette pourraient être atteints en 2006. Il est donc opportun d’envisager de nouveaux engagements concrets pour l’après-2006. L’état actuel des travaux concernant les biens publics mondiaux et les nouvelles sources de financement justifie que des engagements plus concrets soient envisagés. Cependant, en raison des discussions sur la réforme du système financier international, il est improbable que les résultats souhaités soient atteints d’ici 2006.

La présente communication indique la voie à suivre pour parvenir à un nouvel objectif «intermédiaire» concernant l’augmentation de l'APD dans l'UE d'ici 2010 et à l'objectif de l'ONU visant à porter l’APD à 0,7% du RNB d’ici 2015. Elle suggère de nouvelles modalités d’aide, donne des pistes de réflexion sur de nouvelles sources de financement et présente des solutions pour résoudre, au-delà de l’initiative PPTE, les problèmes qui demeurent dans le domaine de l’endettement des pays à faible revenu. En ce qui concerne les biens publics mondiaux, elle propose une redéfinition de l’engagement de l’UE. S’agissant de la coordination et de l’harmonisation, le principal défi à relever consiste à mettre en œuvre, de manière crédible, le cadre communautaire récemment adopté ainsi que les résultats du Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide et à prendre des mesures concrètes pour assurer la complémentarité dans le domaine de la fourniture de l'aide. Il convient de renforcer l’engagement relatif à la réforme du système financier international.

1. Contexte : consensus de Monterrey, contribution de l’UE et PERSPECTIVES D’AVENIR

La conférence sur le financement du développement de Monterrey s’est penchée d’une part sur la question des «moyens» (c’est-à-dire le financement) nécessaires et d’autre part sur celle des modalités de mise en œuvre les plus efficaces (ou efficacité de l’aide) pour atteindre les objectifs pour le développement fixés au niveau international, notamment les objectifs fixés dans le cadre de la Déclaration du Millénaire. Il s’agit de deux objectifs qui se renforcent mutuellement. Il convient donc de faire des progrès tant sur l’un que sur l’autre. L’UE a contribué à l’issue positive de la conférence de Monterrey, grâce aux «engagements de Barcelone»[1], qui concernent notamment :

- l’aide publique au développement (son volume et ses sources) – volumes accrus d’APD, nouvelles sources de financement, initiatives concernant les biens publics mondiaux et allègement de la dette des pays pauvres très endettés (PPTE);

- l’efficacité de l’aide – coordination plus étroite des politiques et harmonisation des procédures, déliement de l’aide, aide liée au commerce, réforme du système financier international.

Le Conseil a mandaté la Commission pour contrôler le respect des engagements. Le rapport 2003 s’est inscrit dans le cadre des préparatifs engagés pour organiser le premier dialogue de haut niveau des Nations unies sur le financement du développement en octobre 2003[2]. Le rapport 2004[3] est à l’origine du rapport de l’UE intitulé « Faire progresser la coordination, l’harmonisation et le processus d’alignement : la contribution de l’UE », approuvé par le Conseil en novembre 2004[4], qui a apporté une contribution substantielle au 2ème Forum de haut niveau (FHN II) organisé à Paris en mars 2005.

Parmi les principaux défis à relever par la réunion de haut niveau, à laquelle l’UE devrait apporter une contribution notable, il convient de citer : i) un déficit de financement persistant ii) l’utilisation efficace de l’APD et iii) le fardeau de la dette qui, pour de nombreux pays pauvres, reste insoutenable.

Une description détaillée de l’état de réalisation des engagements communautaires figure dans un document de travail des services de la Commission[5].

2. ENGAGEMENT D'AUGMENTER LES RESSOURCES FINANCIÈRES CONSACRÉES À L'APD

2.1. La performance de l’UE en 2003

En ce qui concerne le rapport APD/RNB, l’engagement de Barcelone fixe un taux minimum de 0,33 % pour chaque État membre, ce qui contribuera à atteindre l'objectif collectif de l'UE de 0,39 % d'ici 2006. En 2003, la moyenne de l’UE s’est établie à 0,34 %. Ce chiffre est supérieur à la moyenne des pays du CAD de l’OCDE (à l’exception de la Norvège et de la Suisse). Dix États membres ont atteint ou se sont engagés à atteindre un taux de 0,7 % d’APD/RNB. La diminution de l’APD en Autriche, au Danemark, en Irlande, en Espagne, en Suède et en Italie enregistrée en 2003 est en partie la conséquence des augmentations exceptionnelles de l’APD enregistrés en 2002 (efforts spéciaux en matière d'allègement de la dette).

Graphique 1 : niveaux d’APD de l’UE par État membre en 2003

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Source : rapport annuel 2004 OCDE/CAD, annexes statistiques

Graphique 2 : contributions APD/RNB en 2003 - l'UE comparée à d'autres membres du CAD

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Source : rapport annuel 2004 OCDE/CAD, annexes statistiques

En termes de volume, l’APD a augmenté, en 2003, dans 12 États membres par rapport à 2002[6]. Les flux d’APD des 25 États membres de l’UE sont passés de 28,4 milliards d’euros en 2002 à 33 milliards d’euros en 2003, soit 4,6 milliards d’euros de plus. En termes réels, la contribution collective des nouveaux États membres a progressé de 53 %.

Si les flux d’APD ont enregistré une augmentation, il convient de relever qu’une proportion notable de celle-ci est due à des opérations d’allègements de la dette, ce qui n’est pas conforme à l’esprit du consensus de Monterrey, qui dispose que l’initiative PPTE «doit être financée intégralement par des ressources supplémentaires». A ce propos, il convient d’examiner soigneusement les effets et les répercussions que les efforts en matière d’allègement de la dette peuvent avoir sur les flux d’APD, comme dans le cas de l’Irak par exemple. Par ailleurs, il importe que les débats sur la définition de l’APD n’entament pas la crédibilité et la mesurabilité des engagements pris par les donateurs à Monterrey.

