22.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 234/27

1.1

Le 14 juillet 2004, la Commission européenne a adopté ses propositions de réforme de la politique de cohésion pour la période 2007-2013. Elles doivent remplacer les règlements relatifs aux Fonds structurels en vigueur jusqu'en 2006. Pour justifier sa proposition de règlement, la Commission renvoie à l'accroissement considérable des disparités dans l'Union élargie et aux défis que constituent pour l'Union la globalisation, la transition économique et l'évolution démographique.

1.2

Dans ce contexte, la Commission européenne propose d'accroître les aides structurelles tout en les concentrant sur les objectifs prioritaires. Avec une dotation budgétaire de 336,1 milliards d'euros, qui correspond environ à un tiers du budget communautaire, les aides structurelles doivent:

1.3

Une nouvelle définition des objectifs, à savoir «convergence», «compétitivité régionale et emploi» ainsi que «coopération territoriale», doit permettre d'y parvenir.

Le paquet législatif est constitué:

1.4

Cet avis traite principalement du rôle du FSE dans le cadre des aides structurelles européennes. Comme les bases essentielles du fonctionnement et de l'orientation des mesures d'aide du FSE sont définies dans le règlement général, ce dernier est inclus dans l'évaluation.

2.1

Selon la proposition, les aides structurelles européennes doivent s'inscrire à partir de 2007 dans les trois objectifs que sont la convergence, la compétitivité régionale et l'emploi, et la coopération territoriale européenne.

2.2.1

Cet objectif ressemble à l'actuel objectif 1. Il doit soutenir la convergence économique des régions les moins développées par des investissements en capital et en ressources humaines, la promotion de l'innovation et de la société de la connaissance, l'aide à la restructuration, la protection et l'amélioration de l'environnement, ainsi que par une amélioration de la gestion. Avec une dotation budgétaire de 264 milliards d'euros (environ 78,5 % du montant global), cette nouvelle aide régionale représente la priorité des aides structurelles communautaires. Le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion doivent contribuer à atteindre cet objectif.

2.3.1

Cet objectif réunit les objectifs 2 et 3 actuels. Il vise à soutenir la compétitivité régionale et l'emploi en dehors des régions et des États membres les moins développés. Il poursuit en cela une double mission: d'une part, la conversion des régions industrielles, urbaines et rurales particulièrement concernées par les mutations structurelles doit être soutenue par les plans de développement régional (FEDER) au moyen de la promotion, de l'innovation de la société de la connaissance, de l'entreprenariat et de la protection de l'environnement. D'autre part, l'intégration des travailleurs touchés par les mutations structurelles, et plus généralement, l'employabilité doivent être promues par les programmes nationaux et régionaux alimentés par le FSE, au moyen de mesures de qualification et d'insertion sur le marché du travail. Ces dernières doivent contribuer à atteindre le plein emploi, l'amélioration de la qualité et de la productivité du travail ainsi que l'intégration sociale et la mise en œuvre de la stratégie européenne pour l'emploi dans son ensemble. La dotation budgétaire devrait s'élever à 57,9 milliards d'euros (environ 17,2 % du montant global), et être répartie de manière égale entre le FEDER et le FSE.

2.4.1

Cet objectif se fonde sur les expériences de l'actuelle initiative communautaire INTERREG. Il doit soutenir la coopération dans les régions frontalières, y compris aux frontières maritimes internes, ainsi qu'à certaines frontières extérieures de l'UE, par des programmes communs, la création de réseaux et l'échange d'expériences (FEDER). La dotation budgétaire doit s'élever à 13,2 milliards d'euros (environ 3,9 % du budget total).

3.1

Selon la proposition, le Fonds social européen intervient dans les deux objectifs «convergence» et «compétitivité régionale et emploi». Ne serait-ce qu'en raison de la dotation en ressources proposée, l'aide aux régions en retard de développement revêt de loin une importance supérieure. Les lignes directrices pour l'emploi et les recommandations européennes constituent le cadre politique des interventions du FSE. Dans ce contexte, les financements FSE doivent être concentrés sur les quatre domaines centraux suivants:

3.2

Le FSE doit soutenir, en particulier dans les régions les moins développées qui relèvent de l'objectif «convergence», l'amélioration des systèmes d'éducation et de formation, le développement des capacités institutionnelles et l'amélioration de l'efficacité des administrations publiques au niveau national, régional et local, afin de mettre en application l'acquis communautaire. Les actions innovatrices soutenues jusqu'à présent dans le cadre du programme d'action communautaire EQUAL et la coopération transnationale doivent être intégrées dans le financement général. Une attention particulière doit être accordée à la promotion de l'égalité des chances, dans le sens de l'intégration des questions d'égalité entre hommes et femmes, avec des mesures spécifiques pour augmenter l'activité professionnelle des femmes et améliorer leurs perspectives d'épanouissement professionnel.