Graphique 3 : flux d’APD de l’UE et allègement de la dette 2000-2003

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Source : rapport annuel OCDE/CAD 2004, annexes statistiques.

2.2. Perspectives en matière d’APD pour 2006

Si les engagements pris par les États membres se confirment, l’UE atteindrait collectivement un niveau d’APD de 0,42 % du RNB en 2006, ce qui représente potentiellement une dotation de 46,5 milliards d’euros par année. Dans ce contexte, le faible niveau de l’APD italienne reste particulièrement inquiétant.

Tableau 1 : niveaux d’APD de l’UE 2003-2006

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Source : rapport annuel OCDE/CAD 2004, annexes statistiques et réponses des États membres de l’UE au questionnaire de Monterrey

2.3. Un nouvel objectif intermédiaire pour 2010.

Le Conseil européen de décembre 2004 a réitéré l’engagement de l’UE en faveur des objectifs du Millénaire pour le développement et a mandaté la Commission pour présenter au Conseil des «propositions concrètes pour la fixation de nouveaux objectifs appropriés en matière d'aide publique au développement pour la période 2009-2010, tout en tenant compte de la situation des nouveaux États membres».

La Commission a proposé de définir deux objectifs étroitement liés, à atteindre d’ici 2010 :

un seuil individuel pour les États membres, opérant une distinction entre ceux qui faisaient déjà partie de l’UE en 2002 (engagements de Barcelone, UE 15) et ceux qui y ont adhéré ultérieurement (UE 10);

une moyenne collective pour l’ensemble des États membres (UE 25).

Ces objectifs doivent être suffisamment ambitieux afin que le chiffre de 0,7% à l’horizon 2015 reste crédible. Conformément à la requête formulée par le Conseil de fixer un « nouvel objectif », il convient donc de parcourir la moitié du chemin d’ici 2010. Pour combler le fossé sur la base de l’approche suivie en 2002 pour les engagements de Barcelone, la Commission propose :

à chacun des États membres ayant souscrit aux engagements de Barcelone (UE15 ) et se trouvant toujours en deçà du niveau de référence, de porter son APD au nouveau niveau de référence individuel de ( 0,51 ) % d’APD/RNB ;

aux États membres ayant adhéré après 2002 (UE10), d’atteindre un niveau de référence individuel de (0,17 )% d’APD/RNB d’ici 2010, se situant à mi-chemin de “l’acquis de Barcelone” (0,33% en 2015).

Le taux de 0,51 % d’ici 2010 constitue la valeur médiane entre 0,33 % en 2006 et 0,7 % en 2015. Cette proposition assurera un partage équitable des charges entre les États membres et débouchera sur une moyenne collective de (0,56 ) % (UE 25), ce qui, d’après les estimations, permettra de dégager 20 milliards d’euros supplémentaires d’ici 2010.

Tableau 2: Proposition en ce qui concerne les nouveaux objectifs de l’UE en matière d’APD - horizon 2006-2010

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A la lumière de ce qui précède, la Commission demande au Conseil :

- de poursuivre les efforts qu’il déploie pour mettre en œuvre l’engagement de Barcelone concernant l’APD; enjoindre les pays de l’UE15 qui n’ont pas encore arrêté de calendrier ferme pour parvenir à l’objectif des Nations unies de 0,7 % d’APD/RNB à le faire d’ici 2006;

- d’inviter les États membres qui ont adhéré à l’Union après les engagements de Barcelone (UE10) à arrêter un calendrier ferme visant à atteindre l’«acquis de Barcelone» d’ici 2015;

- de veiller à ce que l’évolution future en matière d’allègement de la dette , d’une part, et les modifications de la définition de l’APD , d’autre part, n’entament pas la crédibilité des engagements pris à Monterrey;

- d’adhérer aux nouveaux objectifs intermédiaires pour 2010, tant individuels que collectifs.

3. EFFICACITÉ DE L’AIDE: COORDINATION ET COMPLÉMENTARITÉ

Les actions visant à améliorer l’efficacité de l’APD diminueraient les coûts de transaction, assureraient une meilleure rentabilité des investissements et permettraient des engagements à plus long terme, ce qui se traduirait par une augmentation des ressources disponibles pour les actions à entreprendre dans les pays bénéficiaires. Une majorité des États membres ont revu les modalités de fixation des priorités, d’organisation et de mise en œuvre de leur aide extérieure. La réforme à laquelle la Commission s’est attelée commence elle aussi à porter ses fruits et continuera à le faire, grâce notamment à la simplification des instruments d’aide extérieure, actuellement en discussion dans le cadre des perspectives financières 2007 – 2013.

Le deuxième Forum de haut niveau sur l’efficacité de l’aide (FHN II), qui s’est tenu à Paris en mars 2005 et qui a fixé un agenda global à mettre en oeuvre immédiatement, a donné un sérieux coup d’accélérateur au processus de coordination en cours au niveau international : les bailleurs de fonds internationaux et les pays bénéficiaires de l’aide ont souscrit un certain nombre d’engagements en ce qui concerne l’appropriation, l’alignement, l’harmonisation, la gestion axée sur les résultats et la responsabilisation mutuelle[7]. Dans la perspective du FHN II, l’UE a adopté, en tant que contribution au Forum, un cadre global assorti d’objectifs contraignants dans le temps[8] et s’appuyant sur les conclusions du Conseil concernant l’harmonisation de novembre 2004. De plus, l’UE s’est engagée à Paris à atteindre des objectifs concrets supplémentaires, et notamment à: (1) fournir l’ensemble de l’aide au renforcement des capacités par la mise en place de programmes coordonnés et un recours accru à des arrangements entre bailleurs de fonds multiples, (2) acheminer 50% de l’aide publique par le biais de systèmes nationaux, (3) éviter la création de nouvelles unités de mise en œuvre des projets, (4) doubler le pourcentage de l’assistance fournie dans le cadre de l’aide budgétaire ou d’arrangements sectoriels et (5) réduire de moitié le nombre de missions non coordonnées. Ces engagements doivent être mis en œuvre progressivement d’ici 2010.

Il n’en demeure pas moins que les progrès restent trop lents et qu’il subsiste un écart entre les engagements politiques et leur mise en œuvre concrète. Dans de nombreux domaines politiquement sensibles faisant intervenir des enjeux vitaux (immigration et recherche, par exemple), l’UE agit de manière beaucoup plus coordonnée que pour l’aide au développement. C’est là un paradoxe puisque l’UE fournit la plus grande proportion d’APD (55%) et que des appels à la solidarité et à une réponse collective dans ce domaine sont régulièrement lancés.

Même dans des domaines difficiles, relevant largement de la sphère intergouvernementale, tels que la politique étrangère et de sécurité commune, l’UE a su se doter d’un mécanisme permettant des actions communes (stratégie européenne de sécurité). Compte tenu du contexte décrit ci-dessus, il est difficilement compréhensible qu’un domaine d’action tel que le développement, régi par des règles précises du Traité (Nice ou Traité constitutionnel), ne soit pas plus abouti. Afin de favoriser, de mettre en œuvre et de contrôler la coordination et la complémentarité au niveau de l’UE, cette dernière devrait s’employer à définir une véritable stratégie européenne de développement ou un cadre décrivant les principes directeurs et les règles applicables afin de renforcer l’efficacité et d’asseoir le caractère véritablement «européen» des énormes sommes qu’elle consacre à l’APD. Il existe plusieurs modèles de cadres flexibles qui pourraient facilement être adaptés. Nous partageons des objectifs communs (objectifs du Millénaire pour le développement) et nous avons convenu des moyens ainsi que de quelques critères d'évaluation. L’UE doit maintenant officialiser ce cadre ainsi que ses modalités de mise en oeuvre. Lorsque le fait d’être un acteur collectif confère à l’UE une valeur ajoutée, l’aide communautaire devrait, comme pour d'autres politiques, jouer le rôle de catalyseur par le biais de modalités opérationnelles renforcées, comme par exemple le cofinancement et la coopération institutionnelle. L'atlas des donateurs de l'UE a permis de mettre le doigt sur le caractère morcelé de certaines aides, ainsi que sur des lacunes et des doublons. Il importe de faire une avancée qualitative en ce qui concerne la mise en œuvre de la notion de partage du travail, domaine dans lequel il convient de renforcer la complémentarité opérationnelle. La programmation pluriannuelle commune de l’UE, mentionnée dans les conclusions du Conseil, contribuerait à mettre en place un tel partage du travail au niveau national.

Il est essentiel que le secteur privé ainsi que les acteurs de la société civile soient eux aussi associés aux efforts déployés pour renforcer la coordination et la complémentarité.

À la lumière de ce qui précède, la Commission invite le Conseil à :

- suivre de près la mise en œuvre des recommandations des conclusions du Conseil de novembre 2004;

- lancer une discussion sur l’élaboration d’un cadre communautaire volontaire pour l’aide au développement fondé sur une méthode de coordination ouverte associant compétence communautaire et engagements nationaux;

- envisager la publication d’un rapport régulier sur l’«état de l’Union en matière de développement» préparé par la Commission et les États membres;

- lancer un débat sur la complémentarité portant sur des aspects pratiques, notamment en ce qui concerne la division du travail au niveau national, sur la base de documents conjoints de programmation pluriannuelle.

4. DÉLIEMENT DE L’AIDE

Comme convenu à Barcelone, l'Union européenne a fait des progrès notables pour garantir une APD d’un meilleur «rapport qualité-prix». Les États membres ont procédé au déliement de leur aide aux PMA, conformément à une recommandation du CAD. Par ailleurs, une majorité d’entre eux continuent à délier davantage leur aide. Une législation relative au déliement de l'aide de la CE est en cours d’élaboration. En outre, l’UE cherche parallèlement à procéder à des modifications de l’annexe IV de l’accord de Cotonou.

La Commission note que les règles communautaires concernant le marché unique et la concurrence s’appliquent à la passation de marchés en matière d’aide au développement fournie par les États membres et qu’elle garantira activement le fonctionnement du marché unique. De plus, deux études commanditées par l’OCDE/le CAD et la Commission ont mis en lumière l’avantage supplémentaire et les retombées positives de la poursuite du déliement.

À la lumière de ce qui précède, la Commission invite le Conseil à :

- mettre rapidement la touche finale à la proposition de règlement de la Commission sur le déliement de l’aide ;

- soutenir les débats menés actuellement au niveau international sur la poursuite du déliement de l’aide au-delà des recommandations du CAD, l’accent étant mis sur l’aide alimentaire, l’acheminement de celle-ci et l’accès des pays bénéficiaires à l’aide des donateurs.

5. AIDE TECHNIQUE LIÉE AU COMMERCE (ATLC)

L’UE est le principal contributeur mondial d'aide technique liée au commerce[9], puisqu'elle en fournit près de 50 %, soit 1 milliard d’euros par année, notamment en faveur de programmes essentiels regroupant plusieurs donateurs, tels que le cadre intégré pour les pays les moins avancés (PMA) et le Fonds fiduciaire global de Doha. En termes quantitatifs, l’UE est donc sur la bonne voie pour tenir ses engagements de 2002.