3.3

Le FSE est l'instrument financier qui permet l'application des lignes directrices pour l'emploi de l'UE, c'est-à-dire qu'il soutient les politiques des États membres en matière d'insertion dans le marché du travail et d'intégration sociale, en particulier par une insertion plus ciblée dans le marché du travail, par l'amélioration de la qualité et de l'organisation du travail, ainsi que par des mesures de qualification qui permettent d'accéder au marché du travail.

3.3.1

Dans le domaine d'intervention «augmenter la capacité d'adaptation des travailleurs et des entreprises», le FSE soutient des mesures pour:

3.3.2

Dans le domaine d'intervention «améliorer l'accès à l'emploi et politique préventive sur le marché du travail», le FSE soutient:

3.3.3

Dans le domaine d'intervention «intégration des groupes vulnérables du marché du travail et lutte contre la discrimination», l'accent doit être mis sur la promotion de l'employabilité des personnes défavorisées et confrontées à l'exclusion sociale, au moyen de mesures d'insertion appropriées, en particulier le soutien social et les services de prise en charge ainsi que la sensibilisation aux discriminations lors de l'accès au marché du travail.

3.3.4

En outre, le FSE soutient dans l'objectif «convergence» des mesures en faveur:

3.4

La Commission européenne propose quelques modifications relatives à la programmation qui résultent des dispositions générales applicables aux Fonds structurels européens. Le nouveau système de programmation, qui inclut les interventions du FSE, doit, pour l'essentiel, comprendre les éléments suivants:

4.1

L'élargissement de l'UE représente un grand défi économique et social pour l'Union, qu'il convient de relever également, mais pas uniquement grâce à la politique structurelle européenne. Le CESE soutient la proposition de la Commission européenne de concentrer les moyens sur les régions les moins développées économiquement, ce qui devrait surtout bénéficier aux nouveaux États membres, où se concentrent le plus grand nombre de régions les moins développées. Vu que les moyens doivent être dorénavant répartis entre 25 États membres, le CESE considère que la proposition d'augmenter les moyens alloués aux Fonds structurels est appropriée. Ils passent d'environ 276 milliards d'euros à 336,1 milliards d'euros pour la période 2007-2013, ce qui correspond à 0,41 % du produit national brut (PNB) de l'Union. Le CESE est toutefois d'avis que les interventions structurelles devraient être poursuivies, même dans une moindre mesure, au sein des anciens États membres, au moins dans les domaines qui sont particulièrement touchés par les restructurations industrielles et qui connaissent le taux de chômage le plus élevé. Il faut également s'assurer que des dispositions transitoires équitables soient créées pour les régions de l'actuel objectif 1 qui ne sont plus éligibles aux financements en raison de «l'effet statistique». Le CESE approuve l'intention de la Commission d'intégrer complètement l'initiative communautaire EQUAL au Fonds social européen pour permettre de tirer pleinement parti des avantages indéniables qu'elle représente, et notamment du caractère novateur des projets soutenus, du soutien au transfert d'expériences et d'exemples de bonnes pratiques au sein de l'UE ainsi que de la promotion du principe de partenariat entre divers acteurs dans leur mise en œuvre. Après l'intégration de l'initiative EQUAL, la Commission européenne pourrait inviter les États membres à insérer des mesures similaires à EQUAL dans leurs programmes opérationnels nationaux.