Le véritable défi consiste désormais à encore améliorer la qualité et l'efficacité de l'aide technique liée au commerce et à répondre à de nouveaux besoins. La CE et certains États membres ont évalué leurs activités dans ce domaine en 2004[10]. Les principales conclusions sont que l'ATLC 1) permet une meilleure connaissance des questions liées au commerce dans les pays partenaires et contribue à améliorer les exportations et la productivité des entreprises locales; 2) doit être fondée sur des analyses complètes des besoins, utilisées par les gouvernements et tous les donateurs; 3) devrait être plus flexible pour s’adapter à des situations qui changent rapidement.

Il convient de se concentrer, à l’avenir, sur la coordination en matière de programmation ATLC et sa fourniture effective au sein de l'UE et à l'échelle de la communauté des donateurs dans son ensemble. Le travail mené par le groupe d’experts informel de l’UE sur le commerce et le développement et la contribution constructive aux travaux du CAD de l’OCDE sur le suivi dans ce domaine constituent des avancées dans cette direction. Une évaluation conjointe de la coordination de l’UE dans le domaine de l’ATLC est prévue pour 2005.

On s’accorde de plus en plus à reconnaître que de nombreux pays en développement seront confrontés à d’importants coûts d’ajustement pour relever le défi de l’intégration dans le système commercial multilatéral et cueillir les fruits de la croissance liée à la libéralisation du commerce, qui résulte elle-même des négociations menées dans le cadre du programme de Doha pour le développement (OMC). L’ajustement et la croissance économiques axés sur le commerce ne seront possibles que si les fonds destinés à financer l’ATC sont sensiblement accrus et l’offre renforcée. La Commission s’attachera à mettre en place un mécanisme spécial, s’appuyant sur des sources de financement novatrices, notamment pour contribuer à la réalisation des objectifs visant à interconnecter l’Afrique sur le plan des infrastructures et des échanges.

À la lumière de ce qui précède, la Commission invite le Conseil à se rallier aux éléments suivants:

- améliorer la coordination de l’UE : (1) tant au siège que sur le terrain, en y associant le pays/la région bénéficiaire et les autres principaux donateurs, et 2) en tenant compte de l’apport de l’UE aux initiatives internationales en général, telles que le cadre intégré en faveur des PMA. Les moyens de coordination existants, tel que le groupe d’experts de l’UE sur le commerce et le développement peuvent être utilisés. Il s’agit notamment d’intensifier l'échange d'informations relatives à la programmation et à la fourniture d'ATLC et d’échanger les «meilleures pratiques»;

- renforcer le dialogue avec les pays bénéficiaires afin que ceux-ci intègrent des politiques commerciales à leurs stratégies nationales de réduction de la pauvreté et de développement;

- améliorer la programmation ATLC en procédant systématiquement à des évaluations des besoins commerciaux, dès lors que cette démarche est justifiée et avalisée par les pays partenaires ;

- veiller à la définition de programmes d’ATLC plus flexibles, qui puissent être adaptés à des situations évolutives (dans le domaine sanitaire et phytosanitaire par exemple) et qui intègrent les nouvelles méthodes de fourniture , telles qu'une aide budgétaire et sectorielle, afin de (1) faciliter les ajustements – y compris dans la sphère sociale - aux réformes de la politique commerciale, (2) renforcer le secteur de la production, (3) soutenir les mécanismes de sécurité visant à protéger les plus pauvres, (4) s’agissant des politiques commerciale et environnementale, promouvoir la mise en place de cadres se renforçant mutuellement et axés sur le développement durable ;

- fournir une aide supplémentaire à l’ajustement et à l’intégration commerciale eu égard à l’importance des coûts de cette intégration auxquels les pays en développement devront sans doute faire face ;

- examiner la marge de manœuvre pour financer les initiatives horizontales ATLC afin d’apporter une aide plus efficace sur l’ensemble du spectre géographique ou lorsque des agences multilatérales sont concernées.

6. BIENS PUBLICS MONDIAUX

En 2003, la France et la Suède ont mis sur pied une task force sur les biens publics mondiaux . Les parties intéressées ont également pu agir par le biais du groupe d’amis de la task force . Il apparaît, à la lecture du questionnaire de Monterrey, que dix États membres de l’UE et la Commission prennent une part active au débat. Le rapport final devrait présenter un programme d’action accompagné d’un calendrier contraignant et d’une évaluation de la totalité des coûts afin d’améliorer la fourniture des six biens publics mondiaux.

Il semble qu’un consensus se dessine entre États membres 1) sur la définition des biens publics internationaux (BPI) et sur le bien-fondé des six BPI prioritaires sélectionnés pour faire l’objet d’une action renforcée : commerce, savoir, paix et sécurité, stabilité financière, biens communs mondiaux et éradication des maladies contagieuses; 2) sur la volonté d’examiner le programme d’action en vue de mettre sur pied une plate-forme commune de l’UE pour la fourniture et le financement des BPI; 3) sur le principe selon lequel les BPI ne devraient être financés par l’APD que s’ils sont liés aux objectifs du millénaire pour le développement, aux trois piliers du développement durable et à d’autres objectifs de développement ayant fait l’objet d’un accord.

À la lumière de ce qui précède, la Commission invite le Conseil à :

- examiner le prochain programme d’action de la Task Force sur la base d’une proposition de la Commission relative à une plateforme commune de l’UE pour la fourniture et le financement des BPI ;

- définir les BPI qui ne relèvent pas du développement et qui devraient dès lors être financés par des sources de financement hors APD au titre des budgets nationaux ;

- mettre à jour l’engagement de Barcelone comme suit : continuer à œuvrer en faveur d’une action multilatérale collective afin de renforcer la fourniture de biens publics internationaux prioritaires, en commençant par la mise sur pied d’un programme d’action au niveau de l’UE, d’ici 2006.

7. SOURCES DE FINANCEMENT NOVATRICES ET NOUVEAUX MÉCANISMES DE FOURNITURE

Le Conseil européen de décembre 2004 a convenu d’explorer « des modes de financement nouveaux » et a invité la Commission à lui soumettre des propositions en vue de la réunion de haut niveau.

L’aide fournie devra être revue sensiblement à la hausse si les pays en développement souhaitent atteindre les OMD. L’UE doit non seulement définir de nouveaux OMD appropriés pour 2010 - qui doivent rester sa priorité absolue- mais également arrêter sa position dans le débat international sur les nouvelles sources de financement. Cependant, il ne faudrait pas que cela retarde les mesures à prendre pour augmenter les sources de financement traditionnelles.

La mobilisation de sources de financement supplémentaires et plus stables doit être le fil conducteur de la discussion sur les nouvelles sources de financement et les modalités de l’aide et devrait, à moyen terme, déboucher sur la fourniture d’un financement prévisible, c’est-à-dire s’apparentant à des «ressources propres» en matière de développement.

Plusieurs États membres se sont penchés sur différentes pistes relatives à de nouveaux mécanismes de financement. Les propositions les plus importantes sont les suivantes :

- la proposition du Royaume-Uni de concentrer en début d’exercice les montants accrus de l’aide annoncée, par le biais d’une «facilité financière internationale» (FFI);

- une série de propositions dans le domaine de la fiscalité internationale figurant dans le rapport de Landau et dans les travaux du «groupe Lula», comprenant les présidents brésilien, chilien et français ainsi que le premier ministre espagnol; et

- des possibilités relevant du libre choix de chacun, telle qu’une loterie mondiale ou des donations à une œuvre caritative ,

Si toutes ces propositions méritent qu'on s'y intéresse, il convient toutefois de les examiner à la lumière d'un certain nombre de critères afin de déterminer quelles sont les options les plus prometteuses. Il s’agit notamment de se poser les questions suivantes : quel montant chaque proposition permettrait-elle d’obtenir ? Dans quelle mesure les crédits constitueraient-ils des ressources supplémentaires ? Seraient-ils stables et prévisibles ? Quelles en seraient les incidences en termes de compétitivité et sur le plan sectoriel ? Quels sont les inconvénients (frais de lancement et de fonctionnement) ? Quelles propositions sont le plus susceptibles de progresser rapidement ? Faut-il un soutien (quasi) mondial ou les propositions peuvent-elles être mises en œuvre au niveau régional, c’est-à-dire de l’UE?[11]

La FFI consiste en un mécanisme temporaire destiné à concentrer, en début d’exercice, les montants promis dans le cadre de Monterrey, par l’émission d’obligations sur les marchés financiers internationaux, les bailleurs de fonds s’engageant quant à eux à abonder de manière régulière cette facilité. En revanche, elle n’a pas pour vocation d’apporter des ressources supplémentaires par rapport aux engagements déjà souscrits à Monterrey en 2002, mais simplement d’aider à combler le déficit de financement d’ici 2015 et, ainsi, à atteindre les OMD. La Commission européenne estime que la proposition FFI mérite d’être étudiée de près, même si elle suscite certaines inquiétudes et si de nombreux détails doivent encore être clarifiés, notamment en termes de gouvernance. Si l’idée d’une concentration en début d’exercice des montants promis est séduisante dans la mesure où elle permettrait de mobiliser immédiatement des ressources supplémentaires, il n’en reste pas moins que la capacité d’absorption des pays en développement devrait, dans un tel scénario, être renforcée. Il faudrait également tenir compte des conséquences de cette démarche pour les différentes générations des pays bailleurs de fonds et bénéficiaires. Les coûts de la facilité seraient, à terme, supportés par les contribuables de demain, même si ses partisans font valoir qu’ils s’inscriraient dans le cadre des budgets d’aide accrue, établis sur la base des promesses faites à et depuis Monterrey. De plus, après 2015, les budgets d’aide des contributeurs à la FFI seraient en partie utilisés pour rembourser les obligataires de la FFI, avec le risque potentiel de voir se réduire les volumes d’APD disponibles pour les pays en développement. La méthode comptable qui serait utilisée pour les contributions des bailleurs de fonds reste elle aussi à définir, mais il importera d’assurer, à tout le moins pour les États membres de l’UE, qu’elle ne porte pas atteinte à la transparence fiscale.

Plusieurs propositions visant à mobiliser des ressources véritablement supplémentaires ont été présentées au cours des récentes discussions :

- taxes environnementales/sur l’énergie/liées au transport (taxation des transports maritime et aérien et taxe/redevance sur le CO2 notamment) ;

- taxes sur les transactions de change, telles que la taxe Tobin;

- taxes sur les denrées alimentaires liées à la santé, telles qu’une taxe sur le sucre contenu dans les denrées alimentaires ;

- taxes sur le commerce des armes ;

- taxes sur les bénéfices réalisés par les grandes entreprises multinationales.

Les activités caritatives méritent également une attention urgente. Outre le fait qu’elles sont une expression unique de la solidarité entre êtres humains, ces activités génèrent des sommes d'argent non négligeables. La Commission estime qu'il existe de nombreuses possibilités d'innover dans ce secteur : le travail devra être fourni en grande partie par le secteur du bénévolat lui-même (recours aux outils Internet afin de renforcer la solidarité par exemple), mais la Commission et les gouvernements des États membres pourraient envisager de lui donner un coup de pouce grâce à des incitations fiscales accordées aux dons en faveur d'une oeuvre caritative, des jumelages ou un soutien apporté lors de l'organisation d’événements destinés à récolter des fonds sur une base volontaire, telle que l’organisation d’une loterie mondiale .