4.2

Le CESE estime que la réorganisation des objectifs est judicieuse, en particulier en ce qui concerne l'intégration, dans le nouvel objectif «compétitivité et emploi», des objectifs de politique de l'emploi et de politique structurelle, qu'il convient de placer sur un pied d'égalité. Les mesures définies pour promouvoir les investissements et les innovations (FEDER) et surmonter les conséquences sociales des changements structurels (FSE) sont justement particulièrement urgentes dans les régions touchées par la transition économique. La nouvelle définition des objectifs est prometteuse à condition que l'intégration de la programmation puisse aussi être garantie. Une intégration des mesures est certes prévue par le cadre de référence stratégique national. Le reste de la programmation a toutefois lieu séparément pour chacun des Fonds. Le CESE estime qu'il convient d'assurer que les programmes opérationnels définis pour les objectifs «convergence» et «compétitivité régionale et emploi» se réfèrent l'un à l'autre afin qu'ils se complètent de manière efficace. En ce qui concerne les interventions du FSE en matière de politique de l'emploi, il est en outre nécessaire de pouvoir fixer des priorités régionales en s'appuyant sur la structure du chômage. Ce sont surtout les régions présentant un taux de chômage élevé qui doivent être prises en compte. Dans ces zones, un soutien devrait être également apporté aux initiatives locales pour l'emploi et aux pactes territoriaux pour l'emploi en particulier.

4.3

Les priorités prévues pour les domaines d'intervention du FSE correspondent pour l'essentiel à la stratégie pour l'emploi de l'UE et aux lignes directrices pour l'emploi en vigueur. Le CESE est d'avis que pour atteindre les objectifs de Lisbonne, il est urgent de placer la priorité de la politique du marché du travail sur des mesures actives et préventives pour éviter le chômage et intégrer les groupes défavorisés. Conformément aux propositions du groupe de haut niveau sur l'avenir de la politique sociale, il conviendrait de porter une attention toute particulière à une intégration précoce et active des jeunes ainsi qu'à l'augmentation du taux d'activité des femmes et à l'intégration des personnes plus âgées dans le monde du travail. Le dernier point nécessite surtout une plus grande participation aux mesures de formation continue et une amélioration de la qualité du travail au moyen de mesures appropriées dans le domaine de l'organisation du travail. Le caractère innovant des mesures dans le cadre des plans d'action nationaux pour l'emploi devrait figurer au premier plan. Ce point est également souligné dans l'avis du Comité FSE (1).

4.4

Le FSE, en coordination avec les autres Fonds structurels de l'UE, doit également être considéré comme un instrument de soutien à l'objectif horizontal de lutte contre les discriminations qui est poursuivi au niveau européen au moyen de diverses actions. Les personnes handicapées, les immigrés et les minorités ethniques appartiennent aux groupes particulièrement défavorisés du marché du travail aux côtés des jeunes, des femmes et des personnes âgées. Certaines personnes peuvent également subir des discriminations en raison de leur orientation sexuelle. De ce fait, une attention particulière doit être réservée à l'intégration de ces groupes défavorisés par des mesures de soutien social, de qualification et d'organisation du travail, comme la création de postes de travail adaptés aux personnes handicapées. En outre, il y a lieu d'entreprendre, en particulier au sein de la population immigrée, des actions de formation appropriées, sur la question des droits dont ils disposent, et notamment sur ceux des travailleurs. Les interventions du FSE devraient aussi se référer aux plans d'action nationaux pour l'inclusion sociale et prévoir des mesures qui améliorent les perspectives de ces groupes sur le marché du travail. À cet égard, le CESE partage également l'avis du Comité FSE. Les États membres et les autorités de gestion doivent également veiller à ce que les mesures de soutien financées par les Fonds structurels n'entraînent pas par mégarde la création d'obstacles pour ces groupes défavorisés.

4.5

Dans l'objectif «convergence», le FSE doit soutenir des mesures destinées à la réforme des systèmes d'éducation et de formation, dans le contexte des exigences d'une société basée sur la connaissance et de l'amélioration de l'adéquation des connaissances et compétences transmises avec le marché du travail. Il faut également que la bonne gouvernance, qui améliore la capacité et l'efficacité des administrations et des services publics aux niveaux national, régional et local, soit éligible. Comme l'objectif «convergence» concerne les régions moins développées, ces interventions visent particulièrement les nouveaux États membres. Le CESE fait remarquer qu'il appartient aux États de garantir des systèmes modernes d'éducation et de formation et une administration efficace. Les lignes directrices pour l'emploi de l'UE prévoient certes aussi des objectifs pour la réforme de l'éducation et de la formation. Leur mise en œuvre relève toutefois principalement de la politique nationale, et même, dans certains États tels que l'Allemagne, du niveau des Länder. Le FSE est avant tout un instrument qui complète les politiques nationales du marché du travail par des mesures innovatrices, notamment en matière de qualification. Le CESE est d'avis que ses interventions doivent se concentrer sur ce domaine.