Quelles que soient les options finalement retenues et l'origine des sources de financement (traditionnelles ou nouvelles), il est indispensable de disposer de flux accrus d'APD. Afin de garantir que ceux-ci servent au mieux les efforts consentis par les pays en développement pour atteindre les OMD, il convient de définir de nouvelles modalités d’aide , plus prévisibles et moins volatiles. Le manque de souplesse et de prévisibilité du cadre actuel ne permet pas aux partenaires d’engager les investissements à moyen terme nécessaires pour accélérer leur marche en avant vers les OMD.

Chaque instrument financier a ses avantages : les projets peuvent inclure des acteurs non gouvernementaux et, à une plus large échelle, l’aide budgétaire permet un financement flexible en accord avec les priorités nationales. Mais aucun instrument ne présente l’association idéale entre prévisibilité et flexibilité à moyen terme qui permette de couvrir les charges récurrentes. L’allègement de la dette, tout en correspondant à ces critères, peut avoir des effets pervers en matière d’allocation des ressources. C’est pourquoi il importe de définir de nouvelles modalités pour soutenir les réformes nécessaires à la réalisation des OMD. Les pays fortement tributaires de l’aide devraient pouvoir bénéficier de ces nouvelles modalités. Ils doivent avoir fait la preuve de leur engagement par la mise en oeuvre d’une stratégie de réduction de la pauvreté et un système crédible de contrôle des résultats. Ils doivent aussi posséder la stabilité économique nécessaire et avoir fait montre de progrès dans le domaine des finances publiques et de la bonne gouvernance.

Plusieurs mécanismes peuvent être envisagés afin de garantir une prévisibilité suffisante tout en permettant aux donateurs d’ajuster davantage le niveau de leurs engagements en fonction des résultats obtenus : aide garantie pour trois à cinq ans, avec un examen à mi-parcours fixant le niveau d’aide pour la période suivante; contrats sur dix ans garantissant un niveau d’aide minimum; engagements glissants sur trois ans, etc. La violation d’«éléments essentiels» définis par les accords de partenariat et de coopération (atteinte aux droits de l’homme, par exemple) entraînerait la suspension des programmes.

Ces propositions doivent faire l’objet d’une discussion avec les pays partenaires au niveau technique et politique. Il importe de disposer de sources de financement suffisamment flexibles et stables pour permettre à ces nouvelles modalités d’être mises en oeuvre.

Il convient de continuer à envisager des mécanismes d’allègement temporaire de la dette pour les pays soumis à des chocs externes.

À la lumière de ce qui précède, la Commission invite le Conseil à :

- accélérer le rythme des travaux portant sur les options les plus prometteuses et les plus novatrices en matière de sources de financement supplémentaires;

- examiner les possibilités d’ initiative européenne relative à de nouvelles modalités d'aide, plus prévisibles et moins volatiles;

- étudier en détail des propositions novatrices visant à soutenir les initiatives privées (émanant d’entreprises ou d’associations caritatives).

8. RÉFORME DU SYSTÈME FINANCIER INTERNATIONAL

Il est difficile d'évaluer efficacement les progrès enregistrés concernant cet «engagement de Barcelone» en raison de la nature générale et complexe de l’entreprise, qui requiert que l’on y consacre des efforts de longue haleine. La définition d’une position commune de l’UE semble toutefois indispensable pour honorer l'engagement de Monterrey, qui incite les pays en développement à se prendre davantage en main. Les États membres de l’UE ont exprimé leur satisfaction générale au sujet de l'amélioration de la coordination informelle entre les administrateurs du FMI et de la Banque mondiale provenant d’un État membre de l'UE, intervenue à Washington ces dernières années grâce à des réunions de coordination périodiques à laquelle la Commission est associée. Par ailleurs, le comité économique et des finances (CEF) a institué un sous-comité spécial chargé de coordonner la position de l’UE au sujet du FMI et des questions connexes. Ce type de collaboration avec l'UE devrait être étendu aux banques de développement régionales, dans lesquelles l’UE détient une partie importante du capital.

Il convient, toutefois, de ne pas en rester là. Plusieurs États membres ont exprimé leur souhait d'aller plus loin (amélioration de l’échange d'informations, approche plus harmonisée, par exemple).

À la lumière de ce qui précède, la Commission invite le Conseil à :

- présenter aussi souvent que possible une position commune de l’UE dans les institutions financières internationales (IFI) et renforcer la visibilité et l’influence (poids) de l’Union européenne au sein des IFI;

- définir une position commune de l’UE afin de donner aux pays en développement et en transition un plus grand poids dans le processus décisionnel relatif à l'économie internationale.

9. ALLÈGEMENT DE LA DETTE

L’UE est sur la bonne voie en ce qui concerne l’aide qu’elle apporte à la mise en œuvre de l’initiative PPTE élargie. Elle respecte pleinement l'engagement pris dans ce domaine. Les nouveaux États membres viennent en aide aux PPTE en tant que créanciers et certains d’entre eux ont même contribué au fonds fiduciaire PPTE. La plupart des États membres tiennent à aller au-delà des exigences du programme PPTE et à accorder un allègement de 100 % de la dette contractée à leur égard par les PPTE avant le premier rééchelonnement.

Cependant, il reste de nombreuses inquiétudes concernant la dette des pays pauvres. Il importe donc de poursuivre la réflexion[12] et de continuer à agir. A court terme, le financement global de l’initiative PPTE ne sera pas assuré tant que les créanciers qui ne font pas partie du Club de Paris ne participeront pas à l’effort d’allègement de la dette. Un consensus se dessine sur le fait que l'initiative PPTE ne suffira pas à garantir, à long terme, un niveau de dette supportable pour les pays pauvres bien que son champ d'application ait été étendu à plusieurs reprises. Les membres du G7 ont accepté le principe d’une annulation éventuellement complète de la dette multilatérale[13].

Il convient dès lors de concentrer les efforts sur l'élaboration de stratégies visionnaires afin de résoudre les problèmes suivants :

- L’annulation de la dette PPTE, bien qu'ayant fait l'objet de critiques, a toujours été l'approche la plus novatrice en ce qui concerne le transfert de l'aide et les coûts de transaction. Il n'en demeure pas moins que les besoins financiers vont largement au-delà des montants représentés par une annulation de la dette. En outre, l’annulation de la dette est un mauvais outil en ce qui concerne les critères d’allocation de l’aide, car les pays les plus endettés ne sont ni les plus pauvres, ni les mieux gouvernés, ni encore ceux qui sont le plus dans le besoin.

- Plusieurs pays , qui se trouvent pour la plupart dans des situations post-conflictuelles , risquent de continuer à être exclus de l’initiative PPTE . La majorité des États membres conviennent que cela est inquiétant, mais n’ont pas d'avis cohérent sur les solutions possibles.

- Il ressort d’une analyse détaillée que certains pays, même s’ils ne sont plus considérés comme PPTE, conserveront ou retomberont dans une situation d'endettement . La plupart des États membres acceptent d'accorder un allègement supplémentaire de la dette - ou tout au moins ne s'y opposent pas - mais ont des opinions divergentes sur les modalités de cet allègement supplémentaire.

- Il existe un large consensus, au sein de l’UE, sur le fait que le cadre prospectif pour l’analyse de la viabilité de la dette en faveur des pays à faible revenu, élaboré par le FMI et la BM, et son application stricte, sont des éléments essentiels pour résoudre les problèmes évoqués ci-dessus.

- Le cadre relatif à l’analyse de la viabilité de la dette met également l’accent sur la relation étroite entre la viabilité de la dette et la vulnérabilité à des chocs exogènes. La Commission recherche activement des outils pour aider les pays ayant subi de tels chocs.

À la lumière de ce qui précède, la Commission invite le Conseil à :

- soutenir, au-delà de la mise en œuvre de l’initiative PPTE élargie, l’élaboration et la mise en œuvre de solutions de rechange pour les pays en situation post-conflictuelle qui n’ont pas pu bénéficier de l’initiative PPTE alors qu’ils avaient accumulé des arriérés extérieurs relativement importants. Il s’agit de solutions sur mesure qui doivent aider ces pays à résoudre les problèmes de fragilité des institutions et de retards de paiement, qui concernent l’essentiel de la dette ;

- examiner la possibilité de recourir, notamment, à un mécanisme temporaire destiné à alléger le service de la dette afin d’atténuer les répercussions des chocs exogènes sur les pays en situation d’endettement.

10. CONCLUSIONS

Le respect des «engagements de Barcelone» par l'UE est en bonne voie. La réunion de haut niveau de l'ONU de septembre 2005 portera essentiellement sur les mesures qui peuvent être prises pour accélérer la marche en avant conduisant aux OMD, notamment en Afrique. L’UE élargie sera ainsi amenée à démontrer, une fois de plus, sa volonté de relever le défi du financement du développement par le biais d'engagements communautaires renforcés. En présentant les propositions détaillées dans le présent document, la Commission entend lancer une discussion visant à établir une nouvelle série d'engagements et parvenir à un accord sur les engagements du type «Barcelone II». Si la présente communication se concentre sur les outils permettant un meilleur financement du développement, celle sur la cohérence des stratégies[14] propose d’autres mesures d’appui qui pourraient être prises pour atteindre les OMD.

Annexe 1

Summary | March 14, 2002: Council Conclusions on the International Conference on Financing for Development (Monterrey, Mexico, 18-22 March 2002) |

The Council of the European Union:

“1. Considering that the International Conference on Financing for Development represents an historic opportunity to make progress towards the achievement of the Millennium Development Goals for poverty reduction and the other internationally agreed development targets in a holistic manner.

2. Recalling the need for all international partners to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI and the European Council Presidency Conclusions in Gothenburg and Laeken, and recognizing that mobilizing international private and public resources for sustainable development is essential, that resources would need to be increased in order to reach the Millennium Development Goals, including according to World Bank estimates a doubling of ODA;

3. Stressing that the Conference should be based on a spirit of strengthened partnership in which developing countries take primary responsibility for their own development, ensuring democracy, human rights and the rule of law, while developed countries actively support them, thus contributing to the "global deal" that will be discussed at the Johannesburg Summit

4. Recognizing that the issue of aid effectiveness both by donors and recipients must be adequately addressed to ensure that increased ODA flows have a positive impact on development, and resources go effectively and efficiently to fighting poverty and reducing inequality.

5. Stressing that developing countries have primary responsibility to create a sound macroeconomic environment, an appropriate framework for investments and guarantee that funds received are properly and effectively managed, engaging themselves to ensure good governance, achieve high standards of transparency and eliminate corruption.6. Recalling the importance to development financing of the Doha Development Agenda, which should address the specific concerns and priorities of developing countries, allowing them to realize the full benefits of participation in the world economy.