4.6

Les modifications proposées par la Commission européenne dans la programmation traduisent son intention de s'y attaquer de manière plus stratégique. Le lien entre les objectifs politiques généraux de Lisbonne et de Göteborg, ainsi qu'entre les grandes orientations de la politique économique et les lignes directrices pour l'emploi doit être consolidé par les orientations stratégiques européennes pour la politique de cohésion en général et un cadre de référence correspondant au niveau national. Ce lien existe déjà entre la politique de l'emploi de l'UE et les interventions du FSE grâce à l'élaboration des plans d'actions nationaux qui s'appuient sur la contribution particulière du FSE à la mise en œuvre de la stratégie de l'emploi de l'UE. En outre, un plan d'action national qui comprend également des mesures relatives à la politique du marché du travail est établi deux fois par an dans le domaine de l'intégration sociale. Pour cette raison, le CESE se demande si exiger des rapports d'exécution annuels (aussi bien pour le cadre de référence stratégique national que pour les programmes opérationnels) qui vont au-delà de la preuve et de l'utilisation des moyens dépensés, sert réellement l'intérêt légitime que la Commission européenne porte au contrôle de l'utilisation des Fonds. En ce qui concerne le FSE, le CESE recommande plutôt d'examiner si le plan d'action national pour la mise en œuvre des lignes directrices pour l'emploi de l'UE ne pourrait pas être relié aux exigences de la programmation pour les interventions du FSE. Cela serait nécessaire à la simplification souhaitée de la programmation. Le Comité FSE est également préoccupé par une poursuite de la bureaucratisation au lieu de la simplification escomptée. Dans l'intérêt de l'efficacité des interventions du FSE, le CESE demande que ces inquiétudes fassent l'objet d'un examen sérieux.

4.7

Le CESE se félicite que soient conservés les principes actuels des aides structurelles européennes: la concentration, la programmation, l'additionnalité et le partenariat. Le CESE estime toutefois qu'il serait souhaitable de souligner davantage le rôle des partenaires sociaux dans les interventions du FSE relatives à la politique du marché du travail, et de mettre davantage en évidence la nécessité de leur participation, aussi bien au niveau central que régional. Les partenaires sociaux portent une part de responsabilité aussi bien dans les structures institutionnelles que dans la mise en œuvre pratique des politiques sur le marché du travail des États membres. Les interventions supplémentaires du FSE doivent être planifiées et mises en œuvre en relation avec les politiques nationales du marché du travail. Cela nécessite une participation des partenaires sociaux, aussi bien au niveau central qu'au niveau régional, lors de la programmation et de l'exécution des programmes. En accord avec le Comité FSE, le CESE soutient la proposition qui prévoit de consacrer, dans les régions concernées par la politique de convergence, une certaine proportion des moyens financiers au soutien des partenaires sociaux dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie européenne pour l'emploi.

4.8

Le CESE se félicite que les États membres et l'autorité de gestion du programme opérationnel correspondant doivent consulter de manière appropriée les organisations non gouvernementales lors de la planification, de la mise en œuvre et du suivi du soutien FSE. Il estime par contre indispensable de spécifier dans l'article 5, paragraphe 2 de la proposition de règlement que ces consultations ont lieu au niveau central et régional. Il se félicite en outre que les mesures financées soient également rendues accessibles aux organisations non gouvernementales, en plus des partenaires sociaux. Dans le cadre du partenariat prévu, l'importance pour le marché du travail des prestataires de services sociaux à but non lucratif doit également être prise en compte. De ce fait, le CESE recommande que ces services soient davantage impliqués dans la programmation, la mise en œuvre et le suivi des aides FSE.

4.9

Le CESE recommande de recourir davantage à l'assistance technique prévue au titre du FSE pour financer des actions d'éducation, de formation et d'information de l'ensemble des acteurs non étatiques qui contribuent à la réalisation des objectifs du FSE.