7. And thus, in order to achieve a successful outcome of the Conference, the Council stresses the value of the Monterrey Consensus, and affirms its willingness to make the following commitments;

a) In pursuance of the undertaking to examine the means and timeframe that will allow each of the Member States to reach the UN goal of 0.7% ODA/GNI, those Member States that have not yet reached the 0.7% target commit themselves - as a first significant step - individually to increasing their ODA volume in the next four years within their respective budget allocation processes, whilst the other Member States renew their efforts to remain above the target of 0.7% ODA, so that collectively an EU average of 0.39% is reached by 2006. In view of this goal, all the EU Member States will in any case strive to reach, within their respective budget allocation processes, at least 0.33% ODA/GNI by 2006.

b) To take concrete steps on coordination of policies and harmonization procedures before 2004, both at EC and Member States level, in line with internationally agreed best practices including by implementing recommendations from the OECD Development Assistance Committee Task Force on donor practice.

c) To implement the DAC recommendation on untying of aid to Least Developed Countries and continue discussions in view of further untying. The EU will also consider steps towards further untying of Community aid while maintaining the existing system of price preferences of the EU-ACP framework.

d) To increase assistance for long-term trade-related capacity building, productive capacity and measures addressing supply-side constraints in developing countries, as well as to provide immediate support for trade-related technical assistance in order to improve the negotiating capacity of developing countries in trade negotiations, including by commitments made at the WTO pledging Conference in Geneva on 11 March 2002.

e) To further work towards a participatory process at the global level, including the proposal of setting up a task force open to all actors on a temporary basis, designed to lead to the identification of relevant Global Public Goods.

f) To further explore innovative sources of financing and taking into account the conclusions of the Commission Globalization Report.

g) To influence the reform of the International Financial System by combating abuses of financial globalization, strengthening the voice of developing countries in international economic decision-making, and, while respecting their respective roles, enhancing the coherence between the UN, International Financial Institutions and WTO.

h) To pursue its efforts to restore debt sustainability in the context of the enhanced HIPC initiative, so that developing countries, and especially the poorest ones, can pursue growth and development unconstrained by unsustainable debt dynamics."

Website link: http://europa-eu-un.org/articles/en/article_1222_en.htm

Annexe 2

Extract of the Conclusions of the General Affairs and External Relations Council of 22-23 November 2004 on the report of the Ad Hoc Working Party on Harmonisation:

RECALLING:

The Commission Communication of 5 March 2004 on 3translating the Monterrey Consensus into practice: the contribution by the European Union"[15];

Its Conclusions of 27 April 2004[16], which called for the establishment of an Ad-Hoc Working Party of the Council consisting of experts on Harmonisation (AHWPH), in order to examine in detail the Commission recommendations contained in the Commission Communication and other relevant proposals with a view to translating the Barcelona Commitment II into practice;

The decision adopted by the COREPER establishing the AHWPH and setting up its mandate[17];

That the Working Party was invited to report back to Council no later than November 2004, with a view to adoption by the Council of an EU Action Plan for Coordination and Harmonisation for submission to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

THE COUNCIL,

NOTING that the COREPER, on 18 November 2004 agreed on the Report presented by the AHWPH;

ENDORSES the report of the Ad-Hoc Working Party on Harmonisation entitled "Advancing Coordination, Harmonisation and Alignment: the contribution of the European Union";

INVITES the relevant Council bodies to continue the work for preparing the participation of the EU to the Second High Level Forum on Harmonisation and Alignment for Aid Effectiveness to be held in Paris in 2005;

REAFFIRMS its intention to monitor regularly the further progress made with the view to translating the Barcelona Commitment II into practice.

[1] Conclusions du Conseil du 14 mars 2002 relatives à la conférence des Nations unies sur le financement du développement (Monterrey), voir annexe 1.

[2] SEC(2003) 569 du 15.5.2003.

[3] COM(2004) 150 du 5.3.2004.

[4] Conclusions du Conseil «Affaires générales et relations extérieures» des 22 et 23 novembre 2004; 14724/04 (Presse 325) p.37, cf. annexe 2.

[5] Document de travail des services de la Commission SEC(2005) 453: EU follow-up to the «Barcelona commitments» and operationalisation of the Monterrey consensus.

[6] Belgique (+ 62,9 %), France (+ 30,5 %), Suède (+ 27,6 %), Luxembourg (+ 26,3 %), Royaume-Uni (+ 23,4 %), Irlande (+ 18,3 %), Allemagne (+ 18,1%), Grèce (+ 14,4 %), Espagne (+ 13,7 %), Finlande (+ 11,7 %), Pays-Bas (+ 9,9 %) et Portugal (+ 5,7 %).

[7] Déclaration de Paris concernant l’efficacité de l’aide, Forum de haut niveau, Paris 28.2.-2.3.2005.

[8] Voir annexe 2. Ces conclusions se fondent sur les recommandations du groupe de travail ad hoc de l’UE sur l’harmonisation. Elles sont décrites en détail dans le document de travail des services de la Commission.

[9] Chiffres provenant de la base de données relative au renforcement des capacités du programme de développement de Doha. L’UE fournit 50% de l’ATLC. La majeure partie vient de l’UE, qui a affecté en moyenne 700 millions d’euros par année à l’ATLC depuis 2001. Parmi les États membres, les niveaux d’aide sont très variés : certains ont augmenté les sommes consacrées à l’ATLC.

[10] Royaume-Uni (évaluation de l’ATLC effectuée par le DFID), Pays-Bas et Allemagne.

[11] Le document de travail de la Commission intitulé “Innovative sources of financing for development – a review of options” examine les questions les plus importantes - SEC(2005) 467.

[12] Voir l'étude "Beyond the HIPC Initiative", financée par la CE, mars 2004:

http://www.europa.eu.int/comm/development/body/theme/hipc/docs/Beyond_HIPC_en.pdf#zoom=100.

[13] Conclusions des ministres des finances du G7 concernant le développement, Londres, 5 février 2005.

[14] COM(2005) 134.

[15] Doc. 7108/04 - COM(2004) 150.

[16] Doc. 8973/04.

[17] Doc. 9188/04.